Nos objectifs sont, d’une part, d’identifier une série d’enjeux qui devraient animer les débats associés à ces élections ainsi que les programmes de gouvernement qui suivront et, d’autre part, de permettre une meilleure compréhension de ces enjeux. Chacun pourra ensuite adopter sa propre grille de lecture pour analyser les solutions proposées par les différentes formations politiques.

Après un numéro 2007/1-2 « Réformer sans tabous » qui se situait dans le cadre des élections fédérales, ce numéro concerne les élections régionales et les enjeux de politique économique correspondants.

Ce tableau « institutionnel » posé nous permet de nous rendre compte que les Régions et Communautés disposent de leviers de commandes essentiels en matières économiques, sociales et environnementales.

Pour commencer, Mathias Dewatripont plante le décor institutionnel des enjeux régionaux en revendiquant, sur base de deux contributions collectives – l’une issue du dernier Congrès des économistes belges de langue française et l’autre signée par 120 économistes universitaires du Nord comme du Sud du pays – une gouvernance francophone « responsable », condition d’une politique socio-économique et solidaire en Belgique. L’auteur constate ainsi des éléments de complémentarité entre ces recommandations « francophones », d’une part, et « Nord-Sud », d’autre part. Le premier est le souhait d’un maintien de la solidarité interpersonnelle entre les Belges, qui n’est politiquement soutenable à terme que si la Wallonie et Bruxelles rattrapent progressivement la Flandre au niveau socio-économique. La seconde complémentarité concerne Bruxelles, qui souffre d’une coordination insuffisante. Il plaide dès lors pour étendre la dynamique du Plan d’Actions Prioritaires pour l’Avenir Wallon (Plan Marshall) à Bruxelles, mais également pour une meilleure coordination entre toutes les entités fédérées qui ont un impact sur l’ensemble métropolitain bruxellois. Le troisième élément de complémentarité est la nécessité d’améliorer la connaissance des langues − néerlandais et anglais − des francophones.

Des pistes concrètes de responsabilisation des entités fédérées sont dès lors proposées. Dans le premier cas, il est suggéré de fixer des objectifs de réduction de l’écart entre les taux d’emploi, avec un système de bonus/malus en cas de déviation par rapport à ces objectifs. Si la responsabilisation par rapport aux résultats n’est pas réalisable, une responsabilisation par rapport aux objectifs de politiques publiques − éducation, formation, emploi, recherche… − serait une autre solution. Le statu quo institutionnel étant intenable, la nécessité d’agir vite est pointée en conclusion de ce premier enjeu identifié en matière de gouvernance. L’amélioration de la coordination − notamment en matière de recherche − entre les entités est, dans ce cadre, nécessaire pour maintenir la Belgique au niveau des autres pays, tout en préservant notre niveau de vie et notre système de protection sociale.

Ce premier article conduit à nous interroger sur les politiques budgétaires menées par les différents gouvernements. Ont-elles été de réels instruments de développement régional et communautaire durant la législature qui se termine ? Et qu’en sera-t-il à l’avenir ? Frédérique Denil propose de répondre à ce deuxième enjeu identifié. Elle constate que les Communautés et Régions bénéficient d’une autonomie de gouvernance suffisamment importante pour définir et appliquer leurs propres réformes. Durant la période 2005-2008, une partie des marges financières dont disposaient les Communautés et Régions a été affectée à l’assainissement de leur position financière, avec un remboursement quasi total de la dette en Flandre. L’évolution des moyens financiers a également permis, dans le cadre des objectifs budgétaires fixés en concertation avec le Gouvernement fédéral, de faire croître les dépenses publiques. On observe une croissance de nature expansive des dépenses publiques de la Flandre et de la Région de Bruxelles-Capitale, et dans une moindre mesure de la Communauté française. Toutefois, le niveau des dépenses publiques rapporté à la taille de la population de chaque entité reste plus élevé en Wallonie et à Bruxelles. C’est l’octroi de l’intervention de solidarité nationale qui permet d’arriver à un tel résultat. L’auteur rejoint la thèse, défendue par Mathias Dewatripont dans ce numéro, qui consiste à considérer que cette intervention est supposée réduire les disparités régionales, et donc de disparaître à terme. Cela pose la question du choix de l’affectation des ressources et de l’efficacité des politiques publiques. Il apparaît ainsi que la Flandre oriente davantage ses dépenses publiques vers les matières personnalisables, particulièrement l’enseignement, la santé et l’action sociale. La Wallonie est davantage orientée vers des matières régionales, comme l’économie et l’emploi, ce qui est logique dans la mesure où elle accuse un retard en matière de taux d’emploi et d’activité économique. Frédérique Denil conclut que, si plusieurs aspects positifs ont marqué la législature régionale au niveau budgétaire (marges financières, signes de réorientation des ressources, initiatives pour améliorer la gouvernance), l’évaluation des résultats des politiques menées reste primordiale pour dresser un bilan définitif.

