C’est parce que cette organisation instituée fait vivre fondamentalement dans son sein la potentialité du dépassement des principes qui l’ont normée, en exprimant par son devenir l’état des rapports de domination de la société tout entière, que le regard sociologique porté sur elle reste d’une pertinente actualité. Alors, pour mieux cerner les bouleversements qu’elle introduit dans le concept même de fonction publique à la française nous tenterons de questionner la remise en question des deux références historiquement constitutives de l’appareil administratif français, à savoir l’organisation en corps et la séparation du grade et de l’emploi, pour ensuite nous constituer une représentation du modèle bureaucratique territorial tel qu’il se construit encore dans les allées et venues idéologiques d’une rationalisation du réalisé. Cette dernière étant partagée entre une dimension solitaire et une autre solidaire qui conditionnent les relations individuelles et collectives des fonctionnaires dans l’accomplissement de trois dynamiques d’appropriation de l’action, celle du métier, celle de fonction ou encore celle de profession.

Herbert Spencer, considéré comme le père fondateur de la théorie organiciste, nous donnera une interprétation évolutionniste de la relation existant entre le système social et l’organisme physiologique. Il s’inquiétera surtout d’énumérer les similitudes et les différentes caractéristiques de ces deux systèmes et conclura à l’existence d’une relation purement analogique entre eux. La pensée organiciste qui lui succédera sera marquée de son apport mais finira par se dissocier en deux courants. Ceux qui, pensant pouvoir démontrer l’existence d’une loi naturelle régissant d’une même manière le corps humain et le corps social, finiront par confondre l’intellectualisation d’une situation avec la situation elle-même proposant, par exemple, l’existence d’un type de lien fédérateur entre le système nerveux et les professions ou les institutions de contrôle, entre le cerveau et l’État, l’épiderme et l’armée, les muscles et la police, les tissus et les groupes sociaux. Et ceux au contraire qui, pensant plutôt se servir de l’organisation physiologique comme d’une analogie utile à la compréhension, tenteront de concevoir un métaorganisme comme l’image spéculative de l’organisation sociale qui pourrait être modélisée tel un corps humain. Ce modèle étant aussitôt limité par l’appréciation de la complexité des parties ayant chacune une existence propre.

Les idées organicistes aboutiront finalement à se transmuter en une interprétation fonctionnaliste de la société qui s’attachera davantage à démontrer les interdépendances des parties formant un tout social structuré et accomplissant chacune une fonction déterminée, à l’image du modèle de l’organisme humain qui est constitué d’organes ayant une fonction déterminante pour l’ensemble. Comme pour leurs prédécesseurs, les idées fonctionnalistes seront argumentées par deux courants symétriques, l’un déterministe, l’autre structuraliste. Ainsi, Bronislaw Malinowski (1970 [1944]) nous apporte une vision du corps social comme étant celle d’un système intégré où chaque partie est porteuse d’une intentionnalité, où chaque rôle est assumé dans la mesure où il répond à une finalité, celle de satisfaire un besoin biologique de l’être humain. Il y aurait, pour lui, un déterminisme biologique des composants de la société, des individus, qui s’exprimerait au moyen de leur organisation sociale. En complément et reprenant l’analogie physiologique pour s’intéresser à la construction des lois générales qui rendraient compte des phénomènes du système social, Alfred R. Radcliffe-Brown (1969 [1952]) considère le corps social comme un tout intégré et structuré par les relations entre les individus, ces relations étant fixées par la force des normes participent à l’équilibre général et la perpétuation du corps. Pour lui, l’équilibre et la perpétuation sont deux conditions essentielles pour révéler la fonction globalisatrice servant d’étalon à la compréhension et à la définition de la fonctionnalité des parties qui composent ensemble le corps social. Ainsi, cette fonction globalisatrice prend forme comme une loi générale qui structure le système en intégrant ses parties.

Ces deux auteurs du fonctionnalisme contemporain, et les autres qui ont continué leur héritage, sont malmenés par les critiques des détracteurs du fonctionnalisme ne pouvant trouver une solution concrète au problème ancestral de causalité. Est-ce la fonction qui crée l’organe ou est-ce l’organe qui crée sa fonction ? Ou bien, comme l’avait signalé Émile Durkheim (1988 [1894]), il y a une indépendance entre l’organe et sa fonction, ce qui nous amènerait à constater que trouver la finalité de quelque chose ne signifie pas avoir trouvé sa causalité. Les questions resteront ouvertes et baliseront les constructions épistémologiques qui se succéderont dans une quête spéculative tentant de surpasser l’opposition entre structure et fonction.

Mais finalement, qu’il soit défini comme un organisme physiologique, comme la partie principale ou essentielle, comme un ensemble indissoluble d’organes, comme une unité autonome ou encore comme la substance de toute chose, le corps est une notion forte, en opposition à une autre qui se dirait molle parce qu’elle ne pourrait être pensée que comme une potentialité. Son identification est la conséquence de sa différenciation ou de sa dissociation de l’espace qui l’entoure, de l’espace dont il fait partie, tout en lui donnant une identité par son unique présence. C’est pourquoi le corps ne peut pas être une potentialité, parce qu’il ne peut pas avoir de l’existence, même sémantique, sans le fait de cette différenciation ou dissociation avec son espace, il « est » en agissant sans jamais pouvoir être en devenir. Ceci ne l’empêche pas de se transformer, de muter, de changer ou d’évoluer, il sera toujours un corps identifié jusqu’à sa confusion ou sa fusion avec son entourage. La notion de corps est alors un acte, rattaché inévitablement à nos archétypes conceptuels d’une unité créatrice, à nos questionnements existentiels, à nos acquis culturels et, finalement, à nos rapports avec le monde ; un acte qui transgresse l’espace du visuel, celui de la présentation, pour acquérir sa représentation de manière ontologique et imprégner son signifié du signifiant.

