Une série de travaux analysent la nouveauté et les conséquences de l’introduction, depuis le sommet de Lisbonne (2000), de la « méthode ouverte de coordination » (de la Porte et Pochet, 2002), comme exemple de « soft law » (par opposition à la production réglementaire classique), ou de « coordination souple ». La SEE en constitue l’un des cas.

Il y a bien des manières de comprendre les changements en cours, comme le montrent les scénarios généraux présentés par ces auteurs et spécifiés selon les domaines de politique sociale envisagés. Nous proposons, pour notre part, d’examiner si la notion de référentiel empruntée à B. Jobert et P. Muller (1987) est pertinente pour comprendre quelques aspects des interactions entre les processus nationaux et la coordination communautaire, en nous attachant particulièrement au contenu normatif des référentiels. Précisément, pour nous, un élément clé de cette approche tient dans l’affirmation de la dimension cognitive des politiques publiques, entendues en tant que fondées, notamment, sur des ensembles complexes de représentations portées par des acteurs, comprenant des valeurs, des normes, des images et des algorithmes (Muller, 1995). Bien évidemment, les politiques ne se réduisent pas à des représentations [3]. Cette analyse, menée initialement au plan national, se révèle-t-elle féconde si on la transpose au plan communautaire ? Comment, de ce point de vue, repérer précisément des interactions entre niveaux de gouvernement (quasi-fédéral, national, voir infra-national), mais aussi entre États membres ? On propose de conduire cet examen en partant, à la fois, des éléments qui composent la SEE dans son aspect communautaire, et de ses interactions avec des programmes empiriques précis dans différents pays.

Après avoir rapidement présenté ses contours essentiels, nous montrerons que la stratégie est fondée sur un socle normatif très général, affirmant de façon discursive un petit nombre de grands principes censés constituer le « modèle social européen ». Ce « modèle » se trouve en quelque sorte traduit en normes « opérationnelles » qui trouvent leur rationalité dans un policy mix devenu « universel » en matière de politique économique : il est énoncé dans un document approuvé annuellement par le Conseil de l’Union Européenne, sous le titre de GOPE (Grandes orientations de politique économique [4] ). Jusqu’à présent, la SEE s’est révélée être une procédure efficace de coordination. Une part essentielle de ce succès tient à sa capacité à regrouper les politiques les plus variées, menées dans les différents pays. Dans les arènes nationales et communautaire, les actions d’une multiplicité d’acteurs se trouvent désormais « encadrées », au plan cognitif et normatif, par la procédure appliquée en commun dans les quinze pays [5], sous la direction des services de la Commission, qui y trouvent un intérêt stratégique important.

Le socle normatif très général et la référence à la politique économique considérée au plan international comme orthodoxe assurent une « neutralité » politique qui n’est évidemment qu’apparente (la « neutralité » est évidemment impossible tant qu’existent des propositions de politiques alternatives, visant des objectifs différents et les hiérarchisant de façon variée). Mais ce cadre général de politique économique, présent partout, installé depuis les années quatre-vingt, n’empêche pas une diversité nationale considérable. En effet, l’examen de dispositifs concrets de politiques sociales dans quelques pays enseigne que le manteau commun des « valeurs communautaires » et la formulation de grandes orientations économiques, elles aussi communes, se sont révélés, dans la période qui va du traité d’Amsterdam (1997) à aujourd’hui, compatibles avec des systèmes nationaux de protection sociale dont la littérature comparative s’accorde à souligner qu’ils maintiennent leur diversité (Esping Andersen, 1999 ; Scharpf et Schmidt, 2000 ; Pierson, 2001). La diversité, d’ailleurs, n’est pas homogène selon les domaines de la protection sociale. Dans celui qui nous intéresse ici principalement, l’emploi, quand on scrute en profondeur le contenu des politiques, on s’aperçoit que des tendances communes cachent également cette diversité. Nous l’avons montré dans le cas de ce qu’on appelle « l’activation », en dégageant deux grands types idéaux, le libéral et l’universaliste (Barbier, 2002b).

Le point important nous semble être que, toutes embrassées dans le cadre commun de la SEE communautaire, des configurations normatives très contrastées se perpétuent au niveau national. L’influence directe de la construction communautaire contemporaine en matière d’emploi et de protection sociale apparaît, de ce point de vue, strictement limitée. C’est sans doute qu’il ne faut pas rechercher, principalement, ses traces dans la transformation directe des systèmes nationaux.

Il faut montrer alors qu’il n’y a pas contradiction entre trois dimensions de l’évolution dont une analyse superficielle jugerait, a priori, l’assemblage comme impossible ou paradoxal. En premier lieu, il y a l’adoption d’un langage commun qui, pris à sa valeur littérale, apparaît conforme à une politique économique néo-libérale, alors que toutes les politiques ne sont pas uniment néo-libérales [6]. En second lieu, la compétition des acteurs, plus ou moins vive, entre plusieurs options (portées au niveau communautaire par des pays, par des tendances politiques, comités, groupes de pression, etc., difficiles à repérer et changeantes) se déroule par le truchement de ce langage commun, qu’on peut qualifier, avec B. Jobert, de « référentiel libéral gestionnaire » (1994) [7]. Enfin, bien qu’elles puissent, fonctionnellement, être rapportées à des dynamiques procédurales communes (comme celle de l’activation des politiques sociales, ou celle du caractère préventif du traitement du chômage, pour ne prendre que deux exemples) les politiques nationales n’en restent pas moins substantiellement fort contrastées et construites dans les communautés politiques nationales sur la base de débats, de controverses et de contradictions qui n’ont rien de général et de procédural. Les divers plans nationaux d’action pour l’emploi (PNAE) se sont bien intégrés dans la SEE, comme à l’écart de ces controverses politiques. On ne se querelle pas en France sur le caractère « actif » des politiques de l’emploi, mais on se déchire sur le contenu exact des obligations pour les chômeurs du Plan d’aide au retour à l’emploi (PARE). En Italie, la grève générale du printemps 2002 a posé les questions jointes de la protection contre le licenciement et des prestations d’assistance ou de chômage, dans des termes qui ne sont pas traités au fond dans le plan national italien. Au Danemark, les plans nationaux ne portent pas la trace du débat de fond qui a lieu, depuis 1993, à propos des « plans d’action individuels » négociés avec les chômeurs et les bénéficiaires des prestations d’assistance.

