Vous consultezL’émigration des Juifs soviétiques : un objectif humanitaire pour la politique étrangère américaine durant la guerre froide

En 1972, année d’élections présidentielles aux États-Unis et du premier sommet américano-soviétique de la détente, l’émigration des Juifs soviétiques devint une question hautement sensible pour la politique étrangère américaine à l’égard de l’URSS. L’intervention dans les affaires intérieures soviétiques, que l’exigence par Washington du respect de leur droit à émigrer impliquait, allait pourtant à l’encontre du rapprochement avec Moscou auquel Nixon œuvrait depuis 1969. Né du constat de l’accroissement du pouvoir soviétique et de la parité stratégique, le réalisme du président et de son conseiller à la sécurité nationale imposait de composer avec le communisme. Ayant cessé de voir l’Union soviétique comme un État révolutionnaire, Nixon avait entrepris de normaliser les relations avec ce pays – d’où l’adoption des « Principes fondamentaux » au Sommet de Moscou, et les négociations sur la limitation des armements et la reprise des relations commerciales[1] [1] Sur la détente, voir Raymond L.  Garthoff,...
suite. Le linkage que proposait l’amendement Jackson-Vanik, introduit au mois d’octobre 1972, entre avantages économiques et libéralisation de la politique migratoire soviétique, constituait de toute évidence un obstacle sur la voie de l’apaisement. Adopté en décembre 1974 par le Congrès américain, il allait contraindre, jusqu’à la fin de la guerre froide, les occupants successifs de la Maison-Blanche à aborder la question de l’émigration des Juifs soviétiques avec leurs interlocuteurs du Kremlin.

2 Dans cet article, notre intention est d’expliquer pourquoi la question de l’émigration des Juifs d’URSS acquit une telle importance pour les États-Unis en dépit de la détente, et comment elle parvint à prendre le dessus sur la dénonciation d’autres violations ayant lieu dans le bloc communiste – telles l’absence de respect des droits culturels et religieux ou la répression quasi permanente à l’encontre des dissidents. Un travail réalisé dans les archives américaines, tant communautaires que présidentielles, et israéliennes, ainsi que des interviews nous ont permis d’identifier les acteurs, américains, étrangers et infra – gouvernementaux – responsables de cette mise sur agenda de l’émigration des Juifs soviétiques et de son interprétation comme une question humanitaire requérant l’intervention des États-Unis.

3 Les auteurs des quelques ouvrages portant sur la mobilisation américaine en faveur des Juifs soviétiques considèrent que l’histoire des États-Unis prédisposait ce pays à venir en aide aux Juifs soviétiques[2] [2] Le mouvement américain d’aide aux Juifs soviétiques...
suite. Ainsi, pour Marc Frey, leur combat entrait en résonance avec la croyance des Américains en l’universalisme de leur régime politique, une croyance selon laquelle tous les peuples aspiraient à jouir des mêmes droits qu’eux[3] [3] Marc Frey, Challenging the World’s Conscience :...
suite. Frey explique le succès de l’intervention en faveur des Juifs soviétiques par le fait qu’elle serait apparue à de nombreux Américains comme la preuve renouvelée de la capacité des États-Unis à apporter le droit au reste du monde. Il montre plus précisément que les Juifs d’URSS, victimes de discriminations dans l’emploi, l’éducation et la pratique de leur religion, semblaient, aux yeux des Américains, se battre pour le respect de droits auxquels ceux-ci étaient tout particulièrement sensibles. Le premier article de la Déclaration des droits selon lequel « le Congrès ne fera aucune loi qui touche l’établissement ou interdise le libre exercice d’une religion... » les aurait inclinés à se soucier du respect de la liberté religieuse au-delà de leurs frontières. Et, pays d’immigrants, les États-Unis n’auraient pu qu’être touchés par un combat pour la liberté d’émigrer qui visait à l’installation définitive d’individus persécutés dans un État où leurs droits seraient enfin respectés. Le sens de la mission démocratique des États-Unis venait certes d’être renforcé par la Seconde Guerre mondiale, qu’une partie de l’opinion américaine avait présentée comme un conflit conduit telle une croisade pour les droits de l’homme. Et, assurément, l’aspiration américaine à contribuer à l’établissement d’un ordre international davantage guidé par le droit avait été confortée par l’adoption, en 1948, de la Déclaration universelle des droits de l’homme qui consacrait, entre autres, la liberté religieuse et le droit à l’émigration. Notre étude nous a pourtant conduite à considérablement relativiser l’influence de ces motivations idéologiques et à adopter une interprétation beaucoup plus réaliste de la mobilisation américaine en faveur des Juifs soviétiques. Si les convictions des Américains ont eu une influence, ce n’est selon nous que parce que le début de la guerre froide fournit un puissant motif stratégique d’insister sur la violation des droits de l’homme dans le camp communiste. Cette violation constituait en effet une preuve supplémentaire de la supériorité morale des États-Unis dans la compétition entre les deux superpuissances. Mais ces considérations, à elles seules, ne peuvent expliquer pourquoi le Congrès fit de l’émigration des Juifs soviétiques une question singulière, ni pourquoi elle acquit une telle importance. Cette importance ne peut s’expliquer que par la mobilisation d’organisations juives américaines et par l’émergence d’un réseau d’activisme humanitaire liant les activistes juifs vivant en URSS et aux États-Unis. Or une très grande part de cet activisme fut influencée de manière décisive par un bureau secret, créé par le gouvernement israélien et connu sous le nom de code de « Nativ »[4] [4] Sur Nativ et l’opération mise en œuvre...
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4 Ce bureau, directement relié au bureau du Premier ministre, fut fondé par Israël en 1952. Bien que cela fût encore très utopique à l’époque, puisque Moscou gardait ses frontières hermétiquement closes, Nativ avait pour but de rassembler en Israël les « exilés » d’URSS, où vivait alors la seconde communauté juive de la diaspora. Son ambition était de contribuer à l’accomplissement du but sioniste de réunion des Juifs en Israël et de peupler le nouvel État hébreu. En 1955, le bureau israélien lança une opération du nom de « Bar » dont l’objectif était de provoquer une mobilisation internationale en faveur de l’émigration des Juifs soviétiques dans les pays comptant d’importantes communautés juives. Tenant compte des intérêts diplomatiques d’Israël, Nativ était soucieux de ne pas irriter l’URSS avec laquelle les relations étaient déjà tendues. Il eut donc recours à des méthodes semi-clandestines dans tous les pays où il opéra. Le bureau israélien imagina une campagne transnationale dont le but était à la fois de populariser la cause des Juifs soviétiques et de présenter leur émigration comme une question de nature humanitaire. À cette fin, les premières cibles du bureau israélien furent des personnalités publiques progressistes, que les émissaires de Nativ essayèrent de convaincre de rendre publique la situation des Juifs soviétiques. Lorsqu’il eut trouvé des alliés hors du monde communautaire, le bureau israélien approcha les organisations juives pour réveiller leur solidarité latente avec les Juifs soviétiques. L’émergence progressive de la mémoire de la Shoah et un sentiment croissant de culpabilité des dirigeants juifs de ne pas avoir su empêcher la destruction des Juifs d’Europe renforcèrent la force de conviction de Nativ[5] [5] Sur le retour de la mémoire de la Shoah aux...
suite. Au début des années 1960, le bureau israélien obtint ses premiers succès. Des activistes humanitaires et les organisations juives de nombreux pays commencèrent à tenter de mettre la question juive soviétique sur l’agenda politique international.