La contribution de B. Bayenet, G. Pagano et A. Accaputo complète cette analyse des dépenses des entités fédérées par un examen des recettes de celles-ci. Ils nous éclairent sur un troisième enjeu : le financement des entités fédérées. Pour cela, les auteurs nous rappellent dans un premier temps les principes fondamentaux du financement des entités fédérées. Le transfert de nouvelles compétences et la régionalisation de la fiscalité qui y est liée, revendiqués par la Flandre depuis longue date, sont ensuite restitués dans un carré magique « autonomie-responsabilité-solidarité-concurrence fiscale ». Ainsi, si les demandes flamandes correspondent à un nouvel accroissement de l’autonomie et de la responsabilité des entités fédérées, elles auront également pour effet de diminuer la solidarité et de renforcer la concurrence fiscale et sociale entre celles-ci. La régionalisation du financement des allocations familiales, des soins de santé et des allocations de chômage augmenterait l’autonomie et la responsabilisation de chaque Région, mais elle touche à la fonction de redistribution de l’Etat et marquerait un recul sans précédent de la solidarité interpersonnelle. La décentralisation totale de l’IPP, partielle ou totale de la TVA ou de l’impôt des sociétés, et la mise en place d’un système régional de prélèvements sociaux, qui permettrait de financer de nouvelles compétences, renforceraient la concurrence entre les entités, au risque d’être dommageable à l’ensemble des entités. De plus, les entreprises présentes dans plusieurs Régions seraient confrontées à un alourdissement de leurs procédures fiscales et sociales. Pour éviter ces effets pervers, les auteurs font deux propositions. Tout d’abord, ils recommandent la création d’un lieu institutionnel, comme par exemple un Comité ministériel de coopération fiscale interrégionale, qui devrait donner son accord, sur base d’études et d’analyses fouillées, sur les propositions d’autonomie fiscale. Deuxièmement, ils conseillent de prendre, au préalable des décisions institutionnelles, une loi spéciale visant, d’une part, à garantir les principes du maintien d’une solidarité interrégionale et interpersonnelle et, d’autre part, à éviter l’émergence d’une concurrence fiscale ou sociale dommageable.

C’est dans la poursuite de l’examen des enjeux financiers que l’article écrit par A. Accaputo, L. Bosquillon et G. Pagano aborde plus précisément la situation des pouvoirs locaux, qui est notre quatrième enjeu. Si l’article est centré sur la situation en Région wallonne, les difficultés financières des pouvoirs locaux dans les trois régions sont illustrées. Alors qu’en principe l’équilibre budgétaire devrait être respecté, 286 communes belges (sur 589) présentent un budget 2008 en déficit, et le solde des budgets des pouvoirs locaux est négatif dans les trois régions du pays. Pour les auteurs, c’est dans la continuation des débats et des réformes qui sont apparus au cours des législatures précédentes que se situent les enjeux de la prochaine législature pour les pouvoirs locaux. Un descriptif du refinancement des communes en Région wallonne est dès lors réalisé, avec notamment une explication de la réforme du fonds des communes approuvée par décret le 15 juillet 2008. Les efforts consentis durant la législature qui se termine en matière de transparence budgétaire, de contrôle et de respect des procédures sont ensuite mis en avant. Si les nouvelles dispositions vont dans le bon sens, l’absence d’un organisme de contrôle, à l’image de la Cour des Comptes, est regrettée. Enfin, le rôle des provinces est examiné. Les économies qui pourraient découler de leur suppression sont, à court terme, modérées quoique significatives (320 millions d’euros pour la Région wallonne), 63,1 % de leurs dépenses en Wallonie étant des dépenses de personnel. Le débat porte dès lors moins sur leur financement que sur leur rôle dans le dispositif institutionnel belge.

