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Relations internationales

2005/2 (n° 122)

  • Pages : 144
  • ISBN : 9782130551980
  • DOI : 10.3917/ri.122.0047
  • Éditeur : P.U.F.


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Le 29 novembre 1947, l’Assemblée générale des Nations Unies adopte la résolution 181(II) qui prévoit la partition de la Palestine en deux États indépendants et l’internationalisation de Jérusalem, dont le statut doit être élaboré par le Conseil de tutelle. Les affrontements qui éclatent au lendemain de ce vote donnent naissance à une guerre civile qui, avec la fin du mandat britannique le 14 mai 1948, se transforme en un véritable conflit armé entre Israël et les pays arabes voisins. À la fin de celui-ci, Jérusalem est divisée en deux zones : la partie orientale avec la Vieille Ville se trouve en Transjordanie et la partie occidentale est aux mains des Israéliens. La résolution 181(II) ne peut plus être appliquée, créant ainsi un véritable vide juridique à propos du statut de la Ville sainte.

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S’y ajoute un problème plus ancien, celui des Lieux saints. Il s’agit d’un « problème relationnel » entre les communautés religieuses chrétiennes au sujet des droits d’accès et d’offices dans les principaux sanctuaires de Palestine, le Saint-Sépulcre à Jérusalem et la basilique de la Nativité à Bethléem. Ces querelles ont permis, au XIXe siècle, l’ingérence de puissances comme la France ou la Russie dans des affaires purement religieuses, conduisant les Lieux saints à devenir un enjeu de politique internationale.

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Aussi, au moment où l’ONU devra mettre en place un projet de statut pour la Ville sainte, les problèmes politique et religieux se mêlent-ils pour n’en former qu’un ; c’est dans ce sens que nous entendrons la « question de Jérusalem ».

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L’historiographie définit généralement la position de la France à ce propos à travers un unique mot clé : l’internationalisation. La question est de savoir comment Paris perçoit et comprend la notion et pourquoi les diplomates français adhèrent à cette solution. Comment la France réagit-elle à la situation sur le terrain et envisage-t-elle de 1949 à 1967, période où la ville est divisée, une solution alternative à l’internationalisation ?

UN RAPPEL NéCESSAIRE : « LES DROITS HISTORIQUES DE LA FRANCE A JéRUSALEM »

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Le déclin de l’Empire ottoman, au XIXe siècle, laisse attendre la chute à terme du régime et encourage les puissances européennes à mener une politique d’ingérence pour affermir leur position dans cette région du monde. Les formes prises par ces ingérences sont multiples, mais on voit notamment fleurir dans la Ville sainte un nombre important de bâtiments dont l’une des vocations est de témoigner du prestige de la nation qui les édifie.

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C’est ainsi que la France, protectrice des catholiques, s’impose à partir de 1880, notamment par la construction du premier ensemble français dans la Ville neuve, avec l’hôpital Saint-Louis et le couvent des sœurs de Marie-Réparatrice, dont les travaux sont achevés en 1888. L’hôtellerie de Notre-Dame de France, l’hospice et l’Église Saint-Vincent-de-Paul parachèvent ce « quartier français » en 1911 [1]   Catherine Nicault, « Retour à la Jérusalem ottomane »,... [1] . De plus, la France est propriétaire de trois domaines à Jérusalem même – le Tombeau des rois, acquis par les frères Péreire et offert par eux à l’État en 1886, l’Eléona dont le site offert par la princesse de la Tour d’Auvergne à la France comprend la grotte du Pater, le domaine de Sainte-Anne offert à Napoléon III par le sultan, en remerciement de son soutien lors de la guerre de Crimée – et d’un autre dans ses environs : Abou Gosh cédé par l’Empire ottoman dans la deuxième moitié du XIXe siècle.

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La présence française s’affirme également à travers la mise en place d’un réseau d’écoles, dont fait partie l’École d’études bibliques de Jérusalem construite en 1891, et par un soutien financier apporté à de nombreuses congrégations religieuses, qui jouent elles-mêmes un rôle d’assistance à la population.

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Cette relation étroite entre le politique, le religieux et l’humanitaire permet à la France de bénéficier d’une image excellente en Palestine mandataire, et à Jérusalem en particulier. Un mémorandum de 1947, rédigé par les Nations Unies, reconnaît que, « parmi les organismes ou institutions qui ont contribué et contribuent toujours au bien-être et au développement intellectuel et matériel des habitants de la Palestine, les œuvres françaises tiennent une place des plus honorables » [2]   Ministère des Affaires étrangères (ci-après MAE),... [2] .

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Mais les liens de la France et de la Ville sainte vont au-delà. En effet, le système des Capitulations conclues entre les souverains français et l’Empire ottoman à partir de 1535 lui permet d’exercer progressivement un véritable protectorat sur les Lieux saints et les communautés chrétiennes du Levant. Cependant, en 1757, les Grecs chassent les franciscains de leurs possessions et s’installent à leur place. Malgré les démarches françaises, un firman mentionne pour la première fois par écrit cet état de fait le 8 janvier 1852, cautionnant ainsi la prédominance des orthodoxes sur les « Latins » : c’est la stabilisation dite du statu quo. À partir de 1820, la Russie s’impose comme la protectrice des orthodoxes, affaiblissant donc la position française. Ainsi, l’utilisation des chrétiens comme instrument de l’impérialisme aboutit à faire de la question des Lieux saints un enjeu de relations internationales, comme l’illustre la guerre de Crimée (1854-1856).

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Néanmoins la France, dans la perspective d’une fin prochaine du régime ottoman, fait confirmer par le pouvoir un certain nombre d’avantages : ce sont les accords de Mytilène (1901) et de Constantinople (1913). Ces documents octroient des privilèges, notamment fiscaux et douaniers, aux congrégations et communautés religieuses désignées et permettent à Paris de confirmer son protectorat sur un certain nombre d’établissements. Les accords de Mytilène et de Constantinople se basent donc sur les Capitulations conclues entre la France et l’Empire ottoman dont les premières remontent à celles signées entre François 1er et Soliman II le Magnifique [3]   Celles de 1740 sont très importantes car elles stipulent... [3] . Mais, le 9 septembre 1914, profitant du déclenchement de la guerre en Europe, le Sultan annonce sa décision d’abolir les Capitulations et chasse les consuls et les religieux appartenant aux nations de l’Entente. Le protectorat cesse donc d’exister de fait.

