Dans cette perspective, l’article examine d’abord les différentes hypothèses sur le lien entre fédéralisme et politique sociale développées dans la littérature internationale d’inspiration néo-institutionnaliste. Dans ces travaux, en effet, la structure fédérale d’un État est considérée comme une variable indépendante qui peut avoir un impact sur le niveau et la structure des systèmes de protection sociale. L’analyse du cas suisse est développée ensuite en deux temps : nous traiterons d’abord, brièvement car c’est une question qui a déjà fait l’objet de plusieurs analyses, de l’impact du fédéralisme sur la construction de l’État-providence au niveau fédéral. Nous aborderons ensuite le terrain moins bien connu des politiques sociales dans les cantons en examinant plus particulièrement deux domaines : les minima sociaux et les politiques de réinsertion. Au terme de cette analyse du cas suisse, nous pourrons évaluer la pertinence des différentes approches de la relation entre fédéralisme et État-providence.

Cette complexité découle du nombre important de variables qui entrent en jeu dans les relations entre fédéralisme et protection sociale : variables indépendantes (type de fédéralisme) et variables contextuelles (degré d’homogénéité culturelle) d’une part, mais aussi variables dépendantes (protection sociale nationale ou protection sociale assurée par les unités territoriales). En gardant à l’esprit qu’il existe seulement sept pays fédéraux (au sens classique du terme) au sein de l’OCDE, il paraît évident que toute tentative de développer une théorie générale de l’impact du fédéralisme sur la protection sociale se heurtera à cet état de fait. Une telle limite est d’ailleurs implicitement reconnue par Paul Pierson lorsqu’il affirme que … federalism matters a great deal for the development of social policy, but how it matters depends on the specific kind of federalism and how federal institutions are embedded in a particular context (Pierson, 1995 : 451). Venons-en alors à la présentation des différents effets du fédéralisme sur la protection sociale que la littérature scientifique recense.

La participation des unités territoriales à la décision politique au niveau fédéral fournit un moyen de veto supplémentaire. Dans le cas de décisions qui concernent l’introduction de politiques redistributives, elle offre à ceux qui s’y opposent une opportunité pour essayer d’en empêcher l’adoption. Selon l’interprétation « institutionnaliste » selon laquelle l’existence de points de veto dans un système politique tend à être associée à des politiques sociales minimalistes (Immergut, 1992 ; Huber et al., 1993 ; Huber et Stephens, 2001 ; Swank, 2001), une structure étatique fédérale tend ainsi à freiner le développement de l’État-providence.

Si la structure fédérale d’un État affaiblit le potentiel d’influence des forces progressistes, elle a l’effet opposé sur les acteurs politiques qui ont tendance à s’opposer à l’expansion des États sociaux. Les sous-unités fédérales, responsables du bien-être économique sur leur territoire, peuvent entrer en concurrence, chacune cherchant à attirer des activités productives et des gros revenus. Cette concurrence permet à ces acteurs, pour autant qu’ils soient mobiles, de se déplacer là où les conditions, par exemple fiscales, sont plus attrayantes. Souvent, la menace de délocalisation suffit pour obtenir des concessions sur place, ce qui veut dire que le renforcement de l’influence politique de ces acteurs ne passe pas nécessairement par la délocalisation. En utilisant les concepts développés par Albert Hirschmann (1970), on peut ainsi considérer que le renforcement pour les employeurs de l’option « exit » augmente leur pouvoir d’exercer l’option « voice » (Pierson, 1995 ; Leibfried et Pierson, 1998,2000).

Ces interprétations de la relation entre fédéralisme et politique sociale peuvent être regroupées sous l’expression « race to the bottom » ou « déréglementation compétitive », la dynamique de politique sociale induite par une structure étatique de type fédéral étant orientée vers le bas. Cette analyse s’applique d’ailleurs à tout système étatique où les acteurs économiques bénéficient d’une certaine mobilité à travers plusieurs unités territoriales autonomes. Elle est pertinente notamment pour l’étude de la politique sociale européenne (Leibfried et Pierson, 1998), mais également pour l’évaluation des conséquences possibles de la mondialisation sur la durabilité des États-providence (Scharpf, 2000).