Bruno Van der Linden s’intéresse à la politique de l’emploi, qui constitue notre cinquième enjeu. Il réalise une contribution relative à la (dé)centralisation des interventions publiques sur le marché du travail. En effet, les débats actuels portent notamment sur la régionalisation de compétences supplémentaires touchant au fonctionnement du marché du travail. L’auteur donne tout d’abord un rappel de quelques indicateurs de performance du marché du travail, et plante un décor sombre pour celui-ci dans les Régions wallonne et bruxelloise. Si le Nord et le Sud du pays connaissent des situations différentes en matière d’emploi, il faut cependant noter la présence de problèmes communs aux trois régions : la montée de tensions similaires dans l’industrie, l’existence d’un chômage relatif élevé pour certaines catégories (les personnes faiblement scolarisées, les jeunes et les travailleurs d’origine extra-européenne), un taux d’emploi faible des travailleurs de plus de 50 ans, et enfin l’existence d’entreprises menacées occupant des travailleurs de plusieurs régions. Des actions simultanées sur l’offre et sur la demande de travail s’imposent donc dans les trois régions. Quels critères retenir face aux souhaits de décentralisation ? L’article balise le questionnement en proposant des critères rationnels de jugement. Le développement d’interventions publiques dans un cadre national est justifié par la présence d’externalités, de rendement d’échelle, de considérations d’assurance et d’un coût informationnel de la décentralisation. D’autres considérations rationnelles incitent en revanche à décentraliser l’intervention publique, comme des préférences dominantes hétérogènes et un cadre d’information imparfaite − qui engendre un coût de collecte d’information et un coût de coordination. Une illustration de ce raisonnement est donnée en prenant la question du contrôle des chômeurs, dont la régionalisation ne créerait pas un gain automatique.

Henri Capron réalise quant à lui un portrait prenant du sixième enjeu, qui est la place de nos régions dans le contexte économique international, notamment en termes d’activité économique, d’emploi et d’innovation. Il démontre que plus aucune région ne peut concevoir sa stratégie de développement sans intégrer la dimension internationale. Il analyse les politiques mises en Å“uvre au sein de l’espace Bruxelles-Wallonie afin de stimuler les facteurs de compétitivité, et remarque l’absence relative de valorisation de synergies potentielles entre elles, de même que le manque de prise en considération de la forte interdépendance spatiale de nos régions. Face aux défis de la compétitivité et du développement régional, les Régions wallonne et bruxelloise ont réagi, avec le Plan Marshall (2005) en Wallonie et le Contrat pour l’Économie et l’Emploi (2005) et le Plan Régional pour l’innovation (2006) en Région de Bruxelles-Capitale. Elles ont réorienté leur politique industrielle sur le clustering et les pôles de compétitivité, en soutenant l’innovation et la valorisation de la recherche ainsi que la formation. Elles ont pris des mesures pour l’emploi en soutenant l’apprentissage des langues et la formation aux métiers en pénurie. L’auteur se demande néanmoins si ces plans, qui vont dans le bon sens, seront suffisants pour changer radicalement la situation et augmenter les très faibles taux d’emploi des deux régions, largement en dessous des moyennes européenne et belge. Il pointe le morcellement des compétences entre les Communautés et les Régions, qui rend tout plan de relance global malaisé. Seule une réforme du paysage institutionnel francophone permettra une plus grande coordination entre les compétences. La Région de Bruxelles-Capitale souffre en effet de la rupture institutionnelle avec son hinterland économique, et d’un sous-financement chronique qui ne lui permet pas d’assumer son triple rôle de capitale et de centre économique belge et européen. Quant à la Région wallonne, il est conseillé de poursuivre le Plan Marshall, notamment par le dégagement d’une vision à long terme des pôles de compétitivité. Enfin, il est indispensable de valoriser les liens et synergies potentielles entre les trois régions, élément manquant des plans de relance mis en place durant cette législature.