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En soutenant le principe d’internationalisation lors du vote de 1947 à l’ONU, la France n’a pas pour ambition de restaurer son protectorat religieux mais son influence à Jérusalem, et plus largement dans la région. N’oublions pas que les dernières troupes françaises quittent le Liban et la Syrie en décembre 1946. La France a d’autant plus à cœur de démontrer que les avantages qu’elle détenait à l’époque ottomane sont toujours valables ainsi que les documents juridiques les établissant, ensemble constituant en langage diplomatique « les droits historiques de la France ». Il se trouve que la majorité des textes qui décrivent ces avantages sont ceux-là mêmes qui définissent le protectorat. D’où toute l’ambiguïté du sujet, qui pousse certains auteurs à croire qu’en « se faisant le “champion” de l’internationalisation, la France aspire à retrouver son influence traditionnelle en Terre sainte, ce qui lui permettrait de rétablir son protectorat religieux » [4]   Frédérique Schillo, La France et la création de l’État... [4] .

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La tactique du Quai d’Orsay est donc simple : afin de prétendre pouvoir jouer un rôle d’importance dans la Jérusalem internationale, il est nécessaire de faire prévaloir les « droits historiques de la France » en s’appuyant sur les documents juridiques qui les fondent, et sur les communautés religieuses françaises présentes sur le terrain. Une note du service juridique du Quai d’Orsay précise clairement que « si les puissances [...] invoquent leurs droits traditionnels, la position de la France qui avait fait réaffirmer ces droits à Mytilène et à Constantinople est encore plus forte et la preuve de cette coutume se trouve facilitée d’autant » [5]   MAE, série Afrique-Levant, sous-série Jordanie, vol. 609,... [5] . Pour les diplomates français, ces droits ont un caractère perpétuel et ne sont donc pas caducs. Il s’agit de droits coutumiers et traditionnels : les traités de Mytilène et de Constantinople ne sont pas considérés, en effet, comme des accords établissant une situation juridique nouvelle mais plutôt comme une simple réaffirmation des droits français en Palestine, et donc à Jérusalem. C’est un élément essentiel que la France compte faire valoir lors des débats aux Nations Unies au sujet du statut définitif de la Ville sainte.

L’ENGAGEMENT DE LA DIPLOMATIE FRANÇAISE AUX NATIONS UNIES (1947-1950)

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Comme on sait, la résolution 181(II) propose la partition de la Palestine en deux États indépendants, la création d’une union économique, ainsi que l’internationalisation et la démilitarisation de Jérusalem et de ses environs. Le document précise que la ville « sera constituée en corpus separatum sous un régime international spécial et sera administrée par les Nations Unies » [6]   Amine Ait-Chaalal et al., Conflits et processus de... [6] . L’idée est de soustraire la Ville sainte à toutes les influences et d’éviter qu’elle ne devienne un enjeu politique et militaire entre les deux nouveaux États. C’est ce qu’il faut comprendre par corpus separatum. La notion est volontairement floue, étant donné qu’il revient au Conseil de tutelle d’élaborer un projet de statut complet et définitif. De plus, la résolution vise à répondre au problème des Lieux saints, qui change de nature en comprenant également ceux du judaïsme et de l’islam, et auquel la communauté internationale juge devoir apporter des solutions juridiques et religieuses.

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L’étude de la position française lors du scrutin du 29 novembre 1947 n’entre pas dans le cadre de notre sujet. Mais il est intéressant de souligner que la France ne s’engage pas fermement pour le plan de partage de la Palestine et que sa délégation use de son influence au sein de l’ONU pour faire accepter un certain nombre d’amendements, principalement au sujet des Lieux saints. Notons aussi que Joëlle Le Morzellec considère que la France, lorsqu’elle vote en faveur de la résolution 181(II), le fait plus « pour l’internationalisation de Jérusalem que pour la création de deux États » [7]   Joëlle Le Morzellec, La question de Jérusalem devant... [7] .

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Toujours est-il que la Palestine s’embrase rapidement après l’adoption de la résolution du 29 novembre 1947. Les Nations Unies cherchent très tôt à obtenir une solution au conflit israélo-arabe à travers l’obtention de trêves, puis la signature d’armistices. Parallèlement, l’Organisation décide de poursuivre le processus qui vise à internationaliser la Ville sainte. La France s’investit totalement dans cette seconde démarche qu’elle juge essentielle. C’est pourquoi elle vote en faveur de la résolution 194(III), adoptée par l’Assemblée générale le 11 décembre 1948. Ce document stipule l’obligation d’élaborer un projet de statut pour la Ville sainte, en tenant compte de tous les Lieux saints de Palestine, contrairement à la résolution 181(II) qui ne concernait que ceux de Jérusalem et des villes et villages avoisinants, comme Bethléem. En confiant cette responsabilité à la Commission de conciliation pour la Palestine (CCP), l’ONU décide de ne plus prendre en compte le projet de statut préparé par le Conseil de tutelle, le 21 avril 1948, comme si l’Organisation reconnaissait son incapacité à le faire adopter en l’état.

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Trois pays composent la CCP, à savoir la Turquie, les États-Unis et la France. Le Quai d’Orsay y nomme Claude Bréart de Boisanger, un ancien de la direction du secrétariat des conférences. Les relations qu’il entretient avec le délégué américain, Mark Ethridge, sont difficiles et tendues. Ce dernier se plaint auprès de René Neuville, consul général de France à Jérusalem, de l’attitude du représentant français et « de ses dispositions négatives à l’égard du problème de Jérusalem » en insistant sur le fait que, pour les États-Unis, seul le partage de la ville entre Israël et la Transjordanie est praticable. Neuville lui répond que « le gouvernement français ne pense pas que la sauvegarde des Lieux saints puisse être assurée autrement que par l’internationalisation de la ville de Jérusalem », et ajoute que cette solution empêcherait une conquête de la Vieille Ville par les Israéliens. Neuville était persuadé à l’époque que, si la ville demeurait divisée, la conquête de la Vieille Ville apparaîtrait seulement comme une victoire israélienne sur la Légion arabe, alors que, en cas d’internationalisation, elle reviendrait à « une agression contre les Lieux saints et les Nations Unies » [8]   MAE, série NUOI, vol. 225, note de Neuville pour de... [8] . Officiellement pourtant, les États-Unis réclament également que la Ville sainte soit érigée en un corpus separatum mais, selon le gérant du consulat général américain à Jérusalem, le jeu est de « demander le plus pour avoir le moins » et « la délégation française semble prendre au sérieux cette attitude de pure tactique ».

