Vous consultezLes politiques de santé au travail au prisme de la sociologie de l’action publique

AuteursEmmanuel Henry[1] [1] Groupe de sociologie politique européenne – PRISME -...
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Jean-Noël Jouzel[2] [2] ATER en science politique - UMR PACTE - Institut d’études...
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La force du compromis

4 Le secteur politique de la santé au travail est marqué par des habitudes très spécifiques d’appréhension et de gestion des problèmes. En ce qui concerne les acteurs administratifs, la santé au travail est caractérisée par des routines de gestion qui, même si elles ont évolué depuis cette date, restent profondément structurées par une logique de compromis inscrite dans la loi de 1898 sur l’indemnisation des accidents du travail [7]. Ce compromis repose sur l’octroi de l’automaticité de la réparation du risque professionnel en échange de sa forfaitarisation, et fait depuis 1946 l’objet d’une gestion par une branche spécifique de l’assurance maladie : la branche accidents du travail et maladies professionnelles (ATMP). Au-delà de la gestion paritaire de cette branche de la sécurité sociale, c’est l’ensemble des décisions politiques et administratives touchant les risques professionnels qui font l’objet d’une forte concertation avec les partenaires sociaux.

5 Cette logique de compromis s’observe dans une série d’institutions qui renvoient à des traditions historiques plus ou moins longues comme le fonctionnement de la médecine du travail [2] ou la création de multiples instances de concertation entre représentants des employeurs et représentants syndicaux. Ces espaces de négociation existent tant au niveau des entreprises – notamment avec les Comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail dans les entreprises de plus de 50 salariés – qu’au niveau national – avec le Conseil supérieur de prévention des risques professionnels (CSPRP)[4] [4] Sans oublier les branches – avec les Comités techniques...
suite. Même si juridiquement un organisme comme le CSPRP n’a qu’un rôle consultatif, l’accord des représentants des salariés et des employeurs a longtemps paru un préalable à l’adoption de toute nouvelle réglementation par le ministère du Travail.

6 Cette façon de décider en constante concertation avec les représentants des salariés et des employeurs va de pair avec une sous-administration de ce secteur. Même si des évolutions se dessinent (avec la création de plusieurs instances d’expertise sous tutelle du ministère du Travail ou de la Santé), les capacités d’expertise du ministère du Travail sont sans commune mesure avec celles que peuvent mobiliser les représentants des employeurs sur les risques professionnels les plus complexes, comme ceux qu’occasionne la circulation de plusieurs centaines de substances toxiques sur les lieux de travail. On peut ainsi analyser cette délégation de la décision aux instances para-administratives de concertation comme une des façons de faire malgré tout fonctionner une administration trop peu dotée en ressources pour travailler de manière plus autonome[5] [5] Cette caractéristique distingue les modalités de la gestion...
suite. Cette forme négociée de la prise de décision s’accompagne de la production de normes principalement réglementaires, qui cantonnent les débats aux arènes administratives, permettant d’éviter qu’ils n’aient lieu dans des arènes plus publiques comme les instances parlementaires dans le cas des normes législatives. Ces caractéristiques des modalités d’intervention publique conduisent les enjeux liés à la santé au travail à être peu connus des acteurs qui ne sont pas directement impliqués dans ces processus.

7 L’existence de ces espaces de concertation oriente également les pratiques d’intervention syndicales en matière de santé au travail. Historiquement, la dénonciation des effets du travail sur la santé constitue un point faible des mobilisations syndicales même si des mobilisations ont existé dans ces domaines [5, 24]. Avec l’apparition du chômage de masse, la contradiction entre le mandat de défense de l’emploi et celui de la protection de la santé des salariés contribue encore à limiter les investissements sur ces thèmes en contraignant les organisations syndicales à s’inscrire surtout dans le cadre de conflits ponctuels et confinés dans des sites industriels localisés [30], peu sujets à des « montées en généralité » critiques [1]. La mise en place d’instances de concertation autour de la santé au travail a offert aux représentants syndicaux de nouveaux espaces pour dénoncer les failles du contrôle et de la réparation de nombreux risques professionnels. Les quelques analyses sociologiques et de science politique produites sur ces arènes de concertation en soulignent néanmoins les limites : les ressources en expertise dont bénéficient les représentants des salariés et des employeurs y sont en effet très dissymétriques, à l’avantage des seconds [6]. En acceptant de participer à ces instances, les syndicats peuvent obtenir des concessions et améliorer, bien que de façon souvent marginale, les dispositifs de protection de la santé sur les lieux de travail, mais ils légitiment dans le même temps les limites de ces dispositifs [15]. En siégeant au sein du Comité permanent amiante mis en place à l’initiative du directeur général de l’INRS (Institut national de recherche et de sécurité) en 1982, les organisations syndicales ont sans doute obtenu une amélioration progressive des conditions de travail dans les industries transformatrices ou utilisatrices d’amiante les plus importantes, mais ils ont également contribué à légitimer le principe de l’usage contrôlé de ce minéral toxique [13].