Néanmoins le type de raisonnement qui soutient cette thèse est fondé essentiellement sur une hypothèse de rationalité économique de l’ensemble des acteurs concernés. Les employeurs sont censés délocaliser là où le coût de la maind’œuvre est moindre, les pauvres sont vus comme des migrants qui se déplacent vers l’unité territoriale qui leur offre les meilleures prestations sociales, et les décideurs politiques déterminent le contenu des politiques sociales (et fiscales) de façon à maximiser l’afflux d’employeurs et de minimiser celui des potentiels bénéficiaires de prestations sociales. Il s’agit donc d’une vision limitative du rapport entre États et politiques sociales qui ne tient pas compte du grand nombre de facteurs économiques, sociologiques et culturels qui déterminent les choix effectués par les entreprises et les bénéficiaires potentiels des programmes sociaux.

Cet effet du fédéralisme a été observé dans des États fédéraux où les unités fédérées possèdent une certaine autonomie en matière de politique sociale. À titre d’exemple nous pouvons citer le développement des programmes de type « workfare » dans plusieurs États américains (Pierson, 1995) ou les politiques de prise en charge de la toxicomanie et du SIDA en Suisse (Cattacin, 1996).

Dans la plupart des pays occidentaux le développement des assurances sociales s’est fait en parallèle avec la construction d’États modernes, et en l’absence de conflits de souveraineté entre centres de pouvoir concurrents sur un même territoire. Les États qui vers la fin du XIX^e siècle se sont partagé le territoire européen étaient maîtres incontestés à l’intérieur de leurs frontières. Dans de telles conditions, le rôle légitimateur des politiques sociales n’acquiert pas une dimension territoriale forte, et le développement des États-providence est fonction des forces politiques qui influencent et contrôlent le pouvoir central.

Par contre, lorsque la souveraineté sur un territoire donné fait l’objet d’un conflit, la fonction de légitimation de la politique sociale peut acquérir une signification très importante. Des centres de pouvoir distincts visant à affirmer leur souveraineté sur un territoire donné peuvent faire appel, entre autres, à la politique sociale comme instrument de légitimation vis-à-vis de la population concernée. L’exemple le plus frappant est probablement celui du Canada, où la province du Québec et Ottawa se sont souvent retrouvées en concurrence lorsqu’il s’agissait de promulguer de nouvelles lois sociales (Banting, 1995). Plus récemment, en Italie, l’autonomie en matière de politique de la santé octroyée aux régions a donné lieu à des projets de réforme spectaculaires. En Lombardie, région ou les poussées centrifuges sont particulièrement fortes, le gouvernement régional travaille à plusieurs projets d’introduction de « coupons-santé » ou « coupons-école » avec lesquels les citoyens de cette région pourraient acheter des services médicaux ou d’éducation chez des prestataires privés ou publics.

Le développement d’une politique sociale européenne peut être vu comme un phénomène similaire, mais où la concurrence entre centres de pouvoir ne revêt pas cependant la même intensité que dans les cas cités précédemment. En effet, dès lors qu’à l’exception du Parlement les autorités européennes émanent directement des États membres, on peut difficilement imaginer un conflit ouvert entre les deux niveaux de pouvoir. Toutefois, une certaine concurrence en termes de souveraineté est observable entre les États membres et les institutions qui en dépendent moins directement. Il s’agit notamment de la Cour de Justice, dont les juges, bien que nommés par les États membres, le sont pour une durée relativement longue (six ans), et du Parlement, élu au suffrage universel.

Les initiatives prises par les autorités européennes ont certainement introduit des limites à la souveraineté nationale en matière de politique sociale (Leibfried et Pierson, 2000). Il s’agit principalement de mesures relatives à l’égalité entre les sexes, au travail à temps partiel ou aux congés parentaux. Dans tous ces domaines, l’Union Européenne est intervenue par des directives, ce qui lui permet d’acquérir une certaine visibilité auprès des publics nationaux, et, a fortiori, de renforcer sa légitimité en tant que centre de pouvoir. Il n’est pas difficile d’imaginer qu’un éventuel renforcement du processus de construction européenne, s’il veut s’ancrer dans les perceptions de légitimité des citoyens, devra passer par l’établissement d’une forme de citoyenneté sociale européenne.