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Moins de cinq mois plus tard, le représentant français à la CCP se rallie aux idées américaines et renonce à la « constitution de [Jérusalem] en une entité internationale proprement dite » [9]   MAE, série NUOI, vol. 225, lettre de Claude Bréart... [9] . En effet, le projet encourage l’autonomie des différentes communautés (juive et musulmane), en tenant compte de la situation sur le terrain, et propose l’internationalisation des Lieux saints uniquement, qui seraient alors du seul ressort des Nations Unies. C’est ce que l’on appelle une internationalisation fonctionnelle. Le Quai d’Orsay n’est pas opposé au fait que Claude Bréart de Boisanger soutienne les plans de la CCP, mais il précise clairement que le Département ne veut pas « s’engager de façon définitive » dans un tel projet. Le ministère reste donc prudent afin de conserver une marge de manœuvre et de ne pas se laisser enfermer dans une position contraire à ses engagements premiers, mais sans exclure de renoncer éventuellement au principe du corpus separatum.

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Ce débat sur la notion même d’internationalisation, fonctionnelle (appliquée aux Lieux saints uniquement) ou territoriale (toute la ville de Jérusalem, ses environs et les Lieux saints), divise l’ONU. Ainsi, le Salvador qui est totalement opposé aux propositions de la CCP, demande la confirmation des idées de la résolution 181(II). En effet, son délégué aux Nations Unies considère qu’il ne faut pas laisser « établir deux souverainetés différentes à l’intérieur même de Jérusalem [...] ne laissant guère à l’ONU qu’un contrôle restreint des Lieux saints » [10]   Joëlle Le Morzellec, op. cit., p. 237. [10] . La France appuie cette requête, se prononçant donc clairement contre l’idée d’une internationalisation fonctionnelle. Cette position est également celle des États arabes, du bloc soviétique, de la Chine et d’une majorité de pays d’Amérique latine qui réussissent à faire adopter par l’Assemblée générale, le 9 décembre 1949, un texte allant dans leur sens : c’est la résolution 303(IV). Du coup, le projet de la CCP est abandonné au profit du principe d’internationalisation territoriale.

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Dans les faits, Jérusalem est une ville frontière, divisée selon un axe nord-sud entre les Israéliens et les Transjordaniens. Les zones du mont Scopus, qui se situe à environ un kilomètre au sud-ouest de la Vieille Ville, et de l’ancienne résidence du gouvernement britannique (la Government House) sont administrées et contrôlées par l’ONU. La Convention d’armistice, signée à Rhodes le 3 avril 1949 sous les auspices des Nations Unies et en présence des délégations israélienne et transjordanienne, officialise et organise le partage de la Ville sainte. De plus, ce document est approuvé par le Conseil de sécurité le 11 août 1949. Durant toute la période où la ville est partagée en deux secteurs, à savoir entre 1949 et 1967, c’est le seul texte qui régit en droit la situation sur le terrain.

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La France ne s’inquiète pas spécialement des termes de la Convention d’armistice dont elle ne partage en rien les idées, du moins sur les dispositions concernant Jérusalem. En effet, selon l’opinion des diplomates français, ceux-ci peuvent être modifiés : si l’on arrive à mettre en place un statut juridique pour la ville, celui-ci aura en effet la primeur sur l’accord d’armistice, qui de toute façon ne peut être définitif. Le véritable combat pour la Ville sainte, n’a donc pas lieu à Rhodes mais à New York, au siège de l’ONU.

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Néanmoins, les hommes du Quai d’Orsay désirent agir rapidement car ils redoutent un accord bilatéral entre Israéliens et Transjordaniens [11]   MAE, série Afrique-Levant, sous-série Palestine, vol. 412,... [11] . Les craintes françaises sont d’autant plus fondées que les États-Unis et la Grande-Bretagne soutiennent officieusement le principe du partage. Jacques Dumarçay, envoyé extraordinaire et ministre plénipotentiaire à Amman, précise d’ailleurs au Département que son « collègue britannique estime que du moment que les Juifs ont l’intention de rester dans une partie de Jérusalem, le projet d’internationalisation s’avère irréalisable. Les Transjordaniens ont donc raison de s’entendre avec les Juifs pour le découpage de la Ville sainte. Le chargé d’affaires d’Amérique a adopté le même raisonnement » [12]   MAE, série NUOI, vol. 213, télégramme de Dumarçay... [12] . Mais, en réalité, le Quai a déjà pris ses précautions pour préserver ses intérêts dans la Ville sainte. En effet, il obtient des autorités israéliennes, en échange d’une reconnaissance de facto, la garantie des droits détenus par les établissements français à Jérusalem, c’est-à-dire pour l’essentiel des privilèges fiscaux et douaniers : c’est l’accord Chauvel-Fisher du 24 janvier 1949 [13]   MAE, série Afrique-Levant, sous-série Palestine, vol. 652,... [13] . Un problème cependant : cet accord n’a pas son équivalent transjordanien alors que la majorité des Lieux saints et des intérêts français se trouve sous leur administration. De plus, depuis la guerre, les armées des deux pays occupent purement et simplement certains établissements religieux. Par exemple, pour Notre-Dame de France, un accord est signé le 28 avril 1949 entre Moshé Dayan, commandant des forces israéliennes de Jérusalem, et Jean Déciry, consul adjoint au consulat général de France. Le document stipule l’évacuation de tout le bâtiment, excepté de sa partie sud-est, considérée par les Israéliens comme primordiale pour leur sécurité. Il prévoit donc une occupation réglementée laissant aux autorités israéliennes toute latitude en ce qui concerne la date d’évacuation.

