À travers cette étude du cas allemand, il s’agit d’explorer, dans le cadre d’une approche interdisciplinaire, les interrelations, créatrices d’identité politique, entre les modalités de partage territorial des pouvoirs et la dynamique des formes de solidarité qu’institutionnalisent les systèmes de protection sociale [3]. Plus précisément, on soutiendra la thèse selon laquelle le système de protection sociale est partie intégrante du pacte fédéral allemand et que sa dynamique propre peut être expliquée, de manière non pas exclusive mais déterminante, par les caractéristiques et les contraintes spécifiques liées aux déclinaisons propres au fédéralisme tel qu’il est à l’œuvre outre-Rhin. On examinera en particulier comment la répartition des compétences en matière de politique sociale entre les échelons de gouvernements affecte les processus qui président à la manière de faire les politiques sociales ainsi que les résultats de ces politiques, sans traiter ici systématiquement de la réciproque, c’est-à-dire de la manière dont l’évolution du système de protection sociale retentit sur le fédéralisme.

Dans cette perspective, on commencera par analyser les principaux traits de ce fédéralisme, avant d’exposer, sur la longue durée, ses articulations avec le système de protection sociale. On montrera alors comment, dans la période contemporaine, la dynamique du système de protection sociale – appréhendé de manière sélective sous l’angle des réformes des retraites et des débats sur la régionalisation de l’assurance maladie – peut être comprise à partir de deux caractéristiques fondamentales du partage territorial des pouvoirs : l’imbrication entre les différentes niveaux de gouvernements et le principe de conditions de vie équivalentes sur l’ensemble du territoire de la République Fédérale.

Les phénomènes d’imbrication politique et le haut degré d’égalisation des conditions de vie sont en large partie le fruit de trois caractéristiques distinctives du fédéralisme intraétatique allemand, qui s’ancrent dans l’histoire : une répartition fonctionnelle des compétences législatives (Bund) et administratives (Länder) entre les échelons de gouvernement, le rôle imparti au système du Bundesrat (en un sens large étendu aux instances de coopération entre les Länder et autres instance de concertation), et un système de financements publics liés (Lembruch, 2002).

L’autonomie des Länder est également restreinte par les tâches communes régies par les articles 91a et b, et 104 al.4 de la Constitution [4], qui recouvre principalement le développement régional, la politique en matière de structures agricoles, le système d’enseignement supérieur ou la politique de formation et de recherche, où le Bund et les Länder sont « tenus de coopérer ». Historiquement, ces tâches communes ont été introduites par la grande réforme financière de la Loi fondamentale en 1969, afin de mettre un terme au caractère discrétionnaire des fonds et dotations aux Länder dans des matières qui sont considérées comme suffisamment importantes pour entrer dans le champ de compétences partagé. En conséquence, les domaines concernés sont, à des degrés divers, soumis à des règles uniformes.

Au cours du temps, la Fédération a ainsi progressivement régi, à côté de ses compétences législatives exclusives, la plus grande partie des domaines relevant de la législation concurrentielle et de la législation sur les tâches communes. Il ne reste en réalité comme matière propre aux chambres des Länder que la législation sur les affaires scolaires et culturelles, le système communal et la police, certains éléments en matière de droit social, ainsi que le contrôle de l’exécutif régional. À cet égard, la réforme constitutionnelle de 1994, adoptée à la suite de la réunification, n’a pas modifié le champ de la législation concurrentielle en profondeur : la « clause du besoin » ne peut plus être invoquée que lorsqu’il est impératif de garantir des conditions de vie « équivalentes » – et non plus « identiques » – sur l’ensemble du territoire ; ce qui ouvre quelques marges de manœuvre aux Länder. En outre, les Chambres des Länder se sont vues dotées de la possibilité de saisir la Cour constitutionnelle pour examiner le bien fondé de l’intervention du législateur fédéral (art. 93, al. 1).

Si dans le système fédéral allemand, les Länder ne disposent que de très peu de compétences propres en matière législative, il n’en va pas de même dans le domaine administratif. Le Bund ne dispose de ministères fédéraux que dans certains domaines, mais il s’appuie sur un ensemble d’institutions fédérales, spécialisées dans la préparation ou la mise en œuvre des décisions du gouvernement fédéral. Pour le reste, selon l’article 83 de la Loi fondamentale, les Länder ont une compétence générale pour mettre en œuvre la législation fédérale. Si les Länder disposent, ce faisant, de certaines marges de manœuvre, il n’en reste pas moins que « l’autonomie des Länder ne se conçoit que dans un cadre largement unitaire » (Greywe-Leymarie, 1981, p. 58).

Ainsi, la spécificité du fédéralisme allemand réside non seulement dans le partage des compétences entre la Fédération et les Länder non pas par domaine spécialisé mais par type de fonction, mais aussi dans la compensation accordée en échange aux Länder pour le renoncement à leurs compétences législatives directes par leur association aux décisions prises par l’échelon fédéral (Scharpf, 1994, chap. 3). Tant cette répartition fonctionnelle des compétences que le pouvoir de codécision dévolu au Bundesrat pour l’essentiel de la législation contraignent le fédéralisme allemand à la coopération et à « l’unitarisation ». Il faut cependant bien voir que cette imbrication des compétences réduit le degré d’autonomie des deux échelons. Si l’exercice des compétences législatives par le Bund est dépendant des intérêts des gouvernements régionaux au Bundesrat, notamment pour la mise en œuvre des lois, pour leur part, les Länder ont eux-mêmes une capacité limitée dans leur domaine de compétence, et notamment en matière de financement (Scharpf, 1985). Si la Fédération a utilisé toutes les compétences que la Loi fondamentale lui offrait et les a étendues grâce à quelques réformes constitutionnelles, cela s’est toujours fait avec l’approbation des Länder. Ces derniers conservaient leurs compétences administratives et se trouvaient dédommagés par l’acquisition de droits d’approbation au niveau fédéral ou par le développement des cofinancements.