Selon cette perspective, l’existence de centres de pouvoir en concurrence, avec des prétentions à la souveraineté sur un même territoire - comme cela peut se produire dans des systèmes politiques fédéraux - peut inciter les acteurs politiques concernés à utiliser dans les négociations l’instrument de la politique sociale. Dans ce cas de figure, le fédéralisme pourrait devenir le déclencheur d’une spirale vers le haut en matière de protection sociale.

Tout d’abord, l’État fédéral n’a des compétences que dans les domaines qui lui sont expressément attribués par la constitution fédérale, les compétences résiduelles restant aux cantons. Il s’ensuit que pour que l’État fédéral puisse légiférer dans un nouveau domaine, il faut modifier la constitution fédérale : une procédure qui s’avère souvent politiquement difficile. Bien qu’au fil des années il y ait eu un transfert de compétences vers l’État fédéral, les cantons maintiennent des pouvoirs importants en matière fiscale, ainsi qu’en matière d’éducation, et dans certains domaines de la politique sociale.

Les cantons jouent également un rôle important dans les processus de décision fédéraux. La structure du Parlement, inspirée du modèle américain, comprend, à côté d’une chambre basse (Conseil National) élue à la proportionnelle, une chambre haute, où chaque canton a droit à deux députés (Conseil des États). Les membres du Conseil des États sont élus au suffrage universel et votent librement, mais ils sont tout de même censés représenter les intérêts cantonaux. La composition de la chambre haute se caractérise par une surreprésentation des cantons ruraux, faiblement peuplés, mais qui ont droit à deux députés. Tout acte législatif nécessite l’approbation des deux chambres, ce qui a pour résultat un renforcement de l’influence des petits cantons ruraux. À côté de ces institutions formelles, les gouvernements cantonaux jouent un rôle informel important dans les processus de décision fédéraux. Ils sont régulièrement consultés pour des initiatives législatives d’une certaine importance et disposent d’organes de coordination regroupant les ministres cantonaux dans chaque domaine de la politique publique (Papadopoulos, 1997).

La structure fédérale de l’État suisse interagit avec une autre caractéristique importante de ce pays : la démocratie directe. Cette institution permet à des acteurs externes à la machine étatique de provoquer des référendums demandant un changement constitutionnel (initiatives populaires) ou exigeant qu’une loi adoptée par le Parlement soit abandonnée (référendum facultatif). Une modification constitutionnelle, proposée par le gouvernement ou par le biais d’une initiative populaire, peut intervenir seulement en présence d’une double majorité favorable à cette modification : la majorité des votants au plan national et dans une majorité des cantons. Cette disposition représente un lieu de veto supplémentaire pour les changements constitutionnels et permet à une coalition minoritaire dans le pays, mais bien implantée dans un nombre suffisant de cantons, d’empêcher l’adoption d’une modification constitutionnelle [1].

Le fédéralisme joue également un rôle important dans la mise en œuvre des lois fédérales. Dans plusieurs domaines, l’État fédéral se borne à édicter les règles de fonctionnement et à fournir une partie ou la totalité des financements nécessaires à la mise en œuvre d’une politique publique. Les cantons sont ensuite responsables de la réalisation et du fonctionnement des structures nécessaires à la mise en œuvre de la politique.

Sur le plan du contexte socio-économique, il existe des différences importantes entre les cantons et les différentes régions du pays. En général, la partie germanophone est plus riche et moins frappée par le problème du chômage que les cantons latins (francophones et italophone) (tableau 1). La charge fiscale est généralement supérieure dans les cantons latins. À l’intérieur de chaque région linguistique il existe un deuxième clivage important entre cantons urbains et cantons ruraux. Ces derniers sont plus pauvres, mais ont été moins durement frappés par le chômage (Fribourg, Valais dans la partie francophone, et la région Lucernoise, Appenzell et Grisons en Suisse alémanique).

