Ces recompositions ne font guère l’objet d’une attention à la mesure de leur importance de la part des sciences sociales. Obnubilées, pour ne pas dire colonisées, par cet objet non véritablement identifié qu’est la mondialisation économique, cel-les-ci restent aveugles aux processus de construction de formes nouvelles et plus complexes d’État qui l’accompagnent. Les sciences sociales, dit autrement, continuent massivement de raisonner à État-nation et système international constants, et se détournent de l’analyse des formes institutionnelles de recomposition des territoires politiques qui constituent la nouvelle trame du système politique international en gestation. C’est à mettre en évidence une de ces nouvelles formes de l’État, au caractère prototypique, que cet article est consacré. Il cherche en effet à montrer que dans les espaces politiques européen et canadien, par delà tout ce qui par ailleurs les différencie, se dessine une esquisse de solution post-nationale au problème d’action collective que pose, dans de nombreuses régions du monde, la recherche d’une union politique supranationale qui respecte la diversité d’entités territoriales qui acceptent de se lier tout en revendiquant la continuité ou la reconnaissance de leur dimension nationale.

Les traits politiques canadiens que l’on peut mettre en regard de traits similaires caractéristiques de l’Union européenne sont moins des formes instituées ou des règles établies que des processus d’institutionnalisation et des dynamiques socio-politiques. Ainsi la dynamique de l’union sociale qui a pris corps en 1995 au Canada trouve son « équivalent fonctionnel » en Europe dans le processus qui, depuis la signature du Traité de Maastricht, implique de manière croissante l’Union européenne dans le champ des politiques sociales. Plus précisément, le rapprochement des deux processus montre que, bien qu’ils se développent selon des trajectoires opposées au plan de la structuration territoriale des pouvoirs publics, l’Union européenne et le Canada sont des espaces où émergent de facto des formes similaires de fédéralisme multinational asymétrique mêlant supranationalisme et intergouvernementalisme. Or ce type de fédéralisme est logiquement susceptible de voir sa portée étendue dans le cadre des recompositions territoriales qui s’opèrent ici et là dans le monde du fait de la « mondialisation ». Il s’agit, en effet, d’un fédéralisme « interétatique » qui constitue une solution réaliste au problème de régulation posé par l’actuelle dissociation des espaces dans lesquels se déploient respectivement les forces économiques et les souverainetés étatiques. Le fédéralisme interétatique est une forme réaliste de régulation de la mondialisation car, tout en ne cherchant pas à rayer de la carte l’Étatnation, il prend néanmoins acte des limites qui lui sont imparties au plan de la régulation économique et sociale par la déterritorialisation inhérente à la logique du capital et de l’entreprise marchande ; sans remettre en cause plus que ne le fait l’Étatnation unitaire le principe de souveraineté démocratique, il permet de fonder un niveau supranational de médiation entre le politique et l’économique où la logique de l’accumulation de richesse est susceptible d’être remise au service de la puissance publique.

Par ailleurs, le fait que cette nouvelle forme politique de « démocratie multinationale » (Gagnon et Tully eds, 2001) soit décelable avant tout dans le champ des politiques sociales n’est pas sans importance. Car la protection sociale est au fondement même de l’ordre politique, elle en est le contenu légitimatoire dès lors que cet ordre ne peut plus s’imposer par la force pure. Au fondement de tout ordre politique, il y a en effet une « dette primordiale » qui lie les hommes aux organisations et institutions politiques, ceux-ci n’adhérant ou ne se soumettant à un ordre politique que s’ils lui reconnaissent des vertus protectrices de leur propre vie. Cette dette de protection, qui n’a d’autre source que le contraste vécu par chaque être humain entre le caractère éphémère de la vie individuelle et la pérennité du monde vivant, est ce qui fonde véritablement le rapport de souveraineté et sa légitimité. Dans les sociétés salariales démocratiques contemporaines dans lesquelles le rapport de souveraineté a pris la figure de la souveraineté du peuple, un peuple de plus en plus considéré comme composé d’individus eux-mêmes souverains, ce lien politique d’endettement a pris la forme de la dette sociale dont les institutions politiques auxquelles la souveraineté a été déléguée sont désormais débitrices et qu’elles se doivent de reconnaître et d’honorer pour être reconnues comme légitimes. Dans ces sociétés, la protection de la société et des individus qui la composent ainsi que l’efficacité des institutions qui assurent cette protection sont donc la condition primordiale de l’identification à un corps politique susceptible d’en imposer aux individus ; elles sont les conditions de l’identité et de son fondement dans des sentiments d’appartenance sociale et territoriale.

L’expérience canadienne éclaire tout particulièrement en ce domaine l’éventuel passage de l’actuelle Union européenne, économique et monétaire, à une Europe politique. Elle suggère qu’un tel passage ne pourra se faire que par l’édification d’une Europe sociale, c’est-à-dire d’un système européen de protection sociale dans lequel les institutions de l’Union européenne devront jouer un rôle fonctionnel significatif aux yeux des citoyens européens. Pour construire un nouvel ordre politique en Europe, il ne s’agirait plus seulement, alors, d’assurer la survie des entreprises européennes dans la guerre économique mondiale, mais plus largement de promouvoir un lien social à son échelle auquel il serait reconnu un caractère protecteur de la vie de tout européen. C’est sous cet angle que le rapprochement des expériences canadienne et européenne de construction d’un nouveau type fédéral d’ordre politique révèle toute sa portée.

Nous développons notre argument en trois temps. Dans une première partie, nous établissons au plan théorique pourquoi et en quel sens il est pertinent de considérer que le Canada et l’Union européenne sont des « reflets » l’un de l’autre pour ce qui concerne leur structuration politique. Dans une deuxième partie, nous montrons au plan des faits de quelle manière la dynamique créée par l’union sociale au Canada se retrouve dans les développements de l’Europe sociale qui ont suivi la signature du Traité de Maastricht. Ce rapprochement nous conduit enfin à proposer quatre scénarios possibles d’évolution politico-institutionnelle parmi lesquels celui de l’émergence d’un fédéralisme multinational asymétrique peut être considéré comme le plus probable.