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Mais revenons à la scène onusienne. La résolution 303(IV), adoptée en décembre 1949, confie au président du Conseil de tutelle, le Français Roger Garreau, le soin d’élaborer un nouveau projet de statut. Celui-ci est en contact permanent avec la direction d’Afrique-Levant, à Paris, qui l’informe régulièrement de sa perception de la situation. Néanmoins, le Quai d’Orsay considère que « ces considérations [...] sont communiquées à titre de simples indications, elles ne sauraient engager le gouvernement français ni préjuger la position de [sa] délégation » [14]   MAE, série NUOI, vol. 220, télégramme d’Alexandre... [14] . Le plan du président Garreau, qui envisage la division de Jérusalem en trois secteurs distincts, est désavoué par le Conseil de tutelle qui décide de reprendre une analyse article par article de son projet du 21 avril 1948, élaboré donc avant la guerre. Ce nouveau document, contrairement à celui qui sert de base de travail, ne parle plus d’Arabes ou de Juifs mais de citoyens de la ville de Jérusalem. Seule la partie concernant les Lieux saints ne connaît aucune modification. Le Conseil de tutelle préconise donc une internationalisation territoriale.

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La France vote pour ce projet de statut le 4 avril 1950, contrairement à ses alliés américain et britannique, pour sortir de l’impasse et surtout éviter de voir aboutir les négociations bilatérales entre les dirigeants israéliens et le roi Abdallah. Il est également intéressant de souligner que la deuxième grande puissance, l’URSS, retire son soutien à la résolution 303(IV). Les Soviétiques justifient leur position en précisant que ni les Israéliens ni les Jordaniens n’adhèrent aux termes du document voté en décembre 1949. En effet, Abdallah refuse de participer aux débats au sein des différents organismes onusiens et les Israéliens font parvenir un mémorandum, le 26 mai 1950, où ils défendent l’idée d’une internationalisation fonctionnelle ; la majorité des Lieux saints, comme nous le savons, est alors sous administration jordanienne.

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Dans cet imbroglio, la position de la France devient de plus en plus difficile à maintenir. L’historiographie analyse souvent l’attitude française à cette époque comme un alignement sur celle du Vatican, lequel soutient ouvertement l’idée d’internationalisation, le 15 avril 1949, à travers l’encyclique du pape Pie XII De sacris Palestina locis, plus connue sous le nom de Redemptoris Nostri Curriatus. De plus, George-Émile Irani se rapporte, dans son ouvrage, à une étude italienne, fondée sur des recherches britanniques et sur les archives diplomatiques américaines, qui laisse penser que la France aurait dépêché Wladimir d’Ormesson, son ambassadeur près le Saint-Siège, auprès du Saint Père pour lui demander « de prendre position en faveur d’un statut international de Jérusalem et des Lieux saints » [15]   George-Émile Irani, Le Saint-Siège et le conflit au... [15] . Outre l’importance du Vatican à un moment où l’on discute à l’ONU du sort de la Ville sainte et de la notion d’internationalisation, cette information montre également que la France ne peut plus à elle seule convaincre la totalité des États catholiques. D’ailleurs, tout au long des années 1950, les diplomates français n’entreprennent quasiment aucune démarche sur la question de Jérusalem sans avoir le soutien préalable du Saint-Siège.

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Le 14 juin 1950, le Conseil de tutelle vote le renvoi du dossier complet – à savoir le projet de statut du 4 avril 1950, le rapport du président Garreau et le mémorandum israélien du 26 mai 1950 – à l’Assemblée générale, qui l’attribue à la Commission politique spéciale (CPS). Mais, lors des 6e et 7e sessions de l’Assemblée, le projet de statut ne donne lieu à aucun scrutin ; seul est abordé le problème des réfugiés palestiniens. La question de Jérusalem reste sans réponse. Le 26 janvier 1952, l’Assemblée générale adopte la résolution 512 qui rappelle les résolutions concernant le problème palestinien mais sans faire référence à Jérusalem ou à son internationalisation [16]   Anne-Marie Escanest-Benveniste, La question de Jérusalem... [16] . Elle se contente de souligner que « les gouvernements intéressés ont une responsabilité primordiale dans le règlement de leurs litiges non encore résolus ». En d’autres termes, c’est un encouragement à la négociation directe et donc une reconnaissance implicite de l’incapacité de l’ONU à résoudre les questions du Proche-Orient.

LES RéACTIONS FRANçAISES FACE AUX DéCISIONS ISRAéLIENNE ET JORDANIENNE (1950-1953)

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1950 est une année charnière pour l’étude de la position française dans la question de Jérusalem. En effet, c’est la période où les débats à l’ONU sont les plus intenses et les plus vifs et où les autorités israélienne et jordanienne s’investissent au maximum pour empêcher toute application d’une internationalisation territoriale.

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Cette lutte commune, animée par le même objectif, cache néanmoins une divergence de conception au sujet du statut de la Ville sainte que les deux États appellent de leurs vœux. En effet, les Israéliens souhaitent faire de Jérusalem leur capitale politique, en soulignant l’attachement du peuple juif à cette ville millénaire. La déclaration faite par David ben Gourion devant la Knesset, en décembre 1949, illustre parfaitement ce point de vue : « La Jérusalem juive est une part organique et inséparable de l’État d’Israël, tout comme elle est inséparable de l’histoire juive, de la religion d’Israël et de l’âme de notre peuple. Jérusalem est le cœur même de l’État d’Israël. » [17]   Avraham Avi-Haï, Ben Gourion, bâtisseur d’État. Principes... [17] Le roi Abdallah [18]   L’émir de Transjordanie se proclame roi de Jordanie... [18] , quant à lui, aspire à faire de la troisième ville sainte de l’Islam le centre religieux de son royaume, afin d’obtenir la reconnaissance du monde arabe, au sein duquel il est fortement contesté, et de rétablir le rôle prestigieux des Hachémites, famille issue d’une lignée directe du prophète Mahomet, par sa fille Fatima, qui régnait sur La Mecque et Médine jusqu’à l’investissement du Hedjaz par Ibn Séoud à la fin des années 1920.

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Ces conceptions totalement opposées se reflètent dans les premières mesures qu’adoptent les deux États. En effet, le 10 décembre 1949, au lendemain du vote de la résolution 303(IV), le cabinet israélien, dirigé par David ben Gourion, annonce sa décision de déplacer le siège du gouvernement de Tel-Aviv à Jérusalem et d’y transférer les différents ministères (sauf trois). Le 26 décembre, la Knesset est installée définitivement dans la Ville sainte. De son côté, le Parlement transjordanien ratifie officiellement l’annexion de la Cisjordanie et de Jérusalem – est le 24 janvier 1950, donnant ainsi naissance au royaume de Jordanie, dont la capitale continue d’être Amman.