Parallèlement, l’impératif d’égalisation des conditions de vie, porté par des Länder soumis à la pression de la population, a également joué, dès les années cinquante, un rôle important dans l’émergence d’un fédéralisme coopératif. Cette aspiration à la création de conditions de vie équivalentes sur tout le territoire renforça les contraintes de coopération entre Bund et Länder contenues dans la Constitution, et conduisit à une plus large imbrication des politiques. Cela se produisit en premier lieu dans les relations de coopération entre la Fédération et les Länder – on l’a vu – dans certains domaines qui relèvent des « tâches communes ». Cela est également vrai de la coordination horizontale des Länder entre eux, avec les conférences permanentes des Ministres-présidents ou celle des ministres entre eux, notamment dans les domaines de l’éducation et de la culture. On parle à ce sujet de coopération de « troisième niveau » (der « Dritten Ebene »), qui se traduit par l’existence de plus d’une centaine d’organes de ce type. C’est d’ailleurs en cela que l’on peut pleinement parler de fédéralisme coopératif : « Le terme de fédéralisme coopératif définit d’une part la coopération renforcée entre le Bund et les Länder, et d’autre part, l’effort entrepris par les États fédérés pour accéder, à travers des accords internes, à une uniformisation, même dans les domaines relevant de leur compétence » (Münch, 1998, p. 74). On retrouve logiquement cette imbrication des niveaux en matière de financement, qui répond aux mêmes principes.

Cette imbrication des différents niveaux est encore renforcée par les mécanismes de compensation financière verticale (Fédération-Länder) et horizontale entre les Länder. La clé de répartition initiale des impôts entre le Bund et les Länder fait l’objet d’un triple mécanisme de péréquation financière entre les Länder (comme avec la Fédération), qui conduit à niveler considérablement les différences entre eux. Malgré les difficultés méthodologiques inhérentes à ce genre d’études, l’analyse de l’inégalité de potentiel fiscal entre Länder avant et après la mise en œuvre des différents niveaux de compensation financière semble en effet montrer le fort pouvoir de réduction des inégalités des mécanismes à l’œuvre [5]. La réunification a bien entendu conduit à un fort accroissement des inégalités des potentiels fiscaux, qui a eu pour effet de renforcer l’impact de la compensation financière. Les nouveaux Länder sont logiquement les grands bénéficiaires des flux redistributifs [6], mais certains anciens Länder, notamment les villes États comme Brême ou Berlin, demeurent également gagnants.

Revers de la médaille, ces mécanismes font l’objet de critiques récurrentes, principalement en raison de leur ampleur et de leur caractère « désincitatif » : délaisser les mesures permettant d’accroître leurs recettes fiscales est toujours une stratégie dominante pour les Länder les plus pauvres, ce qui incite les Länder les plus riches à faire de même, et conduit à un sous-optimum du point de vue collectif (Döring et Stahl, 1999). Or, dans le cadre de l’Allemagne unifiée, les intérêts des Länder sont devenus à ce point contradictoires, que tous les efforts effectués en vue d’une stratégie commune vis à vis du pouvoir fédéral se heurtent à d’importants conflits de répartition. La réunification s’est traduite par un renforcement des pouvoirs des petits Länder économiquement faibles, qui détiennent une majorité au Bundesrat, au détriment des Länder contributeurs nets. Dans une optique d’analyse économique du marché politique, Homburg (1997) a montré, à propos de la compensation financière, comment les Länder à faible capacité fiscale et les villes-États avaient intérêt à s’allier avec les Länder dont les voies au Bundesrat ont un « prix implicite » favorable. Désormais le Bund a tactiquement intérêt à jouer les Länder petits et/ou faibles économiquement contre les Länder riches et puissants. Ce nouveau contexte a été particulièrement prégnant au moment de la réforme constitutionnelle de 1994 évoquée plus haut, ou lors de la réforme des mécanismes de compensation financière adoptée en février 2001 (Fehr, 2001 ; Lechevalier, 2002).

Dans cette perspective, on recourra ici dans un premier temps à une approche historique et institutionnelle pour rendre compte de la dynamique du système de protection sociale compte tenu des caractéristiques du fédéralisme allemand. Ces développements revêtent une certaine importance au regard de la forte continuité dont a fait preuve le système d’assurances sociales allemand. On s’intéressera ensuite à la répartition des compétences et des financements dans le cadre constitutionnel contemporain.

On ne reviendra ici sur l’adoption des trois grandes lois sur les assurances sociales obligatoires que pour souligner en quoi leur contenu final est marqué par la problématique fédérale dans le cadre institutionnel de l’époque.

On sait en effet que l’objectif de la politique de Bismarck, tel qu’il est explicitement formulé par le célèbre message impérial de 1881, était d’attacher la classe ouvrière à l’Empire naissant. Mais d’autres motifs économiques (la naissance du salariat) et financiers (la volonté de doter le Reich de ressources propres) ont joué un rôle tout aussi important [8]. On comprend que, dans ce contexte, les projets initiaux de Bismarck étaient ceux d’assurances sociales étatisées, financées par de nouvelles ressources dévolues au Reich, et permettant parallèlement d’alléger les charges des communes. Bismarck dut y renoncer face à la coalition des forces industrielles et des intérêts des États, d’abord en matière d’assurance accident, ensuite en matière d’assurance vieillesse-invalidité. Ainsi Bismarck prévoyait initialement un Office fédéral pour les accidents du travail financé en partie par une subvention du Reich. Le projet finalement adopté en 1884 ne comprenait plus de subsides du Reich et l’assurance existait dans le cadre de coopératives organisées par branche industrielle sous la coupe des employeurs. Les enjeux furent encore plus limpides en matière d’assurance vieillesse-invilidité : Bismarck présenta initialement un projet de loi prévoyant un Office impérial d’assurance, qui devait être financé exclusivement par les ressources fiscales, notamment celles qu’aurait procurées le monopole d’État sur le tabac. Il n’obtint gain de cause sur aucun de ces points, qui furent combattus par les forces politiques qui se refusaient à voir le pouvoir impérial croître, et par les employeurs qui voulaient pouvoir en contrôler le fonctionnement.

