Bien qu’étant politiquement, juridiquement et scientifiquement consacré, le langage de l’insertion est polysémique. Particulièrement difficile à définir et à circonscrire, il trouve son intelligibilité dans l’analyse des dispositifs dits d’insertion impulsés par les pouvoirs publics depuis 1977. Certains travaux menés le relient alors à la marginalisation sociale et professionnelle de populations incapables de s’adapter aux mutations économiques et sociales et se spécifiant, pour partie d’entre elles, par leur « inemployabilité » (Xiberras, 1993). D’autres réfèrent la consécration du langage de l’insertion à la crise de l’intégration issue des métamorphoses de la société salariale (Castel, 1995). D’autres encore la rapportent à une refonte des mécanismes qui régissent la cohésion sociale et à une redéfinition des principes qui régissent l’action publique (Rosanvallon, 1994 ; Wuhl, 1996 ; Join-Lambert, 1994). D’autres enfin l’identifient à une redéfinition des modes d’intervention sociale auprès des populations les plus démunies (Ion, 1990 ; Guyennot, 1998). Ces travaux rappellent que le langage de l’insertion désigne avant tout un problème traversé par des enjeux et des luttes portant sur les catégories de pensée contribuant à la mise en scène du monde social. Ils invitent ainsi à cerner les conditions de production sociale qui l’ont fait exister politiquement, les dynamiques à partir desquelles se sont construites les grilles de lectures rendant intelligibles et socialement signifiantes les situations des populations, se sont imposées des catégories de pensée sur le non-emploi et les sans emploi. Aussi la recherche que retrace cet article s’est-elle intéressée aux diverses facettes, aux discours idéologico-politiques contemporains (sur l’emploi, l’entreprise, la formation, le lien social) qui ont accompagné l’institutionnalisation des dispositifs d’insertion. Elle s’appuie pour ce faire principalement sur l’analyse factorielle des circulaires d’applications relatives à la formation professionnelle parues entre 1982 et 1993 [1], analyse enrichie par celle des débats parlementaires entourant les dispositifs d’insertion qui ont eu lieu entre 1977 (année de la création des Pactes Nationaux pour l’Emploi) et 1998 (année de la promulgation de la loi contre l’exclusion). Cette recherche prend ainsi pour support l’analyse de certaines formes sociales (règlements, procédures….) à travers lesquelles s’objectivent les représentations sociales, les orientations politiques et s’impose une vision légitime des problèmes sociaux et de l’action publique qui y est liée (Salais, Baverez, Reynaud, 1986 ; Smith, 1984). Les circulaires d’application ne sauraient être résumées à leur dimension administrative ou réglementaire : fruits de négociations, elles reflètent le travail d’objectivation des représentations sociales et des orientations politiques à partir duquel s’est imposé un modèle d’interprétation du non-emploi, des facteurs qui y contribuent, des réponses qui peuvent y être apportées. Les objectifs formulés, les motifs invoqués, les modes de désignation des populations retenus, les modes de distribution des populations et des mesures proposés sont inséparables des représentations du non-emploi et des modes de gestion qui y sont liés, des problèmes qui spécifient les populations, des principes régissant l’action publique, des conceptions entourant le travail d’insertion défendues par les décideurs politiques, les hauts fonctionnaires, les agents administratifs, les agents oeuvrant dans le champ de l’insertion etc. (Hassenteufel, 1999 ; Jobert, 1981) [2].

Le début des années 80 associe le chômage des jeunes (notamment de ceux qui quittent l’institution scolaire avant l’âge limite légal) à un manque de qualification. Cette configuration [6] prolonge la perspective impulsée au début des années 70 autour de la formation continue [7]. Elle associe la généralisation de la formation professionnelle à un outil de promotion sociale susceptible de pallier les inégalités face à l’emploi qu’engendrent les inégalités et les injustices face à l’éducation et au savoir. L’ancrage territorial des mesures vise, quant à lui, à conférer un caractère modernisateur au plan d’action : il doit inciter l’appareil productif à être plus réactif et flexible, à responsabiliser les salariés. et à favoriser leur développement professionnel ; il doit encourager l’institution scolaire à intégrer plus ouvertement et plus amplement les préoccupations des milieux économiques, le devenir de leurs élèves ; il lui revient enfin de mobiliser autour de l’accès à l’emploi des jeunes l’ensemble des institutions et des agents oeuvrant au sein d’un espace donné (Ion, 1990).