Ce schéma montre que, si l’Union européenne et le Canada sont susceptibles de se diriger vers un même point d’aboutissement, un nouveau type de pacte fédéral, c’est par des chemins inverses, à contresens l’un de l’autre. La comparaison de ces trajectoires requiert alors une méthode spécifique. Elles ne sont en effet comparables que si on les considère comme des images l’une de l’autre dans un miroir en prenant à la lettre la métaphore optique habituelle. Comme tout miroir renverse le sens de lecture de l’image d’un objet qui s’y reflète, le processus de fédéralisation qui prévaut en Europe apparaît bien alors comme une forme similaire, mais retournée par le jeu du miroir, au processus de multinationalisation observable au Canada, ce que le schéma 2 cherche à formaliser en représentant l’inversion du sens de lecture qu’il faut associer à l’effet de réflexion.

Le schéma 2 fait état d’une dualité des processus de fédéralisation et de multinationalisation ici rapprochés. Au Canada, alors que la revendication nationale québécoise est claire et explicite, celle du Rest of Canada (ROC) ne l’est pas et est même déniée, subsumée qu’elle est dans la vision d’une nationalité pancanadienne. C’est pourquoi le politologue Alan Cairns a pu se demander combien de nations allaient finir par composer le pays, non seulement en raison de l’incertitude sur le nombre de nations autochtones désirant se faire reconnaître, mais aussi du fait que, selon lui, le Canada anglophone « manque d’une conscience nationaliste propre » et n’a qu’une « ambition négligeable à se constituer lui-même en une nation » (Cairns, 2000). L’effondrement du mythe d’une seule nation pancanadienne incluant le Québec pourrait alors déboucher sur un fractionnement régional (Provinces maritimes, Ontario, Ouest canadien, etc.). Toutefois, comme on le verra, le processus d’union sociale et les nouvelles politiques sociales qui l’accompagnent sont porteuses d’un développement de formes « nationales » de solidarité qui est propre aux provinces anglophones (Prince, 2001). Celles-ci ont en effet posé, au départ de ce processus, trois statuts possibles – fédéral, provincial et national – pour les programmes de protection sociale, les programmes « nationaux » étant ceux qui sont administrés conjointement et mis en application par l’un et/ou l’autre ordre de gouvernement (Boismenu et Jenson, 1997). C’est là une vision de ce qui est national qui est spécifique au ROC : elle implique certes l’État fédéral mais ne saurait être monopolisée par lui ; elle se veut intrinsèquement liée au système fédéral et non au seul État fédéral.

La multinationalisation de la fédération canadienne a donc deux facettes puisqu’elle concerne non seulement la « dénationalisation » des institutions fédérales, du fait de la revendication nationale québécoise, mais aussi la constitution des provinces anglophones en une (ou plusieurs) entité(s) de type national se dotant d’institutions politiques représentatives [2]. Ce jeu non pas à deux mais à trois ordres de gouvernement vaut aussi pour l’Union européenne qui vit également, de son côté, un double processus de fédéralisation. Comme le montrera, entre autres, un prochain dossier de cette revue [3], la construction supranationale de l’Union est en effet allée de pair avec la fédéralisation d’un grand nombre de ses États membres : la Belgique et l’Espagne le plus clairement, mais aussi l’Italie, le Royaume Uni (Croisat et Quermonne, 1999 ; Poirier, 2001), et même la France (avec la discussion pendante sur le statut particulier de la Corse). Si on ajoute à cela le caractère déjà fédéral de l’Allemagne et de l’Autriche, il est clair qu’on s’oriente là aussi vers un ordre politique multinational complexe à trois ordres de gouvernement (Union, États membres, Régions nationalitaires) dont les démembrements peuvent postuler à égalité au statut d’entités fédératives.

La forme interétatique de fédéralisme s’oppose à la forme intra-étatique du fait qu’elle laisse place à une part importante d’intergouvernementalisme dans le pacte fédéral. Des relations diplomatiques entre l’État fédéral et les entités fédérées prenant la forme de Conseils intergouvernementaux réunissant les exécutifs des deux parties y cohabitent avec des institutions proprement fédérales (ou supranationales) (Simeon, 1972). L’intergouvernementalisme est en revanche réduit à la portion congrue dans le fédéralisme intra-étatique où les entités fédérées participent directement au gouvernement fédéral via leur représentation au sein du parlement fédéral dans une seconde chambre (Sénat, Bundesrat). Bien que le type intergouvernemental de fédéralisme soit à ce jour beaucoup plus rare que le type intra-étatique, le Canada (Simeon, 1972 ; Smiley, 1977 ; Courchene, 1986 ; Smiley et Watts, 1986) et l’Union européenne en tant qu’ordre politique fédéral en gestation (Sbragia, 1993 ; Croisat et Quermonne, 1999 ; Dehove et Théret, 2000) en sont néanmoins des exemples typiques. Ce qui est logique, puisqu’il y a plus de chances d’observer une telle forme de fédéralisme dans des espaces politiques où les entités territoriales qui sont unies sont fortement hétérogènes du point de vue culturel (par exemple en raison de leur diversité linguistique) et sont moins enclines à abandonner leur « souveraineté » ou en revendiquent une part plus grande en se posant comme nations.

L’antériorité canadienne dans l’invention du fédéralisme intergouvernemental est manifeste, la géométrie variable des périmètres institutionnels circonscrivant les compétences fédérales ainsi que le droit de retrait ouvert aux entités fédérées étant apparus au Canada (notamment en matière de fiscalité et de retraites publiques) bien avant qu’ils n’émergent comme « solutions » pour la construction européenne. À l’évidence toutefois, l’Union européenne en renvoie une image plus fortement institutionnalisée. C’est d’ailleurs cette institutionnalisation européenne d’innovations d’origine canadienne qui permet de considérer que le fédéralisme intergouvernemental n’est pas, comme ne sont pourtant pas loin de le penser les Canadiens qui souffrent de son caractère informel, une simple forme abâtardie, incomplète de fédéralisme, forme de crise qui ne ferait que traduire une incapacité transitoire à atteindre « le » modèle idéal que constituerait la vision nationale des pères fondateurs du fédéralisme américain. Sa réinvention dans le cadre européen conduit plutôt à y voir une forme adaptée, voire idéal-typique de régulation du principe fédéral pour des contextes multinationaux.