Seule la loi sur l’assurance maladie fut adoptée avec moins de difficultés car elle reprenait les structures existantes, en introduisant l’obligation d’assurance, centrée sur le prolétariat, et une importante cotisation ouvrière. En couvrant pour l’essentiel la perte de salaire, elle avait pour axe central l’aide aux travailleurs nécessiteux. Une des principales conséquences de la législation de 1883 en matière d’assurance maladie fut la modification des relations entre l’État et les communes. Celles-ci virent leurs charges en partie allégées, au détriment pour l’essentiel des assurés et des employeurs – même si la modicité du niveau des prestations les conduisit à développer l’assistance sociale. En même temps, elle perdirent le contrôle des caisses maladie et le poids de la réglementation du Reich réduisit leur autonomie.

On trouve ici quatre éléments caractéristiques du fédéralisme allemand qui allaient marquer durablement la dynamique du système de protection sociale :

Les grandes caractéristiques du système allemand d’assurances sociales, qu’il s’agisse du financement par cotisation, du principe contributif, du caractère autogéré et décentralisé du système, loin d’avoir été souhaitées par Bismarck, sont en large partie le produit du fédéralisme allemand en voie d’institutionnalisation, notamment là où il épousait les intérêts de la grande industrie. C’est donc par une ironie de l’histoire que l’on qualifie de « bismarckien » – en visant en réalité un système de protection sociale centrée sur l’assurance du revenu salarial – un modèle qui correspondit en réalité si peu aux intentions initiales de l’illustre Chancelier.

La première guerre mondiale marque un tournant : elle conduit à une transformation de la population pauvre, qui s’étend alors aux classes salariées les moins favorisées. Cette extension allait conduire le Reich à intervenir directement, au moyen d’une législation unifiée, notamment auprès des victimes de guerre. Parallèlement se posa le problème du soutien aux chômeurs dès le début de la guerre, à l’origine pris en charge par les communes, et de la mise en place d’une administration de l’assistance sociale (1916). La République de Weimar, dont la Constitution énonçait déjà le principe d’un « État social », fut marquée par une forte poussée centralisatrice et par une reconfiguration territoriale effectuée au détriment de la Prusse ; les relations financières entre le Reich, les Länder et les communes furent remodelées au profit du Reich qui reçut le pouvoir de régenter l’ensemble de la législation fiscale, et pourvut aux finances locales sous forme de dotations. Elle donna lieu à la mise en place, en 1927, d’une assurance chômage au plan fédéral. La protection contre le chômage reçut alors la forme d’un système à trois degrés, qu’elle connaît encore de nos jours : les prestations d’assurance, financées par cotisation, une aide pour les chômeurs de longue durée – regroupées au sein d’un Office fédéral – et l’assistance sociale pour ceux qui ne peuvent y accéder, du ressort des collectivités locales.

Pour comprendre de manière générale la répartition des compétences en matière de politique sociale entre les différents échelons, il faut repartir de l’article 20 de la Loi fondamentale qui énonce que « la République Fédérale d’Allemagne est un État de droit démocratique et social, dont la forme de gouvernement est parlementaire et la construction fédérale ». Dans ce cadre, la législation qui relève des politiques sociales relève du champ de la législation concurrentielle (art. 72 et 74) où prévaut la « clause des besoins » ayant pour finalité « de garantir des conditions de vie identiques sur l’ensemble du territoire et de préserver l’unité juridique et économique » ( cf. supra ), ce qui a eu pour effet de conférer une compétence législative exclusive au Bund dans le champ des assurances sociales, comme dans le champ de l’aide sociale, dont les principes ont été définis par la grande loi de 1960.

En matière de compétence administrative, les Länder disposent, ici comme ailleurs, d’une compétence de droit commun, « pour autant que la Loi fondamentale n’admette ou ne prévoie d’autre règle ». Cette restriction concerne tout particulièrement le champ des prestations sociales puisqu’elles relèvent de la législation fédérale et que celle-ci peut être mise en œuvre directement par l’administration du Bund ou par des entités de droit public fédéral. C’est ainsi directement au titre de l’administration du Bund qu’existent, dans la tradition de la République de Weimar, l’Office fédéral du travail, en charge de l’indemnisation du chômage et des politiques d’emploi – en même temps que bureau serveur des prestations familiales –, ou l’Office d’assurance fédéral des « employés » en matière de retraite. Corrélativement, la Loi fondamentale prévoit explicitement (art. 87) que les organismes de gestion des prestations sociales, ou ceux destinés à les contrôler, doivent nécessairement être des entités de droit fédéral dès lors que leur domaine de compétences s’étend au-delà des frontières d’un Land.

Cet aperçu montre le caractère limité des pouvoirs des Länder en matière de prestations sociales, non seulement du point de vue de la législation mais aussi du point de vue de la mise en œuvre des lois. Il reste cependant aux Länder deux possibilités pour légiférer en ces matières (Münch, 1997, p. 115). Il s’agit en premier lieu des domaines qui relèvent de leur compétence exclusive, principalement le système scolaire. La deuxième possibilité se déduit des matières relevant de la législation concurrentielle où le Bund n’a pas épuisé sa compétence législative. L’exemple le plus significatif en est la « loi d’aide aux enfants et à la jeunesse », où dans les interstices de la législation fédérale, les Länder retrouvent des possibilités d’action en matière d’organisation, de personnel ou de financement. Reste enfin le champ de l’action sociale, où les Länder peuvent, en complément des prestations fédérales, verser des prestations supplémentaires ou développer des programmes spécifiques. Hors le champ des prestations sociales stricto sensu, les Länder sont en revanche pleinement compétents en matière de planification de l’offre hospitalière (Art. 30 de la Loi fondamentale) – mais non de mode de rémunération des hôpitaux –, de même que tout un pan des politiques de formation continue ou d’emploi est mis en œuvre par leur intermédiaire ou en association avec eux.