Pour l’avenir, on peut se demander si la procédure de la SEE peut, durablement, réussir à articuler les trois dimensions mentionnées (langage commun, compétition des acteurs, politiques nationales). De nombreuses questions complémentaires se posent alors. La « mécanique » de la SEE peut-elle déboucher sur la construction d’un accord, pas seulement discursif, mais appuyé sur des critères transnationaux sur ce qu’est un emploi de qualité ? La notion de « précarité de l’emploi », qui a tant d’importance dans les débats français et espagnols, peut-elle être dotée d’un contenu communautaire commun et mesurable (Barbier et Lindley, 2002) ? La procédure de coordination n’est-elle pas condamnée à s’user à cause de son caractère formel ? La SEE est-elle susceptible de contribuer à créer les conditions d’un niveau « européanisé » de politique sociale, et si oui, que pourrait-il bien contenir, alors qu’il est, aujourd’hui, réduit pour l’essentiel aux fonds structurels et à la coordination des régimes de sécurité sociale [8] ? Peut-on imaginer des « programmes », au sens classique, qui relèvent « d’intérêts fonctionnels » transversaux à l’ensemble de l’Union [9] ? Comment en définir les bénéficiaires et les formes de légitimation ? Et, si c’était possible, comment s’articuleraient-ils avec les programmes dont le contenu substantiel, pour leur part, ainsi que la légitimation par le combat politique, relèvent de la communauté nationale ? À toutes ces questions, on ne connaît pas aujourd’hui les réponses, mais le chemin emprunté jusqu’alors permet d’en préciser les conditions de résolution.

La SEE a mis en place pour tous les États membres des obligations en matière de politiques de l’emploi (pour l’essentiel, se coordonner avec les autres ; tenir compte de « lignes directrices » (regroupées en « piliers » [10] ) fixées chaque année par le Conseil de l’Union pour fabriquer un Plan national d’action pour l’emploi – PNAE ; transmettre à la Commission un rapport annuel sur les mesures prises et tenir compte des recommandations adoptées collectivement par le Conseil de l’Union [11].

Prenons par exemple les premières lignes directrices de la SEE. Elles énoncent le principe général que les États doivent agir pour favoriser la capacité d’insertion professionnelle (ou l’employabilité) des chômeurs et des jeunes en particulier. Ce sont au demeurant les seules qui furent dotées en 1997 d’un objectif quantitatif [12] : progressivement, 100% des chômeurs devaient, sur une période de cinq ans, se voir proposer une formation, un emploi ou « toute autre mesure propre à favoriser l’insertion professionnelle » ; par ailleurs, au moins 20% des chômeurs devaient se voir proposer une formation [13]. Passons ici sur les problèmes de mesure, pour simplifier. Nous sommes en présence de l’érection d’une orientation normative commune, très générale, qui établit le fait de proposer aux chômeurs une conduite « active » (la formation, l’emploi) comme axiologiquement supérieur au fait de proposer seulement une indemnité ou une prestation. Cette orientation, mise en œuvre dans tel pays, s’accompagnera par exemple de la réduction du temps d’indemnisation, dans un autre de son maintien, dans un troisième de l’imposition de dispositions punitives pour ceux qui ne recherchent pas d’emploi, dans un autre encore, de l’extension des services proposés aux chômeurs, etc. Mais aucune de ces stratégies précises n’est préconisée dans l’énoncé des lignes directrices. C’est simplement l’orientation générale vers l’activité professionnelle qui est commune. Elle « encadre » des stratégies nationales bien différentes du point de vue normatif et substantiel.

Ce ne sont donc pas ici des règlements impératifs et précis qui organisent les obligations des gouvernements. En outre, la procédure n’est associée – contrairement au cas des politiques monétaires et budgétaires – à aucune forme de sanction. L’originalité de cette forme de politique est donc de produire une « coordination co-gnitive » entre les États membres. La technique ainsi inaugurée sur la question de l’emploi a été ensuite étendue et consolidée sous le nom de « méthode ouverte de coordination ». Ici, le recours à « l’analyse cognitive des politiques publiques » (Muller, 2000) semble aller de soi. Dénuée de moyens propres, financiers [14] ou humains, privée d’une quelconque « mise en œuvre communautaire » qui se distinguerait de la mise en œuvre nationale [15], la SEE est pour l’essentiel une affaire de construction de représentations communes, au travers desquelles s’expriment des configurations complexes d’intérêts ( Ibid., p. 193).

