La prise en compte des tendances à plus long terme de l’opinion publique à l’égard de la construction européenne invite à une interprétation sensiblement différente. Ce « non » français au Traité constitutionnel prend place, en fait, dans un contexte de baisse durable du soutien à l’égard de la construction européenne. Cette baisse est observable depuis plus de dix ans. On tentera de montrer qu’il est beaucoup plus fécond d’analyser le « non » à l’aune de cette tendance de long terme plutôt que de se focaliser sur les facteurs immédiats. Tout indique par ailleurs que le mécontentement croissant des citoyens à l’égard de l’Union est étroitement lié aux politiques qu’elle a menées, surtout en matière économique et sociale. Compte tenu de ce que l’on sait des préférences des électeurs français, le « non » était prévisible et somme toute, cohérent [2]. L’électorat n’a pas été « trompé », comme certains l’ont dit. Il a suivi ses préférences et, à biens des égards, ses intérêts. Ainsi analysé, le « non » français ne peut manquer d’avoir des conséquences importantes pour la poursuite de l’intégration européenne. En fait, il serait souhaitable qu’il en ait. Ce « non » est la manifestation d’un fossé croissant entre les Européens et l’Union, et ce fossé ne sera pas comblé par des mesures palliatives. Il appelle des changements profonds dans l’orientation générale des politiques européennes. On y reviendra en conclusion.

L’objectif de cet article n’est pas de proposer une analyse quantitative exhaustive des évolutions de l’opinion publique depuis vingt ans. Il s’agit de contribuer au débat sur l’interprétation du « non » français à partir des hypothèses explorées dans un travail de thèse en cours sur la légitimité politique et l’intégration européenne [3]. Ce travail de thèse propose une conceptualisation de la légitimité politique dans le cadre de l’intégration régionale à partir du cas de l’intégration européenne. Compte tenu de l’ampleur du sujet et des limites d’un article, nous ouvrirons ici un questionnement appelé à être complété.

Le point important est le suivant : il y a des tendances décennales qui ne semblent guère dépendre de la conjoncture politique. Comme on le verra, elles ne dépendent pas non plus de manière mécanique de la situation de l’économie ou de la situation de l’emploi. Ces évolutions tendancielles suffisent largement à expliquer le « non » français sans faire appel au contexte politique immédiat. La comparaison entre le référendum sur le Traité de Maastricht de 1992 et celui sur le Traité constitutionnel est particulièrement instructive. Considérons le taux de soutien à l’appartenance à l’Union européenne un an avant chaque référendum, et cela pour neutraliser les effets des campagnes référendaires. En 1991, le taux de soutien se situe entre 65 % et 70 %. Au premier semestre 2004, ce taux de soutien n’est plus que de 43 %. Nous insistons : ces 25 points de différence sont mesurés avant les campagnes référendaires et leurs effets de focalisation. Une meilleure prise en compte de ces chiffres enrichirait de manière utile le débat actuel sur la responsabilité de la « crise » européenne. A tous égards, le « non » de l’opinion publique à l’égard de la construction européenne préexistait au « non » de l’électorat à l’égard de la Constitution européenne.

Tentons de comprendre les raisons de cette baisse de soutien. Plusieurs logiques influencent la formation de l’opinion à l’égard de l’Europe. Classiquement, on peut en distinguer deux principales : la logique « affective » et la logique « pragmatique » [4]. Chacune des deux logiques peut jouer pour ou contre l’Europe. Cela dépend des individus. Chez un souverainiste, la logique affective n’est guère favorable à l’Europe. Mais, pour la majorité des Français, l’élément affectif légitime plutôt la construction européenne. L’Europe renvoie au souvenir des guerres, à l’attachement à la paix, au rapprochement entre les peuples et à l’aspiration à une forme de démocratie supranationale [5]. La légitimité « affective » de l’Union est une légitimité aveugle, au sens où ce qui est effectivement réalisé à l’occasion de l’intégration européenne lui importe relativement peu. L’essentiel est que l’intégration se produise, qu’elle continue et qu’elle s’approfondisse. Pour sa part, la logique « pragmatique » renvoie aux représentations de l’intérêt. Le soutien est, dans ce cas, fonction de l’effet perçu et escompté de l’intégration européenne et des politiques européennes. Cette logique repose sur une évaluation : selon la perspective défendue ici, c’est l’insatisfaction croissante à l’égard des politiques européennes qui explique pour l’essentiel la crise de légitimité actuelle de l’Union.

