Pour stimuler l’emploi de travailleurs moins qualifiés, la Belgique a progressivement mis en place une panoplie de mesures incitatrices. Un allégement forfaitaire des cotisations sociales patronales existait pour les ouvriers déjà à partir de 1981. Des allégements de cotisations patronales sur les bas salaires sont introduits à partir de 1993. S’y ajoutent depuis 2000 des réductions de cotisations personnelles pour les travailleurs à bas salaires. Cet arsenal est progressivement complété par des mesures fiscales. À ces dispositifs s’ajoutent, depuis longtemps déjà, divers modes de subvention en cas d’embauche de travailleurs appartenant à divers groupes-cibles [2].

L’accent est mis ici sur les allégements de cotisations sociales mais nous évoquons aussi d’autres dispositifs qui sont, potentiellement au moins, des compléments ou des substituts à ces allégements. Pour nous, le critère de réussite ultime est le « bien-être collectif », ce qui signifie que l’emploi n’est pas une fin en soi et qu’il faut tenir compte de considérations de juste répartition des revenus.

Nous commençons par un bref état des lieux des mesures prises en matière d’allégement du coût du travail. Puis, après un très bref résumé de notre diagnostic du sous-emploi belge, nous abordons les résultats d’évaluations belge et internationale. Nous concluons par un ensemble de recommandations.

Tableau 1
Mesures de réduction des cotisations sociales (millions d’euros)

Sous l’intitulé « inconditionnelles », on retrouve les mesures de réduction des charges patronales sans condition d’embauche (le stock des travailleurs occupés est donc aussi concerné) ni limitation de durée. Les mesures « conditionnelles » sont, avec des nuances, fonction du nombre de recrutements et limitées dans le temps (la subvention disparaît après une certaine période d’occupation du travailleur). Les « réductions personnelles » sont des allégements de cotisations sociales personnelles accordées aux travailleurs à bas salaire. Les allégements « inconditionnels » représentent la plus grande part des dépenses. Leur importance relative est maximale en 2000 (77 % du montant total des réductions). Par la suite, la croissance plus forte des dépenses « conditionnelles » et l’introduction des allégements de cotisations personnelles réduisent la part des dépenses inconditionnelles (71 % en 2003).

La figure 1 illustre la façon dont sont calculées les réductions inconditionnelles. La figure est basée sur la législation en vigueur au deuxième trimestre de l’année 2002 et concerne les ouvriers (qui représentent les trois-quarts des travailleurs « à bas salaire »). Le profil est similaire pour les employés. Schématiquement, le lien entre le salaire mensuel brut et la réduction des cotisations patronales a la forme d’un U inversé. Tous les travailleurs bénéficient d’une réduction de cotisations patronales forfaitaires. Pour les salaires compris entre 855 €/mois et 1.735 €/mois, l’allégement est majoré; il revient ensuite progressivement à la valeur forfaitaire applicable à tous.

Soulignons qu’un revenu mensuel brut de 855 € correspond à 75 % du revenu mensuel minimum moyen garanti de base et est également sensiblement inférieur à la valeur des indemnités de chômage perçues par un chef de ménage.

La proportion de travailleurs avec revenu mensuel brut inférieur à 855 € est donc faible. En revanche, la proportion de travailleurs ayant un revenu brut supérieur à 1.735 €/mois est élevée (quelque 73 %). Seulement 520.000 travailleurs (soit 11% de la population active) bénéficient d’une réduction de cotisations patronales majorée. Le maintien d’une réduction forfaitaire au-delà du seuil de 1.735 €/mois sans aucune limite de revenu implique que la toute grande majorité des dépenses de réductions inconditionnelles (69 %) est consacrée à des revenus relativement élevés. Seuls 9 % du budget total sont alloués aux majorations de réduction spécifiques aux bas salaires.

Après prise en compte des allégements structurels en vigueur en 2002, le taux de cotisations patronales ouvriers (employés) s’élève encore à environ 16 % (5%) du salaire-coût pour les revenus au tiers du revenu moyen, et à environ 23 % (15 %) du salaire-coût pour les revenus inférieurs à la moitié du revenu moyen. Audelà, le taux de cotisation augmente rapidement pour atteindre environ 31 % (24%).

