Le fédéralisme se réfère ici à un genre d’organisation du pouvoir politique, comprenant une grande variété d’espèces (fédérations, confédérations, etc.) mais aussi des hybrides (dont la CE) ; il a pour caractéristique un gouvernement exercé par ses unités constituantes tantôt en commun (pour certains desseins spécifiques) tantôt de manière autonome (Watts, 1998,120). Si cette approche permet de catégoriser ses objets, elle permet surtout de les analyser dans leur dynamique historique : « l’essence du fédéralisme ne tient [donc] pas à un arrangement institutionnel particulier mais à l’institutionnalisation de relations spécifiques entre les acteurs participant à la vie politique » (D. Elazar cité in Sbragia, 1992,25) [4].

Dans cette perspective et en nous appuyant sur une définition dynamique du fédéralisme, comme processus de recherche d’un équilibre institutionnel – toujours instable – entre des intérêts fonctionnels et territoriaux pluriels [5], nous tenterons de montrer comment les institutions et les politiques communautaires ont pu avoir un impact sur les systèmes nationaux d’emploi à travers l’élaboration, la diffusion et l’imposition progressive de règles, de concepts et de recettes d’action publique, venant s’inscrire dans des échanges politiques et techniciens fortement institutionnalisés au sein des États membres.

Institution « moteur » [6] de l’intégration européenne, la Commission européenne est en effet parvenue, très progressivement, à introduire la Communauté puis l’Union européenne (UE) dans un champ d’action publique largement préempté par les systèmes de protection sociale des États membres. L’implication des institutions communautaires dans le champ du social est par conséquent souvent présentée comme étant de nature largement symbolique, incitative et cognitive (Cram, 1997 ; Barbier, 1998). Cette position tient souvent à des travaux centrés sur la formulation des politiques communautaires et sur les échanges politiques entre institutions communautaires (Conseil et Commission surtout). S’attacher à la mise en œuvre nationale, régionale et locale d’un des nombreux programmes financés par l’UE dans le champ du social [7] permet sans doute de compléter utilement ces analyses [8] : ces programmes et ces politiques transnationales promeuvent certes la diffusion d’« idées » mais imposent aussi parallèlement des règles contraignantes, qui modifient les rapports intergouvernementaux au sein des États membres ainsi que les outils, les représentations et les stratégies des acteurs qui les mettent en œuvre.

Dans la perspective fédéraliste tracée plus haut, nous nous attacherons dans un premier temps à définir plus systématiquement la nature subsidiaire de l’intervention communautaire dans le champ de la protection sociale et de l’emploi et ce depuis les traités fondateurs, pour cerner les rôles successifs assignés au niveau supranational dans ce champ d’action publique « multi-niveau ». On s’attachera ensuite à mesurer l’impact d’une politique communautaire redistributive sur les équilibres institutionnels forgés au sein de trois États membres (France, Allemagne, Irlande) dans le champ de l’emploi et de la formation professionnelle, ce qui nous permettra de qualifier l’intervention communautaire en terme d’apprentissage politique et de recomposition des échanges politiques territoriaux.

Qualifier de « subsidiaire » l’intervention communautaire en matière de protection et de politiques sociales relève ici d’un double exercice. Il s’agit essentiellement, face au système politique « multi-niveau » communautaire, d’emprunter des outils d’analyse à la tradition politique et philosophique européenne du fédéralisme (Burgess, 1996), qui fait du concept de subsidiarité le principe clef de l’allocation du pouvoir politique entre niveaux territoriaux – une autorité politique « supérieure » ne suppléant une autorité « inférieure » que face à l’incapacité d’agir et à la demande de celle-ci (Million-Delsol, 1992). Cet outil nous servira alors à étudier les registres justificatifs de l’action communautaire et leur évolution au cours du temps. Il s’agit aussi, mais beaucoup plus marginalement, et toujours dans ce contexte analytique, d’envisager l’inscription du principe de subsidiarité dans le traité de Maastricht comme un recours opportun à cette tradition européenne dans un moment de crise de légitimité de l’action communautaire – ce principe devenant simplement une ressource stratégique supplémentaire pour la Commission européenne (Smith, 1996).