Parler alors d’une organisation de l’appareil administratif en « corps de fonctionnaires » ne peut être neutre ni purement mécaniste, c’est un acte imprégné de symbolisme que transgresse inéluctablement la pure présentation structurée qu’il fonde. Dans l’abstrait, nous pouvons dire qu’un fonctionnaire est quelqu’un qui fait fonctionner ou qui fait fonction, c’est-à-dire qu’il participe à la fonctionnalité d’un tout ou qu’il représente cette fonctionnalité, alors un « corps de fonctionnaires » peut être interprété comme un ensemble de fonctionnalités fait acte, différenciées ou dissociées de l’espace social qui l’entoure tout en le légitimant, en le limitant et en le transformant. De la même manière, mais avec l’inquiétude d’analyser la construction des rhétoriques de professionnalisation, Catherine Paradeise (1985) nous retrace le processus de différenciation ou de dissociation d’un corps comme celui qui commence par une lutte argumentaire sur l’opportunité, la rareté et la nécessité sociale des compétences que le corps possède, pour se terminer dans l’acceptation de cette vérité par l’ensemble de la société, en d’autres termes, par sa propre légitimation qui à son tour va légitimer l’ensemble.

La légitimation est alors une immanence de la différenciation ou de la dissociation accomplie, qui transforme de fait l’environnement du corps en tant qu’acte transcendantal de ses priorités, de ses intérêts, de ses arguments et finalement de la pérennisation de sa fonction qui au commencement lui avait donné fondement. Le corps devient, alors, l’unité consentie qui n’a plus besoin d’utiliser une rhétorique de valorisation des compétences de manière constante, du moins pendant les périodes de certitudes sociales, son expression est le reflet d’un dépassement du champ professionnel, elle est méta-professionnelle, pour s’intéresser à produire des mécanismes de protection, de reproduction et de délimitation symbolique de ses contours (Bourdieu, 1989), participant à l’identification de l’espace social qui le compose et dont il dispose. Le fonctionnaire faisant partie d’un corps se reconnaîtra d’autant dans celui-ci que la fonction qui aura été légitimée sera transcendée, amenant dans son sillage la reconnaissance sociale de son status (au sens anglais du terme), non seulement le fonctionnaire fait fonctionner mais en plus il est fonction, il la représente.

C’est bien cette conceptualisation « forte » de la notion de fonction publique et de celle de fonctionnaire que le législateur n’a pas voulu reproduire dans la toute jeune FPT. En s’appuyant sur des réflexions qui voyaient dans la notion de corps un frein pour la modernisation de l’administration (Crozier, 1987), le pouvoir politique a intégré progressivement l’ouverture de l’appareil administratif territorial aux logiques professionnelles, voir contractuelles, comme une avancée prometteuse pour la structure du champ administratif en construction. Ce qui fut envisagé d’abord et instrumenté ensuite avec l’introduction de la notion organique, celle de « cadre d’emplois ». Laquelle, présentée comme étant d’une même nature structurante que les corps, ne parvient pas à se fondre dans un rapport symbolique et reste indéfiniment « molle. » Il ne fut pas de même pour l’État, lequel conserva son type d’organisation historiquement légitimée, affirmant avec la force de ses structures syndicales son attachement. Les corps d’État ne furent pas touchés peut-être parce que la société n’était pas prête pour une aussi vaste déstructuration, pour une aussi conséquente perte des repères spatiaux.

Le cadre d’emplois, tel l’ombre d’un corps dépourvu de sa portée symbolique, devient l’instrument statutaire qui empêche la parité entre les trois composantes de la fonction publique et qui, articulé à la décentralisation et son lot de transferts de compétences associées aux charges induites, les met en concurrence tant sur les modes de gestions que sur les champs d’applications ; c’est la notion de cadre d’emplois qui fait de la FPT un cheval de Troie qui cache une volonté politique de modification des rapports de force dans la structure même du champ administratif. Cette concurrence se solde par une véritable déprofessionnalisation (Trépos, 1992) des agents de l’État pouvant mener peut-être à un affaiblissement de ces corps qui empêcherait, selon les rapports de François de Closets (1989) ou de Michel Crozier (1989), la modernisation de l’appareil administratif. Dans le même temps, l’insertion abrupte depuis les années 1987 des modèles de management, issus du secteur privé, n’a cessé de questionner l’identité organique des territoriaux en cherchant à valoriser la performance individuelle et l’esprit de métier chez ces fonctionnaires.

Englobés en filières, administrative, technique, sociale ou autres, les cadres d’emplois sont constitués de grades qui ne s’articulent pas dans une hiérarchie pyramidale de fonction ou de commandement. Le grade de Rédacteur, par exemple, celui de Rédacteur principal et de Rédacteur Chef forment ensemble le cadre d’emplois de Rédacteurs territoriaux, mais ils n’ont pas de différence hiérarchique et peuvent réaliser le même type d’exécution. La condition première pour passer d’un grade à un autre dans le même cadre d’emplois, impliquant une revalorisation du traitement, est l’ancienneté, ce qui dans les faits traduit une hiérarchisation pragmatique par la permanence.