Qu’en est-il maintenant du financement ? Plus de 60% des recettes proviennent des cotisations sociales [9]. Cette part, après avoir augmenté sensiblement au cours de la première moitié des années 1990, puisque les charges de la réunification se sont traduites par une majoration des taux de cotisations « effectives » (retraite et chômage), a retrouvé son niveau de longue période, alors que les contributions publiques occupent désormais, comme dans d’autres pays européens, une place croissante. Le montant des prestations dans les nouveaux Länder représente un peu moins de 18%, du total des 643 Mrd d’euros de dépenses en prestations sociales – directes et indirectes – de l’Allemagne réunifiée. Les cotisations n’y couvrent que 42% des dépenses.

Sozialbudget, 2001.

La structure du financement des contributions publiques, et son évolution à travers le temps, traduisent l’évolution de la répartition des compétences sur le long terme. Plus précisément, à la suite de précédents travaux (Schreyer, 1983), ne sont incluses ici dans les contributions publiques que les prestations directes [10] de la Fédération, des Länder et des communes, à l’exclusion des dépenses qui leur reviennent à titre d’employeurs. À cette aune, on constate à très long terme une centralisation croissante de la part du financement des dépenses sociales prise en charge par les collectivités publiques, avec une césure nette après la première guerre mondiale. La seule exception notable concerne les communes qui subissent depuis plus de vingt ans la montée en charge des dépenses d’aide sociale.

En 2001, le Bund a pris en charge 70% de ces transferts, principalement sous forme de dotation aux régimes publics de pensions, dont il finance 21% des dépenses, et à l’Office fédéral du travail. Les Länder financent principalement les dépenses d’aide et de services sociaux, ainsi qu’une part minime des dépenses d’indemnisation consacrées aux victimes de guerre ou aux réfugiés politiques. Les communes prennent en charge près des deux tiers des dépenses d’aide et de services sociaux et 80% des dépenses d’aide sociale au sens strict, qui sont en forte croissance (28,3 Mrd de DM en 2001 contre 14,9 Mrd en 1990).

Cette analyse sera conduite au regard des deux caractéristiques majeures du fédéralisme allemand précédemment cernées : l’imbrication politique entre les différents échelons de gouvernement, et l’existence d’un État fédéral caractérisé par un haut degré d’égalisation des conditions de vie. Elle doit être réinscrite dans le contexte qui prévaut en Allemagne dans les années 1990, marqué par les lourdes charges de la réunification, un intense débat sur le Standort Deutschland (l’Allemagne comme lieu de production et d’investissement) et une contrainte resserrée en matière de finances publiques en raison du « Pacte de croissance et de stabilité » au niveau européen.

De manière générale, le système fédéral est susceptible d’avoir des conséquences, directes ou indirectes, sur la dynamique présidant à l’évolution des politiques sociales, sur le degré de générosité des programmes sociaux, sur leur degré d’uniformité entre les États fédérés, sur l’ampleur de la redistribution verticale ou encore sur les modalités d’intervention en matière de politique sociale (Leibfried et Obinger, 2003). Deux questions seront ici traitées permettant d’aborder, quoiqu’à des degrés divers, ces différentes dimensions.

Dans un premier temps, la question de la réforme des systèmes de retraite permettra d’illustrer les contraintes liées à l’imbrication entre les niveaux de gouvernement à travers le rôle clé des Länder par l’intermédiaire de leur pouvoir de veto au Bundesrat. Dans un deuxième temps, les débats sur la régionalisation des assurances sociales, centrés ici sur l’assurance maladie, révèleront les tensions dont le fédéralisme allemand est actuellement l’objet, dans un contexte où le jeu des acteurs conduit à remettre en cause le principe de conditions de vie équivalentes sur tout le territoire. Ce choix qui a l’avantage de la cohérence conduit cependant à faire l’impasse sur d’autres aspects déterminants des interrelations entre fédéralisme intraétatique et protection sociale outre-Rhin [11].

D’un point de vue comparatif, la RFA demeure l’État des « co-princes » (Schmidt, 2000), dont le comportement peut être analysé à partir du théorème du « joueur détenteur du veto » au sens d’un acteur dont l’accord est indispensable à toutes les réformes politiques importantes, et cela dans un contexte marqué par des phénomènes « d’imbrication politique ». Le théorème du détenteur du veto (Tsebelis, 1995) énonce que le potentiel pour mener à bien des réformes de structure est, premièrement, d’autant moins grand que le nombre de détenteurs du pouvoir de veto l’est ; deuxièmement, que les positions idéologiques des partis en présence sont éloignées ; troisièmement, que chaque parti est hétérogène sur le plan interne.