Elle peut s’analyser comme un ensemble d’activités fondées sur un contenu réglementaire (les dispositions du traité obligatoires pour tous les membres, en l’occurrence son titre VIII) et un cadre cognitif (une série d’objectifs organisés en quatre « piliers », eux-mêmes déclinés en « lignes directrices » des PNAE). Sous la coordination des services de la Commission, les activités communautaire et nationales ont été progressivement « routinisées » (productions de rapports, rédaction et négociation des contenus des objectifs, rapport annuel, établissement et suivi d’indicateurs, rédaction de recommandations, gestion des interactions de la SEE communautaire avec les autres politiques communautaires, négociation et rédaction des textes de la Commission, etc.). L’étendue et la nature des activités n’étaient pas fixées à l’avance et ne pouvaient se déduire de la simple lecture du traité et du cadre des piliers. De ce point de vue, on est bien dans un processus classique de spill over : au départ, rien ne laissait par exemple prévoir que les recommandations seraient systématiques et prendraient leur forme actuelle, fondées sur des règles non écrites (Barbier et Sylla, 2001, p. 18,68). Rien ne laissait prévoir que la forme du « plan national » allait être étendue plus tard au domaine de la lutte contre l’exclusion sociale. Rien ne laissait anticiper l’occasion institutionnelle du sommet de Lisbonne et des travaux de la présidence portugaise qui allaient donner naissance à la « méthode ouverte de coordination », qu’on peut comprendre comme un effet d’extension et d’imitation de la méthode initiale de la SEE, même si cela n’en résume pas la totalité (de La Porte et Pochet, 2002). Aux activités de la Commission et des administrations nationales, il faut aussi ajouter celles des instances de l’Union (Conseils européens, Conseil de l’Union dans ses différentes formations, Comités divers comme le Comité de l’emploi et le Comité de politique économique, Parlement européen, représentation des partenaires sociaux, etc.). L’introduction de la SEE ne s’est accompagnée d’aucune modification importante de moyens communautaires [16] : le budget correspondant à ces activités fait partie du fonctionnement des services, dont une partie est sous-traitée à des consultants (rapports, gestion de séminaires, rencontres visant à échanger les « bonnes pratiques » et à établir des « peer reviews »). Dans ce processus, la Commission poursuit ses intérêts stratégiques propres.

De leur côté, les politiques nationales restent des agrégats de programmes, plus ou moins clairement séparés d’autres politiques sociales (par exemple l’insertion et les politiques de l’emploi en France, au Royaume Uni les New Deals et la politique de l’inclusion, du welfare, etc.). Elles mobilisent les fonds et les acteurs de leur mise en œuvre ; elles donnent lieu à des dispositions législatives décidées par les gouvernements et débattues devant les parlements ; elles portent, pour leur grande majorité, d’importants enjeux électoraux. Elles touchent les « bénéficiaires » de leur ressort. Elles sont présentes dans la communication politique des gouvernements.

On est donc en présence de deux types très différents de politiques : d’un côté l’activité communautaire dans son interaction avec les autorités des États membres, décrite ci-dessus, de l’autre, les politiques classiques qui relèvent de la compétence nationale réitérée par l’article 127 du traité. Les caractéristiques des politiques nationales évoquées rapidement ici (moyens, légitimation, etc.) n’ont pas d’équivalent dans la SEE en tant qu’activité communautaire. Mesurer l’influence de la SEE sur les politiques nationales, dans un cadre instrumental ordinaire d’évaluation, est donc un projet voué à l’échec, comme la Commission a été obligée de le reconnaître implicitement en publiant sa communication sur l’évaluation en été 2002 (Commission, 2002a).

L’idée simpliste d’une « conception communautaire » influençant des « conceptions nationales » est évidemment aussi à écarter, aussi bien parce que ces deux « types » de conceptions sont plurielles et s’interpénètrent à tous les niveaux que parce que la stratégie est le produit de négociations intergouvernementales. La SEE se « matérialise » par des textes qu’on peut considérer comme autant de discours normatifs (construits en commun, avec des luttes à propos des représentations [17] ) à propos des politiques, des programmes, et de « théories » du fonctionnement du marché du travail et de la protection sociale [18].

Le contenu de la SEE doit satisfaire deux contraintes juridiques formelles, exprimées dans le traité de la Communauté (Titre VIII). La première, mentionnée deux fois (articles 126 et 128) est la compatibilité [19] avec les Grandes orientations de politique économique (GOPE) définies chaque année par une recommandation du Conseil de l’Union [20]. La seconde (article 127) est le respect de la pleine compétence des États membres en matière de politiques de l’emploi. Il est important de présenter rapidement ce discours des GOPE car il mêle à la fois des orientations normatives et des algorithmes de politiques, éléments possibles d’un « référentiel » communautaire [21].

Les GOPE adoptées chaque année sont censées assurer la « déclinaison » de la doctrine économique générale, notamment en matière de marché du travail et de protection sociale : elles comportent systématiquement une rubrique « marché du travail » (une transversale et une par pays) à côté des rubriques « politique budgétaire », « marchés de produits et économie du savoir », « marché des capitaux ».

Superficiellement, on pourrait penser que la simple édiction de telles normes a des conséquences déterminantes en matière de politiques nationales. Dans la réalité, comme le montrent les débats actuels, fussent-ils limités, à propos du « Pacte de stabilité » (qui, lui, est doté d’un arsenal de sanctions), les GOPE énoncent plutôt un langage général commun.

Le référentiel néo-libéral qui les informe est écrit dans un anglais néo-classique orthodoxe qui ignore les différences institutionnelles entre pays. Il constitue une espèce de vulgate (Barbier, 2000a), que J.-P. Fitoussi (2000) a qualifiée avec raison de « programme universel ». La version 2001 approuvée en juin de la même année comporte les éléments essentiels de diagnostic économique et d’orientation normative suivants (Conseil, 2001, p.18) :

Ce discours économique normatif apparaît globalement conforme aux analyses libérales et au modèle libéral de protection sociale, en particulier à sa variante britannique contemporaine [22]. Il n’est pas apparu avec l’invention de la SEE et ses influences dans les systèmes nationaux sont bien plus anciennes. En France, par exemple, le processus de transformation du référentiel des politiques de l’emploi est enclenché dès la fin des années quatre-vingt (Barbier et Sylla, 2001). Au Danemark, autre exemple, les débats concernant l’introduction de plus de libéralisme remontent aux premières années quatre-vingt-dix (Jorgensen, 2002).

