Vous consultezIntégration territoriale et politiques sociales en europe : la construction de l’union europeenne

Les politiques sociales sont en général analysées exclusivement sous l’angle de la « question sociale » et dans un cadre territorial fixe et unitaire de type national. La protection sociale qu’elles assurent est censée garantir plus ou moins fonctionnellement le lien social dans des sociétés considérées comme divisées essentiellement par des conflits entre classes et groupes sociaux résultant de la division sociale du travail. Les relations entre politiques sociales et maintien de l’unité de territoires politiques fragmentés en régions hétérogènes sont en revanche peu étudiées.

2 L’actualité montre pourtant que nombre de sociétés contemporaines sont également divisées par des conflits engendrés par des inégalités économiques interrégionales persistantes et/ou par des différenciations territoriales des appartenances identitaires – diverses populations régionales tendant à valoriser de plus en plus leurs spécificités historiques et culturelles. En outre, même lorsqu’ils se veulent membres à part entière d’ensembles suprarégionaux dotés d’un État qui les représente souverainement dans le concert international, certains territoires d’échelle régionale peuvent être à la recherche de leur autonomie politique et revendiquer une part de souveraineté dans certains domaines de compétence, des compétences dont le contrôle peut même dans certains cas être associé à l’idée d’une identité nationale propre. Rien qu’en Europe, la construction de l’Union européenne, mais aussi la décomposition de l’URSS et de la Yougoslavie, la division de la Tchécoslovaquie, la réunification allemande et la fédéralisation de la Belgique et de l’Espagne sont de clairs exemples de ces tensions profondes qui aboutissent à des recompositions des territoires politiques.

3 Dans de tels cas, dès lors qu’elles promeuvent des droits sociaux à une échelle suprarégionale et qu’elles visent à réduire les inégalités de conditions de vie sur leur espace d’application, les politiques sociales peuvent être considérées comme participant non seulement au maintien du lien social, mais aussi à celui du lien territorial entre régions. En effet, maintenir l’unité territoriale de l’ensemble devient alors une fonction importante du pouvoir central (ou le cas échéant de l’État fédéral), et celui-ci est souvent conduit à assumer cette fonction au moyen de procédures financières de redistribution interindividuelle et/ou interrégionale visant l’égalisation des conditions économiques sur tout l’espace qui relève de ses compétences. La promotion du caractère universel des droits sociaux sur tout cet espace aide également à fonder l’unité du tout en compensant la disparité maintenue et/ou revendiquée des droits et coutumes particulières attachées à l’histoire et à la culture de chaque région.

4 Ainsi, l’importance de la relation entre intégration territoriale et politiques sociales est manifeste au regard des transformations actuelles de l’ordre géopolitique mondial qui montrent que le risque, pour les institutions en place, est moins celui de révolutions sociales que de destructions-restructurations des échelles territoriales de légitimité des États et de citoyenneté. Pour ceux qui la vivent de l’intérieur, la construction de l’Union européenne en est une preuve évidente. Mais le regain d’actualité de la question du lien territorial associée à la construction de démocraties multinationales[1] [1] Cf. Alain G. Gagnon et James Tully (eds), Multinational...
suite ne doit pas laisser croire que cette question est entièrement nouvelle. Comme le révèle la littérature portant sur la place des systèmes de protection sociale dans les systèmes politiques[2] [2] Cf. par exemple : Stephan Leibfried et Paul Pierson...
suite, des relations entre protection sociale et lien territorial peuvent également être observées dans des territoires politiques structurés déjà de longue date, notamment dans des pays fédératifs comme l’Allemagne, le Canada et la Suisse. On peut ainsi s’inspirer de l’étude de ces expériences historiques passées et encore en cours pour chercher à mieux comprendre les tendances à l’œuvre dans le processus actuel d’intégration supranationale et/ou de destructuration/restructuration infranationale de nombre d’États-nations.

5 Toutefois, la conception purement « sociale » et nationale des politiques sociales reste prédominante. Les faits qu’on vient de mentionner et le caractère politique de la mondialisation qu’ils révèlent ne sont guère pris en compte. Les analystes, en effet, fixent désormais leur attention sur les effets de la mondialisation, envisagée comme un phénomène strictement économique, sur les systèmes nationaux de protection sociale. Ainsi l’étude des politiques sociales se borne-t-elle encore à évaluer la plus ou moins grande résilience des États providence nationaux aux politiques néo-libérales. Et le rôle de la protection sociale dans la reconfiguration des territoires politiques, de ceux qui se décompactent en se fédéralisant comme de ceux qui se fédéralisent en s’agrégeant, n’est pas l’objet d’une attention soutenue.