Suivant la nature des problèmes et le contexte dans lequel ils viennent s’inscrire, le fédéralisme allemand connaît ainsi « deux styles politiques » [12] : l’un qui conduit, dans le cadre des mécanismes « d’imbrication politique », les parties en présence (les gouvernements) à accepter les compromis nécessaires au consensus propre à préserver l’essentiel de leurs intérêts respectifs dans l’esprit de la démocratie de concordance à la Suisse ; l’autre, qui s’inscrit dans le cadre de la compétition politique de type Westminster pour le pouvoir et implique la confrontation entre les partis (Scharpf, 1994a). Dès que les enjeux entre partis prennent le dessus, on a affaire à un fédéralisme concurrentiel qui peut garantir une certaine autonomie à la majorité politique régnante. Mais lorsque ce n’est pas le cas, le pouvoir de veto du Bundesrat sur la législation qui requiert son approbation impose des contraintes considérables et renforce la logique de négociation de la prise de décision propre au système fédéral. Au regard de ce pouvoir de veto, l’exercice des réformes d’ampleur est a priori particulièrement difficile à mener à bien sur les questions de protection sociale, puisqu’il est alors nécessaire de former une coalition non seulement entre le Bund et les Länder, mais aussi de facto avec de puissants partenaires sociaux. Les chances d’aboutir des projets sont d’autant plus grandes que, sous l’impulsion des partenaires sociaux, les parties défendront des positions proches et que leur cohérence interne au plan fédéral leur permet d’accorder les intérêts du Bund et des Länder.

Malgré les pouvoirs du Bundesrat, les désaccords sont longtemps demeurés exceptionnels dans le champ de la protection sociale. Différents éléments permettent d’en rendre compte : la logique de l’imbrication politique entre les différents échelons proprement dite ; le caractère évolutif des négociations ; les précautions institutionnelles prises contre le blocage ; et la fonction d’intégration des partis politiques. Parmi les mécanismes institutionnels préventifs, il faut noter que les suffrages d’un Land doivent être exprimés d’un bloc. Ce qui, compte tenu du fait que les gouvernements régionaux sont presque toujours de coalition et, même parfois de grande coalition, contraint au compromis en amont. Il faut également souligner le rôle clé de la commission de conciliation composée à parité des représentants des deux chambres. « Par le biais de cette commission de conciliation le Bundesrat se transforme parfois en co-gouvernement ou en gouvernement bis » (Laufer, 1999, p. 54). Si les préférences des partenaires dans la négociation divergent – que ce soit du point de vue des rapports entre la Fédération et les Länder, ou entre le gouvernement et l’opposition – il reste toujours la possibilité d’un échange de voix ou d’un « renvoi d’ascenseur », soit en amont du processus législatif, soit au sein de la commission de conciliation, soit par l’intermédiaire de négociations directes entre le Bundeskanzler et les Ministerpräsidenten.

Cet ensemble de procédures, qui souffrent d’un manque de transparence (Adolf, 2000), a conduit à une très grande constance des politiques, souvent autour du plus petit dénominateur commun. En ce sens la spécificité de la République Fédérale, par delà les changements de majorité gouvernementale, est l’inhabituelle continuité des politiques conduites ; politiques de « la voie moyenne » mise en œuvre de manière volontaire ou contrainte par tous les gouvernements (Scharpf, 1994a). Pour important qu’il soit, le fonctionnement du fédéralisme allemand n’est cependant pas bien sûr le seul facteur explicatif. Il faut y ajouter : les nécessités des gouvernements de coalition et le pluralisme interne aux grand partis, qui expriment la diversité des intérêts sociaux ; historiquement, la grande autonomie de la Bundesbank; l’omniprésence du contrôle juridique, et notamment – comme dans d’autres systèmes fédéraux – l’importance du Tribunal constitutionnel fédéral [13]; à quoi s’ajoute le rôle, légitimé plus fortement qu’ailleurs par le principe de subsidiarité, d’organisations non étatiques ou paraétatiques, telles que les associations professionnelles ou caritatives, les syndicats, ou encore les organes de droit public qui gèrent la Sécurité sociale.

C’est dans ce contexte qu’il faut placer l’adoption, en 1989, de la loi portant réforme des régimes publics de pensions du secteur privé. Le fonctionnement de l’assurance vieillesse remonte à la grande réforme de 1957, qui a été qualifiée de « pierre angulaire » de la politique sociale d’après-guerre et a tracé la voie d’un large consensus en ce domaine jusqu’au début des années 1990. Cette réforme, intervenue en pleine guerre froide, fut le symbole de l’économie sociale de marché et consolida de manière plus générale la légitimité du système démocratique restauré (Hinrich, 1998). C’est d’ailleurs ce même consensus qui réapparut lorsque les débats sur l’avenir des régimes de retraites surgirent au début des années 1980. Cette première grande réforme fut le fruit d’un consensus élaboré après un long débat entre les partenaires sociaux, puis, au Bundestag comme au Bundesrat, entre les trois principales formations politiques du pays [14]. La loi finalement adoptée [15] – loi dite de « réforme des pensions 1992 » (Rentenreformgesetz 1992, RRG 1992) – reprend dans ses grandes lignes les principales mesures préconisées par les partenaires sociaux, gestionnaires de l’assurance pension, dans un rapport de 1987 (VdR, 1987). Elle ne s’en écarte que sur quelques points, et notamment sur le montant et le mode de revalorisation des contributions de l’État versées aux caisses. Les stratégies coopératives entre les différents acteurs responsables ont conduit à un compromis sur un ensemble de mesures préservant l’économie générale du système autour d’une stratégie de renforcement des principes issus du modèle « d’assurance du revenu salarial », au demeurant parfaitement cohérente avec la nature des inspirateurs de la loi et des processus qui lui ont donné naissance [16].

De manière plus générale, jusqu’au début des années 1990, la plupart des grandes réformes en matière de protection sociale ont fait l’objet d’un consensus au sein de la société allemande et notamment entre les partis politiques. C’est vrai de la réforme des retraites de 1989, mais c’est aussi le cas de la réforme de l’assurance maladie en 1992 ou encore de l’introduction de l’assurance sociale dépendance en 1994-1996. Un certain nombre d’évolutions permettent d’expliquer pourquoi, par la suite, les réformes dans ce champ sont devenues l’objet d’un conflit permanent et le rôle clé qu’a joué de ce point de vue le droit de veto du Bundesrat. À l’évidence, la réunification a été un facteur déclencheur majeur, sur les plans économique et politique. L’augmentation des dépenses et du déficit budgétaire et la majoration des taux de cotisations sociales [17], en large partie imputable à la réunification, vont alimenter le débat sur le Standort Deutschland (l’Allemagne comme lieu de production et d’investissement) et vont faire de la maîtrise des dépenses publiques un objectif prioritaire.