Comment arriver à réduire les écarts, notamment en termes de taux d’emploi et d’activité économique, décrits par Henri Capron et Bruno Van der Linden ? Sur quels leviers faut-il agir ? Pour Robert Deschamps, les économistes sont clairs : l’enseignement et la recherche constituent les principaux facteurs de croissance durable. Il réalise ainsi une contribution relative à la qualité de l’enseignement francophone, qui est notre septième enjeu. L’enseignement est la principale compétence des Communautés et Régions de la Belgique fédérale. Avec la recherche fondamentale, il représente 40 % des dépenses des entités fédérées. Sur base de comparaisons intercommunautaires et internationales, l’auteur démontre que l’enseignement en Communauté française est bien financé et que le taux d’encadrement est élevé dans l’enseignement obligatoire. Pourtant, comme le montrent les enquêtes PISA, les performances de l’enseignement francophone ne sont pas brillantes. Elles ne sont pas à la hauteur des moyens investis. Il importe par conséquent de revoir l’organisation de notre enseignement, qui souffre de nombreux cloisonnements, de rigidités et de comportements corporatistes. Plusieurs pistes sont proposées. Elles sont basées sur le développement d’une culture de l’évaluation, la réduction des cloisonnements, plus de liberté et de responsabilité pour les écoles et les enseignants, et la responsabilisation des élèves et des parents. Concernant l’objectif de mixité sociale de la Communauté française, une méthode radicalement différente du décret mixité, que désire d’ailleurs modifier le ministre de l’Enseignement sortant, est proposée. La nouvelle méthode devrait être davantage incitative que contraignante pour les écoles. La question de pénurie d’enseignants, paradoxale compte tenu de notre taux d’encadrement élevé, est également abordée. Des mesures sont formulées pour y remédier, comme par exemple la suppression d’une partie des cours à option. Enfin, Robert Deschamps argumente que la régionalisation de l’enseignement n’est pas souhaitable, les problèmes spécifiques de celui-ci étant davantage locaux que régionaux.

Le rôle stratégique de la recherche scientifique se retrouve en filigrane dans quasi toutes les contributions de ce livre. Elle est dès lors notre huitième enjeu, analysé par Chantal Kegels qui fait le point sur la politique d’innovation de chacune des trois régions. Elle rappelle tout d’abord pourquoi il est nécessaire de mener une politique d’innovation, et identifie ensuite six piliers du système d’innovation : 1. Le pilier développement de connaissances qui caractérise la capacité de recherche d’une région 2. Le pilier ressources humaines 3. Le pilier capacité de valorisation de la recherche 4. Le pilier capacité d’absorption de l’innovation 5. Le pilier entrepreneuriat et 6. Le pilier financement qui reflète la capacité d’accéder au capital. Il ressort de l’analyse que les systèmes régionaux d’innovation présentent des forces et des faiblesses communes. Ainsi, la qualité du capital humain est un atout commun aux trois régions, mais davantage en Région bruxelloise. Quant aux faiblesses, les trois régions ont des difficultés pour maintenir les compétences acquises tout au long de la vie. Elles ont aussi en commun une insuffisance du financement public, même si les crédits budgétaires ont fortement augmenté dans le cadre du Plan Marshall en Région wallonne. L’évolution du financement de la recherche fondamentale est préoccupante dans les deux Communautés du pays. Mais nos régions ont également des spécificités liées à leur structure économique. Ainsi, la Région de Bruxelles-Capitale, vu la faiblesse de ses moyens d’actions, investit peu dans la R&D. La Région flamande se caractérise par une industrie de haute technologie. La Région wallonne, vu son retard économique, a massivement investit dans la recherche ces dernières années. L’auteur remarque que l’éclatement des budgets entre entités rend plus difficile l’obtention d’une masse critique nécessaire pour permettre le développement de certaines recherches. La coordination des actions publiques entre entités fédérées et l’État fédéral est donc une priorité. Enfin, garantir une couverture statistique nationale est une étape nécessaire pour permettre un véritable « fine tuning » de la politique d’innovation.