Dans cette forme de fédéralisme en outre, puisque le pouvoir fédéral ne dispose pas comme dans le fédéralisme intra-étatique du transfert de légitimité associé à la codécision au sein du Parlement fédéral entre la Chambre des députés (qui est l’expression de la relation tissée par l’État fédéral avec chaque citoyen) et le Sénat (qui est l’organe de représentation des États fédérés), l’État fédéral doit fonder sa légitimité exclusivement à partir des intérêts socio-économiques et de son efficacité à maintenir la fédération dans le cadre d’un jeu à somme positive. Enfin, du fait que la structure intergouvernementale de décision qui occupe une place importante dans cette forme de fédéralisme est propice à un immobilisme constitutionnel dû à la présence de multiples points de veto potentiels (Banting, 1985 ; Scharpf, 1988 ; Héritier, 1999), les politiques publiques sectorielles, grâce auxquelles il est possible de contourner ces points de veto, y jouent un rôle important dans la construction et le maintien du système fédéral.

Ce qui nous amène à la question du régime des politiques publiques constitutif du « style politique » ( policy pattern ) qui peut être associé à ce type de fédéralisme et qui a été qualifié, dans la littérature spécialisée, de construction de l’agenda ( agenda building ). L’approche des politiques publiques en terme de style politique s’intéresse à la dynamique de l’innovation institutionnelle et organisationnelle qui se développe à travers ces politiques. Dans une fédération, cette dynamique dépend principalement de la manière dont la concurrence politique entre les divers ordres de gouvernement ( competitive state building ) et/ou au sein de ces ordres (s’il y a séparation des pouvoirs) est régulée. Fonction de la nécessité pour le pouvoir fédéral ou supranational de contourner les obstacles institutionnels au développement ou au maintien de ses ressources politiques (compétences réglementaires et administratives, budget, pouvoir d’imposer la décision), le style politique d’un système fédéral n’est autre que la manière, dès lors qu’elle est coutumière ou régulière, dont le pouvoir fédéral parvient à développer sa capacité d’initiative et de changement institutionnel en menant des politiques publiques qui s’accommodent de ces obstacles. Le concept renvoie ainsi aux schèmes d’innovation politique, aux manières de faire de la politique dont la conceptualisation en termes de pattern signifie qu’ils sont récurrents et traversent les divers domaines de politiques publiques.

Le style politique du Canada a été caractérisé comme « construction de l’agenda » (agenda-building), c’est-à-dire par la mise en permanence par l’État fédéral sur son agenda politique d’innovations institutionnelles ou organisationnelles dont la mise en place se fait par étapes s’enchaînant les unes aux autres ( staging). Cette caractérisation est initialement le fruit d’une analyse comparée des politiques sociales (retraites et santé principalement) au Canada et aux États-Unis, le style canadien étant opposé au style américain. Ce dernier est en effet caractérisé, à partir de la dynamique historique d’évolution de l’administration fédérale de Sécurité Sociale créée lors du New Deal, comme « construction d’un empire » ( empire-building) et associé à un contexte de ciblage des politiques sociales ( targeting).

Ce style américain est peu propice à l’innovation sociale, car il résulte d’un équilibre statique des pouvoirs du Congrès et de la Présidence qui n’autorise que le changement par bonds lors de crises graves comme celle des années 1930 (Leman, 1977 ; Maioni, 1992) [4]. A contrario, au Canada, l’État fédéral doit en permanence promouvoir des innovations sociales qui débordent de ses champs de compétence préétablis. C’est une nécessité inscrite dans la structure du système politique. La survie de la fédération est en effet conditionnée par la capacité de l’État fédéral à s’assurer un rapport de force favorable en terme de légitimité vis-à-vis de l’ensemble des provinces (ce qui va avec la tentative de construire la nation à l’échelle de la fédération), lesquelles de leur côté cherchent à maintenir ou à récupérer leurs compétences constitutionnelles en les exerçant de manière également innovatrice (afin de maintenir ou construire la province en tant que forme principale d’allégeance des citoyens) [5]. Pour arriver à ses fins, l’État fédéral dispose du « pouvoir de dépenser », pouvoir qu’au nom des intérêts supérieurs du pays il peut exercer dans quelque domaine de politiques publiques que ce soit et grâce auquel il peut donc envahir les champs constitutionnels de compétence provinciale (Poirier, 1999, p. 53-55). Un tel débordement se fera de manière plus ou moins consensuelle et différenciée selon les provinces, ces dernières étant plus ou moins soucieuses de préserver leurs compétences exclusives et plus ou moins dépendantes des ressources fédérales pour mener leurs propres politiques sociales. En outre, selon le contexte politique, économique et financier, l’État fédéral sera lui-même plus ou moins soucieux de négociation et pourra chercher à passer en force de manière unilatérale.

Quoiqu’il en soit, qu’il prenne une forme conflictuelle ou coopérative, le style politique propre à la fédération canadienne est fondé sur l’innovation politique. Dans une situation de type coopératif (régulation de la concurrence politique par la négociation collective entre gouvernements), l’État fédéral – cela a été notamment le cas de l’assurance-santé et de l’assistance publique – est conduit à soutenir financièrement l’adoption à l’échelle de la fédération des « bonnes pratiques » initiées au niveau provincial, concourant ainsi à leur diffusion. Lorsque l’État fédéral adopte une attitude unilatérale comme en 1995 lorsqu’il a coupé massivement les transferts aux provinces, il incite au contraire celles-ci à construire leurs propres agendas dans leurs domaines de compétence en utilisant les ressources de l’intergouvernementalisme. La revendication par les provinces d’une part accrue des ressources fiscales globales de la fédération qui peut en résulter est évidemment la principale limite à un usage légitime et efficace par l’État fédéral de son pouvoir de dépenser [6].

Cette conceptualisation en terme d’agenda-building (et du staging qui lui est associé) du style politique canadien vaut également pour le style politique de la Communauté européenne, c’est-à-dire pour la « méthode communautaire » ou « méthode Monnet » grâce à laquelle le processus supranational d’intégration européenne a pu progresser. Cette méthode, selon les théoriciens « néo-fonctionnalistes » de la construction européenne, a deux volets [7]. Soit elle s’appuie sur un succès obtenu dans un domaine d’intégration qui conduit à rechercher des succès similaires dans d’autres domaines adjacents (Haas, 1958). Soit elle consiste à entretenir un mécanisme « d’engrenage » initié par une innovation institutionnelle visant un progrès de l’intégration à la limite mineur et dans un secteur secondaire, mais qui est susceptible de déborder (effet dit de « spillover » ) sur un secteur adjacent en y créant un déficit fonctionnel, lequel à son tour appelle une nouvelle intervention du niveau communautaire qui, tout en réduisant le déficit de ce second secteur, déborde sur un troisième et ainsi de suite… (Nye, 1971). Comme ces débordements sont prévisibles, tout au moins à moyen terme, la Commission européenne qui fait office d’exécutif de l’Union et est donc le principal artisan du processus d’intégration peut établir un agenda prévisionnel, selon différentes étapes, de la progressive construction des compétences supranationales.