TABLEAU 1
QUELQUES INDICATEURS SOCIO - ÉCONOMIQUES DANS LES CANTONS SUISSES

Office fédéral de la statistique

Contrairement au cas canadien, et aux nouveaux fédéralismes émergents dans certains pays européens (Belgique, Italie, Royaume-Uni), on peut difficilement entrevoir des formes de construction étatique concurrentes entre l’État fédéral et les cantons. Des controverses quant au partage des tâches entre les deux niveaux de l’État existent, mais elles ne vont pas systématiquement dans le même sens (il s’agit souvent des cantons qui demandent l’intervention fédérale dans certains domaines). De plus, l’architecture constitutionnelle du pays est telle qu’il est très difficile pour le gouvernement fédéral de concurrencer les cantons sur le plan de la souveraineté. Le fait qu’un transfert de compétences vers l’État fédéral puisse se faire seulement après acceptation en référendum, avec en plus l’exigence de la double majorité, rendrait une telle concurrence fortement asymétrique en faveur des cantons.

Cette double approche paraît essentielle pour l’analyse du cas suisse, en raison du rôle très important que jouent les cantons en matière de politique sociale. L’Étatprovidence fédéral offre une protection sociale à l’ensemble de la population résidente qui comprend essentiellement les grandes assurances sociales couvrant les risques vieillesse, chômage, invalidité et accidents. L’assurance maladie est un domaine où les compétences sont clairement partagées entre État fédéral et cantons. L’obligation de l’affiliation, le catalogue des prestations remboursées, l’interdiction pour les caisses d’assurance maladie de générer des bénéfices sur l’assurance de base sont garantis par la loi fédérale. Par contre, le degré de subventionnement des primes d’assurance ou la planification de l’offre de services sont gérées au niveau cantonal.

En outre, même dans les domaines attribués à l’État fédéral, les cantons jouent un rôle important. En effet, même si après un lent processus de centralisation des compétences les principaux piliers de la sécurité sociale sont désormais sous la responsabilité législative de l’État fédéral, les cantons restent fortement impliqués dans le financement et la mise en œuvre de la plupart des programmes. Ce phénomène est habituellement désigné par le concept de fédéralisme d’exécution (également appelé fédéralisme coopératif ) : en l’absence d’un large appareil administratif, l’État central repose la plupart du temps sur les administrations cantonales pour l’exécution des programmes (Kriesi, 1995 : 56-58). Finalement, il faut souligner qu’il existe des domaines qui sont toujours entièrement sous responsabilité locale, notamment l’aide sociale, la politique familiale et la couverture du risque maternité.

TABLEAU 2
REPARTITION DES COMPETENCES ENTRE CANTONS ET FEDERATION DANS LE DOMAINE DES

Obinger (2000 : 8)

Le lien entre la structure fédérale de l’Etat suisse et la protection sociale nationale a déjà fait l’objet des plusieurs études (voir notamment Obinger, 1998). Pour cette raison, nous nous bornerons à présenter les résultats des principales recherches réalisées, notre contribution se concentrant ensuite sur l’impact du fédéralisme au plan cantonal.

Selon Armingeon cet effet de décalage peut être expliqué grâce au rôle joué par les cantons dans les processus de prise de décision au niveau fédéral. En effet, il est possible d’identifier trois lieux de décision déterminants dans le domaine des politiques sociales : l’arène consociationnaliste [2] ( i.e. les partis politiques), l’arène corporatiste ( i.e. les partenaires sociaux) et enfin l’arène cantons-fédération (Armingeon, 2001). L’acceptation, au moins tacite, d’une nouvelle politique dans ces trois arènes est déterminante pour la réussite de celle-ci. En particulier, les décisions prises conjointement par les représentants cantonaux et les responsables fédéraux ont une position centrale. En effet, les cantons se retrouvent dans une position forte qui repose sur plusieurs facteurs : ils sont responsables de la mise en œuvre d’une grande partie des politiques sociales fédérales, ils disposent d’une autonomie dans certains secteurs de la politique sociale et ils ont une large autonomie fiscale (tableau 2).