Sous ses dehors lisses et généraux, ce discours entraîne le consensus, il est presque utilisé comme un « code neutre », même par des acteurs explicitement antilibéraux (Barbier et Sylla, 2001, p. 87-95). S’il devait être « appliqué » au sens où par exemple une politique budgétaire et fiscale est « appliquée » dans un État membre, d’innombrables problèmes de combats de valeurs apparaîtraient. Ainsi, le privilège discursif accordé à l’activité des individus sur le marché du travail remet en cause la légitimité des dispositifs de pré-retraite, voire celle des systèmes éducatifs qui privilégient, comme le système français, des taux très élevés d’inactivité professionnelle chez les jeunes de moins de vingt-cinq ans, en raison de leur participation à des activités de formation initiale. De même l’orientation danoise vers le développement de l’éducation et de la formation entre, au moins partiellement, en contradiction avec une logique d’acceptation de n’importe quel emploi disponible sur le marché du travail (Barbier, 2002b).

L’analyse des versions successives des GOPE montre que les injonctions se répètent d’année en année, en grande partie inchangées. Ce n’est donc pas aux GOPE qu’il sied d’imputer des « effets » sur les politiques nationales (au demeurant méthodologiquement impossibles à objectiver, on l’a déjà dit). Il faut plutôt envisager un processus différent : les élites politiques et administratives nationales se mettent d’accord avec la Commission, en souscrivant aux GOPE, sur des orientations générales qu’elles disent partager en commun, mais la tâche de les mettre éventuellement en œuvre précisément reste de leur ressort.

Ainsi, l’injonction de repousser dans les différents pays l’âge de la retraite [23] pour faire croître le taux d’emploi des plus âgés n’est jamais formulée avec précision [24] : de telles questions, comme le montrent les exemples français, italien et allemand, restent strictement de la compétence du niveau national. C’est ce qui explique que la SEE, fût-elle appuyée sur des orientations néo-libérales à travers les GOPE, n’a, jusqu’à présent du moins, pas posé de problèmes majeurs aux pays de régimes différents. Les États membres, certes, affirment tous, année après année, qu’ils font des efforts pour augmenter le taux d’emploi des plus âgés, mais les éventuelles conséquences concrètes de ces engagements se négocient dans le sein de leurs systèmes institutionnels propres, avec leurs rythmes et leurs styles politiques particuliers. Comme le montrent les PNAE successifs de la France, l’adoption du langage commun de la SEE et des GOPE ne s’est pas révélée incompatible avec le maintien de dispositifs importants de pré-retraites : bien loin que l’on puisse attribuer précisément à la SEE leur remise en cause autre que rhétorique, on assiste plutôt, dans les années récentes, à une difficulté réitérée de réformer ces programmes sociaux (manifeste dans les contributions des partenaires sociaux aux PNAE français) qui a une explication institutionnelle nationale (Barbier et Sylla, 2001, p. 39-57).

Ce qu’il y a de commun entre les « référentiels » de la SEE et des GOPE, si on peut les qualifier ainsi, se révèle donc à la fois suffisamment général et capable de s’adapter à des stratégies très variées au plan national – y compris du point de vue des contenus des politiques, mais aussi à l’ensemble des secteurs de la protection sociale (lutte contre « l’exclusion » ou pour « l’inclusion », fonds de pension, etc.).

Insistons enfin sur un point, qui, dans une lecture rapide des versions successives des GOPE (le projet du 24 avril 2002 [25], pour sa partie consacrée au marché du travail, est presque identique à celle de 2001) pourrait être escamoté. De tonalité générale néo-libérale, le discours de politique économique comporte cependant des notations qui n’appartiennent pas à la stricte orthodoxie. Au cours des années, ces différences ont plutôt eu tendance à s’accroître, tout en restant effectivement limitées. On fait référence ici, par exemple, à la prise en compte, certes timide, dans les GOPE, de la nécessité de contribuer à la « qualité des emplois », notamment à leur contenu en qualification [26]. On fait référence également à la prise en compte, dans ces orientations, de l’objectif d’égalité entre les femmes et les hommes, dont la reconnaissance, au moins dans les textes, ne cesse de s’affermir [27]. Ces deux dimensions excèdent un discours purement orthodoxe sur l’offre de travail, et provoquent d’ailleurs des controverses feutrées entre les différents comités dans l’arène bruxelloise (Barbier et Sylla, 2001, p. 83 et suivantes). Ces orientations autorisent la possibilité de variations des politiques, au double plan national et communautaire : empiriquement, rien ne permet, aujourd’hui, de prévoir qu’elles seraient suivies « d’effets », ni la substance de ces effets potentiels.

Enfin, il faut insister sur les différences entre GOPE et SEE. Quels que soient les effets de la règle de compatibilité de la SEE avec les GOPE, il n’existe juridiquement pas de stricte subordination de la première aux secondes. Cette situation se re-père, notamment, dans la rivalité du Comité de l’emploi et du Comité de politique économique [28]. La SEE, comme discours très influencé par l’orthodoxie économique contemporaine, n’en reste pas moins distincte des GOPE et comporte des orientations normatives beaucoup plus précises en matière de qualité de l’emploi, de respect de l’égalité entre hommes et femmes, de compatibilité entre flexibilité et sécurité de l’emploi, de rôle des partenaires sociaux, d’orientations du système éducatif, de lutte contre l’exclusion, etc.