Évidemment, puisque dans le cas européen le Conseil (intergouvernemental) dispose en dernière instance du pouvoir de décision communautaire, la « méthode Monnet » suppose que les États membres soient prêts ou contraints à coopérer. Pour forcer cette coopération, la Commission dispose non pas de l’arme budgétaire du pouvoir fédéral de dépenser comme dans le cas canadien, mais de l’arme réglementaire du « pouvoir conditionnel d’établissement de l’agenda » ( conditional agenda setting power ) (Tsebelis et Kreppel, 1998, p. 41) qui en est en quelque sorte l’équivalent fonctionnel [8]. Ce pouvoir dont dispose la Commission (et depuis peu et dans une moindre mesure le Parlement européen) relève d’une règle instituée qui, non seulement lui donne une capacité d’initiative, mais stipule également que toute législation proposée au vote du Conseil ne requiert qu’une majorité qualifiée pour être adoptée alors qu’elle ne peut être amendée qu’à l’unanimité [9]. C’est cette asymétrie, rendant plus facile pour les États membres d’adopter une législation dans la forme proposée par la Commission que de la modifier, qui est, selon George Tsebelis, au fondement de la méthode Monnet et à l’origine de l’engrenage qui conduit à la construction graduelle par la Commission des compétences supranationales de l’Union.

Tout comme le fédéralisme exécutif coopératif au Canada, la méthode Monnet est néanmoins susceptible de buter sur la résistance de certains États membres à se départir de leurs compétences. Ainsi, bien qu’il ait été institué dès le départ dans le Traité de Rome de 1957, l’usage par la Commission de son pouvoir conditionnel de fixation de l’agenda européen a longtemps été bloqué par une opposition à tout vote à la majorité qualifiée (VMQ) initiée par le général de Gaulle et qui a abouti au compromis de Luxembourg de 1966 donnant de fait un droit de veto au sein du Conseil à tout État membre. Ce n’est qu’à partir de 1986, avec l’Acte unique européen, que le VMQ a été restauré dans un certain nombre de domaines et que la Commission a pu effectivement exercer son pouvoir, ce qui s’est traduit, comme on le verra ci-dessous, par la relance accélérée de la construction européenne à partir de cette date. Dès lors en effet, « la fixation de buts et d’échéances à un horizon prévisible a été une stratégie hautement couronnée de succès, étant données les vicissitudes associées à l’intergouvernementalisme et à la personnalité des hommes politiques » (Burgess, 1996, p. 14).

En revanche, de 1957 à 1985, la construction européenne a avancé à un rythme lent et dans des domaines limités, et cela grâce à des stratégies sectorielles de contournement des points de veto par la Commission fondées sur l’usage de « sub-terfuges » pour sortir des impasses d’un intergouvernementalisme non coopératif (Héritier, 1999 ; Dehove et Théret, 2000) [10]. Quand la Commission en est réduite à ce type de stratégie, le développement de la fédéralisation non seulement se fait lent, mais aussi prend la forme d’un processus éclaté d’intégration. En effet, « le résultat en est une masse de réglementations détaillées et de directives, produit d’un processus bruxellois éclaté qui, de l’extérieur, semble poursuivre avec enthousiasme une harmonisation pointilleuse alors qu’il délaisse (parce qu’il manque de la capacité et de l’autorité) les enjeux les plus importants » (Wallace, 1994, p. 75). La « basse politique » l’emporte ainsi sur la « haute politique » ( ibid., p. 67 et 80), la légitimité de l’intégration est faible, et l’intégration est elle-même lente [11].

Cette stagnation institutionnelle n’invalide pas toutefois l’idée que dès le départ, on est en présence d’un processus de « construction de l’agenda » qui trouve sa source dans la « méthode Monnet ». Mais la parenté des styles politiques canadien et européen tient alors, dans un contexte où la coopération intergouvernementale est entravée du fait de relations diplomatiques plus conflictuelles, dans une manière similaire de construire les politiques publiques par contournement des obstacles posés par la contestation du fonctionnement des institutions officielles (Constitution et Traités). Certes, comme les deux systèmes politiques ont des trajectoires de fédéralisation à rebours l’une de l’autre comme on l’a vu, ce ne sont pas les mêmes acteurs qui y sont en position de rechercher des échappatoires. Ainsi dans le cas canadien, ce sont les provinces qui, par diverses stratégies, doivent chercher à échapper au veto de certaines d’entre elles à des changements constitutionnels ou à l’unilatéralisme du gouvernement fédéral. Une échappatoire – l’équivalent de la « comitologie » européenne – consiste à renforcer l’opérationnalité des conférences et conseils ministériels interprovinciaux sans base constitutionnelle mais grâce auxquelles peuvent se mener des négociations et s’élaborer des compromis permettant aux provinces de faire front commun pour faire passer leur point de vue. Une autre passe par une politique du fait accompli de la part d’une province qui va mettre en œuvre une politique propre de telle sorte qu’elle soit reconnue comme exemplaire à l’échelle de la fédération, ce qui rend légitime la revendication de son refinancement à partir de ressources fiscales préalablement fédéralisées. Une troisième échappatoire pour une province réside dans la signature d’ententes bilatérales avec l’État fédéral dans des secteurs particuliers de politique.

En définitive, le style politique de l’Union européenne est similaire à son homologue canadien moyennant deux « redressements » de l’image que celui-ci lui renvoie. D’une part, les formes informelles de construction de l’agenda politique se développent principalement en Europe à l’initiative des instances (quasi)fédérales alors qu’elles sont pour l’essentiel au Canada le fait des entités fédérées ; ce qui reflète le fait que les agendas officiels sont respectivement dominés par les États-membres ici et l’État fédéral là. D’autre part, c’est un pouvoir essentiellement juridico-législatif qui fonde la variante européenne du fédéralisme intergouvernemental alors que la variante canadienne repose sur un pouvoir d’abord financier : l’État fédéral canadien, doté d’un budget très important mais contraint par une constitution qui fixe des limites à l’extension de ses compétences, dispose d’un pouvoir de dépenser mais n’a, en revanche, qu’un pouvoir très faible de réglementer dans les champs de compétence des provinces ; les instances supranationales de la Communauté-Union européenne ont, quant à elles, de faibles ressources financières et peu de capacité de dépense, mais elles disposent d’un fort pouvoir réglementaire à travers notamment le pouvoir conditionnel de fixation de l’agenda (conforté par le principe de subsidiarité) et le pouvoir jurisprudentiel de la Cour de justice.