5 Pour les dirigeants du bureau israélien, les États-Unis étaient appelés à devenir le centre de l’activisme en faveur des Juifs soviétiques. Dès le début de l’opération Bar, Nativ considéra que l’Amérique devait jouer un rôle particulier : ce pays était le seul à être à même d’influencer la politique intérieure de l’URSS ; l’importance de la communauté juive américaine devait lui valoir un rôle central dans la campagne – elle était la plus nombreuse, la mieux organisée et la plus riche ; et, pluraliste par nature, le système politique américain était relativement ouvert aux pressions des groupes ethniques. Avec deux émissaires aux États-Unis sous couvert du statut diplomatique – l’un à New York en charge des relations avec les organisations juives et des contacts avec l’ONU, l’autre à Washington pour assurer une liaison permanente avec l’Administration et le Congrès –, et grâce à l’aide d’un intellectuel juif, anticommuniste de gauche, Nativ avait de nombreux atouts pour mener à bien sa mission américaine. Il réussit à convaincre largement : de célèbres figures libérales – Eleanor Roosevelt et les juges à la Cour suprême William Douglas et Arthur J. Goldberg –, des personnalités influentes du mouvement pour les droits civiques – Bayard Rustin et Martin Luther King, Jr. – et de nombreux membres du Congrès – certains Juifs (les sénateurs Abraham Ribicoff, démocrate du Connecticut, et Jacob Javits, républicain de l’État de New York), des élus d’États comptant un large électorat juif (quasiment tous ceux de New York), et d’anciens amis d’Israël, tel Henry Jackson, le sénateur démocrate de l’État du Washington. Nativ connut également un certain succès auprès de l’establishment juif[6] [6] Le terme establishment désigne les organisations...
suite. La volonté des organisations de l’establishment de présenter un profil résolument anticommuniste facilitait la mission de Nativ[7] [7] Sur l’anticommunisme de l’establishment...
suite. Ses émissaires réussirent à les convaincre de créer une organisation exclusivement consacrée à l’amélioration du sort des Juifs soviétiques, l’American Jewish Conference on Soviet Jewry en 1964, qui devint, en 1971, la National Conference on Soviet Jewry (NCSJ), un groupe d’intérêt mieux financé et dirigé par un personnel plus compétent. En quelques années, les Israéliens parvinrent à persuader cette organisation d’abandonner le respect des droits culturels et religieux comme objectif de mobilisation et de faire de l’émigration des Juifs soviétiques son but prioritaire, en conformité avec les objectifs idéologiques et stratégiques d’Israël. Une fois ce cadre de mobilisation adopté, Nativ incita la NCSJ à travailler de manière transnationale avec les organisations établies d’autres pays, consacrées tout comme elle à l’amélioration du sort des Juifs soviétiques et qu’il avait également contribué à fonder. La manifestation la plus réussie de cette coopération fut la conférence internationale en faveur des Juifs soviétiques, qui se tint à Bruxelles en février 1971 et qui attira l’attention des médias internationaux[8] [8] Pauline Peretz, « À l’origine de la mobilisation...
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6 La mobilisation américaine en faveur de l’émigration des Juifs soviétiques fut également due à l’action d’organisations de la base (désignées sous le terme grassroots), totalement indépendantes de Nativ et opposées à l’establishment. Leur besoin d’agir venait d’un sentiment persistant de culpabilité à l’égard des Juifs d’Europe exterminés durant la guerre, sentiment qui leur imposait de tenter, cette fois, de venir en aide à la diaspora en danger. L’origine sociale des dirigeants de ces organisations et leurs méthodes les distinguaient radicalement de l’establishment qui voyait avec crainte l’arrivée de ces nouveaux acteurs sur la scène politique communautaire. Les premières organisations – le Cleveland Council on Soviet Anti-Semitism et la Student Struggle for Soviet Jews – virent le jour en 1963-1964 et furent rejointes plus tard par des conseils locaux d’aide aux Juifs soviétiques. Ensemble, ils se fédérèrent au sein de l’Union of Councils for Soviet Jewry en 1971. Les grassroots travaillaient en collaboration avec des organisations de même type, apparues dans d’autres pays à la même époque – notamment en Israël, au Canada, et en Grande-Bretagne. À partir de 1969, lorsque les premiers contacts avec les Juifs soviétiques furent établis, ces organisations mirent en œuvre des réseaux transnationaux pour échanger information et stratégie. Deux réseaux fonctionnèrent alors simultanément. L’un, liant les activistes de l’Ouest entre eux, les aidait à prendre conscience de leurs activités respectives et à partager une information rare, notamment les noms et adresses des activistes. L’autre, les mettant en relation avec les Juifs soviétiques, permettait aux activistes de l’Ouest de parler au nom des premiers et d’exprimer au mieux leurs attentes à l’égard de l’Occident – tout particulièrement de mettre l’accent de la mobilisation américaine sur le respect de leur droit d’émigrer.

