Cette co-occurence de changements dans les frontières des ordres politiques et dans les systèmes de protection sociale devient corrélation dès lors qu’on considère que, dans les sociétés modernes, la protection sociale n’est pas seulement protection de la vie individuelle mais aussi protection de la société elle-même. Car alors, toute modification de l’inscription territoriale d’une société qui entraîne un changement de la structuration de son système politique et des formes de l’appartenance sociale ne peut que se répercuter sur le système de distribution des biens publics dont les prestations sociales constituent une part essentielle. Réciproquement, la protection sociale apparaît comme constituant une ressource cruciale dans la restructuration des territoires politiques. En effet, l’inclusion dans un système de protection sociale – l’accès à des droits sociaux – est aussi inclusion dans une communauté politique, celle précisément où de tels droits sont reconnus à tous ses membres.

D’où la nécessité de s’interroger sur le rôle des politiques sociales non seulement dans le maintien de l’unité des systèmes de gouvernement des sociétés, mais aussi dans la construction même des frontières politiques au sein desquelles se sont forgées et se forgent encore les formes territorialisées de l’appartenance sociale et de la citoyenneté. Les articles qui composent le dossier ici présenté, comme ceux rassemblés dans le dossier « Intégration territoriale et politiques sociales en Europe : la construction de l’Union européenne » publié dans le n° 47/2002 de cette même revue, ont précisément pour objet cette double interrogation. Chacun d’entre eux constitue une étude de cas sélectionnée en croisant deux hypothèses.

Dit autrement, dès lors que pour comprendre et expliquer les évolutions actuelles, on cherche à tenir compte simultanément des dimensions territoriales (subjectives) et fonctionnelles (rationnelles) de l’appartenance sociale, une problématique en termes de fédéralisme présente un avantage décisif sur celle de la gouvernance. Elle conduit à tenir compte, à partir de l’observation d’expériences historiques diverses, de la variété des types possibles de fédération. Elle ouvre donc sur une compréhension plus riche des phénomènes de recomposition territoriale et conduit à envisager une diversité de trajectoires politiques et sociales possibles des sociétés en train de se structurer dans le nouveau contexte de la mondialisation.

La seconde hypothèse qui est au principe de ce dossier a trait à ce qui serait un nouveau contenu et pas seulement de nouvelles formes de la protection sociale dans ce contexte. Elle consiste à considérer que, dans la mesure où les politiques sociales sont des éléments essentiels de la légitimation des États, la complexification des relations de souveraineté que les recompositions territoriales impliquent remet également en jeu les conceptions et les formes institutionnelles de la protection sociale héritées des « trente glorieuses » années de croissance fordienne. On l’observe concrètement au niveau des États-providence en place avec les tentatives de restriction des droits sociaux, prévalentes à partir des années 1980 et associées à des politiques néo-libérales de privatisation et de dérégulation. Or cette remise en cause de l’État social ne saurait être rapportée au seul jeu de forces économiques transnationales réclamant de meilleures conditions de compétitivité, sauf à réduire l’État à un comité directeur des classes ou groupes économiquement dominants. Ce serait là oublier ce que ce dossier et le précédent portant sur la construction européenne mettent en évidence, à savoir que dans cette remise en cause se joue aussi une recomposition des frontières internes et externes des États qui leur est endogène. En d’autres termes, ce serait oublier que les changements dans les politiques sociales sont aussi une conséquence du nouveau jeu concurrentiel de pouvoir entre les différents ordres de gouvernement qui émergent au sein des nouveaux systèmes politiques en gestation.

La prise en compte d’un tel jeu permet de comprendre que, de la même façon que dans le mouvement de recomposition territoriale, une désintégration à un niveau peut se traduire par une intégration à un autre niveau sous des formes nouvelles, un recul à un niveau dans le champ des politiques sociales peut aller de pair avec des avancées à un autre, le déficit de légitimité créé en un point du système politique étant susceptible d’ouvrir un espace d’action aux pouvoirs concurrents, résidents en d’autres points et en quête d’un surcroît de légitimation afin de conforter leur place dans le système d’ensemble. C’est ainsi qu’aux yeux des élites politiques européanisées les principales vertus des politiques néo-libérales ont été et sont encore d’une part de déréguler au niveau national, ce qui permet une rerégulation au niveau européen, d’autre part de dévaloriser les interventions financières et monétaires de la puissance publique, ce qui revalorise par compensation ses interventions réglementaires et juridiques et joue donc en faveur d’un rééquilibrage des pouvoirs en faveur du niveau européen de gouvernement. Ce dernier, en effet, n’a accès pour l’essentiel qu’à ce deuxième type de ressources politiques, vu la maigreur relative de son budget.