La pyramide hiérarchique des fonctions est, quant à elle, assurée par la notion de catégories qui, étant composées de plusieurs cadres d’emplois, traverse les filières en déterminant la classification et le positionnement des agents dans un découpage fonctionnel et théorique du réalisé. Pour sortir d’une définition des catégories trop conventionnelle, et en tout cas bien lisse, qui n’apporterait pas grand chose à notre appréciation contextuelle de ce qu’elles constituent, du comment elles sont vécues par les agents et finalement de l’apport symbolique qu’elles représentent, nous dirons en paraphrasant et en dépassant le statut qu’aux :

A, B, C : dans cette séquence de lettres, chacune désigne les trois catégories existantes auxquelles appartiennent les agents de la FPT ou du moins auxquelles les grades de ces agents appartiennent, ainsi que le type d’emploi qu’ils exécutent. En elles, il faut entendre autant une rationalisation du système administratif, qu’une classification du degré d’autonomie des agents, et surtout une catégorisation symbolique de l’attente du système face au réalisé individuel, au réalisé de chacun consenti comme un catalyseur de cette méta-fonction appelée « intérêt général».

S’il fallait rester avec la notion de catégorie, comme seul identifiant de la FPT, nous aurions une compréhension tronquée d’une réalité dynamique, en effet, les catégories représentent beaucoup plus un vouloir organique que l’organisation elle-même. C’est pourquoi la notion de cadre d’emplois a autant d’importance, parce qu’en elle et par elle se vit l’organisation. Alors, afin de compléter notre image de cette ombre d’un corps que nous avons commencé à déchiffrer, il faut nous attarder quelque peu sur les termes grade et emploi, lesquels composent le nœud central de la notion et qui ont une signification particulière pour l’appareil administratif.

La dichotomie entre grade et emploi prévue par le statut de 1984, – à l’image de ce qui se fait encore dans la Fonction Publique d’État, a comme principale conséquence la rupture avec une logique de métier ou de profession, l’agent communal perd un métier et gagne un état (Bourdon, 1988). Mais, elle a été largement limitée par l’apport des nouvelles techniques de management déjà mentionnées et par la loi de 1987. En effet, ce texte prévoyait l’existence des emplois dits fonctionnels qui dérogent à la règle et qui depuis n’ont cessé d’augmenter en effectif remettant en cause le principe même et concurrençant symboliquement les agents statutaires.

Aussi, la recherche d’un émulateur entre les fonctionnaires territoriaux ou bien tout simplement la continuité de l’esprit de la loi de 1987, a pu être l’instigateur des textes de 1990 qui se référaient notamment au régime indemnitaire, textes qui réglementaient en matière de rémunération et donnaient « une réponse statutaire aux contraintes économiques » (Tiquet, 1991). En normalisant et en régulant un régime d’avantages, cette loi s’attaque au phénomène d’une contractualisation croissante de la FPT d’une part, et en laissant une pleine autonomie à l’autorité politique de définir les modalités de gestion des indemnités elle introduit la notion d’une rémunération « en fonction de l’emploi et non du grade » (Legoy, 1991) d’autre part.

Le régime indemnitaire, applicable à tous les cadres d’emplois, traduira alors le désir d’une individualisation des agents des collectivités. Utilisé par l’autorité politique comme un instrument du management pour gratifier la compétence particulière, la performance, le bon exercice de son emploi, il sera l’instrument d’une politique salariale qui différenciera les agents selon leur application à la fonction qu’ils exécutent, à la tâche dont ils ont la charge, à l’emploi auquel ils sont affectés et tout cela basé sur des critères plus subjectifs les uns que les autres. C’est le « bon » qui l’emporte gratifiant l’individu et reconnaissant tacitement la possibilité d’une variabilité qualitative des compétences applicables dans un même type emploi, ce faisant le régime indemnitaire ne reconnaît pas la professionnalisation des emplois, dans le sens de Paradeise. Ceci peut être dégagé par le simple fait que les indemnités font partie de la rémunération et non du traitement, donc elles ne sont pas prises en compte pour le calcul des retraites, elles restent assignées au bon vouloir de l’autorité territoriale, au fait du prince, et non à la reconnaissance de l’opportunité, de la rareté et de la nécessité sociale des compétences mises en œuvre. Ce fut ce premier filtre qui dilua l’ombre du corps nous laissant entrevoir les parties dans tout ce qu’elles ont d’asymétriques, le deuxième ne tarda pas à venir pour accentuer ce phénomène.

C’est la Nouvelle Bonification Indiciaire (Décret n° 91-711 du 24 juillet 1991) qui, voulant aussi répondre au phénomène de concurrence provoqué par la contractualisation, introduit une double logique de reconnaissance professionnelle restreinte à un certain type d’agent. Cette nouvelle bonification se traduit dans les faits par une augmentation du traitement qui entraîne sa prise en compte pour le calcul des retraites, elle octroie des points d’indice supplémentaires selon les conditions fixées par décret, cela signifie qu’elle consent à la possibilité d’une variabilité d’appréciation du grade, dans ce sens elle n’est pas un instrument d’individualisation, mais de désignation de la nécessité sociale des compétences. La rhétorique argumentaire de cette bonification tourne autour de trois critères, celui de la fonction, de la situation et celui de la technicité.