Ces deux sources de la légitimité ont été largement mobilisées au cours de la campagne référendaire qui a animé le premier semestre 2005 en France. Les partisans du texte ont joué de manière massive la corde « affective ». Ses opposants ont répondu en utilisant la logique « pragmatique », et celle-ci a joué contre la Constitution. Les deux logiques ont suscité des attitudes radicalement opposées. Pour ceux chez qui domine une relation « affective » à la construction européenne, il est tout simplement impossible de voter contre un texte européen – quel qu’il soit. Pour les « pragmatiques », tout dépendait de ce que contenait le texte. Cela a donné lieu, chacun s’en souvient, à de véritables dialogues de sourds.

Le sondage post-référendum mené en France par l’Eurobaromètre confirme cette hypothèse d’une répartition entre des « affectifs » et des « pragmatiques » [6]. La principale motivation alléguée par ceux qui ont voté « oui » est que la Constitution est « indispensable pour poursuivre la construction européenne ». C’est l’attachement à la construction européenne elle-même qui motive le vote « oui ». Les autres motifs arrivent très loin derrière. Au contraire, parmi les raisons alléguées du vote « non », les questions économiques et sociales arrivent en tête : effets négatifs sur l’emploi, danger des délocalisations, projet trop « libéral », insuffisance de la dimension sociale.

La dimension affective du vote « oui » est également confirmée par une autre question : celle du moment du choix. On a demandé aux personnes interrogées à quel moment elles ont arrêté leur choix. Or, seuls ceux qui se sont déterminés le jour même du vote ont voté majoritairement « oui ». Tous les autres, qui déclarent avoir arrêté leur choix au moins la veille du référendum, ont voté majoritairement « non ». Tout se passe donc comme si c’était un réflexe de dernière minute en faveur de la construction européenne qui a été seul capable de motiver un vote positif [7].

Si l’Europe a encore, pour le moment, le soutien du cœur, elle a déjà perdu celui du porte-monnaie, pourrait-on dire. Encore faut-il en prendre exactement la mesure et tenter de comprendre pourquoi. L’autre question systématiquement posée lors des enquêtes de l’Eurobaromètre porte sur les bénéfices perçus de l’intégration européenne. La courbe des réponses suit en gros les mêmes tendances que celles du soutien à l’appartenance. On constate donc une baisse significative de la perception des bénéfices au début des années 90. Proche de 60 % à son plus haut niveau, le taux de réponse se stabilise ensuite en dessous de 50 %, repassant de temps en temps au-dessus. Là encore, les indicateurs à plus long terme confirment que le « non » n’est pas un accident.

On observe en réalité depuis le début des années 90 un double mouvement : d’une part un affaiblissement des logiques « affectives » en faveur de l’Europe et d’autre part, un renforcement des logiques « pragmatiques » qui jouent contre. La crise actuelle est le résultat de cet effet de ciseau.

L’« universalisme » souvent associé aux générations plus jeunes n’est pas non plus mécaniquement favorable à l’intégration européenne [8]. Au contraire, cet universalisme peut conduire à « sauter » un échelon : l’internationalisme plutôt que la construction européenne, perçue comme l’entreprise égoïste des États européens. De nombreux mouvements alter-mondialistes adoptent une telle attitude.