Une mesure (para-)fiscale qui s’applique à un groupe précis d’individus (employeurs, travailleurs) peut effectivement être à charge de ce groupe comme elle peut être (partiellement ou totalement) reportée sur l’autre côté du marché. Van Poeck et al. (1996), Ooghe et al (2000) et Joyeux et Stockman (2002) aboutissent à la conclusion que les hausses de cotisations patronales sont dans une large mesure compensées par une diminution des salaires nets (voir également Burggraeve et Du Caju, 2003). Ces études économétriques impliquent que l’emploi répond faiblement à une variation proportionnelle du « coin fiscal » ou des taux qui le composent. En agissant surtout sur le niveau des salaires, les allégements de cotisations patronales des années nonante auraient donc surtout stimulé la croissance des salaires nets et dès lors incité les taux de participation au marché du travail à se redresser. Ces conclusions sont cependant hâtives. Les mesures mises en place dans les années nonante n’introduisent en effet pas un changement proportionnel (voir le profil de la figure 1). Or, à niveau donné du coin fiscal, une réforme qui augmente la progressivité [3] de la (para-)fiscalité aura un effet modérateur sur les salaires négociés (Cahuc et Zylberberg, 2001, pp. 542-547). L’intuition est la suivante. À taux moyen donné de la (para-)fiscalité, une hausse des taux marginaux de taxation (ou de cotisation sociale) a pour conséquence qu’une hausse (marginale) du salaire brut « rapporte moins à l’employé qu’elle ne coûte à l’entreprise. Cette dernière voit son profit plus affecté que par le passé par les hausses de salaire, ce qui, au cours des négociations, contribue à freiner les revendications salariales » (Cahuc et Zylberberg, 2001, p. 544). Les effets des réformes des années nonante sur la progressivité du système (para-)fiscal n’ont pu être étudiés par les auteurs mentionnés ci-dessus.

Venons-en à présent aux résultats d’évaluation des allégements de cotisations patronales. Appliquant une méthode quasi-expérimentale (Heckman et al., 1999), Crépon et Desplatz (2001) ont étudié l’impact d’une extension du dispositif français d’allégement des cotisations patronales en 1995 et 1996. En pourcentage du salaire brut, les allégements ont été augmentés substantiellement de 6 % à 18 % au niveau du salaire minimum (le « SMIC »). Cette exonération est dégressive en fonction du salaire et devient nulle au niveau de 1,3 fois le SMIC. Selon l’étude, entre 255.000 et 670.000 emplois (= entre 1 et 2,5 % de la population active), non qualifiés et, dans une moindre mesure, qualifiés, auraient été créés ou sauvegardés à la fin 1997 [4].

Les simulations de modèles sont nombreuses en Belgique. Aussi, nous limite-rons-nous à trois études postérieures à celle de Van Poeck et al. (1998) [5]. Les résultats de simulation de modèles diffèrent parce que les hypothèses de modélisation et les méthodes d’analyse ne sont pas les mêmes. De plus, l’ampleur des allégements simulés diffère. Aussi, pour faciliter la lecture, avons-nous résumé les effets de trois études récentes en extrapolant de manière purement linéaire les résultats obtenus. Plus précisément, on a ramené les effets au cas d’un allégement ex ante (sur les travailleurs à « bas salaire ») équivalent à 1 % du PIB [6]. Il s’agit chaque fois d’effets à moyen ou long terme sur l’emploi (en nombre d’unités).

Tableau 2
Impact extrapolé sur l’emploi d’un allégement des cotisations patronales

D’autres auteurs ont néanmoins conclu que des subventions temporaires aboutissent à une augmentation du taux de réinsertion dans un emploi non subventionné pour autant que les subventions temporaires soient réservées à des emplois du circuit économique « normal » (Martin et Grubb, 2001; Calmfors et al., 2002 ;

Gerfin et al., 2002 ; Lalive et al., 2002) et pour autant que la subvention ne dure pas. Une subvention temporaire semble donc efficace parce qu’elle réduit les coûts de sélection des candidats et non pas parce qu’elle permet de renforcer progressivement la productivité du travailleur. Par conséquent, une subvention temporaire ne se justifierait que pour des courtes périodes, disons de maximum 6 mois.

Plus que d’autres politiques d’activation, les subventions sont critiquées pour leurs effets indirects. En ciblant la subvention sur des groupes de travailleurs spécifiques (les jeunes, les travailleurs âgés, les chômeurs de longue durée,… ), l’impact favorable pour ces groupes risque de se faire aux dépens de demandeurs d’emploi n’ayant pas bénéficié de la politique d’activation (« effet de substitution »)

ou de travailleurs licenciés à cause de la compétition induite (directement ou indirectement) par le travailleur bénéficiant de l’activation (« effet de déplacement »). À l’inverse, en absence de ciblage, comme dans le cas d’une baisse généralisée des cotisations sociales, le travailleur serait souvent embauché même en absence de l’aide (« d’effet d’aubaine » ou « d’effet de perte sèche ») [9]. La littérature trouve que ces effets indirects sont généralement importants (Martin et Grubb, 2001;

Calmfors et al., 2002 ; pour la Belgique, voir Van der Linden, 1997). Lorsque le bénéficiaire de la subvention connaît un risque de chômage élevé et lorsque la population des non-bénéficiaires n’a pas un niveau de productivité similaire, les risques de perte sèche et d’effet de substitution ou de déplacement deviennent cependant fort faibles. Une subvention ciblée sur les bas salaires rencontre bien cette exigence.