Les deux premiers critères se caractérisent par une logique de reconnaissance professionnelle limitée. Une liste traverse la plupart des cadres d’emplois, et pour chaque catégorie elle désigne des emplois attributaires, soit en considérant que l’exercice total de certaines fonctions apporte une plus-value pour la collectivité, soit en se préoccupant du degré de difficulté à exercer un emploi dans des situations bien particulières. On distingue ici deux dynamiques complémentaires, l’une est évaluative et s’attachera à désigner l’emploi des compétences non prévues à l’origine par cadre d’emplois, par exemple un Agent Administratif exerçant à plus de 80% des fonctions d’accueil ou un Agent Technique assurant les fonctions de dessinateur ; l’autre est ergonomique et aura soin de désigner les conditions d’exercice de l’emploi référencé, par exemple un Animateur dans les quartiers dits difficiles qui doit faire face à un public stigmatisé par les problèmes sociaux. Ces deux dynamiques participent à la désignation des difficultés que l’on peut rencontrer dans l’exercice de certains emplois et à la reconnaissance des qualités d’adaptation nécessaires pour leur exécution. Mais, elles ne concourent pas à la reconnaissance directe des compétences techniques singulières déployées pour leur exercice.

Le troisième et dernier critère d’obtention de la Nouvelle Bonification Indiciaire, additionné aux deux précédents, caractérise pour sa part une logique de reconnaissance professionnelle explicite. Le décret n° 97-692 du 29 mai 1997 (art. 1 ; 54) parle de lui-même, les « Attachés assurant des fonctions d’encadrement d’un service requérant une technicité en matière de gestion des ressources humaines, de gestion des achats et des marchés publics, de gestion financière, de gestion immobilière et foncière, de contentieux ou d’actions liées au développement de la collectivité » reçoivent la bonification. Il y a là une désignation des compétences techniques, résumées par le mot gestion, différenciées et dissociées du reste des qualités attribuées au cadre d’emplois des Attachés, elles sont valorisées et exaltées par l’attribution d’une contrepartie pécuniaire, mais surtout, par la reconnaissance explicite du besoin d’une prestation particulière réclamant des compétences rares et nécessaires à la bonne réalisation de la prestation, nous sommes là au cœur de l’acceptation de la rhétorique de la vérité mentionnée par Paradeise comme le fondement de la phase d’édification des professions.

Du corps à son ombre pour terminer par sublimer les parties, nous avons cheminé le long d’une notion qui, loin des effets de mode, nous décrit avec force les apports idéologiques induits dans la construction de la FPT. En résumé, nous pouvons dire que si les cadres d’emplois participent, avec la dichotomie théorique des grades et emplois, à la construction spéculative de l’idéal type wébérien de « l’autorité à caractère rationnel-légal» (Weber, 1995 [1921]), cet idéal type se voit limité tant par les pratiques que par la lente introduction des processus de reconnaissance individuelle ou professionnelle au moyen notamment des mécanismes d’indemnités et de bonifications. Alors ces cadres d’emplois:

Mais, ces actions qui sont toutes des principes du modèle wébérien se voient limitées une à une :

La profusion des limites contextuelles au modèle webérien que nous pouvons utiliser pour comprendre l’organisation administrative de la FPT, nous incite à nous reporter vers elles afin de mieux rendre compte des dynamiques en présence sur la totalité de cette structure du champ administratif. Ces limites sont celles qui sont en train de concrétiser inexorablement le passage du corps à son ombre et de celle-ci à la dilution complète du premier, perdant l’image du tout pour ne représenter que les parties. Peu à peu, la FPT avec ses cadres d’emplois se configure entre une logique de grade et une autre d’emploi, où cette dernière tend à l’emporter, redimensionnant les dynamiques d’action des fonctionnaires territoriaux et le modèle organique qui leur correspond. C’est là que nous pouvons discerner l’actualisation de la bureaucratie territoriale, comme celle qui conjugue son existence juridique et sociologique dans le tiraillement permanent encore entre deux modèles organiques antithétiques, celui qui défend la pertinence d’un positionnement de la structure dans une logique de grade sacralisant l’aptitude à occuper une fonction dans la chaîne subordonnée du réalisé, et celui qui tend à se cristalliser autour d’une logique d’emploi reliant l’individu directement à son réalisé de manière exclusive.

La légitimation de l’un ou de l’autre de ces modèles, dans la formalisation de la bureaucratie territoriale, ne relève pas d’une contingence mais d’un positionnement idéologique évidemment limité par des intérêts diffus et parfois divergents que peut avoir le pouvoir politique au niveau national, en tentant de conserver l’unité républicaine, ou le pouvoir politique local, en essayant de pousser son autonomie à l’encontre du jacobinisme parisien, ou encore ceux des agents ou des citoyens. Une volonté limitée mais affirmée est l’instigatrice du potentiel organique en mouvement qui participe à la formalisation de la bureaucratie territoriale, comme le résultat conjoint du fait du prince et de son conseiller, ainsi que des rapports de force entre eux, comme l’illusion d’une bureaucratie instrumentale du type wébérien et l’affirmation d’un compromis avec les stratégies individuelles nécessaires à sa concrétisation.