Les succès mêmes de l’intégration européenne viennent affaiblir la source de sa légitimité. Ceci peut sembler paradoxal, mais cela s’explique très bien. Dans l’après-guerre, l’intégration européenne débute dans le contexte d’une méfiance forte entre la France et l’Allemagne. La création d’institutions communes apparaît, surtout en France, comme un moyen de contrôler un partenaire que l’on regarde encore avec beaucoup de haine. Des institutions communes fortes et des règles strictes à respecter semblent être le garant absolument nécessaire dans un contexte où les États se méfient les uns des autres. On accepte de se soumettre aux règles communes parce que l’on souhaite surtout que les autres s’y soumettent aussi. L’objectif est bien d’avoir un certain droit de regard sur ce que fait le voisin. Quand cette méfiance, qui rend urgente la création d’institutions communes, disparaît, l’incitation à accepter les contraintes de l’intégration perd une de ses causes. Dans un contexte où non seulement la paix est acquise mais, surtout, où les relations de voisinage sont excellentes, dans un environnement où il n’y a pas véritablement d’ennemi extérieur clairement identifié, il n’y a donc plus d’enjeu politique fort capable de légitimer l’intégration politique. Et n’oublions pas que si, dès l’origine, la construction européenne s’est faite sur le terrain économique, l’enjeu qui la motivait était politique. C’est cet enjeu qui a aujourd’hui sinon disparu, du moins perdu de son urgence.

Tout ceci suggère une conclusion : le soutien « affectif » à l’intégration européenne tend plutôt à se réduire avec le temps, contrairement à l’idée reçue qui veut que ce soutien augmente tendanciellement, au fur et à mesure que le « peuple » européen est « éduqué » et socialisé à l’Union européenne. On a longtemps cru qu’avec l’élévation du niveau d’éducation, avec le renouvellement des générations et grâce à l’acclimatation progressive d’une opinion que l’on pensait spontanément rétive, le soutien à l’intégration européenne irait croissant. C’est plutôt l’inverse qui est observé, et le résultat du référendum en France vient confirmer cette hypothèse. Comme par ailleurs, des doutes de plus en plus sérieux existent dans l’opinion, quant aux effets économiques et sociaux de l’intégration européenne et des politiques communes, la « base sociale » de l’intégration européenne tend à se réduire. On remarque donc une sorte de « baisse tendancielle du taux de légitimité » de l’intégration européenne dont le vote « non » lors du référendum sur le projet de Traité constitutionnel est sinon la première manifestation, du moins la plus frappante.

Cette piste d’analyse va clairement à l’encontre d’une idée largement répandue : l’opposition à l’intégration européenne relèverait de réflexes « archaïques » ‑ attachement à la souveraineté nationale, xénophobie, nationalisme. En fait, si l’électorat souverainiste est toujours bien présent, il reste stable. Ce n’est pas lui ou son hypothétique gonflement qui explique ni la victoire du « non » ni la baisse du soutien à l’égard de la construction européenne depuis plus de dix ans [9]. Comprendre les raisons du « non », c’est saisir pourquoi un électorat plus jeune, mieux éduqué et souvent plus universaliste a pu voter « non ». C’est aussi concevoir pourquoi des individus pro-européens ont voté « non ». Selon les calculs de Nicolas Sauger et de Sylvain Brouard, un tiers environ des partisans du « non » peuvent être considérés comme europhiles [10]. Compte tenu du résultat final, ce sont eux qui ont fait basculer la majorité. C’est l’évolution de ce segment de l’électorat qui a été décisive. Ils ne rejettent pas l’intégration européenne, mais leur rapport à l’Europe est beaucoup moins affectif. Ils peuvent envisager de voter « non » à un nouveau traité, fût-il constitutionnel, sur la base d’une évaluation pragmatique. Cela vient confirmer l’hypothèse défendue ici d’un affaiblissement du pilier « affectif » de la légitimité de l’intégration européenne.