Si le fédéralisme a surtout ralenti la construction d’un État-providence national, il en a aussi influencé la structure. Dans la Constitution fédérale de 1874 les cantons sont instaurés comme responsables des politiques sociales. C’est donc au niveau cantonal que la plupart des programmes de protection sociale (privés, d’entreprise ou cantonaux ensuite) ont vu le jour. C’est seulement par la suite que les principaux programmes ont été progressivement centralisés au niveau fédéral. Selon Obinger, la préexistence de systèmes de protection locaux (caisses professionnelles et locales, mutuelles, etc.) a fait en sorte que lors du transfert des compétences au niveau fédéral, il a fallu tenir compte de ce qui existait déjà, afin de minimiser les fortes oppositions locales. Les premières formes de protection au niveau des cantons constituent donc un héritage qui a fortement limité le choix du type de structures fédérales de protection sociale. En outre, lors des premières étapes de la mise en place d’un État social fédéral, les capacités fiscales et financières de la Fédération étaient limitées, tandis que le rôle des cantons était plus fort dans ce domaine. Le transfert des systèmes de protection au niveau fédéral aurait demandé un transfert équivalent des compétences fiscales. Afin de minimiser les oppositions qu’un tel transfert aurait engendré, le financement des politiques sociales fédérales a été centré sur les cotisations sociales (au lieu de la fiscalité) et le subventionnement des caisses régionales déjà existantes (Obinger, 1998 : 129-137).

D’autres analyses ont mis en évidence le potentiel novateur du fédéralisme suisse dans le domaine de la politique sociale. Cattacin (1996) souligne le fait que la structure fédérale de l’État et la marge de manœuvre importante laissée aux unités territoriales a permis l’adoption de politiques cantonales et locales très novatrices, qui auraient été impensables au niveau national. Ces politiques ont été ensuite étendues à de larges parties du territoire, non pas à la suite d’une récupération par le pouvoir central, mais grâce à la coordination et la collaboration intercantonale. Ainsi des politiques expérimentales en matière de gestion de la toxicodépendance qui impliquaient la distribution contrôlée d’héroïne et de méthadone ont d’abord été développées par quelques villes et ont été ensuite étendues à plusieurs cantons. Ici le fédéralisme permet l’innovation mais engendre aussi une tendance à l’uniformisation qui ne passe pas forcément par l’État central.

La plupart de ces analyses mettent en évidence surtout des effets négatifs. La structure fédérale de l’État suisse a ralenti et limité le processus de développement d’un État fédéral national. Cette vision est confirmée par les comparaisons internationales des États-providence, qui, habituellement, considèrent la Suisse comme un « welfare laggard » ou un État-providence peu développé (voir, par exemple, Esping-Andersen, 1990). Une analyse plus complète, qui tiendrait compte des politiques sociales cantonales, pourrait toutefois aboutir à des conclusions différentes.

Les prestations comprises dans le tableau sont toutes servies sous condition de ressources [4], mais se différencient de l’aide sociale de base parce qu’elles ne sont pas remboursables et sont généralement perçues comme moins stigmatisantes. En outre, le seuil de revenu en dessous duquel on a droit à une prestation est généralement supérieur à celui de l’aide sociale. Les prestations complémentaires (PC) cantonales sont un supplément versé aux bénéficiaires de prestations d’assurance-vieillesse ou invalidité particulièrement faibles. Des prestations complémentaires existent également au niveau fédéral, mais certains cantons ont souhaité ajouter un niveau de protection supplémentaire. Les prestations pour chômeurs en fin de droits sont octroyées à des chômeurs qui ont épuisé leurs droits à des prestations d’assurancechômage (deux ans au maximum). Contrairement à l’aide sociale classique, ces prestations ne sont pas remboursables et permettent l’accès à des programmes de réinsertion. Les allocations maternité et naissance sont également versées sous conditions de ressources aux familles à faibles revenus, indépendamment du statut professionnel des membres du ménage. Les aides pour familles avec enfants sont l’équivalent d’une allocation familiale versée sous conditions de ressources [5], alors que l’allocation soins de longue durée octroie, par exemple, un revenu de remplacement à une famille dont le pourvoyeur serait contraint de suivre des soins de ce type. L’allocation logement est une forme individualisée d’aide au logement, liée à une politique du logement qui s’appuie essentiellement sur l’offre de logements à loyer modéré et subventionné.

