L’étude qui suit est une synthèse du dossier de travail remis aux membres du Conseil pour engager la réflexion. Il s’agit, ainsi, d’un document de travail, rendu public comme tous les documents préparés pour les séances plénières, mais qui n’engage pas le Conseil d’orientation des retraites.

Les régimes de retraite prévoient divers avantages familiaux et conjugaux parmi lesquels il convient de distinguer les avantages liés au fait d’avoir eu ou d’avoir encore des charges de famille (enfants que l’on a eus ou qui sont à charge, conjoint à charge) et les avantages ouverts au conjoint survivant en cas de décès de l’assuré. Ces avantages, qui répondent à des besoins très différents, doivent être examinés de façon distincte. Pour les uns et les autres, se pose le problème de l’égalité de traitement entre hommes et femmes qui nécessite une étude spécifique [1]. Ces avantages sont d’une ampleur significative puisque si l’on additionne avantages familiaux (15 Md€) et avantages conjugaux (20 Md€), ils représentent environ 20 % de la masse des pensions.

Le coût global annuel de ces bonifications est de 6 Md€. Le coût direct de l’exonération fiscale qui s’y attache est de 0,35 Md€. À ce coût direct s’ajoutent des coûts indirects, notamment au titre des allocations de logement (du fait de la non-prise en compte de la bonification dans les ressources considérées pour l’octroi de ces allocations).

Certains régimes prévoient, en outre, d’autres avantages familiaux, d’une portée généralement modeste. Il faut toutefois faire une mention particulière à la disposition qui permet auxfemmes des régimes du secteur public d’avoir un droit à pension ouvert au bout de quinze ans de services, dès lors qu’elles ont eu trois enfants. Cette disposition coûte environ 2 Md€ par an. Par ailleurs, certains régimes de non-salariés prévoient des droits spécifiques pour le conjoint et notamment le conjoint collaborateur. Ce point très important sera à traiter lorsque les régimes concernés feront l’objet de discussions particulières et au moment de l’examen de la question de l’égalité entre hommes et femmes.

Le résultat du cumul des différents dispositifs est aujourd’hui mal identifié et très variable selon les profils individuels de carrière. Cette situation est aggravée par le jeu des réformes intervenues dans le régime général (en particulier le passage aux vingt-cinq meilleures années et l’indexation des salaires portés au compte sur les prix). On n’en donnera que deux illustrations. Pour certains assurés, généralement des femmes, des validations sur la base du Smic peuvent, en entrant dans la détermination du salaire servant au calcul de la pension être, en définitive, pénalisantes. Il s’agit de cas assez peu nombreux de femmes ayant une carrière relativement longue et une rémunération d’activité professionnelle supérieure au Smic. Ces cas risquent de devenir plus fréquents du fait des réformes du régime général qui augmentent la probabilité que des reports au titre de l’AVPF interviennent dans le calcul du salaire de référence de l’assuré. À l’inverse, des femmes ayant très peu travaillé peuvent, en cumulant diverses majorations, valider des périodes relativement longues, sur une base majorée par le minimum contributif. Il est vrai que les droits ainsi acquis demeurent modestes, même s’ils ont peu à voir avec l’activité professionnelle effectivement accomplie.

À ces droits tirés de l’activité professionnelle s’ajouteront ceux tirés des différents avantages destinés à compenser les interruptions d’activité et divers aléas de carrière. L’AVPF conduira à terme à l’octroi d’importantes validations de durée d’assurance d’une ampleur très variable selon la durée de l’inactivité (d’un temps qui peut être très bref pour des mères de famille d’un ou deux enfants à des durées qui peuvent être très longues et dépasser dix ans pour des mères de famille nombreuses inactives). Selon les cas, on y reviendra dans la note, la valorisation de ces durées se fait à des niveaux variables, allant du Smic à un salaire moyen d’activité professionnelle. Elle aboutira en 2020 en moyenne à une validation de trois années supplémentaires par femme s’ajoutant à une moyenne de quatre années de majorations de durée d’assurance dans le régime général et le régime des exploitants agricoles, soit au total sept ans pour les salariées du privé, femmes artisans et commerçantes, et exploitantes agricoles (sans prolongement toutefois dans les régimes complémentaires) ; de deux années, soit au total cinq ans pour les salariées du secteur public, et de trois ans pour les femmes des professions libérales (au titre de l’AVPF). Ces moyennes sont présentées pour montrer l’ampleur des validations ainsi opérées. Mais, il faut garder à l’esprit qu’elles recouvrent de fortes disparités, ce qui doit conduire à en nuancer l’interprétation.

Intégrer dans la discussion de la politique familiale les avantages servis par les régimes de retraite, permettrait une globalisation de la réflexion sur les diverses formes de compensation des charges de famille et d’éventuels choix entre des prestations accordées lorsque les enfants sont présents ou a posteriori. Mais une cohérence doit également être assurée au sein même des régimes de retraite dans le traitement des différentes formes d’inégalités et la compensation des divers aléas de carrière (congé de maternité, chômage, etc.), organisée pour garantir un certain niveau de pension aux assurés.

Il convient en tout cas de se prononcer sur les moyens mis en œuvre au titre des avantages familiaux au regard des besoins que l’on souhaite couvrir, dans un cadre institutionnel qui pourrait évoluer et d’associer davantage les partenaires en charge de la politique familiale. Ce serait d’autant plus justifié que la branche famille est largement impliquée dans le financement des avantages considérés.