Vues sous cet angle, les recompositions territoriales mettent en exergue une dimension de l’État social peu apparente dans les États unitaires, mais évidente et centrale dans les fédérations, et qui a trait à l’égalisation des conditions d’accès aux biens sociaux sur tout le territoire relevant d’un même ordre politique. Comme nous l’avions déjà noté dans l’introduction du précédent dossier, cette dimension des politiques sociales n’a jusque là, surtout en France, que fort peu préoccupé la communauté des chercheurs en sciences sociales, alors même que près de quarante pour cent de l’humanité vit déjà depuis longtemps dans des pays à systèmes politiques fédératifs, pays se situant en outre parmi les plus riches (Allemagne, Suisse, USA), les plus étendus (Brésil, Canada, Russie), ou encore les plus populeux (Inde). C’est seulement parce qu’au mépris de l’observation de la réalité, on a eu tendance à faire comme si le monde était composé exclusivement d’État nationaux unitaires que cette dimension de la protection sociale a pu être oubliée.

Ainsi l’Allemagne et la Suisse ont en commun de relever du type intra-étatique de fédéralisme, c’est-à-dire d’avoir un Sénat représentatif des unités fédérées (Bundesrat et Conseil des États respectivement) fortement associé au processus de décision fédéral, ce qui n’est pas le cas au Canada et en Espagne, pays où le fédéralisme est de type interétatique [3]. Mais la Suisse se sépare de l’Allemagne, proche sur ce plan du Canada et de l’Espagne, en ce que n’est pas au cœur de son système politique le souci d’égalité des conditions de vie et d’accès aux biens et services sociaux dans l’ensemble de la fédération, souci qui se traduit dans les autres cas par des programmes de péréquation des ressources fiscales entre entités fédérées. L’Allemagne, quant à elle, tient sa spécificité de ce qu’elle est la seule fédération monolinguistique parmi les quatre cas ici pris en considération. Sous un autre angle, le Canada et la Suisse ont en commun non seulement d’avoir en leur sein une population de langue française, mais surtout d’avoir un État fédéral qui n’occupe pas une position prédominante dans le système politique d’ensemble, ce qui se traduit par un partage des ressources fiscales et des responsabilités dépensières entre entités fédérées et État fédéral relativement équilibré [4]. Aussi ces deux pays s’opposent-ils sur ce point simultanément à l’Allemagne et à l’Espagne où l’État fédéral est un véritable État central. Cela dit, le Canada apparaît à son tour spécifique en ce qu’il est un pays neuf, une partie de l’Amérique, une ancienne colonie, alors qu’Allemagne, Espagne et Suisse sont des pays européens, notamment marqués par une histoire de l’État plus longue et inscrits dans des territoires plus étroits.

Avec cet ensemble diversifié d’expériences fédérales de formation de territoires politiques unifiés, on dispose donc d’une palette significative de cas permettant de s’interroger sans redondance sur les relations susceptibles d’exister entre le développement de droits sociaux et les dynamiques institutionnelles prévalant dans des systèmes politiques fragmentés territorialement et où il n’y a de souveraineté que relativement à des compétences particulières et à des domaines de politique constitutionnellement circonscrits.

Comme le lecteur pourra s’en rendre compte, les analyses de ces quatre cas confortent l’hypothèse qui était déjà au cœur du dossier centré sur l’Union européenne et qui veut que dans les systèmes politiques fédératifs, les politiques sociales soient un enjeu de pouvoir interne à l’ordre politique en tant qu’elles sont un ingrédient essentiel de la légitimité étatique. La concurrence entre ordres de gouvernement pour la maîtrise de ces politiques influence alors la configuration institutionnelle du système politique, de même qu’en retour ces politiques sont largement modelées par le jeu institutionnel entre les différentes échelles de gouvernement.