Plus généralement, il y a toujours moyen d’inscrire au sein de la SEE un dispositif qui se présente a priori comme relativement contradictoire avec les GOPE. Le cas de la réduction du temps de travail en France est ici exemplaire, contre laquelle les GOPE ont mis en garde à cause de ses conséquences potentielles sur l’augmentation des coûts unitaires du travail. Par différence, les documents de la SEE insistent, à propos de sa mise en œuvre en tant qu’outil de modernisation de l’organisation du travail, sur ses aspects de modération salariale et de maintien de la compétitivité. Ces différences, fussent-elles formellement minimes [29], révèlent la compétition existant entre différentes interprétations possibles d’un même discours global de politique économique. La communication de la Commission sur l’évaluation de la SEE (Commission, 2002a) porte aussi la trace de ces débats entre des acteurs difficiles à identifier à cause de la complexité d’ensemble du processus [30]. Elle invite en effet à modifier le calendrier de la SEE afin d’assurer une meilleure « complémentarité et le renforcement mutuel » entre GOPE et SEE (point 3.4 de la communication), ce qui laisse la place évidemment à plusieurs interprétations. Parmi ces dernières, celle d’un rééquilibrage en faveur de l’importance de la SEE, donc de la politique sociale vis à vis de la politique économique, ne saurait, a priori, être exclue.

Par exemple, c’est l’approche en termes de « what works /ce qui fonctionne bien » qui domine et qui explique que la Commission encourage les « bonnes pratiques » (dont elle espère le transfert d’un pays à l’autre), et qu’elle organise des « peer reviews » dans lesquelles la discussion d’experts de l’administration et d’experts indépendants est organisée. Le « what works » [32], en privilégiant le critère de l’efficacité (l’effectiveness et la cost-efficiency ), n’épuise évidemment pas les sources possibles de la légitimation, multiples et non spontanément compatibles (Dehousse, 2000, p. 194 [33] ). La coordination procédurale de la SEE se révèle opératoire pour réaliser des compromis relevant d’une « idéologie molle » (Jobert, 1992, p. 223-224). Ceux-ci empruntent plutôt à la version « gestionnaire » du libéralisme, qui fournit des « savoir-faire pragmatiques » (Jobert, 1994, p.16-17) et permet aux administrateurs et aux experts d’élaborer des « solutions pragmatiques plutôt que de défendre des positions politiques » (Majone, 1994, p. 258).

Contrairement aux craintes de ceux qui s’alarment de la tonalité néo-libérale des GOPE et de nombre de formulations en anglais des lignes directrices de la SEE, la seule présence du langage commun de l’idéologie molle ne permet aucunement de conclure à des « conséquences » sur la substance des programmes d’emploi effectivement mis en œuvre dans tous les pays, et encore moins à leur homogénéisation, en termes de processus de légitimation et d’orientations normatives dans les différents pays de l’Union [34]. De ce point de vue, comment fonctionne en effet cette procédure ? Prenons l’exemple de l’impulsion communautaire pour développer des approches qualifiées de « préventives » vis à vis du chômage. Les experts communautaires se sont nourris de l’analyse fonctionnelle de l’efficacité d’un grand nombre d’expériences de programmes et de politiques : des analyses, particulièrement conduites dans le cadre de l’OCDE (voir par exemple Fay, 1996 ; Martin, 1998), ont progressivement répandu, dans ces communautés d’experts et d’administrateurs, l’idée selon laquelle des politiques privilégiant une conduite « active » des chômeurs sont les plus efficaces quand elles sont précoces. La logique de « l’activation des chômeurs » s’est donc trouvée avoir le vent en poupe. En termes de composantes d’un référentiel, on est ici en présence d’un « algorithme ». Cette norme communautaire s’incarne dans le premier pilier de la SEE (favoriser l’employabilité ). Elle regroupe bien les éléments d’un référentiel communautaire, fonctionnant comme un corpus de représentations apparemment « dépolitisées ». Les orientations normatives nationales concrètes sont laissées de côté : tout se passe comme si elles relevaient d’une dynamique indépendante et comme si la distinction entre politiques de droite et de gauche ne se posait pas au niveau communautaire. La définition très générale de la SEE permet donc d’amples modulations selon les pays. Au besoin, une notion communautaire peut toujours être produite, qui regroupe, selon des critères fonctionnels ou procéduraux, des politiques très différentes [35]. L’activité de coordination, en outre, est principalement conduite par les élites administratives (Barbier et Sylla, 2001).

Une telle analyse comporte des difficultés méthodologiques considérables et bien connues quand on travaille à objectiver des valeurs. Disons ici quelques mots de travaux qui ont tous fait l’objet de critiques pour leurs limites manifestes.