8 Les effets combinés de ces pratiques de gestion de la santé au travail sont visibles dans le fait que les problématiques liées aux risques professionnels ne reçoivent qu’une très faible publicité [9]. Seuls quelques toxiques professionnels très spécifiques sont ainsi connus du grand public (encore s’agit-il souvent de ceux dont l’usage n’est pas strictement professionnel). Cette faible publicité tient également à une série de caractéristiques des maladies professionnelles : complexes à appréhender (notamment en raison de temps de latence très longs), elles touchent des catégories de population vis-à-vis desquelles les médias d’information sont peu attentifs et elles apparaissent surtout comme des problèmes localisés du ressort de « spécialistes ». Cette faible attention des médias d’information tient aussi au fait que les acteurs considérés et se considérant comme les « propriétaires légitimes » [11] du problème ne cherchent qu’exceptionnellement à attirer l’attention sur les compromis qu’ils sont amenés à accepter dans le cadre des négociations sur ces questions.

Vers de nouvelles formes d’intervention ?

9 Pourtant, même si ces espaces institutionnalisés de négociation continuent à fonctionner, on observe de plus en plus la multiplication de dénonciations des conditions sanitaires du travail auprès de publics plus larges. Cette dérivation des mobilisations vers l’espace public et médiatique a d’abord été liée à une série d’initiatives issues de militants ou de professionnels de la santé au travail. Dans le prolongement de l’édition d’un livre collectif [4], un certain nombre de syndicalistes fondèrent ainsi en 1987, avec des mutualistes, des médecins du travail et des spécialistes académiques des problématiques de santé au travail, l’association ALERT (Association pour l’étude des risques au travail). Le réseau qu’elle structure contribue depuis à diversifier les porte-parole des dénonciations des effets du travail sur la santé, au-delà des seules organisations syndicales, et à en assurer une meilleure diffusion dans l’espace médiatique dans certains cas (ceux des intermittents du nucléaire ou de la silicose notamment).

10 Au milieu des années 1990, autour de la crise de l’amiante, on assiste à l’émergence d’une nouvelle catégorie d’acteurs engagés dans les mobilisations en faveur d’une meilleure protection sanitaire des salariés : les victimes. L’Association nationale de défense des victimes de l’amiante (ANDEVA), créée au plus fort de la crise de l’amiante, en février 1996, constitue la principale organisation de victimes professionnelles (elle revendique un peu moins de 20 000 adhérents) et a obtenu une visibilité médiatique sans précédent. S’ils se sont d’abord situés dans le prolongement d’actions syndicales locales, les collectifs de salariés exposés à l’amiante ont en effet progressivement transformé l’économie politique des rôles dans les conflits autour de la santé au travail. A travers les démarches publiques, administratives ou judiciaires déployées pour obtenir gain de cause, ces salariés ont contribué à donner du sens à la catégorie de « victimes de l’amiante » comme une nouvelle représentation de soi alors que ce qui jusqu’alors constituait leur identité professionnelle tendait à s’effriter. L’ANDEVA devient ainsi aujourd’hui un modèle à suivre pour d’autres mobilisations encore embryonnaires de victimes de risques professionnels : en 2002 est ainsi créée une Association des victimes des éthers de glycol (AVEG) qui regroupe trois familles s’estimant victimes de l’exposition professionnelle à ces molécules toxiques pour les fonctions de reproduction.