6 Quel rôle ont joué, jouent et vont jouer les institutions de protection sociale dans ces processus ? Comment ceux-ci vont-ils remodeler en retour les formes institutionnelles de la protection sociale et les politiques sociales ? C’est sur ces questions clefs et encore très peu traitées que le présent dossier, consacré à la construction de l’Union européenne, veut attirer l’attention. Elles seront aussi au centre du dossier à paraître dans le numéro 51 de la revue et qui sera consacré à la (re)structuration territoriale interne de quatre pays fédéraux ou en voie de fédéralisation : l’Allemagne, le Canada, l’Espagne et la Suisse. À partir d’études de cas et de comparaisons internationales, ces deux dossiers examinent en effet la place des politiques sociales dans le maintien et/ou la construction d’un lien politique unissant des territoires dont les populations se vivent subjectivement comme hétérogènes (en fonction de divers critères de valeurs comme l’appartenance régionale, la langue, l’origine ethnique, le passé historique ou encore la religion)[3] [3] La plupart des articles de ces dossiers sont repris de communications...
suite.

7 De tels dossiers touchent à une question qui relève autant des sciences économique et politique que de la sociologie. Leur publication dans Sociétés contemporaines illustre le souci d’ouverture de la revue aux autres disciplines dans l’espoir de favoriser l’interdisciplinarité. Aussi les articles qui les composent surprendront-ils peut-être certains lecteurs par des styles de construction d’objet et d’argumentation qui rompent avec le modèle plus proprement sociologique d’enquête auquel ils sont peut-être habitués. L’objet de ces articles, en effet, se prête plus à des analyses du changement institutionnel telles qu’elles peuvent être menées par les économistes et les politistes (ou la sociologie politique) qu’à des analyses fines et précises des comportements des acteurs sociaux telles qu’elles peuvent être conduites lorsqu’on se place dans des contextes institutionnels locaux d’interaction. La dimension immédiatement idéologique et politique de la question abordée rend en outre plus difficile pour l’observateur le travail d’objectivation, et plus floue la frontière entre approches positive et normative. Enfin, le thème est neuf, la recherche encore peu développée surtout en France, et la tâche d’autant plus complexe qu’elle nécessite en pratique la mobilisation d’un savoir pluridisciplinaire, pour ne pas dire interdisciplinaire. Les articles présentés sont donc à considérer comme de premières avancées dans un champ difficile, avancées encore fortement marquées, malgré la recherche d’interactions, par les cultures disciplinaires de chercheurs en majorité non sociologues. Ainsi les trois articles qui forment le présent dossier sur l’Union européenne émanent respectivement d’un sociologue, d’une politiste et d’un économiste. Cette mixité dans le respect des différences se retrouvera également dans le dossier suivant consacré aux études de cas « nationaux ».

8 Venons-en au contenu du présent dossier. L’Union européenne est, on l’a déjà souligné, l’exemple même d’un processus en cours de recompositions politiques territoriales, des États-nations décidant de se regrouper dans une entité politique supranationale qui n’est pas seulement une organisation internationale et/ou un marché commun, mais est dotée de prérogatives souveraines dans certains champs de compétence politique. En outre, comme toute organisation, les institutions de l’Union ont acquis une structuration et une masse critique qui leur donnent une dynamique propre, laquelle a tendance à rentrer en concurrence avec celles qui sont impulsées par les États membres. D’où l’angle d’attaque commun aux trois articles du dossier qui est la mesure dans laquelle le niveau européen de gouvernement, principalement la Commission européenne, peut utiliser les politiques sociales comme ressources politiques pour développer sa puissance propre et construire sa légitimité à côté, voire au-dessus, de celle des États membres qui le parrainent. Dans cette perspective d’analyse de la concurrence dans l’interdépendance entre ordres de gouvernement d’échelle s’étalant de l’infra au supranational (européen, nationaux, régionaux à l’occasion), les auteurs s’attachent à discerner l’effet en retour que cette concurrence politique, telle qu’elle s’exprime dans le champ des politiques sociales, peut avoir sur la configuration d’ensemble du système politique où elle agit. Vers quel type de fédéralisme, puisque de fédéralisme il est effectivement question, l’investissement des instances politiques européennes dans la protection sociale, qu’on peut considérer à terme comme une condition de leur légitimité démocratique, va-t-il conduire l’Europe ? Et quel est l’espace ouvert à l’intervention de ces instances dans le champ des politiques sociales ?