La contribution de Béatrice Van Haeperen, Martine Lefèvre et Marcus Dejardin, en proposant une évaluation ex ante du Plan Marshall, apparaît complémentaire des analyses de Chantal Kegels et d’Henri Capron. Parce qu’elles constituent le cÅ“ur de la politique emblématique des pôles de compétitivité, ce sont les mesures reprises sous l’enseigne du « développement du capital immatériel » qui sont particulièrement examinées. L’exercice d’évaluation ex ante met ainsi plus spécialement en évidence la rationalité de l’intervention publique en matière d’innovation. Il conduit à distinguer les mesures du Plan Marshall selon qu’elles contribuent au renforcement de la créativité et à l’application industrielle, ou à la gestion de la connaissance, à sa diffusion et à sa valorisation économique. L’introduction des principaux facteurs structurels qui, d’un contexte à l’autre, participent à la détermination du processus d’innovation et lui donnent sa spécificité, permet en outre aux auteurs de mettre en exergue quelques enjeux associés à l’aménagement des compétences publiques et à leur exercice, ainsi que l’importance d’une organisation rationnelle et efficace des structures d’intermédiation scientifiques et technologiques et d’animation économique. Les auteurs proposent enfin de questionner la politique d’innovation du plan en se focalisant sur son rôle de catalyseur, sur sa mise en Å“uvre et sur les perspectives économiques des initiatives qui sont soutenues.

Michel Mignolet rappelle que les dynamiques de croissance régionales dépendent de la qualité et de la quantité du capital humain, du progrès technique et de l’accumulation de capital physique. Les deux premières composantes sont analysées par d’autres auteurs de ce numéro spécial (voir ci-dessus). Michel Mignolet traite quant à lui du dernier de ces trois aspects : le capital physique, qui est notre dixième enjeu. L’auteur remarque tout d’abord que les taux d’investissement observés − sur la période 1995-2005 – en Wallonie, et plus encore à Bruxelles, sont inférieurs à ceux enregistrés en Flandre. Il tempère néanmoins ce constat, en argumentant que les disparités se réduisent si on ne considère que le seul secteur marchand, que Bruxelles comprend des activités de services et enfin que le secteur marchand comprend des branches industrielles et non industrielles. Ces observations invitent à se poser la question suivante : quelle politique mettre en Å“uvre pour soutenir les investissements ? Deux instruments sont comparés : les incitants ciblés et les incitants généraux. Les premiers comprennent les subventions en capital et tout dispositif fiscal qui agit de façon ciblée sur la base taxable des entreprises. Les seconds permettent de diminuer le coût fiscal (diminution du taux de l’I.SOC, intérêts notionnels…) et de stimuler la productivité (dépenses publiques de R&D et d’infrastructure). La littérature économique montre que les incitants ciblés sont plus efficients, mais qu’ils peuvent poser des problèmes de gouvernance (par exemple des coûts administratifs élevés) car ils sont discrétionnaires. Les incitants généraux seront quant à eux choisis si on veut donner priorité à la neutralité. Cette seconde option a toutefois un double prix : une perte d’efficience et un « windfall gain » pour l’apporteur de capital, sans que l’avantage public ne stimule une quelconque dépense additionnelle de capital.

L’accès aux ressources énergétiques sous l’angle du développement durable constitue notre onzième enjeu. Anne Panneels rappelle que l’accès aux ressources énergétiques doit être un droit pour tous. Or les prix de l’énergie n’ont cessé d’augmenter ces dernières années, rendant la situation intenable pour une partie de la population. L’article envisage quelques outils structurels ayant été mis en place et présente par ailleurs des pistes de solutions. Ainsi, l’information à la population peut-elle être améliorée pour accompagner celle-ci dans ses contacts avec les différents intervenants d’un secteur énergétique complexifié par la régionalisation des compétences et la libéralisation des marchés du gaz et de l’électricité. Le rôle d’exemple des pouvoirs publics doit être développé via la généralisation de la pratique du tiers investisseur. Les différents outils de soutien et incitants doivent êtres simplifiés et coordonnés. Des politiques sociales doivent être mises en place, comme la tarification progressive, le plafonnement des prix et l’amélioration des réglementations régionales. Une coordination efficace entre les différents niveaux de pouvoir est revendiquée. L’idéal institutionnel serait d’envisager une approche uniforme au niveau européen avec une réelle politique énergétique européenne. C’est l’enjeu des prochaines années, pour autant que l’Europe applique dans ses décisions en matière énergétique les trois piliers du développement durable.