Une approche en termes de « programme mental » (Hofstede, 1980) transmis aux individus d’une nation donnée, par une socialisation à chaque fois particulière, est particulièrement caricaturale en raison de son déterminisme, mais aussi de ses méthodes. Il est, à tout le moins, peu convaincant de présenter les « cultures nationales » en termes de traits stables (chez Hofstede, la distance au pouvoir, le refus de l’insécurité, la masculinité et l’individualisme) qui se combinent différemment selon les pays. L’approche de P. d’Iribarne, pour différente qu’elle soit, appelle des critiques de même type. [37] De leur côté, malgré leur fragilité méthodologique, des travaux sociologiques portant sur les valeurs « fondamentales » sont utiles pour repérer des constantes [38] ou des évolutions à un niveau très général. Ils mettent en lumière la pertinence de facteurs religieux historiques (Inglehart, 1999), qui contrastent l’Europe protestante, l’Europe catholique et le monde anglophone. Sur des bases théoriques et méthodologiques analogues, d’autres enquêtes, comme les vagues de l’European Value Survey (EVS) ou de l’Eurobaromètre, apportent aussi des éléments très intéressants pour la comparaison entre pays. Galland et Lemel (1995) ont, par exemple, comparé l’évolution des systèmes de valeurs entre pays, à partir des questionnaires de l’EVS entre 1981 et 1990, qui distinguent un groupe « nordique » d’un groupe « mediterranéo-germanique » ; les différences de valeurs entre les deux groupes persistent dans le temps, bien que leur distance diminue. À la différence d’approches strictement culturalistes, ces analyses font une place à des évolutions communes dans le temps. Les valeurs et les normes n’y sont donc pas données une fois pour toutes et elles évoluent, notamment sous l’effet de l’influence étrangère ou de diffusion de représentations sociales communes, voire de dynamiques plus globales, comme celle de la « modernisation culturelle ». Ces approches permettent aussi une prise en compte de l’hétérogénéité interne des pays (Galland, 2002).

Jusqu’à présent, ces approches se révèlent toutefois malaisées à articuler avec l’analyse des politiques sociales. Il n’en est pas moins douteux que les valeurs aient une influence dans les choix institutionnels qui les concernent et que, malgré leur construction dans l’histoire, elles ne constituent pas des références immémoriales et fixes. L’important semble être de les relier à des acteurs, des périodes et des contextes institutionnels précis, comme l’ont suggéré Maurice et ses collègues (1992), répondant à P. d’Iribarne. Elles trouvent leur place dans une « cohérence sociétale », qui, pour nous, inclut les institutions du marché du travail, la protection sociale, et des valeurs générales en vigueur dans la communauté politique concernée. Jorgensen (2002) a présenté, de ce point de vue, une analyse fort convaincante du cas du Danemark, où il explique à la fois la construction historique de valeurs communes aux acteurs de la politique sociale dans ce pays et leur évolution historique, sans tomber dans le travers qu’on reproche généralement aux analyses dites « culturalistes ».

Nous illustrons, dans notre tableau, les différences et articulations, en travaillant sur trois des éléments que Muller (1995) retient comme faisant partie des référentiels, à savoir les valeurs, les normes, et les algorithmes sur lesquels sont construits des programmes spécifiques. Faute de place, nous ne détaillons pas les éléments d’une comparaison plus précise de dispositifs (voir pour plus de précisions, Barbier, 2002b).

Au sein des valeurs de niveau national, on peut distinguer une première strate qui relèverait de l’histoire longue (niveau 1), et un système de valeurs plus récent, associé au système national de protection sociale, construit depuis le XX^e siècle (niveau 2). La plupart sont communes à tous les États sociaux européens (le « modèle social européen »), nonobstant les variations nationales (notamment dans la hiérarchie différente établie entre elles) ; d’autres sont spécifiques de groupes de pays, selon les classements habituels des types de systèmes de protection sociale (niveau 3). Pour objectiver ces trois premières catégories de valeurs, on dispose de peu d’outils méthodologiques incontestables.

En revanche, les valeurs invoquées par les gouvernements pour justifier les politiques sociales et de l’emploi, considérées plus étroitement en tant que « discours politiques » [39] sont plus accessibles (niveau 4). Dans un pays donné, on peut faire l’hypothèse qu’elles sont en large partie partagées par différents acteurs et courants politiques participant à certains « styles politiques », tout en se séparant selon les clivages du type droite/gauche (niveau 5). Les valeurs véhiculées par le discours politique – avec leurs variations entre droite et gauche – ont de l’importance dans leur relation (au moins partiellement) cohérente avec les institutions de la protection sociale et du marché du travail. Loin de l’hypothèse universaliste, selon laquelle tous les pays seraient confrontés aux mêmes problèmes, leur identification contribue justement à signaler les spécificités de chaque type de protection sociale (Barbier et Théret, 2001,2002 ; Schmidt, 2000, p. 235 notamment). D’où les difficultés qui apparaissent pour l’articulation d’un discours politique fédéral européen et des discours politiques nationaux (légitimation, possibilité même de construire un langage porteur de significations, et non pas simplement d’un code fonctionnel).

Si on poursuit l’analyse, on passe alors aux niveaux de normes opératoires et d’algorithmes. Les systèmes de valeurs nationaux (niveaux 1 à 5) se révèlent cohérents avec des normes générales qui sont communes aux politiques sociales du pays considéré (niveau 6) et avec des normes de niveau plus détaillé (niveau 7). À leur tour, les normes peuvent être articulées avec les algorithmes des programmes ou leur « théories normatives d’action » (Chen, 1990). À cet ensemble on peut associer le système des acteurs institutionnels du marché du travail et de la protection sociale propres à chaque pays (esquissé en dernière ligne du tableau).

Les jeunes Britanniques au chômage sont poussés à prendre les emplois tels qu’ils se présentent sur le marché, dans une logique « d’emploi d’abord » et de services peu diversifiés, tous orientés par le rapport immédiat avec le marché du travail ; ils sont susceptibles de sanctions mises en œuvre systématiquement dès qu’ils font défaut ; leur prestation d’assistance est faible, bien inférieure au salaire minimum. C’est ainsi qu’on les « active » et qu’on leur propose d’augmenter leur « employabilité » (vue comme capacité à s’adapter aux « besoins du marché du travail ») et d’augmenter, plus tard, leurs revenus et d’améliorer leur statut, et en tous les cas d’avoir des revenus du travail supérieurs à ceux du « welfare » (l’assistance).