D’autres variables jouent également. Les discours pro-européens restent, en gros, les mêmes depuis plus de vingt ans. Un phénomène de lassitude et de perte de crédibilité joue indéniablement, surtout à gauche. En France, le Parti socialiste s’est massivement converti aux vertus de l’européisme après 1983, dans le sillage de François Mitterrand. C’est d’ailleurs un mouvement général à travers l’Europe. Les partis sociaux-démocrates et socialistes, souvent plus réticents dans les années 60 et 70, sont devenus, généralement, des soutiens fidèles de la cause européenne. Cette « conversion » répond à une logique forte [11]. Confrontés aux difficultés de la mise en œuvre d’un programme de gouvernement social-démocrate au niveau national – comme en France après 1981 – les partis sociaux-démocrates ont utilisé l’intégration européenne comme un idéal alternatif. Ils ont exploité la promesse d’une véritable gouvernance européenne et la perspective d’un agenda social au niveau européen comme un discours de légitimation de substitution pour eux-mêmes alors même qu’ils atténuaient, pour des raisons diverses, leurs ambitions traditionnelles au niveau national. Or, les discours des sociaux-démocrates ont produit des attentes qui n’ont pas été traduites dans les faits. La réalité européenne est restée désespérément imperméable à leurs aspirations.

Ce qui importe, pour le soutien « pragmatique » à l’Union, ce n’est pas directement la situation économique ou sociale. C’est la perception de la pertinence de la réponse européenne face à cette conjoncture. Nous suivons donc ici le modèle dit de « policy appraisal [14]  ». Ce n’est pas le contexte économique général qui est le plus important ; c’est la nature des politiques mises en œuvre. Or dans les faits, l’intégration européenne a eu comme premier objectif, depuis l’origine, la mise en place d’un marché d’abord « commun » et ensuite « unique ». La principale fonction des politiques européennes a été de rendre possible un tel marché par des actions de market-making [15]. Pour répondre à l’enlisement du processus, l’Acte unique a relancé à partir de 1986 la réalisation du marché intérieur. Ce qui allait bientôt devenir l’Union engage en conséquence un vaste mouvement de libéralisation des marchés et de dérégulation des économies. Or, ces politiques ont des effets différents pour les individus, selon le degré de formation, le niveau de revenu, la catégorie socioprofessionnelle ou le secteur d’activité. Pour les travailleurs qualifiés, l’ouverture des frontières représente de nouvelles opportunités. Pour les moins qualifiés, elle intensifie la concurrence et tire vers le bas les rémunérations. Pour des secteurs très concurrentiels, l’ouverture est une chance. Pour des secteurs beaucoup plus exposés, cela entraîne fragilisation et baisse de l’activité [16].

Or, si l’on regarde l’évolution du niveau d’approbation de l’appartenance à l’Union européenne, on constate, précisément, qu’il évolue de manière contrastée en fonction du degré d’éducation et du niveau de revenu. Entre 1991 et 2005, la baisse de soutien est générale. Mais elle est beaucoup plus forte chez les moins qualifiés. Entre 1991 et 2003, le chiffre, pour l’ensemble de l’Union, passe de 69 % à 48 % de réponses favorables, soit une baisse de 21 points [17]. Pour ceux qui ont arrêté leurs études après 20 ans, la baisse n’est que de 17 points, et l’appréciation reste globalement favorable à 62 %. A l’inverse, pour les individus qui ont arrêté leurs études entre 16 et 20 ans, la diminution est de 25 points, pour arriver à 44 %. Pour les plus qualifiés, cela représente donc une baisse de 21 % contre 36 % pour les moins qualifiés. On peut faire des calculs similaires pour le revenu et le niveau socioprofessionnel. La thèse du « décrochage populaire » à l’égard de l’Europe est bel et bien confirmée.