En faisant de l’entreprise le lieu privilégié de l’ajustement de la formation initiale aux exigences du marché du travail, cette dynamique de modernisation redéfinit les principes qui régissent la perspective éducative poursuivie jusqu’alors. Les initiatives prises plus ou moins expérimentalement tout au long des années 70 référaient la question de l’emploi à la « scolarisabilité » des jeunes (c’est-à-dire à leur distance aux normes scolaires et aux rapports qu’ils entretenaient ainsi que leur entourage vis-à-vis de l’institution scolaire) et subordonnaient l’accès à l’emploi à un reclassement scolaire confié à l’institution scolaire (Dubar, 1987). En structurant les mécanismes d’orientation des populations ciblées autour de leur aptitude à formuler un projet professionnel s’organisant autour des potentialités observées et des exigences du marché du travail, les instances administratives et politiques ont réorganisé le processus entrepris autour de « l’employabilité » des populations, c’est-à-dire de leur capacité à acquérir et à détenir les propriétés sociales et comportementales requises par les employeurs au regard de leurs modes d’organisation du travail. (Smith, M. Poval, Floyd, 1991 ; Monthel et Morgensztern, 1989 ; Gazier, 1990).

La persistance des difficultés d’accès à l’emploi des jeunes [11], l’extension du chômage aux adultes (notamment aux adultes les moins qualifiés) [12], la précarisation croissante du travail [13], l’allongement de la durée d’absence d’emploi [14] observables de 1984 à 1987 ont diversifié les formes d’emploi et de non-emploi. Le chômage se déclinant désormais au pluriel (Le Page, 1987), les populations sujettes à l’ambition d’insertion se diversifient et une logique catégorielle s’impose progressivement. Initialement réservés aux jeunes en difficulté sociale, les dispositifs concernent désormais également les adultes, les chômeurs de longue durée, les travailleurs handicapés (Elbaum 1988). Cette diversification des publics et des populations s’opère toutefois dans un contexte idéologique fort distinct de la période précédente : la généralisation du chômage est imputée à une crise structurelle trouvant sa source dans l’avènement d’une nouvelle organisation économique [15]. Le non-emploi est désormais présenté comme la contrepartie d’une nécessaire modernisation, comme un risque inévitable, voire « naturel », à concevoir et à accepter en vertu d’une situation apparaissant de moins en moins accidentelle et de plus en plus durable [16]. Dans un contexte où les hauts fonctionnaires importent des méthodes des spécialistes de la finance publique au sein du secteur social pour obtenir l’équilibre financier des comptes sociaux, il appartient désormais à la formation professionnelle de gérer la disponibilité professionnelle d’une main-d’œuvre rejetée par le marché du travail, quoique physiquement apte. Il revient aux dispositifs d’insertion de s’adapter à la diversité croissante des profils et des situations et d’intégrer les exigences des milieux économiques (Soisson, De Martel, Rémond, 1986). Les dispositifs d’insertion sont désormais associés à des mesures d’accompagnement mobilisant activement l’initiative privée (secteur associatif, entreprises, …) autour des inconvénients occasionnés par la flexibilisation du marché du travail. Le chômage est à présent une étape de la vie qu’il importe de mettre à profit pour s’armer face aux exigences de plus en plus mouvantes du marché du travail, se construire de nouvelles perspectives professionnelles et reconstruire ses modalités d’appartenance. L’insertion, et plus généralement la formation professionnelle, s’en trouve identifiée à une « assurance employabilité » grâce à laquelle toutes les populations en marge de l’emploi peuvent entretenir ou restaurer leur proximité au monde de l’entreprise.