Dans ce contexte, les lignes de force vont se déplacer dans le champ politique conduisant, au sein du système fédéral, à « une non-congruence » croissante entre le système des partis et les systèmes de négociations de l’État fédéral coopératif (Benz, 2000). Le durcissement libéral du FDP, qui va trouver un écho grandissant au sein de la CDU-CSU, la montée en puissance des Verts, souvent proches des libéraux sur les questions de politiques sociales, puis l’émergence du PDS dans les nouveaux Länder, vont accélérer le fractionnement du paysage politique et la concurrence partisane, mettant fin à la cogestion implicite prévalant jusque là dans le champ des politiques sociales entre l’aile chrétienne sociale de la CDU et le SPD. Parallèlement, les grands partis qui fonctionnaient jusque comme « des arènes de négociations fédératives entre représentants du Bund et des Länder » vont connaître un mouvement de montée en puissance de leurs structures régionales – la Bavière n’étant plus une exception décriée. Ces évolutions du système partisan vont éloigner le système de négociations qui, structurellement, se rapprochait d’une grand coalition, au profit d’une constellation dans laquelle la position du gouvernement fédéral est équivalente à celle d’un gouvernement minoritaire.

Dans un contexte de décentralisation et de différenciation croissantes des conventions collectives, notamment dans les nouveaux Länder, et de « dérégulation modérée » des relations de travail, les organisations patronales et syndicales vont éprouver des difficultés à réagir à ces transformations du champ politique. Les réseaux de la négociation des politiques publiques susceptibles d’interférer directement avec les régulations émanant du système de relations professionnelles vont devenir « à la fois plus politisés et plus étatisés qu’ils ne l’étaient au cours de la décennie précédente » (Giraud et Lallement, 2000, p. 328).

Or, le gouvernement Kohl perd la majorité au Bundesrat en 1990. Après l’échec du Bundnis für Arbeit, la conflictualité va atteindre un degré supplémentaire au moment même où le dossier des retraites est réouvert sous la pression de considérations financières de court terme et d’une reconsidération des enjeux de long terme. À l’issue des travaux d’une Commission, à laquelle le SPD refusa de participer, le gouvernement présenta les grands axes d’une loi dite « réforme des pensions 1999 ». Si certains épousaient les propres vœux du SPD, celui-ci refusa l’introduction d’un « facteur démographique » au sein de la formule de revalorisation des retraites (Lechevalier et Pelé, 2002). La réforme 1999 fut la première grande loi relevant du champ de la protection sociale qui fut adoptée contre la volonté de l’opposition. Ce qui permet d’expliquer cependant son adoption est que le seul volet de la réforme qui requerrait l’approbation du Bundesrat – l’augmentation de la TVA au profit d’une baisse des cotisations – faisait l’objet d’un accord avec le SPD (Bönker et Wollman, 2001).

Après avoir remis en cause les mesures qui n’avaient pas reçu son aval, le gouvernement Schröder présenta à son tour en juin 1999, après le départ d’Oscar Lafontaine, un plan de réforme des régimes publics de retraite, qui s’éloignait assez nettement des positions défendues jusque-là. Ce projet avait pour mesure phare l’introduction d’un « troisième pilier » d’épargne retraite obligatoire [18]. Cette proposition, qui consacrait pour la première fois l’idée d’une substitution partielle de la capitalisation à la répartition [19], fut au départ très controversée, y compris dans un premier temps dans les rangs du SPD. L’opposition CDU-CSU se retrouva en porte-à-faux puisqu’elle approuvait le principe d’une épargne retraite, n’en discutant que les modalités, en particulier son caractère obligatoire. En mai 2000, le ministre du travail et des affaires sociales, W. Riester, ancien dirigeant syndical, présenta un projet substantiellement révisé, qui introduisait une assurance privée facultative par capitalisation, uniquement financée par les salariés, bénéficiant de divers mécanismes incitatifs [20]. En décembre, les syndicats se rallièrent à la loi adoptée [21], notamment parce qu’un ensemble de mesures avaient été introduit afin de favoriser l’épargne retraite dans le cadre des régimes d’entreprise, où leur influence est plus grande.

Indépendamment des débats sur le contenu même des réformes, la question des retraites incite à relativiser la thèse, si souvent rabâchée outre-Rhin, de l’incapacité de l’Allemagne à se réformer. On a pu en revanche montrer à grands traits combien, dans un contexte en évolution, le contenu des projets finalement mis en œuvre est redevable aux oscillations entre la logique politique concurrentielle et les contraintes du fédéralisme symbolisé par le droit de veto du Bundesrat. On comprend dans ces conditions que le rôle du Bundesrat soit éminemment débattu [22].

Pour autant le débat sur la régionalisation n’a pas cessé depuis, et loin de se cantonner à l’organisation et au contrôle des caisses, il s’est étendu à tous les risques sociaux : l’assurance vieillesse [23], l’assurance-chômage [24], ou encore l’aide sociale [25]. Mais c’est en matière d’assurance maladie que les propositions de réformes sont à la fois les plus avancées et les plus crédibles, et que les débats sont les plus éclairants du point de vue des relations entre fédéralisme et protection sociale : à travers les mécanismes de compensation financière s’exprime la tension entre la diversité et la concurrence fédérale, d’une part, le principe d’égalisation des conditions de vie, d’autre part. Afin d’analyser les enjeux de la régionalisation du système d’assurance maladie, il est nécessaire, dans un premier temps, de brosser un très bref panorama des principes d’organisation d’un système public concurrentiel, avant de considérer de manière critique les éléments d’analyse qui ont été mis en avant pour justifier une régionalisation, selon des modalités contrastées, de l’assurance maladie.