TABLEAU 3
LES MINIMA SOCIAUX CANTONAUX ALTERNATIFS À L’AIDE SOCIALE

Wyss (1999).

Pour ces sept prestations, la situation dans les cantons suisses paraît très contrastée. Une première constatation qui saute aux yeux est la nette prépondérance de ces mesures dans les cantons francophones. Cette distribution reflète en partie des différences socio-économiques. Par exemple, les prestations pour chômeurs en fin de droits existent essentiellement dans des cantons qui connaissent des taux de chômage plutôt élevés : les cantons romands, mais également Zurich, Schaffhouse ou Bâle-Ville. Plus généralement, on remarque aussi que les prestations semblent être plus développées dans des cantons qui combinent un PIB par habitant plutôt élevé avec un taux de chômage supérieur à la moyenne, comme par exemple Zurich, Schaffhouse, Bâle-Ville, Genève. La fameuse thèse de Wilensky, qui affirme que le niveau de développement d’un État-providence s’explique d’une part par le niveau de développement économique, et d’autre part par l’étendue des besoins sociaux (Wilensky, 1975), est donc partiellement confirmée. Toutefois, il existe un certain nombre de cas déviants. D’une part Fribourg, le Valais et Vaud, même s’ils ne figurent pas parmi les cantons les plus riches, mettent à la disposition de leurs populations un nombre relativement élevé de prestations cantonales. D’autre part Nidwald, Glaris et Schwyz font partie des cantons les plus riches, mais leur politique sociale cantonale est très peu développée.

La thèse de Wilensky n’est en tout cas pas capable d’expliquer la forte concentration de politiques sociales cantonales dans la partie francophone du pays. Il faut également dire que s’il est vrai que cette partie du pays a été plus durement touchée par le chômage, ce développement a eu lieu essentiellement au cours des années 1990, alors que la plupart des prestations recensées par le tableau 3 existaient déjà auparavant. Avant d’évaluer l’utilité des théories sur la relation entre fédéralisme et protection sociale pour rendre compte de ces variations intercantonales, nous examinons un deuxième cas de politique sociale cantonale : les mesures d’insertion développées au plan local.

Concrètement, la réaction a eu lieu à travers la réforme de l’assurance-chômage fédérale de 1995 qui marque le passage d’une politique plutôt passive à une politique centrée sur les mesures d’activation des bénéficiaires. Malgré tout, le nombre de chômeurs en fin de droit a « pris l’ascenseur ». Vu l’absence d’un dispositif fédéral d’assistance-chômage, les cantons suisses ont dû prendre en charge un nombre croissant de sans-emploi qui n’étaient plus indemnisés au niveau fédéral. À ceux-ci il faut ajouter toute une série de demandeurs d’emploi qui, pour une raison ou une autre, n’avaient pas droit aux prestations de l’assurance-chômage. On a donc observé un recours de plus en plus fréquent aux prestations d’assistance sociale gérées et financées par les cantons et les communes, avec une croissance fulgurante des coûts assumés par les communautés locales.

Pour faire face à cette situation inédite, c’est dans les régions les plus frappées par le chômage, c’est-à-dire les cantons francophones, le Tessin et les grandes villes alémaniques, que les mesures locales d’insertion ont été introduites. L’intensité du problème a joué un rôle déterminant dans la mise sur pied de ces dispositifs. Mais face à un problème similaire, les réponses régionales ont été différentes.

Par exemple, dans le canton de Genève, le plus touché par le chômage, on a adopté un Revenu Minimum Cantonal d’Aide Sociale (RMCAS) en 1994, inspiré par le RMI français. Le RMCAS, dont le but est de faciliter la réintégration des sans-emploi dans le marché du travail, est octroyé sous conditions de ressources et, en échange, le bénéficiaire doit en principe effectuer une contre-prestation (activité auprès d’une association non lucrative, stages, cours de perfectionnement ou requalification professionnelle). Les chômeurs en fin de droit bénéficient du RMCAS pendant douze mois, après quoi une nouvelle demande doit être déposée. Le revenu minimum est légèrement supérieur au montant attribué aux bénéficiaires de l’assistance sociale et il n’est pas remboursable, contrairement à l’assistance sociale.