Les jeunes Français peu qualifiés, ou éprouvant des difficultés particulières, sont vus par l’administration de l’emploi comme des gens pour qui il faut mettre en œuvre des actions de discrimination positive. Considérés comme éloignés du marché du travail, on prévoit de les aider à organiser des trajectoires qui passent, éventuellement, par des dispositifs d’emplois publics temporaires, mais aussi par la fourniture de services sociaux non directement liés au travail. Cette action relève des politiques d’insertion, considérées comme un « impératif national », selon la loi. L’accent n’est pas mis sur les sanctions et l’incitation, mais plutôt sur l’accompagnement des trajectoires et la participation à la citoyenneté (Barbier et Théret, 2001). L’insertion, plutôt que l’« activation », relève d’un discours politique de « solidarité », laquelle s’illustre aussi dans la spécificité française de l’importance des « politiques familiales » ( versus l’assistance).

Quant aux jeunes Danois, leur « activation » est placée sous la justification des « droits et devoirs » combinés. Pour eux, c’est un droit d’avoir accès à une palette de services universels très variée, qui va de la formation initiale à l’emploi, parfois public (dans les collectivités locales, notamment), jusqu’à des programmes de « réhabilitation ». Le plan d’action individuel qu’ils signent avec les autorités résulte pour eux dans l’obligation de faire ce qu’ils ont conjointement convenu avec leur travailleur social ou leur agent de l’emploi. Les sanctions sont extrêmement rares, la formation est privilégiée, les allocations d’assistance ou d’indemnité de chômage sont parmi les plus généreuses en Europe et fort proches des salaires de base dans le cas des personnes peu qualifiées.

Ces trois profils concrets d’activation ou de traitement « préventif » s’insèrent tous dans les normes de la SEE. On voit facilement, sans pouvoir ici entrer dans plus de détails, qu’ils sont immensément hétérogènes. L’analyse ici présentée, pour schématique qu’elle soit, confirme et complète ce que nous avons montré dans la première partie de cet article.

La production communautaire des représentations fondant la SEE se signale donc par la coexistence (i) d’un discours de référence articulant des valeurs très générales (niveau 2 du tableau) et (ii) d’une vulgate économique d’inspiration orthodoxe exprimée dans un anglais fonctionnel (niveau 6 du tableau). Les représentations politiques nationales en sont influencées, au moins au niveau du lexique politique (il y a incontestablement contamination des discours politiques nationaux, Barbier et Sylla, 2001). Ce processus est bien antérieur à la mise en œuvre de la SEE et correspond à la diffusion générale du paradigme économique orthodoxe et au recul de l’influence du keynésianisme.

Les discours politiques nationaux, cependant, conservent leur spécificité, qui est clairement interprétable en termes de cohérence avec le type de système national de protection sociale (niveaux 3 et 4 du tableau) et, bien sûr, avec l’hétérogénéité très grande des programmes sociaux, et, plus particulièrement ici, celle des régimes d’activation (Barbier, 2002b) ou des « labour market regimes » (Wood, 2001).

Les valeurs générales (niveau 2) sur lesquelles le discours communautaire est étayé sont, globalement, compatibles avec les valeurs nationales du même niveau, ce qui produit un discours communautaire lisse et général, souvent amphigourique, et pour ainsi dire vide de signification [40], dénué de relations significatives avec des référents [41] précis, car, par définition, en l’absence de programmes autonomes communautaires, de vrais programmes n’existent que dans les États membres.

Du point de vue de l’articulation communauté/nations, l’ensemble est (fonctionnellement) cohérent [42]. Mais la hiérarchie des niveaux est importante. Les valeurs mobilisées par les discours politiques nationaux (niveau 4) et dans les débats droitegauche (niveaux 5) sont d’ordre supérieur à la norme générale de la vulgate économique orthodoxe (niveau 6). Ce qui permet d’expliquer qu’à la fois les programmes peuvent entrer dans les catégories de la SEE et être axiologiquement très hétérogènes (se référant à des algorithmes de dispositifs eux aussi hétéroclites).

L’analyse exploratoire conduite ici n’aborde pas avec précision la question des acteurs pertinents en fonction des différents niveaux des valeurs et normes. Ce sont évidemment les experts, les économistes, les élites et les fonctionnaires au sein de la Commission et dans les administrations centrales qui sont les producteurs et les propagateurs actifs des discours communautaires. Ces acteurs interagissent dans des forums et des arènes : le poids, dans les décisions finales, des arènes communautaires, devient de plus en plus important (Barbier et Sylla, 2001). Ils se distinguent de ceux qui mettent en œuvre les politiques, et qui, globalement, sont restés jusqu’à présent fort éloignés de la procédure de la SEE, comme le montrent les évaluations nationales des premières années de la SEE, remises à la Commission [43].

Pour répondre aux questions envisagées au début de ce texte, dans l’état actuel des choses [44], on voit mal comment ce processus pourrait favoriser les conditions de la création de programmes sociaux fédéraux. À cet égard, la proposition de création d’un revenu minimum communautaire (« Euro-stipendium ») paraît particulièrement irréaliste. Schmitter et Bauer (2001) suggèrent en effet la suppression des fonds structurels et de la politique agricole commune pour le financer. Cette proposition, qui encourt les critiques habituellement faites aux projets existants de revenu inconditionnel sur des bases nationales, paraît d’un extrême irréalisme pour deux raisons principales, qui ressortissent à la fois aux valeurs et aux algorithmes des politiques existantes.