Certes, quand on se réfère à la bureaucratie nous avons beaucoup plus en tête le sens péjoratif, bien qu’il n’arrive qu’en deuxième position dans les dictionnaires, faisant référence à la lenteur administrative ou l’excès administratif d’une organisation, mais n’oublions pas que ce mot désigne avant toute chose un pouvoir organisé et en corollaire le mode d’organisation du pouvoir (Sainsaulieu, 1988 [1977]). Pour appréhender les tiraillements idéologiques en présence et concrétiser notre regard sur ce modèle bureaucratique dans la formalisation de ce concept, faisons d’abord un bref détour dans la littérature sociologique pour ensuite tenter de conclure par une typologie conceptuelle qui exprimerait le mode de pouvoir organisé qui fonde la FPT, et notamment le type de relations dynamiques que ce pouvoir génère entre les agents qui participent par leur action à sa production, mais aussi à sa transformation.

Les lois de 1983 et 1984, fixant le statut des fonctionnaires, sont porteuses d’une intentionnalité de construction que nous pouvons rapprocher, pour le moins, à celle d’un idéal type wébérien. Pour rendre parlant ce propos regardons ensemble quelques articles de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 :

«Article 2 (l’étendue de la règle comme preuve de son impersonnalité) Les dispositions de la présente loi s’appliquent aux personnes qui, régies par le titre I^er du statut général des fonctionnaires de l’État et des collectivités territoriales, ont été nommées dans un emploi permanent et titularisées dans un grade de la hiérarchie administrative des communes, des départements, des régions ou des établissements publics (…)

Article 5 (l’organisation hiérarchique des fonctions)

Les cadres d’emplois ou corps sont répartis en trois catégories désignées dans l’ordre hiérarchique décroissant par les lettres A, B, et C.

Article 52 (la séparation entre la fonction et la personne)

L’autorité territoriale procède aux mouvements des fonctionnaires au sein de la collectivité ou de l’établissement : seules les mutations comportant changement de résidence ou modification de la situation des intéressés sont soumises à l’avis des commissions administratives paritaires (…) Article 76 (l’utilisation de l’écrit comme élément essentiel des procédures)

Le pouvoir de fixer des notes et appréciations générales exprimant la valeur professionnelle des fonctionnaires dans les conditions définies à l’article 17 du titre I^er du statut général est exercé par l’autorité territoriale au vu des propositions du secrétaire général ou du directeur des services de la collectivité ou de l’établissement. Les commissions administratives paritaires ont connaissance des notes et appréciations (…)» La littérature qui a suivi a été plutôt orientée vers les effets produits par la bureaucratie en place, nous pouvons rappeler notamment les travaux de Robert K. Merton (1965 [1940]) qui, prenant le modèle d’idéal type de l’autorité à caractère rationnel-légal wébérien comme étalon, conclut que l’accroissement de rationalité dans l’administration provoque des dysfonctionnements qui limitent son efficacité. Merton mettra l’accent sur les règles impersonnelles, produites par la bureaucratie, qui poussent le fonctionnaire à suivre les procédures à la lettre, l’empêchant de réaliser une recherche adaptative aux situations et se soldant par une confusion entre but et moyens comme le germe préexistant d’une construction routinière ou ritualisée des comportements. Pour lui, plus on cherche à rationaliser plus on assiste à un déplacement des buts de l’organisation chez les individus, ainsi qu’à un repli sur le système en écartant la prise en compte de l’environnement, ce qui entraîne à l’évidence chez ces derniers une fortification du sentiment d’appartenance à la strate qui les définit et un développement des relations de pouvoir parallèles.

Ces conséquences ne tarderont pas à provoquer de mauvais résultats en même temps que des frustrations, en somme, elles provoquent des dysfonctionnements pour lesquels l’organisation bureaucratique cherchera des nouvelles règles impersonnelles, comme seul moyen qu’elle connaisse pour les résoudre, finissant par radicaliser sa rigidité et entraînant de nouveaux dysfonctionnements, c’est le « cercle vicieux bureaucratique » selon le concept émis par Michel Crozier (1964). La dysfonction devient ainsi permanente et stable, elle serait l’argument même du système bureaucratique gangrené par sa rigidité, par sa déshumanisation des rapports interindividuels et par sa posture monolithique qui limite les apports créatifs des individus. Il n’est pas rare de voir dans la réponse réglementaire la recherche d’une généralisation des situations particulières, ce qui finit par radicaliser la règle plutôt que par s’attarder à désigner le problème et à individualiser la solution, ce qui se conclut le plus souvent par la création des usines à gaz réglementaires tellement contraignantes et inopérantes, dans un esprit de réactivité, qu’elles sont inapplicables à long terme.

Mais sur ce constat, toute la littérature n’est pas convergente. Perter M. Blau (1955), par exemple, considère les organisations bureaucratiques comme souples parce qu’elles laisseraient aux agents la possibilité d’adapter leur mise en situation des règles, de ce fait ce type d’organisation contiendrait les germes de sa propre transformation. Il se base sur l’observation des mécanismes informels que les agents des administrations mettent en place pour concrétiser leurs exécutions. Pour lui, les recours aux comportements informels ne sont pas la traduction systématique des dysfonctionnements mais des facteurs d’amélioration de l’efficacité de l’organisation. En outre, il critique l’idée que les fonctionnaires seraient inhibés par l’organisation bureaucratique et remarque que ces derniers inventent pour chaque règle un contournement qui leur permet d’atteindre les objectifs avec une efficacité non espérée. Du même ordre est l’analyse de François Dupuy et de Jean-Claude Thoenig (1985) pour qui, dans le modèle bureaucratique français, la souplesse l’emporterait. Le point de départ de leur démonstration est le fait que toute règle ou directive politique ne constitue qu’un cadre régulateur, une intention inapplicable en tant que telle aux réalités particulières, ce qui laisse à l’administration, et par conséquent aux fonctionnaires, l’obligation de trouver la juste latitude qu’objectivera la règle et de ce fait la bureaucratie devient en permanence une machine à innover, à s’adapter pour ne pas changer.