Dans un autre cas, celui du canton du Tessin, plutôt que d’introduire un mécanisme permettant d’éviter le recours à l’assistance pour les sans-emploi, on a réformé l’assistance sociale elle-même en 1995, en y incluant un dispositif d’insertion pour faciliter la sortie de l’assistance. Concrètement, la signature d’un contrat d’insertion se fait à partir du troisième mois de perception des allocations d’assistance. La mesure d’insertion peut consister en une activité d’utilité publique, un stage d’insertion professionnelle, une période de formation ou des actions qui visent à récupérer la capacité de travail ou l’autonomie sociale. Les prestations obtenues dans le cadre du contrat d’insertion ne sont pas soumises au devoir de remboursement, contrairement aux autres prestations d’assistance.

Il faut également souligner que parfois, essentiellement dans les cantons où la gestion de l’assistance est déléguée aux communes, ces programmes se sont mis en place à un échelon encore plus bas, c’est-à-dire au niveau communal. C’est par exemple le cas de la Ville de Berne, où l’augmentation du chômage et l’absence au niveau cantonal d’une politique de réinsertion ont incité la municipalité à mettre en place un tel dispositif. En effet, en 1997 est entré en vigueur le programme « Arbeit statt Fürsorge » ( travail plutôt qu’assistance ), qui consiste en des activités d’au maximum douze mois dans le secteur privé, dans des organisations non lucratives ou dans l’administration. Le montant des salaires et le financement varient selon le secteur d’activité.

Les trois cas présentés [6] illustrent les différences et les similarités qui existent entre les dispositifs d’insertion mis en place pendant la deuxième moitié des années 90 dans les cantons et communes helvétiques. L’hétérogénéité des initiatives locales peut être expliquée par plusieurs facteurs. Premièrement, les acteurs cantonaux, une fois admis le besoin d’élaborer des dispositifs d’insertion, ne se sont pas limités à observer ce qui se faisait dans les autres cantons, mais ont également porté leur attention au-delà des frontières et se sont inspirés des expériences développées à l’étranger. Les affinités culturelles entre les régions linguistiques suisses et les pays avoisinants, portant aussi sur le rôle et les modalités du social, ont donc souvent joué un rôle important (Obinger, 1999). Deuxièmement, un même principe, celui de l’activation, et un même but, celui de la réinsertion dans le marché du travail, ont été interprétés de façons différentes selon les régions [7]. Cela peut être expliqué par le fait que le même principe, celui de la contre-prestation, a été interprété selon des philosophies différentes (Tecklenburg, 1999) : la contre-prestation comme moyen d’éviter les abus et d’obliger le bénéficiaire à rembourser sa dette envers la société, ou bien la contre-prestation comme outil à disposition du bénéficiaire permettant de faciliter sa réinsertion. Troisièmement, les mesures de réinsertion se sont mises en place en étroite collaboration avec des acteurs privés locaux (associations non lucratives, syndicats, patronat, entrepreneurs). Cette collaboration repose sur un intérêt réciproque : mise à disposition d’un savoir-faire et de structures en échange d’un subventionnement public des activités de ces acteurs. Ceci débouche sur un public-private welfare mix, c’est-à-dire sur la coexistence de structures publiques et privées, qui permet d’exploiter les réseaux locaux déjà existants.

Enfin, il faut souligner que l’innovation en matière de politique sociale a été fortement stimulée par le souci de diminuer les dépenses pour les collectivités locales. En effet, les dispositifs adoptés contribuent de deux manières à décharger financièrement les systèmes d’assistance sociale. Premièrement, en favorisant la réinsertion dans le marché du travail et l’autonomie financière des individus. Deuxièmement, en rendant possible la reconstruction du droit aux prestations de l’assurance-chômage fédérale, ce qui décharge les collectivités locales.

La marge de manœuvre importante laissée aux cantons, et dans certains cas aux villes, dans la prise en charge d’un nouveau problème social a permis aux différentes collectivités d’adopter des solutions qui étaient conformes aux traditions locales et qui répondaient aux besoins locaux. La diversité qui en a résulté a permis une certaine mise en concurrence de modèles différents qui a pu révéler les avantages et les inconvénients des solutions adoptées. Ces expériences ont contribué (et contribuent) à infléchir la politique fédérale en la matière.