Pour conclure, la cohésion sociale est notre douzième enjeu. Cécile Atta, Claire Maréchal et Sergio Perelman font le point sur le positionnement de la Wallonie en termes d’inclusion sociale. En raison de la taille trop petite des échantillons lors des enquêtes nationales et ce, pour obtenir des indicateurs fiables pour ce qui concerne la Région bruxelloise, cette région n’est pas abordée. On notera toutefois la valeur de l’indicateur de pauvreté (29,6 % en 2005), valeur qui place Bruxelles très loin derrière la Flandres et la Wallonie à cet égard. Les résultats montrent que la Wallonie se situe en 2005 en dessous de la moyenne de l’Europe des 15, et au même niveau que la Grèce. Par rapport aux valeurs moyennes de l’UE 15, la Wallonie affiche une situation favorable en termes d’inégalités de revenus et de désertion scolaire, mais des résultats défavorables au niveau des taux de pauvreté, d’espérance de vie et du chômage de longue durée. Les groupes à risques touchés par la pauvreté sont les familles monoparentales − qui sont de loin les plus précarisées en particulier en Wallonie où près de 40 % de ces ménages sont en situation précaire, contre 20 % en Flandre −, les chômeurs ainsi que d’autres catégories d’inactifs. Quant au manque de confort en matière de logement, on observe un écart du simple au double entre la Wallonie et la Flandre. Ce sont les mêmes catégories de la population que celles touchées par la pauvreté qui sont concernées par le manque de confort du logement : les femmes, les jeunes, les chômeurs et inactifs et les familles monoparentales. Enfin, les auteurs remarquent que la situation des personnes âgées est devenue préoccupante, ce qui n’était pas le cas une dizaine d’années auparavant. Ils concluent par la nécessité d’orienter les politiques, sur base de ces indicateurs, en faveur d’une plus grande cohésion sociale.

Il est difficile de préjuger des impacts régionaux de cette crise économique et financière à court et moyen termes. Nous ne disposons pas encore de mesures d’impact régionales. Cela étant, les gouvernements régionaux n’ont pas attendu de connaître les répercussions de la crise pour réagir. Ainsi, les trois régions ont pris des plans « anticrise ». Ils ont notamment assouplis le fonctionnement des garanties régionales, des démarches communes sont entreprises vers le fonds d’investissement européen et la Banque européenne d’investissement. Du côté du fédéral, un large plan intégrant le soutien à l’accord interprofessionnel a également été décidé. Néanmoins, le nouveau gouvernement remis en selle et mené par Herman Van Rompuy sera probablement très fragile en raison des tensions communautaires attisées par le prochain scrutin régional. Rassurer les citoyens et les entrepreneurs est un défi de taille pour la nouvelle équipe.

Quelles sont les perspectives économiques à politique inchangée ? Les écarts entre les régions vont-ils se creuser ou au contraire continuer à se résorber, pour finalement disparaître comme le souhaite nos auteurs ? Si nous ne disposons pas d’analyses sur les effets de la crise sur les régions, il est toutefois intéressant, pour appréhender l’évolution future, de se pencher sur la régionalisation des perspectives économiques nationales (Bureau fédéral du Plan, 2008), basées sur la situation économique d’avril 2008, soit bien avant le début de la crise économique et financière. Le lecteur tiendra donc compte que le tableau dressé par le Bureau fédéral du Plan n’intègre pas les effets de la crise économique et financière. Ce ne sont donc pas les valeurs estimées par le bureau fédéral du Plan que nous reproduisons, mais les écarts entre les trois Régions. Ainsi, à politique inchangée et selon les prévisions disponibles au 15 janvier 2008, il apparaît que, si l’on considère l’ensemble de la période de projection (2007-2013), la croissance annuelle moyenne de l’activité économique flamande serait légèrement supérieure à la moyenne du Royaume, tandis que celle de l’activité économique wallonne et bruxelloise serait un peu en dessous de la moyenne nationale. Le Bureau fédéral du plan prévoit toutefois la poursuite du resserrement des différentiels de croissance observée au cours du temps, la Région flamande continuant néanmoins d’afficher le taux de croissance moyen le plus élevé.

Ainsi, sur base de ces prévisions « à politique inchangée » et des recommandations formulées dans ce numéro spécial, nous conclurons cette introduction en insistant sur la nécessité de restructurer les dépenses et les recettes des entités fédérées pour les orienter davantage vers des politiques porteuses de croissance et d’emplois durables.