Les clauses sociales contenues dans le premier traité communautaire – celui de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) – sont ainsi de deux ordres. Dans le cas de la première communauté, elles visent d’une part à traiter des effets induits de la rationalisation de la production, elle-même destinée à rendre la sidérurgie européenne compétitive. Elles veulent d’autre part promouvoir l’amélioration des conditions de vie et de travail des salariés des secteurs concernés – dans une sorte de corollaire « socialement responsable » à la poursuite de la prospérité économique (Collins, 1975). Une nette priorité est cependant accordée à une dimension réparatrice (des effets du marché) au détriment de la création de nouveaux droits sociaux ; ainsi, des financements pour le reclassement des travailleurs licenciés des mines et de la sidérurgie sont mobilisés, tandis que le droit à la mobilité est limité aux travailleurs qualifiés.

Le Traité de Rome qui vise à établir un marché commun des produits et des services généralise certes le droit à la mobilité à l’ensemble des travailleurs (et non à l’ensemble des citoyens européens) mais indique que l’amélioration des conditions de vie et de travail résultera pour partie du « fonctionnement du marché commun, qui favorisera l’harmonisation des systèmes sociaux », en faisant ainsi une sorte d’effet induit de l’intégration des marchés. Le Fonds social européen qui est alors créé vise à aider la reconversion les travailleurs des régions fortement touchées par le chômage, confortant la perspective réparatrice initiale.

Ainsi les traités fondateurs de l’Union européenne abordent-ils les questions sociales sous un angle fortement subordonné par rapport à l’intégration des marchés : celles-ci ont pour origine la crainte de distorsions de concurrence introduites par des différentiels entre salaires ou entre prestations de protection sociale ou visent à amortir préventivement ou curativement les chocs provoqués par l’intégration marchande (Moravscik, 1998) – la création de droits sociaux positifs demeurant en revanche souvent d’ordre purement déclaratif [9].

Mais l’action communautaire en matière sociale est doublement subsidiaire dans la mesure où elle se situe aussi sur un champ d’action publique largement préempté par les politiques sociales des États membres [10]. Dans ce contexte, la stratégie de la Commission européenne en matière sociale se développe selon deux axes : faciliter la coordination des systèmes de protection sociale pour permettre une mobilité équitable ou non préjudiciable des travailleurs communautaires ( e.g. en garantissant l’exportation des prestations de retraite vers le pays d’origine ; Leibfried et Pierson, 1998) et permettre aux acteurs des marchés du travail d’anticiper ou de surmonter les mutations en cours sur les marchés du travail, en venant porter appui aux politiques publiques des États membres. Le premier volet de cette stratégie, destinée à supprimer tout obstacle à la libre concurrence contenu dans les politiques sociales nationales, s’apparente à une dynamique d’intégration négative (Scharpf, 1999,45), ou à une forme de régulation sociale, selon les termes de G. Majone (1996,76-77), puisque qu’elle procède par l’édiction de normes ou de principes obligatoires dont les coûts de mise en œuvre sont portés par les entreprises. Le second volet est quant à lui de nature plus hétérogène : oscillant dans ses objectifs explicites entre correction des externalités négatives du marché et anticipation stratégique de celles-ci par des mécanismes redistributifs, il hésite donc entre mécanismes de correction et de structuration des marchés. C’est ce volet redistributif qui nous intéresse plus particulièrement ci-après.

Ce volontarisme redistributif s’est aussi doté d’argumentaires spécifiquement fédéralistes, qui viennent tout autant légitimer qu’encadrer les interventions communautaires. Un principe de subsidiarité régit en effet ces actions : d’abord largement implicite et procédural [11], ce principe est officialisé lors de sa « constitutionnalisation » par la conférence intergouvernementale de Maastricht. S’inspirant du principe historique clef de gestion de l’équilibre instable de la dynamique institutionnelle fédéraliste (voir plus haut), il assigne à la Commission, du fait de son monopole de proposition, la charge de faire la preuve de la nécessité et de la juste proportionnalité de l’intervention communautaire [12]. Mais un décalage historique de taille par rapport aux définitions traditionnelles se produit alors : au critère de défaillance ou d’incapacité des instances inférieures, utilisé classiquement pour justifier l’intervention d’une instance supérieure (Million-Delsol, 1992), s’ajoute dans le texte du traité un critère flou d’efficacité (à travers l’adverbe « mieux »), qui permet l’intervention de l’entité supérieure si celle-ci s’avère plus efficace. Plus que le risque souvent évoqué de centralisation de l’action au niveau communautaire [13], ce décalage historique représente de fait une opportunité pour la Commission européenne qui, lorsqu’elle a décelé des niches d’action publique peu ou pas investies par les États membres [14], peut justifier de manière plus explicite et plus ritualisée la « plusvalue communautaire » des actions qu’elle propose.

