Emmanuel Reynaud – Les 15, et bientôt 25, pays de l’Union européenne ont chacun leurs spécificités. Ce qui m’a frappé c’est que la réforme française est fortement marquée par la question de l’alignement du régime des fonctionnaires sur le régime des salariés du secteur privé en terme de durée de cotisation. Cette question a profondément pesé sur les débats et a laissé dans l’ombre un certain nombre de problèmes-clés, qui n’ont pas tous été débattus comme il se devait ? Je n’ai pas le sentiment que le débat allemand, par exemple, soit autant marqué par la question des fonctionnaires. L’importance de cette question en France est notamment due au fait que la réforme de 1993 a traité plus particulièrement de la retraite des salariés du privé. Elle a mis en exergue les différences de traitement entre le secteur public et le secteur privé, posant ainsi la question de l’égalité de traitement. S’il n’y avait pas eu une telle focalisation sur cet aspect, la question de la réforme du système public se serait peut-être posée dans d’autres termes, avec moins d’acuité.

Quels points importants n’ont pas suffisamment été évoqués lors du débat sur les retraites en France ?

Emmanuel Reynaud – La situation actuelle de l’emploi et ses conséquences sur les retraites n’ont pas été abordées de façon directe ou de façon suffisante. En effet, l’âge légal de la retraite ne correspond pas, en moyenne, à l’âge de la cessation d’activité. En France, lorsque les personnes « prennent leur retraite », autrement dit, quand elles liquident leurs droits, elles sont déjà souvent en inactivité. C’est une particularité qui se retrouve dans des pays comme l’Allemagne et la Belgique. Par conséquent, augmenter la durée de cotisation risque, soit de reporter le coût sur d’autres systèmes de protection sociale, soit de créer de fortes inégalités entre les actifs âgés. Cela implique donc de transformer les comportements à la fois des entreprises et des salariés. Dans d’autres pays, la question de l’articulation entre travail et retraite est davantage au cœur des projets de réforme, même si cette réflexion n’a pas été systématique. Par exemple, en Suède cela a été beaucoup plus pensé.

Ce qui me frappe en France, mais pas seulement en France, c’est que la question des retraites a tendance à être vue de façon restreinte. Une action sur les seuls paramètres du système de retraite, en supposant que chaque individu va choisir rationnellement, ne me semble pas une démarche suffisante. D’autres éléments entrent en jeu, telles que l’amélioration des conditions de travail, la prise en compte des besoins de formation à tout âge, etc.

Quels sont les éléments à prendre en compte pour élargir la réflexion ?

Emmanuel Reynaud – Il y a deux dimensions à prendre en compte : la viabilité des systèmes évidemment, mais aussi les profondes transformations sociales et économiques qu’ont connues les différents pays européens depuis que les systèmes de protection sociale ont été mis en place. Ces transformations affectent trois points principaux :

Ces trois transformations créent de nouvelles formes d’insécurité, de nouveaux besoins auxquels les systèmes de retraite doivent répondre au présent, mais aussi dans le futur pour les générations plus jeunes d’aujourd’hui. Ces générations qui partiront en retraite dans vingt, trente ou quarante ans ne sont pas dans le même type de logique ni de besoins que celles qui sont actuellement à la retraite.

Y a-t-il alors des tendances communes aux réformes des retraites dans les pays européens ?

Emmanuel Reynaud – Une des tendances générales des réformes des dix dernières années, dans tous les pays européens, est de resserrer le lien entre les cotisations et les prestations. Les pays qui ont été les plus extrêmes de ce point de vue sont la Suède et l’Italie. Dans de tels systèmes, les questions d’équité se posent de façon explicite : quel type de solidarité existe dans ces régimes ? Quelles « activités » justifient l’attribution de droits gratuits ? Quels que soient les pays, les activités en question sont les mêmes : les périodes de service militaire, l’éducation et la prise en charge des enfants, le chômage, les emplois pénibles, la formation, etc. Mais les choix sont différents selon les pays. La Suède est assez restrictive : seuls l’éducation des enfants, la formation et le service militaire sont pris en compte. En Italie, il y a en plus les périodes de chômage, d’emploi pénible, et le début précoce d’activité. Ce type de système de retraite rend les transferts transparents, à la différence des systèmes à prestations définies classiques. Par ailleurs, la plupart des réformes adoptées sont très pénalisantes pour les femmes. Le plus extrême, dans des pays n’appartenant pas à l’Union européenne, c’est la différenciation des rentes selon le sexe pour tenir compte de l’espérance de vie en moyenne plus élevée chez les femmes. Ce qui me frappe beaucoup, c’est que la notion d’équité est abordée de façon presque mécanique, c’est-à-dire qu’on a l’impression que l’équité existe en soi, qu’elle ne donne pas lieu à débat. Or, d’un pays à l’autre, les questions d’équité se posent différemment. Parce que l’on est concentré sur les questions techniques et sur les questions de viabilité financière à long terme du régime, un des dangers des réformes c’est d’oublier les objectifs politiques et d’oublier qu’un régime de retraite doit garantir la sécurité du revenu pour les personnes âgées, mais aussi exprimer des choix en termes de justice sociale, de solidarité, de société. Or, la grande difficulté en matière de retraite, c’est la question du temps. Comme la question des retraites court sur soixante, soixante-dix ou quatre-vingts ans, on a du mal à se projeter dans le futur. Je crois qu’il y a une sorte d’utopie technocratique, qu’expriment d’une certaine façon les réformes italienne ou suédoise, qui consiste à penser qu’on peut mettre en place un système qui se régulera ensuite de lui-même et ne nécessitera plus d’interventions politiques. Je défendrais plutôt l’idée qu’il est important, justement, que la société puisse agir sur elle-même dans un monde qui se transforme assez rapidement et assez profondément.