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La France s’est fixée une ligne de conduite simple devant ce genre d’agissements : « Ne reconnaître aucun fait accompli, d’où qu’il vienne, portant sur le régime de Jérusalem, tant que les Nations Unies ne se seront pas prononcées sur le sort de la ville. » [19]   MAE, série Afrique-Levant, sous-série Palestine, vol. 371,... [19] L’année 1950 marque donc le début des réactions au cas par cas visant à ce que les résolutions de 1947, 1948 et 1949 soient respectées sur le terrain.

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Mais, peu à peu, Jérusalem devient un véritable « corpus separatum juridique » au sens où chaque État adopte une attitude qui lui est propre. Le meilleur exemple concerne les compétences des représentations diplomatiques sur place qui varient complètement d’un pays à l’autre. Pour ce qui est de la France, le Quai d’Orsay désire souligner son attachement à l’internationalisation et sa volonté de ne reconnaître aucune mesure, israélienne ou jordanienne, allant contre ce principe. C’est pourquoi, la zone du corpus separatum, ainsi que celle qui devait voir naître l’État arabe, est du seul ressort du consulat général de France à Jérusalem, qui dispose d’une chancellerie en Vieille Ville. Il ne dépend ni de l’ambassade de France à Amman ni de celle de Tel-Aviv ; aucune demande d’exequatur n’est faite pour son titulaire qui se borne à remettre aux gouverneurs israélien et jordanien de la ville des lettres de présentation signées par le ministre des Affaires étrangères. De ce fait, le consul ne peut avoir de relation diplomatique qu’avec ces deux fonctionnaires, alors que tout problème à l’échelon gouvernemental est de la compétence exclusive des ambassades. Celle de Tel-Aviv n’a autorité que sur le territoire israélien (dont les frontières ne sont pas reconnues internationalement) et la légation de Jordanie (élevée au rang d’ambassade dans l’été 1952) n’a juridiction que sur la Transjordanie. Ces différentes compétences entraînent une multiplication de certaines cérémonies, comme celle du 14 juillet qui est fêtée à trois reprises : au sein des ambassades françaises, en Israël et en Jordanie, et du consulat général à Jérusalem. Comme nous l’avons dit, il n’en va pas de même pour tous les pays. Par exemple, l’Espagne de Franco ne reconnaît pas l’État d’Israël, et son consul général a donc juridiction sur toute la Palestine de l’ex-mandat britannique.

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Nous avons vu que la politique du « fait accompli », menée par Israël et la Jordanie, commence dès les années 1950. Mais c’est véritablement la fin des débats aux Nations Unies qui pousse la France à s’engager dans un nouveau processus diplomatique. Le Quai d’Orsay, refusant de soumettre l’Assemblée générale à un vote qui ne peut réunir les deux tiers nécessaires, se tourne vers ses alliés britannique et américain afin de donner plus de poids à ses initiatives. L’important pour la diplomatie française est de ne pas dévier de la route choisie car des Nations, même non catholiques, prennent exemple sur la France ou du moins suivent son attitude. Le Quai juge essentiel d’afficher une attitude ferme et de ne montrer aucun signe de faiblesse concernant la position française sur le statut de la Ville sainte.

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Ce « principe de fermeté » constitue la pierre angulaire de la politique française sur la question de Jérusalem. Outre la politique déjà évoquée suivie par le ministère des Affaires étrangères en matière de juridiction de ses ambassades et de son consulat, le refus opposé à l’invitation adressée par Israël à la France de participer à une exposition intitulée « la conquête du désert » prévue pour avril et mai 1953 à Jérusalem peut constituer une autre illustration de cette ligne de conduite [20]   MAE, série Afrique-Levant, sous-série Israël, vol. 478,... [20] . Le Département estime qu’une « participation du gouvernement français serait certes souhaitable sur le plan technique et économique, étant donné la qualification de la France dans ce domaine, et ses intérêts au Proche-Orient. Mais l’exposition devant se tenir dans une ville dont le statut international est contesté, des considérations d’ordre politique nous commandent de nous abstenir ». Par contre, la France ne voit pas d’inconvénient à ce que des groupes industriels français y soient présents.

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C’est donc dans cette optique que Paris appréhende le transfert de la présidence israélienne et du ministère des Affaires étrangères à Jérusalem, qui ont lieu au courant de l’année 1953. Cette dernière institution est même boycottée par le Quai d’Orsay et ses alliés, mais pas par l’URSS qui cherche à déstabiliser le bloc occidental. Dans les faits, les Israéliens finissent par mettre en place un bureau de liaison à Tel-Aviv pour assurer le contact avec les pays refusant que leurs diplomates se rendent à Jérusalem. La fermeture de ce bureau par Golda Meir, en juillet 1962, provoque néanmoins peu de réactions car son rôle n’était plus que symbolique. Notons qu’en réaction au transfert opéré par les Israéliens, le roi Hussein déclare, en juillet 1953, le territoire de Jérusalem sous son administration « deuxième capitale » du royaume, sans provoquer de grande réaction des puissances.

LE PLAN DE DÉMILITARISATION DE JÉRUSALEM EN 1954

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L’assassinat du roi Abdallah, le 21 juillet 1951, porte au pouvoir son fils Talal, du 5 septembre 1951 au 11 août 1952, date à laquelle le Parlement jordanien proclame la mise en place d’un Conseil de régence en attendant la majorité d’Hussein ben Talal, appelé communément Hussein de Jordanie. Le jeune souverain accède au trône à l’âge de 17 ans, dans un royaume peu stable où un tiers de la population est d’origine palestinienne. Son manque d’expérience constitue un élément d’inquiétude pour les diplomates français qui constatent sur le terrain une augmentation des affrontements de part et d’autre de la ligne de démarcation qui partage Jérusalem.