7 Au lendemain de la guerre des Six Jours, qui contribua à renforcer le sionisme dans la diaspora, en particulier parmi les Juifs d’URSS, l’establishment et les organisations juives de base américains définirent l’émigration des Juifs soviétiques comme la priorité de leur mobilisation. La sensibilité croissante des États-Unis à la Shoah, à partir de la fin des années 1960, aida les organisations juives à trouver des alliés dans les cercles libéraux, mais aussi parmi les membres du Congrès progressistes et anticommunistes. Le retentissement de cette cause dans l’opinion publique américaine augmenta sensiblement, comme le montrent le nombre croissant d’articles publiés sur les Juifs soviétiques par le New York Times et celui de personnes assistant à des manifestations de soutien au combat des refuzniks. Ce retentissement s’accrut encore lorsque Moscou se mit à répondre à la mobilisation internationale au début des années 1970. À la fin 1970, la mise internationale à l’index du Kremlin pour avoir condamné à mort, lors des procès de Leningrad, deux Juifs qui avaient cherché à fuir l’URSS en détournant un avion vers la Suède joua un rôle décisif. Le jugement avait provoqué une véritable mobilisation internationale qui conduisit à la commutation des sentences. Le Kremlin comprit alors que le respect du droit des Juifs à émigrer, revendiqué par les intéressés eux-mêmes et plus bruyamment encore par leurs alliés occidentaux, était devenu le prix à payer pour s’assurer de la poursuite de la détente. Alors que cette émigration était restée très faible jusqu’en 1970, Moscou entrouvrit ses frontières et laissa 30 000 Juifs quitter l’URSS en une seule année. Dans ce contexte, l’adoption, en août 1972, d’une taxe sur l’éducation pour tous les candidats à l’émigration apparut comme un retour en arrière inacceptable pour les organisations juives et pour les défenseurs des droits de l’homme. Nixon et Kissinger acceptèrent d’évoquer son abrogation avec Moscou, mais ils refusèrent de lier la détente à la conduite de leurs affaires intérieures par les Soviétiques. Ils craignaient qu’un tel linkage ne remette en cause leur politique de rapprochement à l’égard de Moscou, et étaient convaincus que, d’une manière générale, cet instrument ne pouvait lier entre elles que des questions de nature internationale.