La question qui peut être suggérée à ce niveau de lecture des apports théoriques concernant les bureaucraties est la suivante : comment en visionnant un même type d’organisation arrive-t-on à des conclusions éloignées, du moins en termes de rigidité ou de souplesse, et complémentaires seulement dans leurs périphéries ? L’une des réponses possibles doit se trouver dans le fait que tout paradigme introduit une modélisation de la résolution du problème posé, c’est là que se fonde l’importance de l’apport idéologique dans l’appréhension de ce qui pose problème, c’est du moins le reproche fait par Herbert A. Simon (1983 [1945]) qui nous met en garde contre la tentative de confondre ce qui pourrait être des principes mais qui ne sont que des critères permettant de décrire les situations administratives et d’en dresser un diagnostic. Pour lui, la spécialisation des tâches, l’organisation hiérarchisée, la limitation des aires de contrôle et le regroupement des travailleurs par fonction, ne seraient que des critères de description des situations ne permettant pas de formuler des principes définitifs pour la bureaucratie.

Ainsi aux regard des recherches que nous avons entreprises et tentant d’éviter le biais énoncé par Simon tout en nous appuyant sur les apports des auteurs ici mentionnés comme autant de grilles d’analyses, nous pouvons essayer de nommer et de caractériser cette bureaucratie territoriale en disant qu’elle est l’image de ce compromis où coexistent des critères d’une rigidité limitée et d’une souplesse contrainte formant modèle. En effet, la construction statutaire et réglementaire, qui a pour volonté une rationalisation de l’action, se développe en se radicalisant, en tentant de répondre aux situations toujours particulières tels les dysfonctionnements par une règle généralisatrice qui aura vocation à rester impersonnelle, ce qui finit par provoquer de nouvelles situations d’inadaptations et fragilise, en même temps, la portée des cadres conceptuels originaux. Ce fut le cas de la rupture conceptuelle vis-à-vis du statut de 1984 apportée par les lois de 1987 et toutes les suivantes qui limitent la portée conceptuelle et idéologique initiale tout en se sédimentant avec elle. En outre, il n’est pas faux de penser que cet accroissement des textes statutaires et réglementaires, voulant généraliser des situations particulières, tend à construire des cadres conceptuels imprécis laissant aux agents, à ceux qui font vivre le système, la possibilité de créer, d’interpréter, d’adapter la mise en situation de la règle. Mais ce semblant de liberté, d’autonomie dans l’action, sera à un moment ou à un autre contraint par le besoin impérieux de radicalisation de l’étendue statutaire et réglementaire, comme le seul moyen de formalisation du pouvoir, d’encadrement du savoir pour garantir la transformation et la permanence du système.

Comme nous l’avons déjà intégré, le statut de la FPT prescrit par la force de la règle une rationalisation de la tâche, introduite dans la notion de catégorie et dans celles de grade, qui la partage en trois types d’interventions différentes, conception, application et exécution. Certes, il ne faut pas penser que l’analyse du travail prescrit par la volonté de rationalisation, fixé par les textes fondateurs de cette organisation et par tous les autres qui ont peu à peu modifié ses principes initiatiques, nous rapprochera du réel partage de la tâche tel qu’il est vécu par les agents et tel qu’ils le font vivre, il ne faut pas croire non plus que nous toucherons du bout de nos doigts la réalité des dynamiques et des relations que les agents construisent et définissent au quotidien, il n’y a pas de déterminisme, même réglementaire, dans les constructions humaines, il y a tout juste un conditionnement et c’est celui-ci que nous pourrons approcher par notre analyse. Conditionnement qui nous dévoile l’intentionnalité portée par cette entité spéculative que nous avons définie comme étant celle d’une bureaucratie particulière qualifiée de « territoriale », conditionnement qui fait abstraction des processus qui l’ont fondé pour exister comme une vérité primordiale. Revenons sur notre démonstration, si la volonté de rationalisation prescrite par la règle partage la tâche en trois stades différenciés du réalisé, elle conditionne aussi les dynamiques et les relations à se développer à l’ombre de deux dimensions actives qui interfèrent et complètent cette trilogie du réalisé, la première peut être caractérisée par le terme de solitaire et la seconde par celui de solidaire.

La notion de partage de la tâche peut être la résultante d’une rationalisation de dimension solitaire, c’est-à-dire cette atomisation du réalisé qui aboutit à une radicalisation de la concentration sur ses segments et à une perte d’objectivation des relations qui lient ces segments pour former le tout. Le processus de transformation ou d’intervention est alors perçu comme la somme linéaire des actes qui, en s’appuyant sur des justifications valorisant le contenu technique, la rareté, la complexité, ainsi que la nécessité d’une spécialisation de la technicité pour répondre à un besoin tangible, participe à l’appropriation par l’individu des actes qui l’impliquent au processus et à son identification avec la technique qu’il met en œuvre.