Mais comme le rappelle la contribution de Fabio Bertozzi et de Giuliano Bonoli sur le cas suisse, le sens de cette influence est néanmoins l’objet d’une controverse non tranchée et non décidable dans la littérature. Pour les uns, les systèmes fédératifs doivent être taxés de conservatisme social, d’immobilisme politique, car dans la mesure où une fragmentation territoriale s’y ajoute à la fragmentation sociale, ils tendent à multiplier les sources de conflit et les points de veto dans le processus politique. Le changement institutionnel y serait donc quasiment impossible, sauf lors de crises graves remettant en cause la structure d’ensemble du système politique. Pour d’autres au contraire, le fédéralisme serait propice à l’innovation dans la mesure où il démultiplie les centres d’initiatives. Les unités fédérées dotées de compétences souveraines dans certains domaines disposent, en effet, d’une capacité à expérimenter de nouvelles formules institutionnelles à leur échelle. Celles-ci, dès lors qu’elles apparaissent comme « meilleures pratiques » dotées d’une portée normative, peuvent alors s’étendre progressivement, par imitation et contamination ou par récupération par l’État fédéral et généralisation par sa médiation, à tout l’espace de la fédération. Evidemment, pour pouvoir observer ce type de processus, il faut regarder au niveau des politiques menées par les unités fédérées (Cantons, Landers, Communautés autonomes et Provinces respectivement dans les cas étudiés ici), ce qui n’est en général pas fait, notamment dans les comparaisons internationales des systèmes de protection sociale. A contrario, c’est précisément ce qu’ont entrepris F. Bertozzi et G. Bonoli, ce qui les conduit à relativiser le diagnostic usuel porté sur l’État providence suisse, habituellement considéré comme bloqué à un faible niveau de développement par la structure fédérative du pays. Ces auteurs mettent en effet en évidence l’importance au niveau cantonal de certaines politiques sociales dont la prise en considération indique que le périmètre de la protection sociale est en Suisse plus étendu qu’il n’y paraît lorsqu’on se limite à l’observation des seules politiques fédérales et qu’on oublie les nombreuses innovations sociales au niveau des cantons. Mais l’examen du cas suisse met aussi en évidence la difficulté de la fédéralisation de ces innovations, malgré certaines réussites dues à une collaboration intercantonale. D’où le maintien de fortes disparités dans les droits sociaux selon les cantons, ce qu’on peut alors rapporter au fait que « l’architecture constitutionnelle du pays est telle qu’il est très difficile pour le gouvernement fédéral de concurrencer les cantons sur le plan de la souveraineté ».

Ainsi, on peut avoir simultanément innovation au niveau des unités fédérées et veto au niveau fédéral. L’étude des cas allemand et espagnol – mais le cas canadien va aussi en ce sens quoiqu’il ne soit pas abordé sous cet angle dans ce dossier – semble alors indiquer que pour qu’il y ait processus de diffusion des innovations sociales régionales, il faut que place soit faite au sein du pacte fédéral à des institutions qui permettent, voire obligent à l’égalisation des conditions d’accès aux prestations et services sociaux sur tout le territoire de la fédération.

L’analyse du cas allemand effectuée par Arnaud Lechevalier montre en effet non seulement le rôle du système de protection sociale dans la genèse et la configuration du système fédéral, mais aussi l’importance du rôle des Landers dans la construction et l’évolution de l’État social allemand, un des plus anciens et développés du monde occidental et où la contrainte constitutionnelle d’égalisation des conditions de vie à l’échelle de la fédération donne au fédéralisme un caractère intriqué et unitaire, tant au plan politique que budgétaire. En faisant ressortir l’importance de l’institution de la péréquation des ressources entre Landers ainsi qu’entre caisses d’assurances sociales, l’auteur montre avec précision comment cette règle constitutionnelle d’égalisation des conditions de vie joue un rôle central dans la dynamique des politiques sociales au niveau fédéral, et cela en dépit de la structure extrêmement fragmentée du système d’assurances sociales construit sur une base professionnelle. En outre, en retraçant les difficultés de cette péréquation après la réunification (intégration de l’Allemagne de l’Est à la RFA), il nous livre un bel exemple de la dialectique entre reformulation du pacte fédéral et restructuration de l’État social.