On pourrait concevoir une modulation du droit accordé à un niveau en rapport avec la rémunération d’activité pour une durée donnée et à un niveau forfaitaire en cas d’inactivité au-delà de cette durée. L’évolution du droit, et, notamment du droit communautaire, devrait conduire à l’octroi d’avantages identiques aux hommes et aux femmes remplissant les mêmes conditions [3]. Cela pousserait à prévoir une condition d’inactivité, laissant alors ouverte la question de la compensation pour les mères de famille n’interrompant pas leur activité, de moindres rémunérations, de moindres progressions de carrière ou de travail à temps partiel.

La réflexion sur ce sujet doit être conduite de façon articulée avec les évolutions relatives aux diverses formes de congés accordés aux parents par le droit du travail ou pris en charge par la branche famille.

Les conditions les plus restrictives sont celles du régime général et des régimes alignés qui combinent une condition de ressources extrêmement basse (mais qui ne s’applique pas aux ressources provenant de la succession du conjoint), une condition d’âge de 55 ans et des règles de cumul avec un avantage personnel de retraite. Les effets de ces règles sont en partie tempérés pour les salariés du secteur privé par l’existence dans les régimes complémentaires de conditions plus souples. Le taux de la réversion de 54 % au régime général est généralement de 60 % dans les régimes complémentaires qui n’appliquent, par ailleurs, ni conditions de ressources, ni conditions de cumul et permettent des attributions de pension plus précoces que dans le régime général.

Dans les régimes du secteur public, la réversion est ouverte sans condition d’âge ni condition de ressources, à un taux de 50 % et sans règle de cumul avec un avantage personnel de retraite, pour les femmes. Elle est accordée dans ces régimes aux hommes dans des conditions plus restrictives (60 ans, plafonnement du droit fixé à un montant de 760 € mensuels actuels).

Pour les professions libérales, la réversion est accordée à 65 ans, au taux de 50 % sans condition de ressources mais avec des conditions de cumul avec un droit personnel dans le régime de base. Dans les régimes complémentaires, le droit est généralement ouvert à 60 ans, au taux de 60 % et avec une condition de stage.

Pour les exploitants agricoles, la réversion est accordée dans des conditions analogues à celles du régime général et avec un taux de 54 %.

Cette diversité aboutit à de très grandes inégalités de situation dont il serait utile de mesurer la portée notamment par la réalisation de cas-types qui pourraient alimenter la réflexion du Conseil d’orientation des retraites. Cependant, ces cas-types montreront sans doute que la combinaison des différents étages de pension et des différentes règles aboutit en moyenne à garantir au survivant un niveau de vie qui ne décroche pas de façon très importante de son niveau de vie antérieur au décès de l’assuré [4].

Cependant, d’autres évolutions des situations familiales (développement du concubinage, mise en place du Pacs) n’ont donné lieu à aucun changement dans la réglementation des réversions. La justification de ce choix est la valorisation du statut du mariage. Un argument traditionnellement avancé pour écarter les concubins du bénéfice de la réversion est, en outre, la difficulté de la preuve rétrospective de la situation de concubinage.

Le développement constaté du nombre de couples dans des situations de concubinage stable pouvait conduire à s’interroger sur l’absence de prise en compte d’un fait aussi répandu, dans le cadre du droit social, traditionnellement attaché à la prise en considération des situations de fait. Cette interrogation est aujourd’hui renouvelée par la revendication exprimée d’une extension du bénéfice de la réversion aux « Pacsés ».

Pour argumenter une position sur ces sujets, une clarification des objectifs du système de réversion est nécessaire. La position pourra, en effet, varier selon que l’on considère que la réversion est faite pour compenser le désavantage professionnel subi par les personnes assurant au sein d’un couple les tâches domestiques et l’éducation des enfants (généralement les femmes) ou que, par exemple, elle doit simplement, consacrant le choix d’une vie en couple, assurer, au décès de l’un des deux membres d’un couple, le maintien du niveau de vie antérieur du survivant. La question du statut juridique du couple considéré (marié, en concubinage ou sous le régime du Pacs) est une deuxième question.

Des chiffrages de l’impact global de telle ou telle mesure, ainsi qu’une analyse à partir de cas-types sont nécessaires pour éclairer les choix à faire. Mais, avant tout, il est aujourd’hui nécessaire de réfléchir sur les objectifs que l’on souhaite assigner au système de réversion et de prendre en compte les aspirations qu’expriment non seulement certaines demandes récurrentes, mais aussi les choix d’assurance qui sont faits par des ménages ou les salariés d’entreprises qui peuvent les financer, pour se prémunir contre ce qu’ils jugent comme des risques.

Les pistes ouvertes dans cette note marquent l’importance des sujets considérés pour l’avenir de notre système de retraite et des solidarités qu’il incarne. Elles conduisent, qu’on le souhaite ou non, à aborder des questions de fond concernant la famille, le couple… On se trouve donc ici au début d’une réflexion sur laquelle des travaux complémentaires devront être réalisés et les discussions du Conseil d’orientation des retraites être poursuivies. La question même de savoir à quel moment des réformes éventuelles devraient être engagées est largement ouverte et peut recevoir des réponses différentes selon les sujets abordés.