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Ces violences conduisent la communauté internationale à s’interroger sur la sécurité de Jérusalem, ville frontière entre l’État d’Israël et le royaume de Jordanie. Aussi l’Italie propose-t-elle de faire de la Ville sainte une ville ouverte afin de protéger les Lieux saints des conséquences d’une guerre éventuelle. Le Foreign Office reprend alors l’idée italienne dans une optique plus large ; les Britanniques estiment qu’une démilitarisation complète de Jérusalem serait une solution plus efficace. La France rejoint cette opinion et demande à son ambassadeur près le Saint-Siège, Wladimir d’Ormesson, de sonder le Vatican. Pour celui-ci, la meilleure solution à la question de Jérusalem reste l’internationalisation de la ville mais, étant donné que « la résolution adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies n’a, quant à présent, aucune chance d’être appliquée, [le Saint-Siège n’a pas] d’objection à ce que soit recherchée toute formule qui permettrait d’assurer, pour l’immédiat, dans les meilleures conditions possibles, la sauvegarde des Lieux saints » [21]   MAE, série Afrique-Levant, sous-série Palestine, vol. 651,... [21] .

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C’est dans ce contexte qu’éclate la fusillade de l’été 1954, qui, sans être l’une des plus violentes qu’ait connue alors la Ville sainte, rappelle au Quai d’Orsay la nécessité d’apporter une réponse concrète au problème de la protection des Lieux saints. Paradoxalement, si l’incident a causé peu de dégâts, un obus de mortier est tombé en Vieille Ville à moins de cinquante mètres du Saint-Sépulcre, causant une véritable inquiétude aux représentants français sur place. Aussi le Quai d’Orsay propose-t-il un plan plus ambitieux que ceux de l’Italie ou du Foreign Office, consistant à neutraliser Jérusalem. Pour la France, il s’agit avant tout d’une solution provisoire qui ne remplacerait pas l’internationalisation prônée par l’ONU, un moyen de minimiser dans l’immédiat le risque sur place. C’est aussi souligner de façon implicite que, pour Paris, la convention d’armistice qui régit en droit la division de Jérusalem en deux zones n’est pas efficace et qu’un nouveau texte plus adéquat doit lui être annexé.

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La France se propose de sonder le Vatican et Israël, avec qui les relations se sont fortement réchauffées depuis le début des « événements » d’Algérie, et demande à la Grande-Bretagne d’en faire autant auprès de la Jordanie. Une lettre du ministère à René Massigli, ambassadeur à Londres, précise même, et cela a de quoi nous surprendre, que « dans l’esprit du gouvernement français, le plan dont il s’agit faciliterait éventuellement l’établissement du contrôle fonctionnel des Lieux saints » [22]   MAE, série Afrique-Levant, sous-série Palestine, vol. 651,... [22] ainsi que l’envoi d’une force militaire de l’ONU. La France abandonne donc son attitude passive, où elle réagissait au cas par cas, pour passer à l’action. Elle cherche à faire adopter un plan qui pourrait aboutir à une présence militaire des Nations Unies à Jérusalem et à une internationalisation fonctionnelle des Lieux saints ; deux dispositions auxquelles elle s’est pourtant toujours fermement opposée au cours des débats à l’ONU entre 1949 et 1952. Bien entendu, il ne s’agit dans son esprit que d’une issue provisoire et non définitive. Néanmoins, la France est engagée de son propre chef dans un combat dont le but est d’aboutir à un type de règlement auquel elle n’avait jamais voulu adhérer.

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Le projet de démilitarisation et de neutralisation de Jérusalem est achevé au mois d’octobre 1954. Mais le chef d’état-major de l’organisme des Nations Unies chargé de la surveillance de la trêve (ONUST), le général Burns, propose à Israël et à la Jordanie un plan plus restreint. Afin de mettre en place un document susceptible d’être compatible avec les dispositions du « plan Burns », la France, la Grande-Bretagne et les États-Unis décident d’abandonner l’idée de neutralisation. Finalement, le général Burns fait adopter son plan le 18 avril 1955 sans même que le projet définitif de démilitarisation, achevé le 28 février 1955, ait été présenté aux Israéliens et aux Jordaniens.

LA Ve RéPUBLIQUE ET LA QUESTION DE JéRUSALEM

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Pendant l’élaboration du plan de démilitarisation, le Proche-Orient est entré dans un cycle de violence de plus en plus soutenue dont la campagne de Suez, en octobre 1956, constitue le point culminant. La conséquence directe de cette guerre est la rupture des relations diplomatiques entre la France et la Jordanie, dès le mois de novembre. Cette situation entraîne logiquement la fermeture de toutes les représentations françaises dans le royaume, sauf la chancellerie se trouvant en Vieille Ville que le Quai d’Orsay désire maintenir ouverte. En effet, le ministère considère que sa fermeture équivaudrait à une reconnaissance de l’autorité jordanienne à Jérusalem.

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Par ailleurs, en 1958, la France connaît l’avènement d’un nouveau régime politique, dont les deux figures marquantes pour les relations internationales sont le général de Gaulle et son ministre des Affaires étrangères, Maurice Couve de Murville, qui réorganise rapidement le Quai d’Orsay, forme un cabinet restreint et définit la position française à l’égard du Proche-Orient autour de trois idées fortes [23]   MAE, série Afrique-Levant, sous-série Palestine, vol. 649,... [23]  : d’abord, l’existence d’Israël n’a pas à être remise en cause mais il est nécessaire de tenir compte de « l’extrême sensibilité du monde musulman » ; ensuite, les circonstances ne permettent pas de résoudre le problème palestinien dans son ensemble ; enfin, « il faut également renoncer à toute illusion de règlement partiel ». De là la conclusion que la politique de la France doit se consacrer « prudemment et discrètement à la stabilisation de la situation actuelle, si peu satisfaisante qu’elle soit », en s’appuyant sur « le système des accords d’armistice ». Mais tout en s’abstenant d’avoir une attitude active, même visant une solution partielle, le gouvernement français ne peut éviter de réagir, sur le terrain, au cas par cas. Cette situation contribue à l’essoufflement de la France et à un affaiblissement de sa position dans la question de Jérusalem, d’autant plus que les dossiers sont nombreux et complexes.