8 Certains membres du Congrès – dont plusieurs avaient préalablement été approchés par Nativ ou par des organisations juives – avaient une autre idée de ce qu’un linkage pouvait et devait accomplir. Ils proposèrent donc de lier l’octroi d’avantages économiques à l’URSS – la clause de la nation la plus favorisée et des garanties sur les crédits – à la libéralisation de la politique migratoire du Kremlin. Les activistes de la base avaient contribué à la formulation de ce linkage qui finit par atterrir sur le bureau de Jackson. Son principe était en parfaite conformité avec le programme politique de Cold War Liberal du sénateur du Washington, à une époque où il avait l’ambition de remporter l’investiture démocrate en vue des élections présidentielles de novembre 1972. La question de l’émigration des Juifs soviétiques lui permettait de renforcer son opposition à la détente de Nixon. Jackson était en effet le principal adversaire du rapprochement américano-soviétique, comme allait le prouver l’introduction au Congrès d’un amendement à la résolution de ratification du traité SALT en septembre. Insatisfait par les plafonds inégaux négociés dans le cadre de l’accord intérimaire en mai 1972, Jackson voulait obtenir que tout futur accord sur les armements garantît des plafonds identiques pour les forces soviétiques et américaines[9] [9] Robert G. Kaufman, Henry M.  Jackson.  A Life...
suite. Dans le linkage entre commerce et émigration, le sénateur voyait un moyen de faire obstacle à une seconde facette de la détente, la libéralisation des échanges entre Moscou et Washington. La question de l’émigration des Juifs soviétiques avait également l’avantage de pouvoir faire de lui un défenseur des droits de l’homme et de le repositionner plus au centre d’un Parti démocrate au sein duquel il se situait plutôt à droite. Elle devait enfin consolider le soutien des Juifs à ce vieil ami d’Israël – non pas tant en termes de voix que de contributions financières – et du Labor opposé à la libéralisation du commerce avec l’URSS, deux traditionnels faiseurs de roi du Parti démocrate. Fort habilement, Jackson introduisit donc le linkage entre émigration et commerce comme un amendement au East-West Trade Reform Act le 4 octobre 1972, puis à nouveau en 1973 au Trade Reform Act qui devait permettre de ratifier l’accord commercial signé avec les Soviétiques le 18 octobre[10] [10] Cet accord devait permettre d’octroyer à...
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9 Le changement de paradigme de la politique étrangère américaine et l’opposition croissante à la détente de Nixon et Kissinger avaient créé un contexte favorable à la mobilisation du Congrès en faveur de l’émigration des Juifs soviétiques. Au début des années 1970, le consensus de politique étrangère qui avait caractérisé les lendemains de la Seconde Guerre mondiale s’était considérablement affaibli sous l’influence de doutes croissants quant à la légitimité de l’intervention américaine au Vietnam. Et, alors que le containment avait bénéficié d’un très large soutien, la Realpolitik de Nixon et Kissinger ne parvenait pas à jouir d’une telle popularité. Cette nouvelle politique étrangère inspirée par la recherche simultanée de l’intérêt américain et de l’équilibre entre les puissances était largement rejetée comme cynique. L’opposition la plus virulente vint du Capitole. Dans sa grande majorité, le Congrès refusait de traiter l’Union soviétique comme un adversaire normal, tant que les actions de ce pays étaient en violation avec ses obligations internationales, notamment humanitaires. Il avait également l’ambition de mettre fin à une politique étrangère qui ne reposait plus, depuis 1969, sur la conviction en l’exceptionnalisme américain. Kissinger mit brillamment en évidence ce changement de paradigme dans Diplomacy : « En l’absence d’une présidence moralement convaincante, nombre de ceux qui étaient attachés à l’approche traditionnelle de la politique étrangère américaine ont uni leurs forces pour s’opposer à la nouvelle approche de Nixon. Les progressistes parce qu’ils considéraient le nouvel accent mis sur l’intérêt national immoral, les conservateurs parce qu’ils étaient davantage soucieux de la concurrence idéologique avec l’Union soviétique que de la concurrence géopolitique... »[11] [11] Henry Kissinger, Diplomacy, New York - London,...
suite Dans une alliance pour le moins paradoxale, les libéraux favorables à un retrait du Vietnam furent donc rejoints par des conservateurs qui, tel le sénateur Jackson, étaient sceptiques à l’égard d’un rapprochement envers un État qui incarnait le mal encore quelques années plus tôt.