Le principe de décentralisation et d’autogestion du système d’assurance maladie, qui nous intéresse plus spécifiquement ici, se traduit par la concurrence entre différents types de caisses, qui sont des organismes de droit publics gérés paritairement. Depuis les réformes de 1993 puis de 1997, tous les assurés sociaux peuvent choisir leur caisse. Il existe environ 500 caisses d’assurance maladie, historiquement différenciées en fonction des professions couvertes, du statut de leurs adhérents, ou de leur lieu d’exercice géographique. Ces différentes caisses exercent leur activité soit à l’échelle régionale (caisses locales, l’immense majorité des caisses « corporatives », et deux tiers des caisses d’entreprise) avec des regroupements en « union » au niveau fédéral, soit directement à l’échelle fédérale (principalement les caisses dites de « substitution » et un tiers des caisses d’entreprise, mais 70% des adhérents auprès de ces dernières). Ces caisses sont en principe indépendantes sur le plan financier et fixent en conséquence elles-mêmes leur taux de cotisation. Au regard de cette configuration, on comprend que les caisses dont l’activité s’étend au-delà d’un Land pratiquent une compensation des risques à l’échelle fédérale pour fixer à ce niveau un unique taux de cotisation.

Pour garantir une égalité des chances entre les caisses désormais en concurrence, le mécanisme de compensation des risques a été réformé en 1994. Jusque là n’existait qu’un mécanisme de péréquation entre les différents types de caisses : celui concernant l’assurance maladie des retraités. Le nouveau mécanisme repose sur l’idée que la compensation des risques doit s’étendre aux principaux facteurs au regard desquels la structure de risques des caisses se différencie pour autant que ces facteurs demeurent exogènes. Concrètement, cette péréquation est valable pour l’ensemble des caisses ; elle s’étend à la totalité du territoire de la République fédérale, et comprend principalement, parmi les variables qui en font l’objet, le montant des revenus soumis à cotisation, le nombre d’ayant-droit, la répartition des assurés par âge et par sexe. Au regard de ces variables, les caisses qui présentent une structure de risques plus favorables que la moyenne versent des transferts aux caisses ayant une structure moins favorable [26]. Ce mécanisme de compensation a deux finalités. Étant exclusivement fonction des caractéristiques de la structure des risques, il a pour objectif de ne pas pénaliser les caisses qui, pour des raisons historiques, sociales ou géographiques ont des structures de risques défavorables. Les caisses n’ont, en particulier, pas d’incitation à pratiquer une sélection des risques – tout du moins au regard des variables concernées. Il conduit, en second lieu, à ce que les caisses soient incitées à améliorer leur position concurrentielle en agissant sur le niveau de leurs dépenses effectives.

Depuis 1999, la compensation des risques a été unifiée sur l’ensemble du territoire de la République fédérale, ce qui s’est traduit par des transferts vers les nouveaux Länder. Ce contexte, qui annonce des transferts réguliers à l’Est, a conduit les Länder de Bavière et du Baden-Württemberg à réclamer, à la suite du Comité d’experts pour l’action concertée dans le système de santé [27], une régionalisation de l’assurance maladie. Du point de vue qui nous intéresse ici, deux possibilités se présentent : soit une régionalisation des taux de cotisation dans le cadre d’une péréqua-tion qui demeurerait à l’échelon fédéral, soit une régionalisation à la fois de la péré-quation des risques et du calcul des taux.

La compensation des risques, on l’a dit, est effectuée sur une base fédérale, alors que le niveau auquel doit être fixé le taux de cotisation n’est pas réglé par la loi ; suivant le type de caisse, il peut s’étendre de l’entreprise au niveau fédéral en passant par la région. C’est cette situation qui est l’une des motivations du projet de régionalisation des taux de cotisation : certaines caisses n’ayant qu’un champ de compétence locale seraient handicapées par rapport aux caisses qui peuvent pratiquer une péréquation interne à l’échelon fédéral [28]. Sont par ailleurs attendus d’une régionalisation des gains d’efficience liés à la concurrence en même temps qu’une plus grande « équité » – notion ici confusément assimilée à un principe de justice commutative – au regard des cotisations versées puisque les cotisants des régions à faible densité sanitaire ne subventionneraient plus ceux des régions à forte densité sanitaire (Jacobs et alii, 1999).

La régionalisation des taux de cotisation ou de la compensation des risques en matière d’assurance maladie – les deux problèmes sont en réalité liés [29] – se heurtent à une série d’objections qui sont importantes parce qu’elles soulèvent des questions à validité plus générale. Du point de vue de l’analyse économique, ce débat est intéressant parce que certains des principaux arguments en faveur de la régionalisation sont puisés dans le registre de la théorie du fédéralisme budgétaire (Oates, 1999), qui est la théorie de référence en matière d’analyse économique du fédéralisme. Or celle-ci n’apporte pas de réponse convaincante. Cela s’explique d’abord par le cadre d’analyse retenu (Théret, 2002). La mise en évidence d’effets externes, à laquelle se ramène ses principaux instruments d’analyse, pour allouer les compétences aux divers échelons, débouche en outre de manière générale sur de l’indéterminé (Lechevalier, 2002).