Au-delà de cet éclectisme argumentaire, la Communauté exprime par la voix de la Commission européenne la volonté de constituer à la marge des politiques nationales des « laboratoires d’expérimentation sociale » (Muller & Rouault, 1997) : si une grande partie des fonds structurels apporte un simple complément financier aux politiques nationales de développement régional, d’emploi et de formation, un dixième environ de cette masse financière est allouée depuis 1988 à la poursuite d’objectifs « proprement communautaires ». Ces fonds et ces programmes [15] sont autant l’occasion pour la Commission européenne de rassembler les informations nécessaires pour définir la nature complémentaire de ses actions que de soutenir des coalitions d’acteurs sociaux (souvent marginaux) avec lesquels elle entre dans une dynamique de légitimation réciproque : ont ainsi été soutenus et promus d’innombrables groupes de travail, réseaux d’experts et « projets pilotes », donnant lieu à des publications officielles, qui sont d’une part la matérialisation de l’expertise rassemblée au niveau communautaire et des liens tissés par la Commission avec la société civile organisée et les administrations nationales, et d’autre part la source informée et légitime des propositions à venir des services communautaires. Au-delà de l’échange de savoirs – qui a fait dire à certains auteurs que domineraient ici des interactions symboliques ou cognitives (Cram, 1997 ; Milner, 1998), ce sont d’abord à des échanges de ressources financières mais surtout politiques que donnent lieu ces politiques sociales redistributives communautaires. Dans ce contexte, l’intervention communautaire vise à permettre aux acteurs des politiques de formation et d’emploi d’enrichir leurs registres argumentaires mais surtout de diversifier leurs instruments d’action pour faire face au chômage (des jeunes, des femmes, etc.) ou aux mutations du travail, dans un double registre innovant et réparateur. C’est la manière dont les acteurs des marchés nationaux du travail se saisissent de cette offre de services de la Commission qui nous intéressera dans la seconde partie, plus empirique, de cet article.

Nous nous contenterons pour notre part de définir ici le rôle accordé dans ces forums de la rhétorique politique (Jobert, 1992) à la formation professionnelle, pour qualifier précisément mais de manière partielle ce qui pourrait s’apparenter à un changement de référentiel communautaire. Comme nous l’avons vu plus haut, pendant longtemps, les registres justificatifs de l’action communautaire dans le champ de la formation et de lutte contre le chômage ont été pluriels et hétérogènes – oscillant entre une dimension réparatrice et une dimension structurante des marchés du travail. Or depuis la publication du Livre Blanc sur la croissance, la compétition et l’emploi en 1993, cette pluralité d’argumentaires s’est trouvée « ordonnée » en un cadre cognitif cohérent, qui désormais s’intègre dans le projet de construction par le marché, après s’être « extirpé » d’une dimension sociale européenne de rééquilibrage et de corrections des externalités négatives du projet de marché unique (Tidow, 1998 ; Pochet & Goetschy, 2000). La formation professionnelle est désormais envisagée comme un instrument clef de compétitivité économique qui permet aux entreprises de s’adapter plus rapidement aux changements technologiques et aux demandes changeantes des marchés. Dans ce nouveau cadre cognitif, la notion de territoire elle-même prend un sens nouveau : au sens traditionnel (pour les fonds structurels) de zone « défavorisée » par sa situation périphérique ou par un tissu industriel en déclin, se substitue le territoire comme niveau de mobilisation des partenariats politico-économiques pertinents, qui organisent une jonction efficiente car informée de l’offre et de la demande de travail et de qualifications pour valoriser les atouts spécifiques et renforcer la compétitivité (globale) du territoire (Rouault, 2000).

Nous ne postulons pas ici que les argumentaires traditionnels de la formation professionnelle comme instrument de promotion sociale, de développement personnel et d’une « seconde chance » au service des personnes (Joint-Lambert, 1997) disparaissent dans ce référentiel communautaire mais plutôt qu’ils sont subordonnés à des argumentaires puisés dans les théories du capital humain (Streeck, 1999,5). Nous n’affirmons pas non plus que ce référentiel est stabilisé et homogène mais plutôt que depuis sa publication, le Livre blanc et les argumentaires qu’il contient n’ont pas cessé d’irriguer et de nourrir les propositions de la Commission jusqu’à une forme de « cristallisation » puis de constitutionnalisation de ce référentiel dans le chapitre « Emploi » du traité d’Amsterdam. Cette officialisation n’exclut pas la poursuite de sa négociation et de sa configuration entre la Commission, le Parlement européen et les gouvernements et administrations des États membres.