10 L’opposition du Congrès à la Realpolitik de la Maison-Blanche fut d’autant plus forte qu’elle coïncida avec un affaiblissement de la Présidence impériale, accéléré par la révélation du scandale du Watergate. Démocrate lors d’une Administration républicaine, le législatif réagit violemment contre l’extrême concentration du pouvoir pratiqué par Nixon et Kissinger et contre leur pratique de la diplomatie confidentielle, en redéfinissant les priorités des États-Unis vis-à-vis de leurs partenaires et en limitant les options de politique étrangère de la Maison-Blanche. Le Congrès conquit progressivement son pouvoir grâce à l’adoption de plusieurs amendements qui restreignaient la capacité des États-Unis à entrer en guerre, tels Cooper-Church, qui limitait les fonds destinés à l’intervention américaine au Cambodge, au début 1971, et Eagleton, qui forçait les Américains à se retirer du Laos et du Cambodge, en 1973. La même année, le Congrès adopta le très contraignant War Powers Act stipulant que les troupes américaines ne pourraient désormais intervenir dans un conflit qu’après consultation du Congrès. Par la voix de la Commission Fraser, qui rendit ses conclusions en mars 1974 dans un rapport au titre explicite, Human Rights in the World Community. A Call for US Leadership, le Congrès en appelait aussi à un rôle actif des États-Unis dans la défense et la promotion des droits de l’homme dans le monde, à rebours des pratiques du département d’État qui n’hésitait pas à soutenir des gouvernements en violation flagrante du droit international. Du point de vue des principes, c’était donc une révision profonde de la diplomatie de Washington que le rapport préconisait. Dans la même veine, la section 32 du Foreign Assistance Act avait affirmé, peu après le coup d’État qui eut lieu au Chili, que les États-Unis devaient cesser d’aider les gouvernements étrangers qui emprisonnaient leurs citoyens pour des raisons politiques[12] [12] Donald P. Kommers, Gilburt D. Loescher (eds. ),...
suite. La sensibilité humanitaire du Congrès était donc exacerbée. Incontestablement, l’amendement Jackson-Vanik bénéficia de ce pouvoir accru du Congrès et de la limitation concomitante du pouvoir de l’exécutif dans la sphère de la politique étrangère[13] [13] John G. Tower, « Congress vs. the President :...
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11 Ce texte législatif avait un fort potentiel de succès. Il était soutenu par une très large coalition : il unissait les opposants à la détente, les progressistes et les protectionnistes opposés au commerce avec le Kremlin. Les organisations juives – de l’establishment comme de la base – qui avaient, lors de la phase précédente, contribué à la formulation de l’émigration des Juifs soviétiques comme question humanitaire, furent tout aussi influentes durant la phase de lobbying qui conduisit à l’adoption de l’amendement. Au niveau local, elles organisèrent des envois massifs de lettres de soutien ou de blâme, et de nombreuses rencontres avec les représentants pour attirer leur attention sur les enjeux de ce texte. Au niveau national, les organisations de l’establishment et la NCSJ réussirent à convaincre plusieurs membres du Congrès de devenir co-sponsors du texte ou, au moins, de mettre un terme à leur opposition[14] [14] Voir un exemple dans Paula Stern, op.  cit. ,...
suite. Faisant l’objet d’un virulent contre-lobbying de la part de Nixon qui voyait l’amendement comme une menace majeure pour la détente, ces organisations surent résister avec succès à la pression de la Maison-Blanche[15] [15] Voir Pauline Peretz, « L’influence du lobby...
suite. Establishment et grassroots jouèrent également un rôle décisif dans la transmission au Congrès du soutien d’organisations juives d’autres pays et des activistes juifs soviétiques avec lesquels ils étaient en contact permanent. Cette large coalition, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du Congrès, juive et non juive, força les Administrations Nixon puis Ford à abandonner la quiet diplomacy, lorsque l’amendement Jackson-Vanik fut adopté le 12 décembre 1974.

12 Dans un premier temps, l’amendement ne parvint pas à atteindre son objectif. Irrité par l’intransigeance du Congrès américain en dépit d’efforts en matière migratoire – en mars 1973, le Kremlin avait suspendu la taxe sur l’éducation –, Moscou décida de ne pas se soumettre aux conditions prévues par l’amendement Jackson-Vanik et renonça aux bénéfices de l’accord commercial de 1972. Ne voyant plus d’intérêt à céder aux revendications migratoires des Américains, l’URSS réduisit drastiquement, durant les deux années suivantes, le niveau d’émigration des Juifs soviétiques[16] [16] En 1975, 13 221 Juifs parvinrent à quitter...
suite. En dépit de cet échec, la question de l’émigration juive soviétique conserva une place très importante sur l’agenda de politique étrangère des États-Unis. Nativ et les organisations juives continuèrent à jouer un rôle dans la campagne en faveur des droits des Juifs soviétiques, mais un rôle plus négligeable. Grâce à un lobbying actif de la Maison-Blanche, l’establishment veilla à ce que la question ne fût pas retirée de l’agenda. Par ailleurs, sans concertation aucune, establishment et grassroots relevèrent les violations, par l’URSS, des textes humanitaires en vigueur, américain – l’amendement Jackson-Vanik – et internationaux – les articles 13 . 2 et 18 de la Déclaration universelle des droits de l’homme, et les articles 12 et 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Ils contribuèrent également à l’élaboration de critères de contrôle de la politique migratoire soviétique et restèrent attentifs – tout particulièrement l’establishment avec l’aide de Nativ – à ce que la question de l’émigration juive conservât sa spécificité par rapport aux autres questions humanitaires. Mais bien d’autres acteurs étaient désormais impliqués dans la campagne en faveur de l’émigration des Juifs soviétiques : les défenseurs de l’amendement Jackson-Vanik, ce que Daniel C. Thomas appelle le « réseau d’Helsinki » en URSS et au Congrès américain, et les Administrations successives aux rares moments où soulever la question de l’émigration juive soviétique n’affectait pas leurs négociations avec les Soviétiques[17] [17] Daniel C. Thomas, The Helsinki Effect :...
suite. Ayant perdu le monopole sur la définition et l’interprétation de la question de l’émigration, les organisations juives américaines durent réévaluer leur stratégie et tenir compte des nouveaux acteurs impliqués dans la campagne.