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La rupture des relations diplomatiques avec la Jordanie, de 1956 à 1962, conduit Paris à mener des démarches en concomitance avec ses alliés occidentaux. La pression collective étant diplomatiquement plus efficace. Mais, en ce qui concerne des dossiers purement français, la situation est souvent plus délicate à gérer. Cette période constitue l’une des plus difficiles pour la diplomatie française à Jérusalem car le roi Hussein, qui n’apprécie pas les avantages politiques et économiques dont disposent les religieux étrangers sur son propre territoire, entend profiter de l’affaiblissement de la France pour s’attaquer à ses intérêts. Les grands dossiers concernent notamment le statut des congrégations religieuses et celui des écoles françaises en Jordanie, ainsi que la rénovation du Saint-Sépulcre qu’obtient Hussein après onze années de négociations avec les communautés chrétiennes concernées. Le roi tente également de mettre fin à la dualité des représentations diplomatiques en supprimant les laissez-passer des représentants étrangers, laissez-passer qui sont censés être permanents. La réaction de la communauté internationale, en particulier celle de la France, ne se fait pas attendre et permet d’aboutir à leur rétablissement pour les consuls généraux.

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De leur côté, les Israéliens mènent une guerre d’usure contre les puissances occidentales et l’URSS afin de leur faire accepter que Jérusalem soit leur capitale. Depuis 1956, les représentants des pays étrangers à Tel-Aviv ont été autorisés par leurs gouvernements à se rendre dans la Ville sainte lorsqu’ils doivent traiter d’affaires importantes et urgentes, ce qui a contribué à marginaliser le bureau de liaison, finalement fermé, comme nous l’avons vu, par Golda Meir. Les relations exceptionnelles qui lient la France à Israël, entre 1954 et 1958, poussent les diplomates du Quai à faire usage du concept de « manifestation de courtoisie » en vertu duquel ils se rendent désormais aux cérémonies présidées par le chef de l’État à Jérusalem, mais en raison de l’amitié entre les deux pays et en soulignant que ce déplacement ne remet pas en cause leur volonté d’internationaliser la Ville sainte. Ainsi le principe est-il réaffirmé mais, en réalité, Israël est parvenu à ses fins. Quant au transfert des représentations diplomatiques étrangères, Israël ne cherche pas à l’obtenir de puissances comme les États-Unis, la Grande-Bretagne et la France, beaucoup trop attachées au principe de l’internationalisation pour pouvoir le remettre en question en l’absence d’une nouvelle résolution de l’ONU. Mais il fait pression sur les pays d’Afrique et d’Amérique latine pour qu’ils ouvrent des représentations diplomatiques à Jérusalem, pensant créer ainsi des précédents sur lesquels des États plus importants (comme la France) pourraient « moralement s’appuyer pour défendre par la suite le transfert de leurs propres ambassades » [24]   Agnès Levallois, Sophie Pommier, Jérusalem de la division... [24] .

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À cette évolution de la question de Jérusalem, défavorable au principe d’internationalisation, la guerre des Six Jours et la réunification par Israël de la Ville sainte, le 7 juin 1967, mettent un terme. En effet, cette Blitzkrieg permet le retour sur le devant de la scène d’un dossier depuis longtemps oublié des Nations Unies, et donne un nouveau souffle au combat français pour l’internationalisation de Jérusalem.

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C’est pourquoi la France adopte le 22 novembre 1967 la résolution 242 du Conseil de sécurité qui demande à Israël, entre autres, d’annuler « toutes les mesures déjà prises et de renoncer immédiatement à toute nouvelle mesure tendant à modifier le statut de Jérusalem ». L’ensemble du document pose de nombreuses questions, à propos en particulier du « statut de Jérusalem » auquel il est fait référence et que le Conseil de sécurité demande de ne pas modifier, dans la mesure même où, de 1949 à 1967, aucun projet de statut n’avait été adopté par les Nations Unies. Plus perturbant, le seul document qui régit en droit la ville de Jérusalem est la convention d’armistice israélo-transjordanien signée en avril 1949, qui vise à organiser le partage de la Ville sainte entre les deux États. Or, la guerre de 1967 rend caduc ce document, créant ainsi un véritable vacuum juris sur la question.

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Nous pouvons supposer que pour la délégation française à l’ONU, la notion de « statut de Jérusalem » évoquée dans le texte est une référence directe aux résolutions de 1947, 1948 et 1949 qui prônent la création d’un corpus separatum. Or, ce concept n’a pas d’autre contenu que le projet de créer un statut spécial qui doit permettre à la Ville sainte d’échapper au contrôle d’Israël et de l’État palestinien qui devait voir le jour ; aucun statut précis et définitif n’a été envisagé ou recommandé. De plus, un juriste du nom d’Antonio Cassese précise clairement que, selon le droit international, les résolutions sur lesquelles la France appuie sa position, « ne constituent que des propositions concernant le statut légal d’un territoire » [25]   Antonio Cassese, « Legal considerations on the International... [25] . En d’autres termes, le corpus separatum n’a jamais été qu’un plan, un projet. Les résolutions n’ont jamais été édictées comme des dispositions obligatoires par les Nations Unies, pas plus qu’elles n’ont jamais été acceptées par aucune des parties en cause. Dès lors, il est permis de se demander quelle est la légitimité de la position de la Communauté internationale et si l’unique moyen d’obtenir un statut juridique pour Jérusalem qui ait une chance d’être appliqué et de perdurer, ne serait pas d’appuyer les négociations de paix entre Israéliens et Palestiniens, quitte à renoncer à l’idée d’internationalisation.

Notes

[1]

Catherine Nicault, « Retour à la Jérusalem ottomane », Catherine Nicault (dir.), Jérusalem 1850-1948. Des Ottomans aux Anglais : entre coexistence spirituelle et déchirure politique, Paris, Autrement, coll. « Mémoires », 1999, p. 60.

[2]

Ministère des Affaires étrangères (ci-après MAE), série Afrique-Levant, sous-série Jordanie, vol. 609, mémorandum relatif aux œuvres françaises en Terre sainte présenté par la commission spéciale des Nations Unies pour la Palestine, Jérusalem, 15 juin 1947, sans numéro.

[3]

Celles de 1740 sont très importantes car elles stipulent que la protection des catholiques est réservée à la France et qu’elles lient le Sultan et ses « augustes successeurs », perdant ainsi leur caractère temporaire. Les Capitulations de 1740 restent en vigueur jusqu’au traité de Lausanne du 24 juin 1923.

[4]

Frédérique Schillo, La France et la création de l’État d’Israël : 18 février 1947 - 11 mai 1949, Paris, Artcom’, « Histoire », 1997, p. 194.