11 L’apparition de ces « nouveaux » acteurs et la fragilisation des modalités traditionnelles de gestion de ces problèmes conduisent les mobilisations dénonçant les effets sanitaires du travail à avoir recours à de nouveaux « répertoires d’action collective » [31]. Le plus notable est le recours croissant aux procès conduisant à une forte judiciarisation des questions de santé au travail. Depuis le milieu des années 1990, on observe ainsi la multiplication des démarches individuelles ou collectives de salariés pour obtenir une réparation devant les tribunaux des affaires de Sécurité Sociale, voire dans des procédures civiles et/ou pénales. Si la grande majorité des plaintes portent sur des cancers professionnels liés à l’amiante (plusieurs milliers en France actuellement), d’autres risques professionnels donnent lieu à des procès. Dans le cas des éthers de glycol, les membres de l’AVEG sont ainsi représentés par le même cabinet d’avocats que l’ANDEVA, qui a obtenu un premier procès en 2005 dont le verdict n’a pas encore été rendu. L’année suivante, un ancien salarié agricole parvenait à faire reconnaître devant le tribunal des affaires de Sécurité Sociale de Bourges le lien entre sa maladie de Parkinson et son exposition aux pesticides dans le cadre de son activité professionnelle. La multiplication de ces procédures montre que le régime de réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles, qui repose encore aujourd’hui sur le compromis de 1898 et exclut explicitement le recours aux procès de droit commun, tend de plus en plus à être « débordé » [3]. Le tribunal devient ainsi un acteur de plus en plus incontournable de la gestion de la santé au travail, ce qui tend à intégrer les conflits liés à cette question dans le mouvement d’institutionnalisation du « droit des victimes » en cours depuis près d’un quart de siècle dans d’autres secteurs de la vie sociale [25].

12 Ces évolutions ont contribué à rendre plus visibles et à fragiliser les compromis issus de la gestion paritaire des risques professionnels. Elles ont par conséquent eu d’importants effets en retour sur les acteurs traditionnels de la gestion du risque professionnel. La judiciarisation des conflits liés à la santé au travail a ainsi incité les acteurs syndicaux à dénoncer ces risques en insistant sur leur origine non seulement professionnelle, mais plus généralement « environnementale ». Ce déplacement des organisations syndicales vers un « cadrage » [28] environnemental des dénonciations des effets du travail sur la santé ouvre la voie, dans les pays industrialisés où il est déjà bien avancé, à de nouvelles alliances avec les acteurs de la mouvance écologique [22] et à la sortie d’une partie des organisations professionnelles du « coopérationnisme » avec les employeurs au sein des instances de gestion de la santé au travail [18 sur le Japon]. En France, ce déplacement est sensible dans la manière dont les représentants syndicaux ont su prendre appui sur la présentation médiatique de l’amiante comme un « toxique environnemental » et non professionnel pour se désolidariser du Comité permanent amiante et en dénoncer les activités à partir de 1995 [14].

13 Les acteurs administratifs ne sont pas épargnés par ces chocs en retour. Le renouveau des formes de la dénonciation des effets du travail sur la santé a contraint les structures étatiques à profondément repenser les modalités du recours à l’expertise sur ces questions. Même si une analyse plus précise des modalités de fonctionnement de l’expertise est à mener, l’apparition des agences issues des transformations des politiques de santé publique permet au ministère du Travail de sortir d’un appui principal – sinon exclusif – sur des instances d’expertise très liées au monde du paritarisme comme l’INRS. La création du département santé travail au sein de l’Institut de Veille Sanitaire et plus récemment la transformation de l’Agence Française de Sécurité Sanitaire Environnementale en Agence Française de Sécurité Sanitaire de l’Environnement et du Travail confirment des évolutions apparues avec la demande d’une expertise collective à l’Inserm sur les risques liés à l’amiante [16]. De même les modalités de la réparation des risques professionnels tendent-elles à évoluer rapidement. La forte judiciarisation de la question de l’amiante est ainsi un des éléments qui ont favorisé l’extraction de ce minéral de l’ensemble des toxiques professionnels afin d’organiser son indemnisation dans un organisme ad hoc sur la base d’une réparation intégrale et non plus forfaitaire, le Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante (Fiva). Dans ce mouvement, les arrêts du 28 février 2002 de la Cour de cassation facilitent le recours à la notion de faute inexcusable de l’employeur, ouvrant droit à une meilleure réparation, en précisant que cette notion repose sur une obligation de résultats et non de moyens en matière de santé. Il reste à analyser l’influence durable qu’exercera cette transformation des règles de la gestion de la santé au travail, et à voir en particulier si les multiples signes précurseurs de l’acheminement vers une réparation intégrale du risque professionnel [21, 32] se confirmeront.

14 Ces changements constituent des vecteurs de visibilité croissante des enjeux de la santé au travail. Il convient néanmoins d’en nuancer la portée. Les effets du rapprochement des conflits autour des risques professionnels de ceux qui ont cours autour d’autres risques plus « environnementaux » ne sont ainsi pas dénués d’ambiguïté, puisqu’ils ne permettent pas une plus grande visibilité des aspects purement professionnels de ces problèmes. Ainsi, si la présentation médiatique de l’amiante comme un toxique environnemental présent dans de très nombreux bâtiments a permis de rendre plus visibles ses victimes, ce cadrage a dans le même temps conduit les médias à euphémiser, tout au long du suivi de cette crise, la dimension avant tout professionnelle des contaminations [12].