13 L’adoption de l’Acte final d’Helsinki en août 1975 renforça, de manière totalement inattendue, les revendications des dissidents soviétiques et des activistes juifs, qui prirent d’eux-mêmes l’initiative d’exiger du Kremlin qu’il respectât ses nouvelles obligations internationales en matière de droits de l’homme – en particulier celles relatives à la liberté d’information, à la réunification des familles et au respect des droits culturels et religieux. Ils persuadèrent également les activistes occidentaux et une délégation parlementaire américaine en visite en URSS de surveiller la conformité des agissements de l’Union soviétique aux clauses de l’Acte relatives aux droits de l’homme. Alors seulement les organisations juives américaines prirent-elles conscience que ce nouveau texte international était susceptible de renforcer le pouvoir de l’amendement Jackson-Vanik. Elles ne décidèrent qu’alors de participer aux activités de surveillance de la Commission on European Security and Cooperation du Congrès américain, créée par les représentants Milicent Fenwick, républicaine du New Jersey, et Dante Fascell, démocrate de Floride, après leur rencontre, en URSS, avec des militants des droits de l’homme[18] [18] Sur la création de cette Commission par le...
suite. Grâce à cette coopération avec la commission du Congrès, les organisations juives américaines parvinrent à influencer, sur le dossier de l’émigration juive, les positions de la délégation américaine lors des réunions de suivi d’Helsinki, dès celle de Belgrade. Elles dénoncèrent les violations commises par l’URSS – après 1977, non pas tant la diminution de l’émigration que les attaques à l’encontre des refuzniks, et l’augmentation du nombre de refus sur la base de motifs douteux. Elles tentèrent également de convaincre la délégation américaine d’imposer à l’URSS des règles plus exigeantes en matière de droit à l’émigration, ce que l’équipe conduite par Arthur Goldberg essaya de faire mais en vain, en raison d’une très forte résistance de la part des Soviétiques[19] [19] « NCSJ meeting with Arthur Goldberg », September 1977,...
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14 Dans le cadre des relations bilatérales, les États-Unis firent à l’inverse preuve d’une grande faiblesse à l’égard des violations des clauses humanitaires de l’Acte final commises par le Kremlin. Les discours de campagne de Carter et les premières semaines de son Administration avaient suscité, parmi les milieux progressistes, l’espoir que le nouveau président mettrait enfin l’accent sur le respect des droits de l’homme dans la politique étrangère américaine à l’égard de l’URSS. N’avait-il pas solennellement annoncé, lors de son discours d’investiture, qu’il ferait de la promotion des droits de l’homme le critère central de sa politique étrangère ? « Parce que nous sommes libres, nous ne pouvons être indifférents au sort de la liberté dans le monde », avait-il affirmé dans une formule qui fit date[20] [20] « The Carter human rights policy : A...
suite. L’intransigeance de principe à l’égard des exactions soviétiques fut pourtant rapidement oubliée. Carter condamna les arrestations des dissidents les plus en vue durant la première partie de l’année 1977, mais il abandonna vite la fermeté lorsqu’il constata que Moscou réagissait de manière si négative à ce que les Soviétiques percevaient comme une intervention dans leur politique intérieure. Comme toutes les Administrations précédentes et en dépit des promesses de campagne et de la pression des organisations juives, la Maison-Blanche laissa sous Carter les intérêts traditionnels de la politique étrangère américaine prendre le dessus sur les considérations humanitaires.