Sur le plan cantonal, en revanche, le fédéralisme et l’autonomie laissée aux unités territoriales dans le domaine de la protection sociale ont eu pour conséquence de faciliter l’innovation et de permettre l’adaptation des politiques sociales aux réalités locales et régionales. Les deux études de cas présentées ci-dessus le montrent bien : chaque canton, et parfois dans le cas des mesures de réinsertion, chaque ville, a pu développer les structures nécessaires à la prise en charge des besoins sociaux présents sur son territoire. Ce deuxième effet du fédéralisme sur le système de protection sociale suisse nous amène à relativiser les conclusions des comparaisons internationales en matière de protection sociale. La vision que l’on retrouve dans la littérature d’un État-providence suisse peu développé ne tient pas compte en effet des interventions qui ont lieu au plan cantonal. S’il est vrai que le niveau fédéral présente des lacunes importantes par rapport à la plupart des autres pays européens, si on tient compte des politiques cantonales, le niveau global de protection offert aux citoyens ne s’éloigne pas autant de la moyenne européenne, notamment vu l’effort des cantons en matière de politique familiale et pour les chômeurs de longue durée.

Toutefois, ce partage de compétences en matière de protection sociale entre niveaux différents de l’État comporte aussi des risques et des inconvénients. Si d’une part les mesures peuvent être soigneusement adaptées aux spécificités locales, de l’autre des risques tels que l’effet carrousel [8] ou des capacités administratives locales insuffisantes peuvent surgir. De plus, ces politiques cantonales sont distribuées de façon très inégale sur le territoire national, instaurant ainsi de facto des inégalités entre citoyens d’un même pays.

Troisièmement, l’analyse du cas suisse ne présente pas d’éléments qui justifient une interprétation en termes de déréglementation compétitive. Cette hypothèse, en effet, ne semble pas à même de rendre compte des différences que l’on retrouve entre les régions du pays. En outre, les cantons les plus actifs dans la création de nouvelles politiques sociales cantonales au cours des années 1990 sont ceux qui avaient déjà un État-social cantonal parmi les plus développés, alors que l’hypothèse de la déréglementation compétitive aurait prévu exactement l’inverse. Le mécanisme qui est à la base de la déréglementation compétitive pourrait néanmoins avoir un effet sur les politiques sociales à travers la fiscalité : les différences entre taux d’impositions cantonaux pourraient en effet poser des limites au degré de variation des politiques sociales entre cantons.

Finalement nous constatons que les politiques sociales cantonales sont considérablement plus développées dans la partie francophone et italophone du pays. Cette correspondance entre choix de politique sociale et clivages ethnolinguistiques pourrait nous induire à penser que dans certains cantons la protection sociale est utilisée comme instrument de légitimation dans un conflit entre centres de pouvoir concurrents. Toutefois, si un tel conflit était à la base de ce développement, des indices se retrouveraient dans d’autres arènes décisionnelles, et pas uniquement en matière de politique sociale, or ce ne semble pas être le cas. Cette apparente incongruité peut s’expliquer si on considère que le conflit de souveraineté entre centres de pouvoir distincts se limite au domaine spécifique de la politique sociale, l’affirmation de la souveraineté sociale n’étant alors pas un instrument mais plutôt une fin en soi.

L’analyse du lien entre fédéralisme et politique sociale en Suisse confirme la plupart des hypothèses qu’on trouve dans la littérature internationale. Ce qui ressort surtout est le fait que ce lien n’est pas univoque, mais qu’au contraire la structure fédérale d’un État influence la production de politiques sociales de façons différentes et souvent même contradictoires. En particulier, les effets sont différents en fonction du niveau d’analyse (fédéral ou cantonal). En outre, même si l’analyse ne porte que sur un seul niveau, plusieurs effets peuvent être présents simultanément. Au vu du petit nombre de cas disponibles, cela signifie que les théories sur le lien entre fédéralisme et politique sociale doivent être prises avec beaucoup de prudence et que, sur ce thème, des généralisations sont vraisemblablement impossibles.