Aucune autre variable ne peut venir expliquer de telles variations dans le soutien. Deux objections pourraient néanmoins être formulées. La première concerne l’interprétation du rôle du degré de formation et du niveau de revenu dans la formation de l’opinion à l’égard de l’Europe. Ces deux variables ne sont-elles pas significatives, avant tout, parce qu’elles traduisent des niveaux culturels différents ? Par le passé, des chercheurs ont effectivement tenté d’expliquer les différences d’attitudes à l’égard de l’Europe à partir de variables de ce type. Ronald Inglehart a prétendu que c’est le niveau des aptitudes intellectuelles qui est déterminant. L’Europe étant un enjeu difficile, seuls les mieux éduqués seraient à même de le comprendre [18]. On trouve cette thèse très « paternaliste » encore souvent sous la plume des commentateurs. Or, non seulement elle a été contredite par des études récentes [19], mais, surtout, elle est totalement incapable d’expliquer l’évolution à laquelle nous nous intéressons. Le niveau d’éducation n’a pas baissé durant la période. Au contraire, il a plutôt augmenté. Le degré d’éducation augmente, mais pas le niveau de soutien. Cela contredit directement le modèle. On peut faire la même remarque pour les explications en termes d’universalisme et d’anti-universalisme [20]. Elles ne permettent pas d’expliquer les évolutions.

La seule explication possible est donc que le public répond en fonction de ses intérêts et de ses préférences aux politiques menées par l’Europe. C’est alors qu’intervient la deuxième objection : celle de l’ignorance. Il est généralement reconnu que les Européens connaissent mal l’Europe et ce qu’elle fait [21]. N’est-ce pas erroné de considérer que les Européens sont capables d’avoir une opinion à l’égard de ce que fait l’Europe ? Effectivement, personne ne peut prétendre que le public connaît bien les institutions de l’Union et ses politiques [22]. Par contre, il est possible de montrer que le citoyen en sait assez pour se faire une opinion « pragmatique » de ce que l’Europe implique pour lui sans avoir pour autant une compréhension très élaborée de la gouvernance européenne [23]. L’évolution récente de la théorie politique sur l’opinion publique va dans ce sens [24]. Confrontés à une information foisonnante, les individus extraient les données qui les concernent et qui leur parlent pour se former une opinion, certes partielle et limitée, mais tout à fait connectée avec les enjeux réels. L’évolution de la campagne référendaire en 2005 conforte d’ailleurs une interprétation de ce type. Le débat autour du « libéralisme » de l’Europe a, bien entendu, souvent colporté des concepts approximatifs et des analyses rapides. Mais sur le fond, cette controverse parlait bien de la réalité. Les politiques européennes sont effectivement orientées principalement vers la libéralisation des marchés, le respect de la concurrence, la stabilité monétaire, etc. Autrement dit, si les termes du débat étaient souvent scientifiquement contestables, le fond était sérieux. On peut, bien entendu, prétendre qu’il aurait été préférable, pour le long terme, que le « oui » l’emporte. Mais les électeurs qui ont voté « non », parce qu’ils se considéraient comme les perdants de la construction européenne telle qu’elle s’est faite et telle que la Constitution la confirmait, ont été, ce faisant, raisonnables et cohérents.

On peut faire la même démonstration pour les électeurs de gauche. Un des marqueurs principaux de la gauche, c’est l’attachement au rôle de l’État et de la puissance publique. C’est pour cela que la gauche s’est convertie à l’Europe : elle y voyait la promesse d’une gouvernance possible au niveau continental. Or, dans ce domaine, l’intégration européenne a abouti à des réalisations pour le moins ambiguë. On peut ici se référer aux analyses de Fritz Scharpf [25]. Dans le domaine de l’intégration négative, c’est-à-dire de la constitution du marché unique, les institutions européennes « ont été en mesure de construire un ensemble extrêmement puissant d’instruments juridiques, visant à supprimer les barrières nationales à la libre circulation des biens, des services, des capitaux et de la main-d’œuvre dans la Communauté, et permettant en outre d’intervenir contre les politiques nationales considérées comme des vecteurs de distorsions de la libre concurrence [26] ». A l’inverse, le domaine de l’intégration positive, qui concerne toutes les politiques qui ne se limitent pas simplement au market-making, est resté beaucoup plus limité. Plusieurs raisons expliquent cet état de fait : des causes à la fois institutionnelles (le fonctionnement de l’Union), historiques (la nature des objectifs fixés par les traités), politiques (le poids respectif des différentes forces politiques), etc. La création de la monnaie unique n’a pas changé significativement la donne. L’échec de l’agenda de Lisbonne, malgré les espoirs placés en lui, confirme l’analyse de Scharpf. Contrairement à une idée souvent reçue, et compte tenu du passé, il n’y a aucune raison que l’intégration européenne aboutisse mécaniquement à améliorer la capacité collective des Européens à traiter en commun leurs problèmes.