La contribution d’Ana Guillén et Santiago Álvarez met à son tour en évidence le rôle important des régions autonomes dans le développement récent de l’État providence espagnol et la rapidité de sa quasi mise à niveau par rapport aux États providence des autres pays membres de l’Union européenne. Cette contribution montre aussi que, réciproquement, les politiques sociales occupent une place centrale dans le processus de construction des Communautés Autonomes, processus engagé depuis le retour à la démocratie dans le pays et son adhésion à l’Union européenne. Le lecteur français, habitué à assimiler la démocratie à une certaine uniformisation, sera surpris d’apprendre qu’en Espagne, la régionalisation qui est considérée comme un élément central du processus démocratique repose sur des asymétries surprenantes entre les statuts politiques des régions. Toutefois ces asymétries n’empêchent pas de viser à l’égalisation des conditions d’accès aux services publics et sociaux à l’échelle du pays dans son ensemble, même si, comme le montrent les auteurs, de l’énoncé de la règle ne découle pas nécessairement la pratique, compte tenu de difficultés financières et de carences administratives. Ainsi l’Espagne démocratisée peut être considérée comme un exemple typique de fédéralisme multinational asymétrique fondé néanmoins sur l’égalisation des conditions d’accès à la protection sociale sur tout le territoire de la « fédération » [5].

Le Canada en est un autre exemple avec la position tout à fait spécifique du Québec en son sein. La contribution de Gérard Boismenu, Peter Graefe et Jane Jenson qui porte sur ce pays le met en évidence même si elle n’est pas centrée sur cet aspect du fédéralisme canadien. Elle a en effet pour objet les modalités nouvelles de la concurrence entre les ordres fédéral et provincial de gouvernement, désormais référées aux nouveaux paradigmes internationaux de la « gouvernance à niveaux multiples » et de la « nouvelle gestion publique ». Cette contribution fait voir comment ces catégories, qui relèvent de l’action stratégique et n’ont donc pas la dimension structurelle qu’ont celles de fédéralisme et de fédération, peuvent néanmoins avoir une dimension structurante dans la mesure où elles médiatisent la relation entre le système politique et le développement des politiques sociales. Elles participent par là même de la reconfiguration des relations intergouvernementales entre l’État fédéral et les provinces. Toutefois les auteurs mettent en évidence une contradiction entre les deux éléments invoqués de la boîte à outil néolibérale dans un système fédéral de type interétatique. Ils montrent concrètement que la « nouvelle gestion publique » y fait difficilement bon ménage avec la gouvernance puisque l’une pousse à imposer verticalement des normes centrales alors que l’autre valorise l’horizontalité de relations négociées de coopération. Ainsi pour Gérard Boismenu, Peter Graefe et Jane Jenson, le Canada serait à la croisée des chemins, le gouvernement fédéral semblant hésiter entre son inclination à l’unilatéralisme, légitimée par le discours de la nouvelle gestion publique, et une valorisation de négociations continuelles avec les gouvernements provinciaux, conformes aux préceptes de la nouvelle gouvernance. Aussi, quelle que soit la position finalement adoptée, l’État fédéral risque de perdre son leadership en matière de politiques sociales, antérieurement fondé sur une redistribution financière massive et négociée qui n’a plus cours. Or un tel leadership est un des rares outils dont le pouvoir fédéral dispose pour maintenir l’intégration pan-canadienne dans un contexte où celle-ci est écartelée entre les forces de l’intégration continentale avec les États-Unis et le Mexique (ALENA) et celles de l’affirmation provinciale, particulièrement aiguë en ce qui concerne le Québec.

D’où une incertitude sur l’avenir de Canada en tant que communauté politique qui n’est pas sans évoquer celle pesant sur l’avenir de l’Union européenne et dont le dossier précédemment publié dans le n° 47 de la revue avait cherché à rendre compte