La réforme française instaure un taux de remplacement minimum. Est-ce le cas dans d’autres pays ?

Emmanuel Reynaud – La question des pensions minimum est une question-clé dans la logique de l’équité. À partir du moment où les carrières deviennent moins linéaires, avec des moments de précarité, du temps partiel qui se développe, avec une mobilité beaucoup plus grande, on peut penser que beaucoup de gens passent à travers les mailles du filet et qu’il est important d’avoir une pension minimum. C’est un trait que l’on retrouve dans beaucoup de réformes en Europe : l’introduction d’une pension minimum ou son renforcement.

Existe-t-il dans d’autres pays des structures comme le Conseil d’orientation des retraites (Cor) ?

Emmanuel Reynaud – Oui. En fait, la création du Cor correspond à une recommandation du Bureau international du travail. Dans le cadre de la commission Charpin, un rapport décrivait des structures analogues à l’étranger. En effet, dans de nombreux pays, que se soit au Japon, en Allemagne ou encore aux États-Unis, des conseils similaires existent. Ces organismes consultatifs ont un rôle important à jouer, aussi bien dans le processus de réforme que dans le pilotage des régimes.

Le Cor produit des données susceptibles d’être acceptées par les différents acteurs impliqués dans le processus de décision. Il donne les éléments d’un débat informé, ce qui est fondamental. Le Cor, en amont de la réforme, a fourni toute une série de données qui n’ont pas été contestées. Ainsi, le débat politique a pu se développer sur la base de données techniques acceptées par tous.

La définition de l’équité est le produit d’un débat politique et il est important d’avoir un débat informé. Quand on parle de politique dans une démocratie moderne, on ne peut pas avoir seulement à l’esprit les parlementaires. Le débat politique est un phénomène assez complexe dans lequel interviennent les sondages, la presse, les manifestations, la façon dont s’expriment les syndicats et les organisations patronales. Que les différents intérêts en présence fassent partie du débat, c’est une garantie à la fois de la pertinence économique et sociale de la réforme et aussi de sa continuité. Dans un domaine aussi technique, il est fondamental d’avoir des données, des connaissances de ce qui se passe à l’étranger, de maîtriser les dimensions techniques. J’ai l’impression qu’en France, au cours des vingt dernières années, une véritable capacité technique s’est constituée autour de la question des retraites. Dans la presse ou les débats sur la réforme actuelle, le niveau de connaissance était bon. La réforme italienne de 1995 a été conçue par trois ou quatre personnes, en s’inspirant largement de la réforme suédoise déjà en discussion. Ensuite, il y a eu un référendum organisé par les syndicats auprès des salariés et des retraités. Les Français, en comparaison, étaient sans doute mieux informés des débats en cours et de plus nombreux acteurs se sont impliqués dans cette réforme, que ce soit pour la soutenir ou la contester.

Quelles réflexions vous inspirent la création d’un plan d’épargne individuel pour la retraite ?

Emmanuel Reynaud – Un des points sur lesquels beaucoup de réformes pèchent actuellement en Europe, et je ne suis pas sûr que la France fasse exception, c’est l’idée qu’il va falloir contrebalancer la baisse des régimes légaux par des incitations au développement de régimes supplémentaires, du type épargne retraite. Je ne suis pas sûr qu’on évalue toujours très bien quelles implications cela peut avoir en matière de coût fiscal et en matière de justice sociale. Le consensus atteint à la Conférence internationale du travail en 2001 à Genève entre gouvernements, employeurs et travailleurs [1], dit très clairement que les régimes supplémentaires peuvent compléter de façon très utile les régimes légaux [2], mais ne doivent pas se substituer à eux. Un des principes fondamentaux est que les incitations fiscales doivent être dirigées vers les travailleurs à revenu faible ou moyen. Je ne suis pas sûr que ce principe soit bien pris en compte dans les débats et dans les projets de réforme. Et je crois qu’on a tendance à sous-évaluer le coût de ces incitations.