9 Jean-Claude Barbier, dans l’article qui ouvre ce dossier et où il étudie la dimension cognitive de la « stratégie européenne pour l’emploi », s’attache à montrer qu’on ne saurait séparer une « conception communautaire » des politiques sociales et des « conceptions nationales » qui seraient influencées par la première. La conception causaliste usuelle du pouvoir d’influence, qui le pense sur le mode hiérarchique du commandement, est de peu d’utilité pour penser un système de relations enchevêtrées. L’influence de l’Union passe plutôt par la construction symbolique d’un référentiel commun, mais suffisamment flou pour être compatible avec des formes d’expression nationales maintenues qui renvoient à des valeurs et normes sociales inscrites dans l’histoire longue des États membres. Pour Jean-Claude Barbier, qui étaye son propos par une comparaison des politiques actives de l’emploi menées au Danemark, en France et au Royaume Uni, les instances européennes en sont réduites, pour développer leur action dans un champ originellement de compétence exclusive des États membres, à mettre en œuvre une coordination des politiques sociales de type procédural et non substantiel. Celle-ci est cohérente d’une part avec un déficit de valeurs communes de référence à l’échelle de l’Union, d’autre part avec la forme interétatique de fédéralisme prise par le système des institutions européennes dans son état actuel.

10 Sophie Rouault nuance ce diagnostic en rendant compte de recherches faites au niveau régional dans trois États membres – l’Allemagne, la France et l’Irlande – et relatives à l’utilisation de certaines ressources financières de l’Union dans le champ de la formation. Elle montre que la manipulation des finances communautaires au niveau régional peut permettre à l’Union de se construire un pouvoir d’influence plus substantiel en conduisant certains acteurs locaux à s’aligner sur les objectifs politiques de la Commission pour profiter des ressources offertes. Toutefois elle rejoint l’analyse de Jean-Claude Barbier en signalant les limites, tracées par les États membres, de ce pouvoir direct de dépenser dont dispose la Commission. L’autonomie financière de cette dernière dans le cadre des Fonds structurels, autonomie qui fonde pour Sophie Rouault la portée substantielle de ses actions, a en effet été réduite au moment même où s’est développée la « méthode ouverte de coordination » qui fait l’objet de l’analyse de Jean-Claude Barbier.

11 En tant qu’auteur du dernier article, nous nous attachons, quant à nous, par le biais d’une comparaison de l’évolution récente au Canada et dans l’Union européenne des jeux politiques autour des politiques sociales, à montrer que la similarité des dynamiques d’innovation politique ici et là indique que les formes institutionnelles qui résultent de ces dynamiques ne sont pas purement idiosyncrasiques. Pour nous, ces formes institutionnelles ont une portée plus générale car elles constituent un mode dynamique de régulation de la division territoriale de l’ordre politique en une pluralité d’ordres de gouvernement d’échelle différente, dès lors que l’ordre de gouvernement d’échelle supérieure (le fédéral) ne peut, pour se construire et/ou se reproduire, mobiliser l’idée de nation en prétendant au monopole de sa représentation. En montrant que les développements de l’Europe sociale qui ont suivi la signature du Traité de Maastricht se retrouvent dans la dynamique institutionnelle créée par ce qui est appelé au Canada « l’union sociale », on établit qu’il y a dans ces deux cas émergence d’un nouveau type d’organisation des pouvoirs publics par évolution vers un fédéralisme multinational et asymétrique. Cette nouvelle forme constitutionnelle en émergence est une réponse pragmatique au besoin de régulation institutionnelle et de légitimation engendré par la recherche simultanée d’une unité politique supranationale, mais néanmoins garantie par une forme étatique, et du respect, garanti également par des formes étatiques, de la diversité culturelle « nationale » des entités réunies ou en voie de l’être.