Du point de vue du fédéralisme proprement dit, alors que les gains, en termes d’efficacité, à attendre d’une régionalisation des taux de prélèvement apparaissent tout aussi conjecturaux que ténus ( ibid., et Oberender, Fibelkorn, 1999), les problèmes posés au regard de l’unité des conditions de vie seraient eux plus immédiatement tangibles. Le système d’assurance maladie tel qu’il fonctionne en Allemagne participe des mécanismes de compensation des inégalités entre Länder. Les transferts volontaires imputables aux caisses supra régionales en faveur des régions déjà économiquement faibles en sont l’une des modalités. Si la régionalisation des taux de cotisation devait se traduire par une majoration du prélèvement dans les régions les plus en difficulté, elle contrarierait le principe d’égalisation des conditions de vie. Or les estimations empiriques montrent que si certains Länder riches et fortement dotés en infrastructures sanitaires perdraient à une régionalisation des taux (Berlin, Hambourg), certains Länder faibles économiquement, notamment à l’Est en seraient également victimes. Les grands gagnants seraient les Länder « riches » de Bavière et du Baden-Württenberg (de même que la Saxe), dans lesquels des baisses sensibles pourraient intervenir. On comprend mieux dans ces conditions que ce soit eux qui aient réclamé une telle régionalisation, qui aboutirait cependant à accroître l’hétérogénéité entre Länder.

Considérons parallèlement le critère « d’équité par rapport aux cotisations versées ». En elles-mêmes, les subventions croisées entre régions des caisses à champ d’activité supra régional contrarient ce principe (Jacobs et alii, 1999). Même si l’on suppose que le niveau des dépenses se traduit effectivement par un output sanitaire plus élevé, on ne peut en déduire que les transferts en faveur des régions à dépenses supérieures à la moyenne contrarie le principe d’équité que si l’on suppose que les effets liés à une infrastructure plus développée sont internalisés au sein de la région concernée. Or les régions à forte dépense, sont aussi des régions qui disposent d’infrastructures sanitaires développées – c’est vrai en Allemagne des villes telles que Hambourg ou Berlin (comme c’est aussi de plus en plus fréquemment le cas à l’échelle européenne). Dans ces conditions, ces infrastructures hautement spécialisés ont des effets externes positifs sur les régions mitoyennes et souvent au-delà, ce qui légitime les transferts inter-régionaux, que réalisent les caisses supra régionales (Wille et Schneider, 1999). Ce raisonnement fait donc abstraction des effets de débordement ( spillover ) entre les Länder mais aussi du rôle de la Fédération en matière de stabilisation conjoncturelle, et donc des évolutions macroéconomiques dans les Länder.

Au total, une régionalisation de la compensation des risques pèserait sur les assurés et les entreprises des régions économiquement faibles ou conduirait à une moindre couverture maladie ; ce qui équivaudrait à une rupture avec le modèle jusque là à l’œuvre en Allemagne d’une assurance maladie en tant que collectivité solidaire à l’échelle fédérale, qui contribue à l’égalisation des conditions de vie sur tout le territoire. Aussi plutôt qu’une régionalisation de la compensation des risques, ce sont les principes d’une amélioration du dispositif actuel de compensation des risques à l’échelon fédéral qui ont été récemment posés, dans un contexte de mobilité croissante des assurés sociaux entre les caisses. Afin d’éliminer les incitations à pratiquer une sélection de certains risques, l’objectif posé par la « loi de réforme de la compensation des risques », adoptée en 2002, est d’introduire à terme, c’est-à-dire à partir de 2007, des variables représentatives de la morbidité dans les mécanismes fédéraux de compensation, et de mettre en place un pool de risques pour les affections chroniques [30]. Deux dispositifs ont été adoptés à titre transitoire : l’introduction d’une « contribution de solidarité » pour les caisses dont les taux de cotisation sont inférieurs à un certain seuil et un mécanisme de mutualisation partielle des coûts des traitements les plus lourds.

On voit ainsi comment la politique d’assurance maladie conduite en Allemagne jusqu’à présent a tenté de concilier la diversité fédérale, source de concurrence, et le principe d’égalisation des conditions de vie, au cœur de la solidarité entre les territoires. En ce sens, ce débat illustre le fait que, malgré les tensions nées de la réunification, l’Allemagne, a, jusqu’à présent, préservé les principales caractéristiques de son modèle fédéral et que les réformes de la protection sociale continuent de s’inscrire dans ce cadre. Mais le débat sur la régionalisation de l’assurance maladie n’est pas clos et si elle devait être mise en œuvre, sous une forme ou sous une autre, il y a fort à parier qu’une telle évolution ne resterait pas sans conséquence sur le fonctionnement du fédéralisme lui-même.

La présente contribution s’est efforcée de démontrer, dans un cadre d’analyse institutionnaliste, l’importance du jeu entre les conflits sociaux-fonctionnels, liés à la division du travail, et les intérêts régionaux-territoriaux pour comprendre la conformation et la dynamique des réformes du système allemand de protection sociale. Dans ce contexte, les solutions formulées à la crise du système fédéral, auquel il est fait reproche d’être de plus en plus inefficace, coûteux, et irréformable, soit dans le sens d’un fédéralisme plus concurrentiel, soit dans la voie d’une rénovation solidaire du pacte fédéral (Stahl, 2000), retentiront inéluctablement sur l’évolution de l’État social. Réciproquement, les réponses qui seront apportées aux tensions auxquelles sont soumises les assurances sociales dans une période de croissance durablement faible ne resteront pas sans conséquences sur l’architecture fédérale – et pas seulement en raison des interdépendances financières entre les différentes collectivités publiques. Bref, on peut conjecturer que, plus que jamais, le devenir de l’Allemagne, soumis au contrecoup de la réunification et de l’intégration européenne, va se jouer dans ces interrelations entre les modalités de partage territorial des pouvoirs et les modes de redistribution des ressources économiques que met en œuvre le système de protection sociale. De ce point de vue, l’acuité des conflits de redistribution sera un facteur décisif (Benz, 2000). Elle dépendra à la fois de l’ampleur des inégalités et de l’étendue des divergences sur les normes d’une juste répartition.