Mais le partage de la tâche peut être aussi la résultante d’une rationalisation de dimension solidaire, c’est-à-dire cette distribution du réalisé qui aboutit à une radicalisation de la concentration sur ses relations et à une perte d’objectivation des segments qui doivent être liés pour former un tout. Le processus de transformation ou d’intervention est alors perçu comme la somme linéaire des potentialités qui, en s’appuyant sur des justifications valorisant le bien-fondé de la réalisation commune, l’exigence de l’implication de chacun, ainsi que la nécessité d’une spécialisation fonctionnelle pour atteindre le résultat global, participe à l’appropriation par l’individu des potentialités qui l’impliquent au processus et à son identification avec la fonctionnalité qu’il met en œuvre.

Ces deux dimensions symétriques vont conditionner les relations que les agents entretiennent entre eux de manière individuelle ou collective, et avec l’appareil qui les positionne sur trois types de dynamiques, celle de métier insufflée par une rationalisation solitaire, celle de fonction valorisée par une rationalisation solidaire et celle qui se construit par la justification de la mise en relation solitaire/solidaire de la rationalisation, c’est-à-dire la dynamique de profession. Nous pouvons utiliser comme exemple, pour donner corps au raisonnement, celui de la filière administrative territoriale qui n’est pas un cas particulier en matière de dynamiques et de relations mises en présence dans la structuration de l’appareil de la FPT, mais qui, mettant en parallèle les transformations que le temps a apportées dans la composition d’un Service du Personnel, nous permet de mettre en relief l’ensemble des concepts dégagés. Pour ce faire nous allons distinguer deux périodes d’analyse, celle antérieure au statut de 1984 et celle de l’après 1987 qui apporte des modifications fondamentales au statut. Entre les deux, une longue période d’attente, de transition, de préparations des mentalités au changement. La figure (1) reprend les deux pôles statutaires qui participent au réalisé entre conception et exécution pour y introduire les dynamiques sur lesquelles sont positionnés les agents du fait du conditionnement opéré par la rationalisation.

Figure (1)
tableau désignant les dynamiques des pôles statutaires d’un Service du Personnel.

Avant 1984, les cadres étaient positionnés sur une dynamique de fonction, issue d’une dimension solidaire de la rationalisation du réalisé, qui suspendait la pertinence et la légitimité de leurs actions à l’immatérielle capacité de mettre en relation la diversité exécutante avec le dessein d’en représenter le lien, être le tout potentiel attendu, d’assurer la cohésion des actes dans l’espace d’abord hypothétique de l’escompté et ensuite incertain de l’exécuté. Ils étaient la fonction bureau et leur valorisation était associé à la performance globale, à la moyenne des performances, produites par d’autres qu’eux, un Chef de Bureau doit savoir faire fonctionner le bureau. Quant aux agents d’exécution, ils étaient positionnés sur une dynamique de métier, issue d’une dimension solitaire de la rationalisation, qui conjuguait au présent la pertinence et la légitimité de leurs actions en les assignant à la technicité qu’ils possédaient et par laquelle ils étaient reconnus. Ils étaient la technique incarnée, le savoir-faire, le coup de main particulier et jalousement secret, c’est en cela qu’ils trouvaient une valorisation, plus ils possédaient la technique, plus ils étaient valorisés, plus ils devenaient individuellement performants, un Agent de bureau dactylographe sait dactylographier, sinon il ne l’est pas.

Les deux dimensions de la radicalisation du réalisé, solidaire et solitaire, mises en présence dans l’organisation étaient à la base même des relations verticales conflictuelles antagonistes par le fait d’un positionnement équivoque de la pertinence du réalisé. Les cadres demandant une implication aux agents d’exécution sur un résultat global que ces derniers ne pouvaient s’approprier que partiellement, et les agents d’exécution mettant en question la pertinence des propositions des cadres qui ne prenaient pas essentiellement en compte les aspérités techniques que seule une pratique assidue enseigne.

La situation est tout autre après 1987, les cadres sont positionnés sur une dynamique de profession, issue d’une dimension solitaire/solidaire de la rationalisation, qui assigne la pertinence et la légitimité de leurs actions dans la reconnaissance, du moins réglementaire, du besoin de l’accomplissement de leurs fonctions et de la nécessité impérieuse de leurs technicités pour mener à bien ces fonctions ; ils assurent la cohésion des actes dans l’espace hypothétique de l’escompté et doivent diminuer l’incertitude de l’exécuté pour que leurs performances soient valorisées. Le Directeur des Ressources Humaines doit savoir gérer ces ressources dans le relationnel et dans le technique. Les agents d’exécution sont depuis positionnés sur une dynamique de fonction, issue comme nous l’avons déjà analysé d’une dimension solidaire de la rationalisation, qui suspend ses actes dans un présent imparfait diluant l’apport technique concret dans le magma amorphe et incertain de la potentialité partagée, du service rendu en commun comme valeur suprême par laquelle l’implication de chacun sera jugée, l’Agent administratif doit assumer le tout administratif, l’ensemble relationnel liant administration et ceux qui font appel à elle, sans reconnaissance d’une spécificité technique mais dans une spécialisation fonctionnelle qui varie au gré des définitions spatiales et temporelles que l’on accorde à cet ensemble.