Dans cette perspective, bien qu’ils soient eux-mêmes a priori divisés sur la place qui doit être laissée aux programmes fédéraux dans l’ensemble du système de protection sociale, les gouvernements provinciaux anglophones adoptent, dès 1996, une position commune qui est d’impliquer l’État fédéral dans l’union sociale mais qui affirme également qu’en la matière, c’est aux provinces de jouer le rôle le plus actif. Leur position n’est pas de refuser de faire au gouvernement fédéral une place permanente dans leurs domaines de juridiction, mais de négocier la nouvelle répartition des responsabilités que ce dernier recherche en jouant de son pouvoir de dépenser. Aussi n’est-il pas question à cette époque pour le gouvernement québécois, qui tient à récupérer intégralement ses prérogatives constitutionnelles, de participer aux négociations de l’Union sociale. Ce n’est que fin 1997 qu’il entre véritablement en discussion avec les autres provinces. En août 1998, il signe avec elles une entente dans laquelle est reconnue la possibilité pour toute province de mener sa propre politique dans ses champs de compétence exclusive, ce qui implique qu’elle puisse se retirer d’un programme pancanadien avec pleine compensation financière. En contrepartie de cette reconnaissance du « droit de retrait », le Québec admet un rôle pour le gouvernement fédéral dans le domaine social et l’idée même de programmes pancanadiens (Poirier, 1999 ; Noël, 2000a).

De son côté, le gouvernement fédéral, bien que réticent à se lier les mains, s’engage sous la menace en décembre 1997 dans un processus de négociation qui aboutit début 1999 à l’« entente-cadre fédérale-provinciale sur l’union sociale canadienne ». Dans cette entente, les provinces anglophones acceptent un compromis qui constitue un recul important par rapport à leurs positions initiales de négociation élaborées en commun avec le Québec. L’accord est néanmoins ambivalent, car si les provinces acceptent d’entériner les pouvoirs de l’État fédéral en matière sociale bien au-delà de ce sur quoi elles s’étaient mises préalablement d’accord, c’est en échange de l’engagement fédéral de ressourcer à nouveau les systèmes de santé provinciaux et d’abonder le régime national de prestations pour enfants nouvellement mis en place, ce qui signifie que le gouvernement fédéral accorde désormais plus de poids à la dynamique politique et sociale interne qu’aux « contraintes économiques » externes. L’entente est néanmoins jugée globalement défectueuse par divers observateurs tant au Canada anglophone (Robson et Schwanen, 1999) qu’au Québec (Gagnon dir., 2000). Elle présente entre autres, en effet, le défaut majeur de ne pas reconnaître le droit de retrait, ce qui exclut à nouveau pour le Québec toute possibilité d’adhésion.

Quoi qu’il en soit, par delà les implications immédiates de cette entente, le processus politique de l’union sociale modifie profondément le paysage politique canadien en ouvrant pour le pays une diversité de scénarios d’évolution possible. Outre le scénario récurrent reflétant le point de vue du Québec et dans lequel « deux logiques d’État » sont en présence dans le cadre d’un « fédéralisme classique » où les compétences sont clairement départagées, Gérard Boismenu et Jane Jenson en distinguent trois autres : un scénario interprovincialiste confédéraliste porté par les gouvernements conservateurs des deux provinces les plus riches, l’Ontario et l’Alberta, dans lequel les provinces se passeraient entièrement de l’État fédéral et établiraient consensuellement des normes (minimales) interprovinciales de politique sociale ; un scénario porté par le gouvernement fédéral aux mains du parti libéral et qualifié de « décentralisation flexible avec normalisation centrale » ; un scénario soutenu par le front uni des provinces anglophones regroupées dans l’union sociale et mettant en avant leur conception de ce qui est « national » comme ce qui est commun aux provinces et à l’État fédéral (Boismenu et Jenson, 1997).

L’entente de 1999 établit un compromis provisoire entre ces diverses positions. Elle sanctionne d’abord le retrait momentané de la visée confédéraliste. Elle traduit par ailleurs un rapprochement du scénario fédéral de la « normalisation centrale » avec celui de l’union sociale interprovinciale, au prix d’un renforcement de la divergence entre ce dernier et le scénario « fédéraliste classique » défendu par le Québec, celui-ci se retrouvant exclu de fait de l’union sociale. Toutefois l’ironie de l’histoire est que cette situation renforce, certes informellement, l’asymétrie de la fédération et le caractère distinct du Québec (Noël, 2000a). Et comme les politiques sociales prônées par les divers protagonistes sont moins éloignées au plan de leur contenu qu’en ce qui concerne l’architecture institutionnelle souhaitée pour les mettre en œuvre (Vaillancourt, 2002), la vision québécoise reste compatible avec des négociations bilatérales entre la province francophone et le gouvernement fédéral, à l’instar de ce qui s’est mis en place dans d’autres secteurs comme celui des politiques actives de l’emploi.

La dynamique enclenchée par l’unilatéralisme des réformes fédérales de 1995 pourrait donc accélérer en pratique l’évolution du système fédéral canadien vers un système fédéral asymétrique et binational – pour ne pas dire multinational compte tenu qu’on ne prend pas en compte ici la place spécifique qui devrait revenir aux nations autochtones. Car, ainsi qu’on l’a déjà remarqué, l’union sociale porte en son sein le germe d’une conception de la nation qui est propre au Canada anglophone et dans laquelle les provinces acceptent de prendre l’État fédéral pour centre dans le cadre d’un fédéralisme intra-étatique. Cette conception s’oppose à la vision du Québec où la nation prend sens à l’échelle de la province et où le fédéralisme est conçu sur le mode d’un partenariat entre plusieurs logiques nationales dans le cadre d’un fédéralisme interétatique (Noël, 1998). Mais comme en pratique ces deux conceptions ont une assise territoriale et linguistique différente, leur articulation, par ailleurs appelée par une histoire commune et des valeurs sociales partagées, est possible au sein d’un fédéralisme multinational conforme à la fois à la conception éthique québécoise et à l’évolution pragmatique des provinces anglophones. L’union sociale esquisse donc une forme multinationale « partenariale » largement inédite de fédéralisme intergouvernemental asymétrique.