Mais quelles sont les traductions et réappropriations de ce référentiel au niveau de la mise en œuvre des politiques publiques d’emploi ? Nous avons choisi un programme communautaire financé dans le cadre du Fonds social européen pour répondre à cette deuxième partie de notre questionnement.

Malgré des différences institutionnelles marquées quant à la répartition des compétences entre niveaux de gouvernement dans le champ des politiques d’emploi et de formation [20], il est intéressant de constater une dynamique institutionnelle apparemment parallèle dans les trois pays entre la première phase (1990-1994) et la seconde phase (1994-1999) de programmation.

En France et en Allemagne, la réticence à inclure les autorités régionales (et les partenaires sociaux) dans les « partenariats institutionnels » appelés de ses vœux par la Commission ne résistera pas à un double mouvement de revendication, mené par les Régions d’une part et la Commission d’autre part. Les Régions françaises rechignent dès 1992 à n’être que les co-financeurs forcés d’initiatives communautaires sur la définition desquelles elles n’ont pas eu leur mot à dire jusque-là [21]. Les Länder allemands revendiquent fortement la gestion de programmes qui relèvent en effet de leur compétence constitutionnelle et dont le Bund s’est réservé la gestion au nom de leur caractère expérimental. En Irlande, les autorités régionales fonctionnelles dont la Commission a pourtant dénoncé le caractère « cosmétique » se mobilisent quand même pour exprimer des demandes spécifiquement régionales auprès de la Commission.

Celle-ci s’appuie sur ces mécontentements, exprimés et « mis en scène » dans le cadre d’une consultation lancée à la veille de la seconde phase de programmation, pour exiger un décentralisation plus poussée de la mise en œuvre des initiatives communautaires, au nom de l’adaptation aux spécificités des situations locales de l’emploi. La France réagit en optant pour une gestion déconcentrée des fonds (confiées aux DRTEFP [22] ), alors qu’elle amorce par ailleurs la décentralisation des politiques de formation professionnelle (avec la loi quinquennale de 1993), tandis qu’en Allemagne, le Bund cède aux revendications légitimes des Länder, se réservant l’évaluation de la mise en œuvre des fonds. Mis sous pression, les gouvernements centraux allemand et français « lâchent donc du lest », mais en tentant de se préserver des outils de contrôle de la mise en œuvre des initiatives communautaires et conformément aux dynamiques institutionnelles dominantes dans le champ national d’action publique concerné, ramenant en quelque sorte à un nouvel état d’équilibre un système institutionnel communautaire en configuration permanente.

À l’aune du registre rationalisant de l’emploi des fonds au plus près des spécificités et des demandes régionales, Commission et autorités infranationales utilisent donc ces programmes communautaires comme une ressource stratégique pour poursuivre des intérêts apparemment convergents – pour imposer la notion de « partenariat territorial » [23] d’une part et pour asseoir ou re-asseoir les compétences de chaque niveau d’autorité dans un champ d’action publique où ceux-ci exercent concurremment leurs compétences [24] d’autre part. Jouant d’un registre argumentaire largement incitatif, la Commission est progressivement parvenue à affirmer son rôle d’arbitre « fédéral » en mettant sous pression les gouvernements nationaux qui centralisaient la régulation de ces programmes communautaires jusque-là. En s’immisçant dans les échanges politiques intergouvernementaux, elle a finalement fourni aux échelons infranationaux des ressources symboliques, stratégiques (et financières) non négligeables pour participer à des processus de reconfiguration d’échanges politiques déjà en cours.

Un premier niveau d’analyse consiste à examiner les instruments d’action publique financés sur fonds européens au regard des politiques nationales existantes en matière de lutte contre le chômage. Il s’agit souvent ici d’instruments pédagogiques peu reconnus ou difficilement finançables au sein de systèmes nationaux ou régionaux de formation de moins en moins favorables au soutien des expérimentations. Répondre à un « appel d’offre européen » implique ainsi d’un directeur d’établissement de formation une démarche volontaire de prise de risque, poussée par un ministère de tutelle (désargenté) ou tentée du fait d’une socialisation professionnelle européenne antérieure et destinée à mettre en valeur un savoir-faire spécifique à son organisation. Sont par exemple financés « l’avant et l’après » formation : un « diagnostic de territoire » est mené par les stagiaires pour détecter les besoins de qualification ou les besoins non satisfaits sur un territoire ; une fonction de suivi (psychologique, technique, juridique) est assurée après que les stagiaires aient créé leur activité. Cet appui supranational, valorisé dans la communication externe des établissements, sert à moyen terme à forcer l’institutionnalisation de ces instruments d’action, dans la durée ou au-delà du public cible auxquels ils étaient destinés à l’origine. Les initiatives communautaires financent en outre de nombreux réseaux de porteurs de projets (thématiques ou géographiques), qui sont autant de forums techniciens où sont construits les argumentaires destinés à faciliter cette institutionnalisation d’après l’expérimentation.