L’insertion de ces nouvelles formes de dimensions de la radicalisation du réalisé conditionne les relations verticales à produire des frustrations, et même des contours de celle-ci avant qu’elles ne deviennent des conflits d’appréciation de ce qui fait fonction. Les cadres pousseront les agents d’exécution à s’investir dans la tâche en mesurant les moyens techniques pour l’accomplir, mais celle-ci étant évolutive ils ne pourront jamais être pleinement satisfaits des exécutions, finissant par remettre en cause la pertinence des moyens humains à leurs dispositions, les agents d’exécution à leur tour s’efforceront de finaliser la tâche commandée, mais resteront insatisfaits parce qu’ils ne pourront jamais aboutir étant donné que l’objectif est par essence mouvant ce qui les portera à remettre en cause la pertinence des moyens techniques mis à disposition par l’encadrement, et finalement l’encadrement lui-même par le choix de ces moyens.

Par ces quelques mots, nous avons présenté le modèle bureaucratique territorial tel qu’il se dessine aujourd’hui, tel qu’il tend à construire une réalité organique qui forme cohérence, entre rigidité et souplesse, entre rationalisation solidaire et solitaire. Même si cette cohérence peut aller et venir au gré des intentions politiques et idéologiques qui meuvent la société tout entière, il y a une permanence dans la construction du modèle depuis 1987 qui se traduit par un déplacement dans l’action vers une dynamique de fonction pour les agents d’exécution et vers une dynamique de profession pour les cadres.

Bien que la naissance d’une notion territoriale de la fonction publique puisse être datée par l’adoption du Statut Général des Fonctionnaires, c’est par l’altération des concepts fondateurs de ce statut que le pouvoir législatif dessinera les contours de celle-ci, qu’il caractérisera sa particularité. Le Statut Général restera tout de même la référence textuelle de l’institutionnalisation de cette nouvelle notion, tel un patrimoine commun aux trois types de fonctions publiques consenties (d’État, l’Hospitalière et la Territoriale) qui serait dépourvu de sa substance initiale, mais qui garantirait encore la légitimité du statut des fonctionnaires territoriaux comme l’expression d’une double dynamique sociale, celle d’une reconnaissance explicite de la nécessité de leurs actions dans la société, et celle implicite des intérêts convergents et congruents avec lesquels ceux-ci structureraient leur unicité.

La première altération fondamentale des concepts initiaux, fut l’abandon de l’organisation en corps de fonctionnaires pour la FPT, cherchant par ce fait à limiter la puissance symbolique du corps qui transgresse la pure présentation structurée qu’il fonde pour se représenter de manière ontologique comme l’unité gestatoire de reconnaissance sociale, comme l’ensemble des fonctionnalités fait acte qui limite, participe et légitime l’espace social qui l’entoure. C’est la notion de cadres d’emplois qui désormais sera utilisée à la place parce qu’elle a l’avantage d’être dépourvue de la portée symbolique du corps et qu’elle n’a pas d’histoire, ne faisant aucune référence à une accumulation culturelle de luttes revendicatives. Les cadres d’emplois deviendront les instruments réglementaires qui empêcheront la parité entre les trois fonctions publiques et participeront à la mise en concurrence de celle qui nous intéresse ici et de celle de l’État.

Dans le même temps, les modèles de managements issus du secteur privé ont façonné le système de relation organique territorial introduisant une valorisation des performances individualisée qui remettait en cause un autre principe fondateur, la séparation du grade et de l’emploi, principe qui à son tour se verra diminué par la réglementation en matière d’indemnités et de Nouvelle Bonification Indiciaire qui récompensent directement la performance particulière, de technicité ou d’ergonomie, en séparant les agents d’un même grade chez ceux qui font performance et les autres, ce qui finit par introduire des logiques de professionnalisation implicites ou explicites et une mise en concurrence interne pour l’accomplissement des fonctions. Tout cela fut réalisé sur un fond idéologique qui prônait la nécessité de moderniser le système administratif devenu peu réactif et encore moins créateur par un excès de centralisme et de modes relationnels jugés archaïques.

Deux positionnements analytiques sur la bureaucratie alimenteront le débat et participeront directement ou indirectement à la construction d’un modèle de bureaucratie territoriale. D’une part, la critique appuyée de la rationalité administrative qui serait une source permanente de dysfonctionnement incapable de répondre aux situations particulières d’une manière adaptée, parce que trop concentrée sur la généralisation des règles, lesquelles, par leur radicalisation, entraîneraient le système sur le chemin d’une rigidité absolutiste qui déshumaniserait les rapports interindividuels et consacrerait le monolithisme décisionnel. D’autre part, par la vision opposée des effets de cette rationalisation radicalisée, en considérant que toute règle pour pouvoir être généralisatrice doit concéder en précision ce qui laisserait aux individus l’obligation de trouver la juste latitude pour objectiver la règle, dans ce cas le système même radicalisé serait de nature souple parce qu’il dépend pour sa subsistance de la capacité à innover dont dispose chacun des individus qui le composent. Ainsi, la bureaucratie territoriale tend à se dessiner comme le compromis d’une rigidité limitée et d’une souplesse contrainte qui forme un modèle d’organisation où ses composants sont placés sur une dynamique de fonction issue d’une rationalisation de dimension solidaire, pour les catégories de personnel d’exécution, qui enferment l’individu dans la fonctionnalité qu’il met en œuvre, et sur une dynamique de profession issue d’une rationalisation de dimension solitaire/solidaire, pour les catégories de personnel d’encadrement, qui enferment l’individu dans la technicité qu’il met en œuvre. C’est ainsi que se construit la bureaucratie territoriale, dans les effets des déplacements annoncés des dynamiques d’actions de ses composantes.