Cette perspective ne prend pas seulement sens au niveau des procédures mais aussi à partir du contenu de certaines politiques sociales. En effet, l’une des plus importantes réalisations de l’union sociale est la mise en place en 1998 d’un « régime national de prestation pour enfants » (RNPE) qui, par trois traits, témoigne d’un nouveau cours de l’État-providence canadien renouant avec ses principes fondateurs (Battle, 1997). Par son large caractère redistributif [12], le RNPE s’inscrit dans la tradition universaliste redistributive des politiques sociales canadiennes et, en mettant ainsi des limites à leur harmonisation continentale sur le modèle américain portée par l’ALENA, conforte le lien entre l’ensemble des provinces canadiennes. Le RNPE, programme « national » au sens où les provinces anglophones ont redéfini ce terme, est proche par ailleurs des programmes sociaux institués dans les années soixante. Comme son esprit socialement « intégrateur » est partagé par le Québec qui a mis en place en 1997 une politique familiale au contenu proche (Prince, 2001), le RNPE correspond à une situation de « cogestion plus ou moins sous tutelle fédérale pour les provinces autres que le Québec » et « d’autonomie québécoise dans le secteur concerné, avec assurance d’une certaine compatibilité entre les arbitrages arrêtés au Canada ». Cette situation qui est apparentée à celle qui, en 1965, a vu l’association informelle dans le champ des retraites contributives du régime des pensions du Canada et du régime des rentes du Québec (Boismenu et Jenson, 1997), est derechef révélatrice de l’évolution pragmatique du fédéralisme canadien vers un fédéralisme asymétrique.

L’union sociale illustre toutefois moins une restauration du fédéralisme coopératif des années soixante et soixante-dix que sa reformulation dans le nouveau contexte de la « mondialisation ». Le fédéralisme canadien prend ici une forme plus centralisée et conflictuelle qui a été qualifiée de « fédéralisme de collaboration » (Battle, 1997, p. 115), collaboration dont Alain Noël a pu souligner à juste titre les limites du point de vue du Québec (Noël, 2000b). Mais de telles limites ne sont pas un obstacle effectif au développement du fédéralisme multinational asymétrique au Canada. Elles impliquent seulement que le Québec, pour forcer la reconnaissance de sa position asymétrique dans la fédération, continue de mener une politique de négociations bilatérales avec l’État fédéral tout en mettant simultanément sur son agenda des politiques sociales exemplaires pour l’ensemble du Canada.

Ce faisant, le Traité de Maastricht institue un droit de retrait du type de celui reconnu en 1965 dans le régime des pensions contributives du Canada (ou de celui revendiqué par le Québec dans le cadre de l’union sociale) [13]. Le terme même de « droit de retrait » n’est toutefois pas retenu dans le langage officiel européen qui parle de « coopération renforcée », terme qui valorise positivement l’intégration supranationale et le point de vue de l’Union, et non l’autonomie et le point de vue particulier de certains États membres. On retrouve donc ici l’effet de miroir dont on est parti : dans le contexte de multinationalisation du Canada, le droit de retrait est valorisé essentiellement par l’État-nation québécois en devenir, alors que dans celui de fédéralisation de l’Europe, il l’est a contrario par les institutions de l’Union qui y voient un moyen de poursuivre leur marche en avant vers plus d’intégration politique en dépit de l’opposition, voire de l’incapacité, de certains États membres [14].

L’après-Maastricht voit une multiplication des initiatives de l’Union sur la base de ces innovations. Disposant de ressources institutionnelles nouvelles qui la conduisent à infléchir sa méthode d’intégration vers une action de type plus incitatif et coopératif, celle-ci va élargir le champ de ses compétences en matière sociale. La méthode de convergence qui a permis de créer l’UEM « déborde » d’abord dans le domaine de l’emploi, puis dans celui de la protection sociale. La politique de l’emploi est en effet posée comme priorité dès 1994. Ces évolutions sont sanctionnées en 1997 par le Traité d’Amsterdam où, par ailleurs, le mécanisme des coopérations renforcées est codifié.

La reconnaissance d’une compétence communautaire en matière d’emploi se traduit immédiatement par sa mise en action via une « procédure de convergence » utilisant ce qui sera qualifié ensuite de « méthode ouverte de coordination ». Très proche de celle instituée dans le Traité de Maastricht pour le passage à l’euro (Atkinson, 2000), cette procédure vise à orienter les politiques nationales vers des objectifs quantifiés communs, et cela en laissant aux États membres le choix des moyens pour atteindre ces objectifs. Des « lignes directrices pour l’emploi » sont ainsi adoptées chaque année par les Quinze, réunis au sein du Conseil qui statue à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission. Les États membres doivent traduire ces lignes directrices dans leurs politiques de l’emploi en établissant un plan national d’action (PNAE) dont la mise en œuvre sera examinée chaque année dans le cadre communautaire (Aubin, 1999, p. 114). Le Sommet de Cologne en 1999 transformera cette politique de l’emploi en une « politique pour l’emploi » devant impliquer toutes les politiques et actions communautaires ainsi que rétroagir sur les orientations fixées pour la politique macro-économique. Enfin, en 2000, une « puissante impulsion » sera donnée à la dimension « providentialiste » de l’Europe (Atkinson, 2000). La « méthode ouverte de coordination » est étendue à la protection sociale, domaine où le vote à l’unanimité reste néanmoins requis. Sous la forme prioritaire de la « promotion de l’inclusion sociale » et de « l’éradication de la pauvreté », la protection sociale est incorporée dans l’agenda social européen annexé au Traité de Nice signé en décembre. Chaque État membre doit mettre « en œuvre d’ici juin 2001, en application de la méthode de coordination ouverte (…), un plan national d’action de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale couvrant une période de deux ans, sur la base des objectifs arrêtés d’un commun accord. Ce plan précise les progrès visés par les politiques nationales et mentionne les indicateurs utilisés pour apprécier les résultats des actions entreprises » (Conseil européen, 2000, p. 10) [15].