La première tient aux modalités d’attribution des revenus minimaux existants actuellement au plan national : partout, ceux-ci sont l’objet de vifs débats, dans une ambiance générale d’exigence de « contreparties » en termes de conduite des bénéficiaires. Les justifications et les contrôles de l’attribution de l’assistance se conçoivent dans les communautés nationales et, très souvent même, sur des bases locales. Dans ces conditions, on voit mal comment l’attribution d’un revenu communautaire, supplémentaire des prestations existantes, pourrait acquérir une quelconque légitimité. En outre les auteurs ne voient pas que leur hypothèse d’efficacité supérieure de la distribution de revenus à des personnes pauvres, par rapport au financement de programmes sociaux ou agricoles, pose des problèmes de justice. C’est évidemment une manière bien commode de résoudre les limites des fonds que de les supprimer. Cela permet d’éviter de se poser les problèmes politiques et les problèmes d’objectifs qui, dans le cadre de l’élargissement, ne peuvent plus être traités comme ils l’ont été à Berlin en 1999 (Fayolle et Le Cacheux, 2001).

La seconde remarque tient à l’oubli des questions de gestion. Cette erreur, commune à toutes les propositions existantes dans les cadres nationaux, prend ici plus de relief, quand on la rapporte, en outre, à l’expérience du Fonds Social Européen (Barbier, 1999b). La Commission est, en effet, désormais engagée dans un processus de retrait des tâches de mise en œuvre (réduction du nombre des Programmes d’initiative communautaire, renforcement du rôle des États membres et transferts des responsabilités de gestion au plan national, incitation à la performance de gestion). La référence gestionnaire actuelle de la Commission est celle d’un « principal » qui contrôle des « agents » à l’aide d’outils à distance, comme l’évaluation et le contrôle. La proposition de faire gérer, par les services de la Commission, un programme (visant à distribuer dans l’Union un revenu minimum à un nombre de personnes compris entre sept et quarante-quatre millions, selon les hypothèses retenues) est en complète contradiction avec la tendance actuelle du management communautaire et avec toute l’expérience acquise des administrations sociales nationales.

Si les nouveaux programmes fédéraux paraissent ainsi lointains, les développements de la SEE pourraient toutefois déboucher sur la construction commune de nouvelles normes substantielles. La SEE, en effet, comporte déjà des orientations normatives d’inspiration communautaire, la principale étant l’égalité entre les hommes et les femmes, introduite également dans la formulation des recommandations des GOPE, on l’a vu. L’accent mis plus récemment sur d’autres dimensions comme la lutte contre la discrimination et le développement durable étend le potentiel d’influence de normes communes. L’introduction (émergente) de la « qualité dans les politiques sociales et de l’emploi » (Commission, 2001), depuis le sommet de Lisbonne, semble redevable d’une analyse analogue. En ce sens, il y a concurrence entre le référentiel des GOPE et celui de la SEE, et le résultat de cette concurrence n’est écrit par avance ni au niveau communautaire, ni dans chacun des pays.

Pour l’instant, le principe de l’égalité des hommes et des femmes apparaît, dans le domaine social, comme le seul domaine où la Commission jouit d’un pouvoir normatif précis et relativement autonome [45]. Il s’agit du seul principe concernant les personnes qui ait fait l’objet d’une valorisation symbolique supérieure, puisque « l’égalité des hommes et des femmes » est désormais inscrite dans les principes dits de « mainstream » [46] du traité d’Amsterdam « instituant la Communauté » (article 2), au plus haut niveau hiérarchique des normes juridiques. Les autres dimensions de mainstream, l’environnement, le développement durable, n’ont pas de conséquences juridiques directement individuelles. Le plein emploi ne figure pas non plus parmi ces normes les plus élevées.

La force de l’égalité des hommes et des femmes est loin de relever d’une interprétation univoque au sein des programmes et des services communautaires (Barbier et Rack, 1999). Elle n’a donné lieu qu’à de rares applications concrètes dans le cas, par exemple, du Fonds social européen en France. Il reste qu’elle étend son influence de plus en plus dans les systèmes juridiques des États membres, comme en témoignent les récentes dispositions législatives en France qui concernent la discrimination en raison du genre (loi du 9 mai 2001).

Le transfert et la construction croisée de normes juridiques de l’Union vers les États membres, dans le domaine social, est par ailleurs présent depuis longtemps en matière de droit du travail et d’hygiène et sécurité. Il est probable que, sur un certain nombre de domaines des politiques sociales et de l’emploi, le droit peut constituer un vecteur « d’européanisation » plus vraisemblable que ce que l’on pourrait attendre de programmes fédéraux. Les réflexions sur les contrats de travail (Supiot, 1999) sont un domaine jusqu’à présent resté relativement séparé de la stratégie européenne pour l’emploi et des fonds structurels. Mais, dans le même temps, la SEE a donné lieu à la mise en place des indicateurs concernant la « qualité de l’emploi », en décembre 2001. L’égalité professionnelle des hommes et des femmes y est présente, notamment via un indicateur de ratio salarial entre les hommes et les femmes. D’autres droits substantiels, et non pas seulement procéduraux, pourraient connaître des extensions comparables, qui influeraient alors plus directement sur les contenus des politiques sociales et de l’emploi coordonnées ou cofinancées. Ainsi la dynamique « inter-étatique » en matière d’emploi pourrait bien emprunter le chemin du droit communautaire. Ce n’est là bien sûr qu’une hypothèse. En tout état de cause, elle n’implique pas la disparition du rôle des États nationaux pour la régulation des relations de travail et la protection sociale, mais, comme l’indique Alain Supiot (2003, p. 394), elle suppose la complexification de leur rôle dans l’adaptation de règles qui ne sont plus simplement d’origine nationale.