Ces fonds européens servent en outre à affirmer la spécificité d’un organisme et de ses méthodes de travail sur un territoire ou dans une filière de formation, dans une logique de différentiation et de concurrence qui s’affirme dans ce secteur. Ils permettent ainsi aux établissements concernés de gagner une marge de manœuvre stratégique : le fait de « porter » un ou plusieurs projets « financés par l’Europe » permet parfois à ces organisations de se soustraire partiellement à des tutelles politiques (nationales et régionales) jugées contraignantes [26] ou trop rigides car procédant par découpage de la population (in)active en « groupes cibles » ou en filières professionnelles ; cela leur permet en revanche d’ajuster leur offre de formation à des demandes locales, formulées ponctuellement par des entreprises ou des individus et ne « cadrant pas » avec les financements publics nationaux disponibles. Cette forme d’adaptation stratégique au « coup par coup » se double de fait de l’assimilation d’un nouveau rapport au territoire : d’espace de mise en œuvre de politiques publiques (ministérielle ou régionale – dans une perspective top-down ), le territoire devient l’espace pertinent d’ajustement d’une offre de formation de plus en plus concurrentielle à des demandes de formation spécifiques et changeantes (dans une perspective « bottom-bottom » ; Abattu, 1999), initiant ainsi de nouvelles régulations locales des marchés du travail, où les prescripteurs de l’action publique sont désormais pluriels – autorités politiques certes mais entreprises de plus en plus souvent ou société civile organisée.

Pour de nombreux établissements, ce changement de stratégie organisationnelle s’apparente ainsi à l’intégration progressive d’un véritable « référentiel de marché » de la formation, qui prend le dessus sur le référentiel traditionnel de la formation comme bien public, dont l’unique prescripteur et financeur était « le ministère » de tutelle. Ce changement de référentiel est facilité et accompagné par les programmes communautaires. Nous n’affirmons pas que ce changement de référentiel « passe » par les programmes communautaires, entendons nous bien : il s’effectue dans un mouvement parallèle et donc largement disjoint dans les arènes communautaires de la rhétorique politique et dans les réseaux d’action publique nationaux, et selon des temporalités décalées. Mais les programmes communautaires fournissent souvent aux acteurs locaux de la formation une capacité d’action supplémentaire ainsi qu’un supplément de sens et de légitimité à leur action.

Pour les professionnels de la formation et de l’insertion impliqués dans la mise en œuvre locale des politiques publiques, comme pour les personnels politiques impliqués dans l’élaboration de ces mêmes politiques, la participation à la dimension transnationale de ce champ d’action publique – par la réponse à un appel à projet communautaire ou par la participation à la rédaction des Plans nationaux d’action pour l’emploi, est synonyme d’apprentissage d’une forme de « fédéralisme interétatique » (Dehove & Théret, 2000). En effet, les interventions communautaires dans le champ des politiques d’emploi sont le véhicule de processus de légitimation réciproque – de nature largement fonctionnelle – qui perturbent les pactes fédéraux nationaux autant qu’ils maintiennent le pacte fédéral communautaire.

Mais cet apprentissage est aussi celui d’un univers de sens renouvelé où cohabitent une pluralité de référentiels d’action publique, convergents mais concurrents, en alignement progressif sur un référentiel de marché des politiques d’emploi et de formation, largement mis en forme au niveau supranational [27]. Une différence se fait cependant jour par rapport à la conception originelle du référentiel, telle qu’élaborée par Pierre Muller (1994) : dans le cas analysé, si on peut définir la Commission européenne comme un médiateur, articulant la nouvelle vision dominante de l’intervention publique dans le secteur, c’est d’un médiateur subsidiaire qu’il s’agit : celle-ci n’est pas en mesure de transformer cette ressource intellectuelle en leadership politique, puisqu’elle se meut dans un univers politique fédéral ou polycentrique, mais elle offre des ressources stratégiques aux acteurs politiques capables de s’en saisir, dans un jeu de légitimation réciproque.