Il est évidemment trop tôt pour évaluer la portée réelle de ces nouvelles politiques européennes, par ailleurs très dépendantes de la conjoncture économique et des résultats des élections dans les divers pays membres. On dispose certes de plus de recul et d’information pour ce qui concerne la politique de l’emploi, mais son bilan n’en reste pas moins difficile à établir, au-delà du constat de la stabilisation de la référence à « la promotion de l’emploi comme solution universelle pour résoudre tous les problèmes sociaux » (Barbier, 2001) [16]. Il est probable, en effet, la conjoncture actuelle de retour à un chômage croissant en témoigne, que la baisse du chômage survenue en Europe au tournant des années 2000 ait été due plus à un « retour de la croissance qu’à un changement significatif des méthodes de régulation du marché du travail » (Chassard, 2001, p. 23). De plus, même si la stratégie européenne pour l’emploi y a joué un rôle, il est difficile d’estimer la part de ce qui relève de sa méthode et de celle qui tient à l’orientation de ses lignes directrices.

Les limites de la méthode ouverte de coordination sont celles de toute politique incitative qui ne mobilise que des fonds marginaux (Barbier, 2000), limites reconnues par les instances communautaires pour la convergence économique puisque celle-ci a été soutenue par des obligations et des sanctions. Plusieurs observateurs pensent néanmoins que le processus mis en œuvre est porteur de réelles potentialités et que « la pression exercée au plan politique sur les États membres ne doit pas être sous-estimée. (…) L’impact médiatique et politique de recommandations critiques sur un sujet aussi sensible que l’emploi est évident et n’a pas besoin de s’appuyer sur des sanctions juridiques ou financières » (Aubin, 1999, p. 121). En outre les Plans National d’Action pour l’Emploi (PNAE) ont un impact politique proprement national : ils sont susceptibles de modifier les rapports de force et les arbitrages entre les administrations de l’emploi et des finances tout en favorisant « l’implication des acteurs nationaux dans les travaux communautaires » ( ibid., p. 120). Enfin la stratégie européenne pour l’emploi a sans doute permis une certaine réhabilitation au sein des élites politiques et bureaucratiques nationales de l’objectif du plein emploi (Chassard, 2001).

Ceci conduit à se demander si les résultats « plutôt mitigés » à ce jour de cette stratégie ne sont pas dus à l’orientation et au contenu même des politiques prônées qui ont continué d’aller dans le sens exclusif de la modération salariale et de la flexibilité des marchés du travail ( ibid.). Les années 1990 ont en effet vu s’opérer l’ajustement idéologique de la Commission à l’agenda social néo-libéral, en contraste avec sa politique antérieure visant à renforcer les droits des travailleurs. Or « l’absence de consensus sur le fond et la confrontation entre les positions parfois radicalement opposées des États membres qui tendent à se neutraliser mutuellement confère un avantage très net à celui qui tient initialement la plume, en l’occurrence la Commission » (Aubin, 1999, p. 116). Ce jeu récurrent par la Commission de son pouvoir conditionnel de fixation de l’agenda fait que les résultats de la stratégie menée dépendent dans une large mesure de ses positions idéologiques et des choix politiques qui en découlent.

Prenant acte de cette situation, d’autres observateurs considèrent qu’il y a eu un changement structurel de paradigme du « modèle social européen » mis en avant par les institutions européennes, avec un passage irréversible, car inhérent à la forme prise par ces institutions, d’un modèle redistributif de solidarité à un modèle de solidarité concurrentielle et productiviste (Streeck, 1999). Mais l’année 2000 constitue peut-être un point de rebroussement par rapport à ce changement qui invalide l’hypothèse de son irréversibilité. On peut noter en effet une inflexion significative du discours dans l’agenda social européen adopté par le Conseil européen de Nice en décembre 2001. Quatre thèmes constitués en tabous dans les années quatre-vingt-dix (Math, 2000) font à nouveau leur apparition : « retour au plein emploi » et « réduction des inégalités » [17]; affirmation de ce que le social ne peut être réduit à l’économique même s’il doit en favoriser le développement [18]; refus de la dichotomie simple entre État et marché avec place faite à l’économie sociale et à la société civile [19]. Cette inflexion qui n’est pas seulement rhétorique puisqu’elle spécifie un nouvel agenda, n’est pas sans rappeler celle qu’on a pu également observer entre 1995 et 1999 au Canada. Cette coïncidence s’explique ; elle est l’expression d’une contradiction structurelle entre l’agenda néo-libéral et la nécessité de corriger les inégalités sociales et régionales pour assurer la cohésion sociale et le lien territorial dans des contextes de fédéralisme interétatique propices au jeu de forces centrifuges (Théret, 1999 et 2001). Mais pour régler un problème de cette ampleur, le seul recours à la méthode ouverte de coordination est clairement insuffisant. Car, pour mettre les différents États membres en situation de respecter une même norme de protection sociale (benchmarking) qui exige des dépenses supplémentaires, comme c’est le cas par exemple de la lutte contre l’exclusion et pour l’éradication de la pauvreté, l’Union peut difficilement échapper à la nécessité d’opérer des redistributions financières significatives [20].

En bref, la méthode ouverte de coordination est un moyen alternatif aux coopérations renforcées de concilier un développement pertinent des compétences de l’Union en matière de protection sociale et le principe de subsidiarité qui, dans ce domaine, conduit au veto. Mais ce développement ne se justifie que s’il a pour objectif la réduction des inégalités de ressources entre États membres, et il ne saurait en ce cas prendre la seule forme de ce qui dans le jargon en vigueur est qualifié de soft law. Le progrès de l’Europe sociale est donc suspendu à un accroissement des ressources budgétaires de l’Union et se heurte alors aux décisions prises dans l’Agenda 2000 signé à Cologne en 1999 qui bloquent pour plusieurs années toute nouvelle progression de ces ressources. La méthode ouverte de coordination peut aider à faire prendre conscience de la nécessité d’une extension du pouvoir fiscal de l’Union, mais elle ne saurait s’y substituer. Elle ne peut combler le manque d’un véritable gouvernement européen de type démocratique (Boyer et Dehove, 2001), embryon d’un État fédéral doté d’une capacité fiscale suffisante pour opérer des péré-quations [21].

Le scénario ( a ) dit « confédéraliste » et de « l’Europe en panne », porté principalement par le Royaume Uni, mais aussi par le Danemark et la Suède qui refusent l’intégration monétaire, est celui du maintien jaloux d’un maximum de compétences par les États membres. Le scénario ( b ) dit « fédéraliste à l’américaine » et de « l’Europe libérale » est à l’inverse celui de l’hégémonie du supranational avançant dissimulé derrière les « lois du marché », les règles de la concurrence et le respect des « quatre libertés » sur lesquelles veille la Cour européenne de justice. C’est le scénario favori de l’eurocratie néolibérale, en poste notamment dans les directions générales les plus influentes – affaires économiques, finance, concurrence – de la Commission. Ces deux scénarios ont en commun que les innovations politiques et sociales y sont non avenues : on lutte pour maintenir le statu quo ante dans un cas ; on laisse le marché opérer les choix sociaux dans l’autre. Sans réponses notamment aux problèmes socio-économiques et socio-politiques que le passage à l’euro pose, ils restent néanmoins pertinents en tant que scénarios de la « non-décision » ou « au fil de l’eau ».