15 L’univers des relations professionnelles offre de plus un certain nombre de résistances à ces mutations. Le rôle croissant des victimes conduit ainsi la plupart du temps à des mobilisations certes plus visibles mais tout aussi confinées que leurs devancières. Si leur publicisation met en lumière les failles des dispositifs de gestion du risque professionnel, elles tendent aussi à être traitées collectivement par les acteurs de la santé au travail — administrations, représentants patronaux mais aussi organisations syndicales — comme des exceptions n’appelant pas de remise en question radicale des modalités de la prévention et de la réparation des effets du travail sur la santé [14, 19]. Les organisations syndicales apparaissent ici dans une position particulièrement inconfortable : même si elles constituent des alliés essentiels dans la réussite des mobilisations de victimes des risques professionnels, il leur est difficile de dénoncer frontalement les limites d’un système qui institutionnalise leur position de co-gestionnaire du risque. Les relations entre organisations syndicales et associations de victimes peuvent dès lors être marquées par des tensions parfois difficiles à dépasser, qui limitent la portée et la visibilité de ces mobilisations [19].

Conclusion

16 L’analyse des politiques de santé au travail d’un point de vue de sociologie de l’action publique permet donc de mettre en évidence des modalités d’élaboration de compromis qui n’existent que dans les secteurs de politiques publiques où les représentants des salariés et des employeurs jouent un rôle central. Si cette caractéristique des politiques des relations professionnelles est globalement acceptée pour ce qui relève de nombreux secteurs de la vie socio-économique, cela est loin d’être toujours aussi évident pour les questions relatives à la santé des salariés. Ce domaine d’intervention est régi pour toutes les autres catégories de citoyens par des règles très différentes et beaucoup plus protectrices, ce qui ne va pas sans entraîner un risque de fragilisation des compromis élaborés dans le domaine du risque professionnel. Pour autant malgré ce risque, il est aisé de constater que l’autonomie de ce champ d’intervention reste assez marquée et qu’elle n’est pas sans conséquences sur les effets de ces politiques sur la santé publique des populations.

Bibliographie

Bibliographie

1 Boltanski L, Darré Y, Schiltz MA. La dénonciation. Actes de la recherche en sciences sociales 1984;(51):3-40.

2 Buzzi S, Devinck J-C, Rosental PA. La santé au travail. 1880-2006. Paris: La Découverte, 2006.

3 Callon M, Lascoumes P, Barthe Y. Agir dans un monde incertain. Essai sur la démocratie technique. Paris: Le Seuil; 2001.

4 Cassou B, Huez D, Mousel ML, Spitzer C, Touranchet-Hebrard A, sous la direction de. Les risques du travail. Pour ne pas perdre sa vie à la gagner. Paris: La Découverte 1985:640.

5 Cottereau A, direction. L’usure au travail. Le mouvement social 1983;(124).

6 Déplaude MO. Codifier les maladies professionnelles : les usages conflictuels de l’expertise médicale. Revue française de science politique 2003;53(5):707-735.

7 Ewald F. L’État providence. Paris : Grasset, 1986.

8 Gilbert C, direction. Risques collectifs et situations de crise. Apports de la recherche en sciences humaines et sociales. Paris: L’Harmattan, 2003:340.

9 Gollac M, Volkoff S. La santé au travail et ses masques. Actes de la Recherche en sciences sociales 2006;(163):4-17.

10 Guedj F, direction. La « longue marche » pour la santé au travail. Histoire et sociétés 2007;(23).

11 Gusfield JR. The culture of public problems : drinking-driving and the symbolic order. Chicago, Londres: University of Chicago Press ; 1981.

12 Henry E. Du silence au scandale. Des difficultés des médias d’information à se saisir de la question de l’amiante. Réseaux 2003;21(122):237-272.

13 Henry E. Militer pour le statu quo. Le Comité permanent amiante ou l’imposition réussie d’un consensus. Politix 2005;18(70):29-50.

14 Henry E. Amiante : un scandale improbable. Sociologie d’un problème public. Rennes : Presses universitaires de Rennes; 2007.

15 Henry E. Les politiques de santé au travail : une légitimation problématique. In : Duclos L, Groux G, Mériaux O, direction. Le politique et la dynamique des relations professionnelles. Paris : LGDJ; 2007.

16 Inserm. Effets sur la santé des principaux types d’exposition à l’amiante. Paris : Inserm, 1997.

17 Jasanoff S. Science and the Limits of Administrative Rule-Making : Lessons From the OSHA Cancer Policy. Osgoode Hall Law Journal 1982;(20):536-561.