15 Les documents trouvés dans les archives Carter prouvent que la nouvelle Administration trancha très tôt en faveur du compromis. Dans la version finale du Policy Review Memorandum no 28 préparé en juillet 1977 par le National Security Council, la condamnation des « violations de l’intégrité de la personne à l’initiative des gouvernements » était présentée comme la priorité de l’Administration. Les arrestations arbitraires et relégations aux travaux forcés pratiquées par le Kremlin à l’encontre des dissidents relevant clairement de cette catégorie considérée comme la forme d’abus la plus choquante, Washington aurait dû faire preuve de la plus grande fermeté à l’égard de Moscou. Mais la suite du mémorandum distinguait différents types d’attitude à adopter en fonction des zones géographiques. Dans le cas de l’Union soviétique, les conseillers du NSC recommandaient une certaine souplesse pour éviter de grever l’avancée des dossiers essentiels à la poursuite de la détente entre les deux pays[21] [21] « Presidential Review Memorandum / NSC 28 :...
suite. Carter et son secrétaire d’État, Cyrus Vance, tenaient en effet à éviter à tout prix l’échec des négociations menées avec les Soviétiques jugées majeures, tout particulièrement celles portant sur la limitation des armements, SALT II, et sur le règlement du conflit israélo-arabe. Ainsi, à partir du printemps 1977, alors même que Chtcharanski se faisait arrêter pour espionnage pour le compte des États-Unis, la politique de Carter dans le domaine des droits de l’homme à l’égard de l’URSS se fit incohérente : elle se mit à osciller entre fermeté et souplesse[22] [22] Sur l’incohérence de la politique humanitaire...
suite. La défense des activistes soviétiques et des refuzniks, attaqués par le Congrès, s’avéra fidèle aux engagements passés, mais celle des principes – tout particulièrement le droit à émigrer – fut complètement abandonnée. Dans le but de faciliter la conclusion des accords SALT II, l’Administration Carter revint sur son engagement de veiller à la conformité des pratiques soviétiques aux clauses humanitaires de l’Acte final d’Helsinki dans ses relations bilatérales avec l’URSS jusqu’à la fin de l’année 1979. Elle alla même jusqu’à considérer une suspension de l’amendement Jackson-Vanik dans le but de normaliser les relations commerciales avec Moscou afin de récompenser l’URSS pour ses efforts quantitatifs en faveur de l’émigration des Juifs, alors même que le Kremlin continuait d’interpréter le droit à émigrer de manière extrêmement étroite. L’absence de clarté de la politique étrangère américaine, tant dans les domaines stratégique qu’humanitaire, encouragea certainement l’URSS à éprouver la tolérance des États-Unis. Ce n’est qu’après l’invasion de l’Afghanistan par l’Union soviétique que le gouvernement américain abandonna son projet d’obtenir du Congrès une suspension de l’amendement Jackson-Vanik et que de nouvelles sanctions économiques furent imposées à l’URSS[23] [23] Marie-Hélène Labbé, La politique américaine...
suite. Alors que la détente touchait à sa fin, l’émigration juive retombait à ses niveaux les plus bas et la situation des Juifs s’aggravait de manière préoccupante.

16 Aux États-Unis, le retour à la confrontation entre les deux superpuissances donna naissance à une très forte vague d’anticommunisme qui favorisa le combat en faveur des Juifs soviétiques. Sous Reagan, leur cause jouit d’un quasi-monopole dans le domaine de la mobilisation humanitaire parce qu’elle était en conformité avec l’idéologie de la concurrence idéologique et stratégique entre les États-Unis et l’URSS. Les organisations juives se mirent à bénéficier d’une attention exceptionnelle de la part de l’opinion publique américaine comme de l’Administration républicaine. La capacité des Américains à influencer les Soviétiques, quel qu’en fût l’objectif, avait cependant considérablement décliné. Moscou était désormais totalement indifférent à toute menace de sanction venant des Américains. La détermination de Reagan à obtenir une augmentation de l’émigration juive, bien qu’exprimée dans des termes très virulents, n’eut donc absolument aucun effet sur le Kremlin[24] [24] Voir, en illustration, son message lu par Jeane...
suite. Cette impasse ne toucha à sa fin qu’avec l’arrivée de Gorbatchev au pouvoir en mars 1985.

17 L’ambition du nouveau Secrétaire général de réformer la société en profondeur et de mettre un terme à la course aux armements avec les États-Unis redonna du poids aux critiques du traitement des Juifs par les Soviétiques, que ces accusations vinssent des organisations juives américaines ou des conférences internationales coordonnées par Nativ, des pays européens ou de l’Administration américaine. Résolue comme nulle autre avant elle, la seconde Administration Reagan décida de faire de l’émigration juive le test de la volonté des Soviétiques de réformer leur système et de respecter les normes internationales humanitaires. Jusqu’en 1987, Gorbatchev se contenta de gestes mineurs pour répondre à la pression américaine. Mais, à partir du sommet américano-soviétique qui se tint à Washington en décembre 1987 et qui fut précédé par une gigantesque manifestation réunissant 200 000 personnes réclamant le respect du droit des Juifs à émigrer, les Soviétiques cessèrent de nier les accusations américaines et se mirent à tenir compte de leurs revendications humanitaires. Ils firent des concessions rapides et irréversibles dans le domaine de l’émigration dans le but d’obtenir une amélioration des relations bilatérales entre les deux pays, mais cédèrent aussi à des pressions multilatérales exercées dans le cadre des réunions de suivi d’Helsinki. L’URSS accepta une révision de l’Acte final, comprenant notamment une définition plus large du droit à l’émigration, suggérée par les organisations juives depuis la fin des années 1970. Renforcés par cette nouvelle mobilisation occidentale, les États-Unis n’eurent nul besoin d’utiliser le bâton comme ils l’avaient fait de 1974 à 1977 et de 1980 à 1987. À l’inverse, ils promirent à Moscou la carotte d’une suspension indéfinie de l’amendement Jackson-Vanik comme encouragement à la poursuite de la hausse de l’émigration juive[25] [25] En 1988, Moscou avait laissé partir 19 000 Juifs...
suite. Cette promesse n’eut cependant lieu que tardivement, lors du Sommet de Malte en décembre 1989, et ne fut réalisée qu’un an et demi plus tard[26] [26] Edward R. Drachman, Challenging the Kremlin :...
suite. En juillet 1990, lors de la 2e conférence sur la dimension humaine de la CSCE, les Soviétiques signèrent une déclaration exemplaire du point de vue des droits de l’homme : ils acceptaient de condamner l’antisémitisme et consentaient, dans le domaine de l’émigration, à imposer de sévères « restrictions aux restrictions »[27] [27] William Korey, The Promises we keep : Human...
suite. Malgré l’augmentation considérable du nombre de Juifs autorisés à émigrer – à la fin de l’année 1990, ceux-ci étaient plus d’un millier à quitter chaque jour le pays –, ce ne fut pas avant mai 1991 que les députés soviétiques adoptèrent la nouvelle loi sur l’émigration tant attendue par les Américains, transposant dans le droit soviétique les principes consacrés à Vienne puis à Copenhague. Les États-Unis furent alors en mesure d’accorder à l’Union soviétique la clause de la nation la plus favorisée si longtemps conditionnée à la libéralisation de l’émigration juive. Depuis 1991, l’amendement Jackson-Vanik a été suspendu chaque année après examen par le Congrès de la politique migratoire de l’URSS, mais il n’a jamais été abrogé.