TABLEAU 1
SCENARIOS D’EUROPE POLITIQUE ET SOCIALE

En revanche les scénarios ( c ) de « l’Europe de l’intégration sociale » et ( d ) de « l’Europe de l’égalité dans la différence » sont des scénarios de retour du politique. Le scénario ( c ) dit aussi « fédéraliste à l’allemande » est porté par les pays fondateurs, l’Allemagne bien sûr [22], mais aussi l’Italie, le Bénélux et la France (surtout celle de Mitterrand et de Delors lorsque celui-ci était président de la Commission). Il correspond à une intégration politique et sociale par harmonisation institutionnelle et hiérarchisation des pouvoirs entre l’Union et les États membres. On est ici, comme dans le cas ( b ) de l’Europe libérale, dans une visée fédéraliste de type intra-étatique dont la forme prise par la Banque centrale européenne est l’illustration.

Le scénario « fédéraliste à la canadienne » ( d ) correspond, quant à lui, au perfectionnement de l’ébauche que constituent déjà, en pratique, les institutions européennes avec leur absence de hiérarchie claire entre elles, leur mixité supranationaleintergouvernementale, les possibilités de coopérations renforcées et de coordination ouverte qu’elles autorisent. C’est un scénario dans lequel l’affirmation de la nécessité d’un gouvernement européen démocratiquement légitime s’accompagne d’une volonté de limiter le rôle de l’Union à la « haute politique » (défense commune, maintien de la paix entre les États membres, gestion fonctionnelle des biens publics communs comme la monnaie, la coordination des politiques nationales porteuses d’externalités transfrontalières, les normes communes de protection sociale, etc.). Ce scénario est porté à l’heure actuelle par des forces disparates et relevant plus du champ intellectuel que des champs politique et bureaucratique [23]. Les pratiques consistant, depuis Maastricht, à concilier principe de subsidiarité et développement des compétences sociales de l’Union, reconnaissance des spécificités historiques, culturelles et sociales des États membres et intégration économique, monétaire et politique, montrent néanmoins qu’il fait de plus en plus sens y compris dans ces derniers champs.

Le fait qu’il soit ouvert aux compromis avec les partisans des autres évolutions nous conduit d’ailleurs à en faire la voie d’intégration politique la plus probable. Il nous semble, en effet, que devant les problèmes politiques et sociaux posés par la construction d’une « Europe libérale » ( b ), ses partisans devraient, par effet d’engrenage, se replier sur le modèle de « l’Europe de l’intégration sociale » (ce qu’on a déjà commencé à observer du côté du Conseil vers la fin des années 90). Toutefois, vu les difficultés de l’harmonisation en matière sociale et la résistance du côté de l’intergouvernementalisme, les partisans de ce modèle devraient à leur tour pencher vers la solution de « l’Europe de l’égalité dans la différence » ( d ) (objectif désormais officiel du benchmarking et de la coordination ouverte). Enfin, les partisans de « l’Europe en panne » ( a ) devraient aussi finir par adhérer à ce modèle ( d ) dans la mesure où, dans la logique « souverainiste » qui est la leur, ils devraient prendre conscience de l’intérêt de définir un partage des compétences plus clair entre l’Union et les États membres.

Si on revient à notre comparaison de départ, il apparaît que ces quatre scénarios pour l’UE correspondent à ceux proposés par Boismenu et Jenson (1997) pour le Canada, ce qui ressort clairement lorsque ces derniers sont présentés selon la même grille structurale que celle du tableau 1. Ceci est fait dans le tableau 2.

Le rapprochement des deux tableaux montre alors que, au cas où les stratégies des acteurs européens convergeraient effectivement vers le scénario ( d ), la proximité des voies européenne et canadienne de construction d’un fédéralisme multinational asymétrique s’accentuerait effectivement. Le modèle dit de « l’Europe de la solidarité dans la différence » mobilise en effet la même forme de fédéralisme exécutif coopératif (la méthode ouverte de coordination) ouvert à l’asymétrie (les coopérations renforcées) que celle que divers politologues canadiens qualifient de « partenariale » (Laforest et Gibbins dir., 1998).

TABLEAU 2
SCENARIOS D’EVOLUTION DE LA FEDERATION CANADIENNE

Ainsi le défi de la fédéralisation lancé à une Union européenne – qui est simultanément sommée de s’élargir (et donc d’augmenter son hétérogénéité) et de s’approfondir (au plan de la démocratie politique et sociale) – fait-il bien écho au défi de la multinationalisation auquel le Canada doit de son côté faire face. Le fait que pour affronter ces défis, les deux espaces politiques aient été conduits à expérimenter des instruments très similaires est un indice de ce qu’ils sont peut-être en train de tracer une voie nouvelle. Car si le « droit de retrait » au Canada se mire dans les « coopérations renforcées » de l’Union européenne, si le « fédéralisme de collaboration » se reflète dans la « méthode ouverte de coordination », c’est que ces innovations institutionnelles ont une portée plus générale que réduite aux contextes qui les ont vu naître.

Compte tenu de l’effet de miroir qui lie les deux espaces, l’analyse croisée de leur histoire récente montre enfin deux choses. D’un côté l’institutionalisation dans l’UE des coopérations renforcées et le développement d’une méthode ouverte de coordination des politiques nationales permet de situer le principal point d’achoppement du fédéralisme canadien dans un défaut d’institutionnalisation : on y observe à la fois une difficulté à reconnaître institutionnellement la spécificité nationale du Québec, et une incapacité à mettre en place consensuellement une véritable régulation par le droit de retrait du pouvoir fédéral de dépenser. Réciproquement, l’importance cruciale de la redistribution sociale et interrégionale organisée par l’État fédéral dans la reproduction de la fédération canadienne révèle clairement que, dans un futur très proche, la construction politique et sociale multinationale de l’Europe butera sur son incapacité budgétaire à mener une politique redistributive interrégionale à un niveau pertinent.