Cahuc (2001) argumente que les contextes institutionnels différents des pays anglosaxons et de l’Europe continentale ne permettent pas de transposer ces résultats.

Le niveau du salaire minimum et la protection sociale étant plus généreux en Europe continentale, l’emploi d’une grande proportion des travailleurs faiblement qualifiés y est contraint par manque de demande de travail à ce niveau de salaire.

Un accroissement de l’offre risque même d’exacerber le chômage de ce groupe, s’il est plus important que la réduction du chômage frictionnel qui résulte d’un renforcement de la prospection d’emploi suite aux conditions salariales plus attrayantes du fait du « bonus ».

On pourrait évidemment argumenter que le chômage élevé en Europe continental est in fine causé par cette protection sociale généreuse. Bien que nous estimions que l’efficacité de l’assurance-chômage peut être améliorée par un réaménagement du profil des indemnités (cfr. Cockx et Ries, 2003), nous ne pensons pas que le chômage structurel puisse baisser de manière appréciable sans une baisse significative du niveau moyen de l’indemnité. Puisqu’une telle politique risque d’augmenter sensiblement le taux de pauvreté, elle n’est pas, selon nous, une option à prendre en considération.

Afin de mieux appréhender les implications d’une telle réforme, nous avons entrepris d’en simuler, fût-ce sommairement, les effets. Confrontés à l’absence de plusieurs informations, nous avons dû baser nos calculs sur certaines hypothèses.

Nous supposons que l’élasticité de la demande au coût salarial se situe entre -0,75 et -1 dans ce segment du marché du travail. Nous ne tenons pas compte de l’effet de la réforme sur le salaire négocié ni de l’impact positif sur l’emploi de travailleurs à salaires plus élevés. Les résultats de cette simulation sont donc à considérer avec prudence. Ils n’offrent qu’un ordre de grandeur des effets.

Le coût ex ante d’une telle réforme serait de l’ordre de 415 millions € par an (0,15% du PIB), ce qui correspond à un peu plus de la moitié du budget prévu pour les allégements supplémentaires dans le récent accord gouvernemental. Elle permettrait de créer ou de sauvegarder de 27.000 à 36.000 postes de travail correspondant à un nombre allant de 16.000 à 21.000 emplois en équivalent temps plein (EFT). Le coût ex ante est donc de 19.000 à 26.000 € par an par EFT supplémentaire. Ex post le coût sera toutefois plus faible, puisque l’État économise : bien qu’il doive financer les allégements des nouveaux emplois créés, les indemnités de chômage ne sont plus dues et des taxes sont perçues sur la rémunération additionnelle. Nous estimons cette économie à 4.500 € par an par EFT supplémentaire [12]. Le coût ex post serait donc situé entre 14.500 et 21.500 € par EFT et entre 8.750 et 12.500 € par poste. Le coût net de la réforme serait ainsi de l’ordre de 315 à 340 millions € par an.

Comme indiqué ci-dessus, nous avons, pour la simplicité, maintenu l’allégement forfaitaire au-delà d’un salaire de 1.750 €/mois. Une alternative, que nous estimons meilleure pour l’emploi, consisterait à réduire l’allégement d’une manière moins abrupte et à l’annuler au-delà d’un seuil (disparition de l’allégement forfaitaire).

Si la réforme proposée était en outre d’application aux employeurs qui sont des personnes physiques, elle serait efficace dans la lutte contre le travail au noir à bas salaire. Il ne faut pas en rester là. Nous proposons d’instaurer le même allégement aux travailleurs à bas salaire du secteur non-marchand et ceci, selon les mêmes modalités que pour le secteur marchand, afin d’assurer la transparence du système. En effet, s’il s’agit de promouvoir l’emploi, il n’y a pas lieu de différencier la subvention selon le secteur. Cela dit, il y a des raisons d’octroyer un financement spécifique à des services du non-marchand mais ceci en vertu de la nature des services offerts. Dans le même ordre d’idée, les subventions aux premiers travailleurs engagés devraient être remplacées par des subsides à la création d’entreprises.

Il est vrai toutefois que des emplois vacants assez peu qualifiés demeurent à tout moment non pourvus. Avant d’incriminer les conditions salariales de tout travail faiblement qualifié, il y a lieu de prendre en compte d’autres facteurs susceptibles d’expliquer ce phénomène. Par exemple, les postes d’emploi non pourvus sont souvent spécifiques au sens où ils sont associés à des conditions de travail précaires : horaires irréguliers ou longs, travail dangereux ou de nuit, etc. En l’absence de compensation monétaire ou non monétaire de ces conditions précaires dans ces emplois spécifiques, il est compréhensible que les travailleurs ne les acceptent pas. Par ailleurs, d’autres éléments peuvent expliquer la présence d’offres d’emploi peu qualifié non satisfaites : information imparfaite sur les offres et les candidats, discriminations à l’embauche, offre inappropriée de crèches et de garderies scolaires, problèmes de mobilité, etc.