18 La Maison-Blanche ne fit quasiment jamais de son propre gré du respect du droit des Juifs à émigrer un objectif de sa politique étrangère à l’égard de l’URSS. Même l’Administration Carter, que l’on a souvent tenue pour guidée par la morale, abandonna sa position de principe quelques mois après son arrivée au pouvoir. Toutes les Administrations qui se succédèrent résistèrent à la mise sur agenda de l’émigration juive parce qu’elles avaient des objectifs de politique étrangère jugés autrement plus importants à l’égard de l’URSS, objectifs dont la réalisation aurait très certainement pâti d’une intervention dans la politique intérieure soviétique. Seul Reagan intervint volontairement en faveur des Juifs soviétiques : une critique de l’URSS fondée sur ses abus dans le domaine des droits de l’homme consolidait les bases de son anticommunisme, et après 1987 l’Administration comprit à juste titre que, pour la première fois, l’URSS n’engagerait pas de représailles à l’encontre d’une intervention américaine dans ses affaires intérieures.

19 Ce sont les organisations juives qui furent responsables de la mise sur agenda de l’émigration juive : elles réussirent à convaincre les élus et l’opinion américaine que les droits de l’homme des Juifs soviétiques étaient bafoués et que leur droit à émigrer devait être défendu par les États-Unis. Ce cas d’étude montre que l’agenda humanitaire américain peut être indirectement influencé par un État étranger. L’intervention d’Israël, par l’intermédiaire de Nativ, fut en effet décisive : elle permit de persuader l’establishment juif d’initier une mobilisation en faveur des Juifs soviétiques, de faire de la défense de leur droit à émigrer le principal objectif de la campagne – le respect de leurs droits culturels et religieux aurait pu faire l’objet d’une mobilisation analogue mais n’aurait pas permis à Israël de réaliser son objectif d’immigration des Juifs soviétiques en Israël – et de maintenir la spécificité de la question de l’émigration de manière à éviter sa dilution parmi d’autres revendications humanitaires à l’égard de l’URSS.

20 Une fois que les organisations juives eurent réussi, avec l’aide de Nativ, à mettre l’émigration juive sur l’agenda de politique étrangère, elles furent rejointes par d’autres acteurs qui contribuèrent à la perpétuation de la campagne et en permirent le succès. Des figures politiques de premier ordre – Henry Jackson, Milicent Fenwick, Dante Fascell au Congrès, Max Kampelman à la tête de la délégation américaine à la conférence de Madrid – et, de manière plus générale, le Congrès comme contre-pouvoir contraignirent la Maison-Blanche à tenir compte de cette question dans ses relations avec l’URSS. Le réseau transnational créé au début des années 1970 entre les activistes juifs américains et soviétiques, et consolidé après l’adoption de l’Acte final, renforça également la légitimité des organisations juives et accrut le poids de leurs arguments.

21 L’intervention américaine en faveur de l’émigration juive soviétique prit principalement une forme bilatérale. En dépit des tentatives effectuées par les Administrations successives de libérer leur agenda du dossier de l’émigration juive en le rejetant vers les Nations Unies, cette question fut surtout traitée de manière bilatérale : le Congrès tenta d’influencer la politique intérieure soviétique en ayant recours à un linkage entre émigration et avantages économiques. Jusqu’à aujourd’hui, il demeure, en raison de l’extrême difficulté à avoir accès aux archives soviétiques, délicat de déterminer si ce bâton fut ou non efficace. La mobilisation multilatérale dans le cadre des réunions de suivi d’Helsinki augmenta certainement son effet, et la combinaison des actions bilatérales et multilatérales dans les années 1980 joua assurément un rôle dans l’ouverture de ses portes par l’URSS à la fin de la décennie. Pourtant, ce sont, aux États-Unis, l’insistance sur la liberté d’émigration au plus haut niveau et la menace, plus ou moins explicite, de l’adoption d’une nouvelle sanction, après celle de l’amendement Jackson-Vanik, qui furent les moyens les plus efficaces pour provoquer la sortie massive des Juifs d’URSS, dès lors que la constellation politique intérieure soviétique permit au Kremlin de céder à la pression américaine.