Malgré les discours et en dépit de la dimension symbolique qui habille la construction européenne d’un emballage citoyen et démocratique, le cœur de l’intégration européenne reste la constitution du marché unique. Or, et c’est là la deuxième étape de l’analyse de Scharpf, non seulement l’intégration européenne n’a pas produit de nouvelles capacités d’action au niveau européen, mais en plus, elle a eu tendance à réduire l’aptitude des gouvernements nationaux. « Ces instruments d’intégration négative ont également été utilisés pour assurer la libéralisation et, en fait, la privatisation d’une vaste gamme de fonctions, de services et d’infrastructures, qui n’étaient, dans aucun État membre, soumises à la concurrence au moment de la signature des traités. [27] » Résultat, l’intégration économique et juridique de l’Europe a plutôt affecté négativement les capacités d’action des États membres.

L’aspiration socialiste et sociale-démocrate à propos de l’Europe a donc été doublement déçue. Non seulement l’intégration européenne n’a pas abouti à la création d’institutions de gouvernance fortes, mais en plus, elle est venue réduire la marge de manœuvre de la puissance publique dans les États membres. Si l’on garde cela à l’esprit, le basculement d’une partie importante de l’électorat de gauche dans le camp du « non » n’est guère surprenant. En réalité, il est même parfaitement logique [28].

Ainsi s’éclairent les évolutions de l’opinion publique à l’égard de l’Europe depuis vingt ans. La hausse du soutien à l’intégration européenne dans les années 80 correspond au ralliement d’une partie des couches populaires et de la gauche sous l’effet de l’investissement de l’ambition européenne par les partis sociaux-démocrates. La baisse dans les années 90 correspond à la désillusion de la gauche et de ces couches populaires face à l’absence de réalisations conformes à leurs attentes et à leurs intérêts.

Cette érosion du soutien à l’égard de l’intégration européenne est appelée à durer si l’Union persévère sur le chemin qui est le sien actuellement. Or, sans le soutien de la gauche et d’une partie significative des couches populaires, l’intégration européenne peut-elle progresser ? Non. L’Union a donc aujourd’hui le choix entre deux chemins. Soit elle s’avère capable de se transformer pour prendre en compte les aspirations de ces citoyens-là. Et alors, elle pourra se reconstituer un capital de soutien suffisant pour appuyer de nouveaux approfondissements. Soit elle continue sur le chemin actuel et elle sera durablement incapable de susciter l’adhésion populaire. On répondra qu’il n’y a pas actuellement d’accord possible entre les États européens en faveur d’un tel « réajustement social-démocrate ». C’est probable. Mais il faut bien comprendre que parvenir à ce nouveau consensus à propos de l’Europe est vital pour la construction européenne. Certes, on n’y parviendra pas du jour au lendemain. Mais en prendre le chemin exige au préalable que l’on saisisse la mesure de la crise de confiance actuelle. C’est, notamment, pour cette raison qu’il est gravement irresponsable de minimiser la portée et le sens du « non » français. Les dirigeants européens doivent prendre conscience qu’il est le résultat d’un décrochage populaire durable, et qu’ils doivent changer de cap s’ils veulent résorber celui-ci. â—†