18 Jobin P. Maladies industrielles et renouveau syndical au Japon. Paris : Editions de l’EHESS, 2006.

19 Jouzel JN. Une cause sans conséquences. Comparaison des trajectoires politiques des éthers de glycol en France et en Californie [Thèse de doctorat en science politique]. Grenoble: Institut d’études politiques de Grenoble, 2006.

20 Lagroye J, François B, Sawicki F. Sociologie politique. Paris: Presses de la FNSP, Dalloz, 2006.

21 Masse R, Zeggar H. Réflexions et propositions relatives à la réparation intégrale des accidents du travail et des maladies professionnelles. Paris : Ministère du Travail et des Affaires sociales, 2001.

22 Obach BK. Labor and the Environmental Movement. Cambridge, Massachusetts : The MIT Press, 2004.

23 Palier B. Gouverner la sécurité sociale. Les évolutions du système français de protection sociale depuis 1945. Paris : Presses universitaires de France, 2002.

24 Rébérioux M, direction. Mouvement ouvrier et santé. Une comparaison internationale. Prévenir, 1989

25 Roché S. Les victimes : de la communauté à l’assurance en passant par l’Etat. Déviance et société 1995; 19(4):355-370.

26 Santé et travail. Déni, visibilité, mesure. Actes de la Recherche en sciences sociales 2006;(163).

27 Santé et travail 2. Victimes et responsables. Actes de la Recherche en sciences sociales 2006;(165).

28 Snow DA, Benford RD. Ideology, Frame Resonance, ans Participant Mobilization. In : Klandermans B, Kreisi H, Tarrow S, direction. From Structure to Action : Comparing Social Movement Research Across Culture. Greenwich : JAI Press, 1988, p. 197-217.

29 Thébaud-Mony A. De la connaissance à la reconnaissance des maladies professionnelles en France. Acteurs et logiques sociales. Paris : La Documentation Française, 1991.

30 Thébaud-Mony A. Travailler peut nuire gravement à votre santé : sous-traitance des risques, mise en danger d’autrui, atteintes à la dignité, violences physiques et morales, cancers professionnels. Paris : La Découverte, 2007.

31 Tilly C. La France conteste de 1600 à nos jours. Paris : Fayard, 1986.

32 Yahiel M. Vers la réparation intégrale des accidents du travail et des maladies professionnelles : éléments de méthode. Paris : Ministère de l’emploi et de la solidarité, 2002.

Notes

[ 1] Groupe de sociologie politique européenne – PRISME - Maison des sciences de l’homme Alsace - MISHA - Campus de l’Esplanade - 5, Allée du Général Rouvillois - CS 50008 - 67083 Strasbourg Cedex. emmanuel.henry@iep.u-strasbg.fr

[ 2] ATER en science politique - UMR PACTE - Institut d’études politiques de Grenoble – BP 48 - 38040 Grenoble cedex 9. Jean-Noel.Jouzel@upmf-grenoble.fr.

[ 3] Les numéros spéciaux de revues scientifiques parus récemment [10, 26, 27] attestent de ce regain d’intérêt.

[ 4] Sans oublier les branches – avec les Comités techniques nationaux – et les régions – avec les Comités techniques régionaux.

[ 5] Cette caractéristique distingue les modalités de la gestion publique du risque professionnel en France par comparaison avec certains autres pays, en particulier les États-Unis, où l’intervention étatique en matière de santé au travail repose à l’inverse sur un haut degré de technicisation des processus de décision dans le cadre d’agences spécialisées comme l’Occupational Safety and Health Administration mise en place en 1970 [17].

Résumé

Cet article propose de montrer en quoi les approches sociologiques de l’action publique sont utiles pour comprendre la spécificité politique du champ de la santé professionnelle en France, même si elles sont encore rares sur cette question. Ces approches nous aident à comprendre comment ce champ est structuré par des compromis entre les administrations et les représentants des employeurs et des employés, et comment ces compromis contribuent à rendre publiquement peu visibles les maladies professionnelles. Elles nous permettent également de voir comment ces compromis sont affaiblis par une série de transformations contemporaines : diversification des porte-parole des salariés, importance croissante des victimes et judiciarisation des conflits autour de ces questions. Elles nous aident enfin à comprendre les résistances que ce champ offre à ces changements.

PLAN DE L'ARTICLE

• La force du compromis
• Vers de nouvelles formes d’intervention ?
• Conclusion

Emmanuel Henry et Jean-Noël Jouzel « Les politiques de santé au travail au prisme de la sociologie de l'action publique », Santé Publique hs/2008 (Vol. 20), p. 181-189.
URL : www.cairn.info/revue-sante-publique-2008-hs-page-181.htm.