[5]

MAE, série Afrique-Levant, sous-série Jordanie, vol. 609, note du service juridique du 27 novembre 1953 à la direction d’Afrique-Levant, sans aucune indication supplémentaire.

[6]

Amine Ait-Chaalal et al., Conflits et processus de paix au Proche-Orient : analyses et documents, Louvain, Bruylant, p. 303.

[7]

Joëlle Le Morzellec, La question de Jérusalem devant l’Organisation des Nations Unies, Bruxelles, Bruylant, 1979, p. 102.

[8]

MAE, série NUOI, vol. 225, note de Neuville pour de Boisanger, Jérusalem, 12 avril 1949, sans numéro.

[9]

MAE, série NUOI, vol. 225, lettre de Claude Bréart de Boisanger à la direction d’Afrique-Levant, Jérusalem, 28 juillet 1949, no 36.

[10]

Joëlle Le Morzellec, op. cit., p. 237.

[11]

MAE, série Afrique-Levant, sous-série Palestine, vol. 412, télégramme de Chauvel au Département, New York, 27 mai 1949, no 1127/1132.

[12]

MAE, série NUOI, vol. 213, télégramme de Dumarçay à la direction d’Afrique-Levant, Amman, 12 mai 1949, no 115/116.

[13]

MAE, série Afrique-Levant, sous-série Palestine, vol. 652, note de la direction générale des Affaires politiques, 3 novembre 1956, sans numéro ni destinataire.

[14]

MAE, série NUOI, vol. 220, télégramme d’Alexandre Parodi à Roger Garreau par l’intermédiaire de la délégation française à New York, Paris, 7 janvier 1950, sans numéro.

[15]

George-Émile Irani, Le Saint-Siège et le conflit au Proche-Orient, Paris, Desclée de Brouwer, coll. « Diwan », 1991, 2e éd., p. 107.

[16]

Anne-Marie Escanest-Benveniste, La question de Jérusalem dans les relations internationales, thèse de doctorat sous la direction de Charles Zorgbibe, Université de Paris Sud, 1982, vol. 1.

[17]

Avraham Avi-Haï, Ben Gourion, bâtisseur d’État. Principes et pragmatisme (1948-1963), traduit de l’anglais par Jean Bloch-Michel, Paris, Albin Michel, 1988, p. 255.

[18]

L’émir de Transjordanie se proclame roi de Jordanie en 1950, après l’annexion de la Cisjordanie et de Jérusalem est, conformément aux décisions prises en 1948 à la conférence de Jéricho où près de 200 notables palestiniens expriment leur volonté « d’une unité entre la Palestine et la Transjordanie, étape vers la totale unité arabe ».

[19]

MAE, série Afrique-Levant, sous-série Palestine, vol. 371, télégramme de Neuville au Département, Jérusalem, 25 juillet 1949, no 391.

[20]

MAE, série Afrique-Levant, sous-série Israël, vol. 478, note émanant de la direction des Affaires politiques pour le secrétariat d’État, Paris, 21 juillet 1952, no 402.

[21]

MAE, série Afrique-Levant, sous-série Palestine, vol. 651, télégramme d’Ormesson pour la Direction, Rome, 6 mars 1954, no 139.

[22]

MAE, série Afrique-Levant, sous-série Palestine, vol. 651, lettre du ministre des Affaires étrangères pour l’ambassadeur de France à Londres, Paris, 29 juillet 1954, no 2391.

[23]

MAE, série Afrique-Levant, sous-série Palestine, vol. 649, note du MAE à la direction des Affaires politiques, 12 août 1958, sans numéro.

[24]

Agnès Levallois, Sophie Pommier, Jérusalem de la division au partage ?, préface de René Leveau, Paris, Michalon, 1995, p. 138.

[25]

Antonio Cassese, « Legal considerations on the International Status of Jerusalem », Hans Köchler (dir.), The Legal Aspects of the Palestine Problem : With Special Regard of the Question of Jerusalem, Vienna, Wilhelm Braumuller, 1980.

Résumé

Français

La guerre qui embrase la Palestine en 1948 entraîne la division de Jérusalem entre Israéliens et Transjordaniens. Cette situation dure jusqu’à la guerre des Six Jours de 1967. Seul l’accord d’armistice signé entre les deux États en 1949 régit en droit le statut de la ville pendant toute cette période. Cherchant une solution définitive, l’ONU propose l’application des résolutions de l’Assemblée générale qui prônent l’internationalisation de Jérusalem. La France, qui possède des intérêts historiques et culturels dans la Ville sainte, soutiendra constamment par sa diplomatie cette position, qui s’essouffle au fil des années et ne connaît un renouveau qu’avec la réunification de la Ville sainte par Israël en 1967.

English

La France et la question de Jérusalem, 3 avril 1949 - 7 juin 1967The 1948 War in Palestine lead to the division of Jerusalem between Israelis and Transjordanians until the 1967 Six Days War. During this period, the city’s legal status was solely defined by the terms of the armistice signed between the two states in 1949. Willing to put an end to this situation, the UNO suggested that the General Assembly resolutions, extolling the internationalization of Jerusalem, be applied. France, which had historical and cultural interests in the Holy City, constantly focused its diplomacy on same goal. This French diplomatic position however declined progressively and was only adopted again on the reunification of the Holy City by Israel in 1967.

Plan de l'article

  1. UN RAPPEL NéCESSAIRE : « LES DROITS HISTORIQUES DE LA FRANCE A JéRUSALEM »
  2. L’ENGAGEMENT DE LA DIPLOMATIE FRANÇAISE AUX NATIONS UNIES (1947-1950)
  3. LES RéACTIONS FRANçAISES FACE AUX DéCISIONS ISRAéLIENNE ET JORDANIENNE (1950-1953)
  4. LE PLAN DE DÉMILITARISATION DE JÉRUSALEM EN 1954
  5. LA Ve RéPUBLIQUE ET LA QUESTION DE JéRUSALEM

Pour citer cet article

Danino Olivier, « La France et la question de Jérusalem, 3 avril 1949 - 7 juin 1967 », Relations internationales 2/ 2005 (n° 122), p. 47-62
URL : www.cairn.info/revue-relations-internationales-2005-2-page-47.htm.
DOI : 10.3917/ri.122.0047

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