Aussi la thématique de la modernisation, très présente parmi les objectifs poursuivis entre 1982 et 1983, a-t-elle cédé la place à celle du placement en emploi des populations en marge de l’emploi et de l’offre de formation qualifiante [17]. Il revient aux dispositifs d’adapter leurs pratiques aux exigences du poste, de veiller à la reconnaissance par les milieux économiques de la qualification proposée et d’inverser les schèmes d’appréhension du lien formation-emploi. Celui-ci n’est plus un continuum où l’emploi est consécutif à la formation, mais une relation simultanée où l’activité professionnelle a intrinsèquement un caractère qualifiant : l’augmentation significative des formations sous contrats de travail [18] réorganise l’offre de qualification autour des situations de travail concrètes qu’offrent les entreprises ; la création des travaux d’utilité collective doit fournir aux jeunes se trouvant dans l’impossibilité d’occuper un emploi ou de bénéficier d’une formation la possibilité d’acquérir une expérience professionnelle (d’ailleurs attestée à la fin du stage) et une formation sur le tas pouvant être complétée par une formation assurée par un organisme d’accueil ; il revient aux initiatives, encore expérimentales, d’insertion par l’économique développées dans le cadre d’entreprises intermédiaires et d’associations de main-d’œuvre et de formation (AMOF) (ancêtres des associations intermédiaires) de permettre aux jeunes de 18 à 25 ans, jugés fort éloignés de l’emploi, d’exercer une activité professionnelle au sein d’une structure spécialisée reproduisant les conditions normales de travail tout en offrant un encadrement approprié et leur permettant ce faisant d’être en situation d’accéder ultérieurement à un organisme de formation.

La fin des années 80 relie ouvertement la question de l’emploi à celle de la cohésion sociale (Wrezinski, 1987). Ce lien reflète les exigences qu’imposent la vulnérabilisation croissante de la population (Dubet, 1987), l’allongement persistant du chômage [21] ou encore l’accroissement significatif des chômeurs dits découragés (Demazière, 1992) et qui ont conduit à l’émergence d’un dispositif spécifique à la gestion de la pauvreté : le RMI. Ce lien entre emploi et cohésion sociale illustre également les lacunes de plus en plus apparentes des systèmes de régulation économiques et sociaux existants. Contrairement aux hypothèses dominantes jusqu’alors, la reprise économique, loin d’enrayer le chômage, le conforte, notamment lorsqu’il est de longue durée (Leray, 1991). Émerge ainsi un « noyau dur » de « sans-emploi » invitant à distinguer les chômeurs « traditionnels », auxquels la croissance économique est profitable, de ceux dont la situation est plus ou moins déconnectée par rapport à la situation économique et qui se trouvent aspirés par la spirale de la pauvreté [22]. L’impression de basculement et d’impuissance véhiculée par une telle idée est d’autant plus forte que les modes d’indemnisation du chômage, conçus pour préserver les sans-emploi du dénuement, apparaissent incapables de protéger les plus démunis [23]. Par ailleurs, la montée en puissance du managérialisme (Jobert, 1994) et les difficultés persistantes des populations accueillies par les divers dispositifs retirent à ces derniers le caractère utopique qui les fondait et les transforment en vecteur de ségrégation et de marginalisation professionnelle (Aubry, 1989 ; Wuhl, 1991).

Ce glissement de perspective reflète l’avènement d’un nouveau modèle d’appartenance qu’imposent des acteurs ancrant leur vision financière et gestionnair du social dans le principe d’équité. En demandant aux structures d’insertion d’inventer des solutions spécifiques aux problèmes propres aux territoires et aux populations, le instances administratives et politiques placent l’implication individuelle au cœur de l cohésion sociale. La personnalisation des pratiques doit ancrer le traitement social du non-emploi dans une éthique de responsabilité incitant les intéressés à refuser la « passivité » du bénéficiaire, du demandeur d’emploi, pour se penser en « consommacteur », sujet de leur parcours et pleinement associés au processus mis en œuvre. L généralisation des procédures de bilan (que matérialise le développement des ateliers pédagogiques personnalisés ainsi que l’incitation au recours au portefeuille de compétences) doit à ce titre renforcer la connaissance et la maîtrise qu’ont les intéressé d’eux-mêmes, de leur environnement socio-économique. Il incombe à la contractualisation des pratiques de signifier aux intéressés que, malgré leur situation, ils sont des membres à part entière de la collectivité [27].

Cette configuration se trouve toutefois quelque peu changée à compter du début des années 90 par un modèle de société interprétant les bouleversements sociaux à l’aide du langage de l’exclusion (Ebersold, 1994 ; Paugam, 1996) et faisant de l’entrepreneuriat son modèle de cohésion sociale. Naguère instruments de lutte contre d’inacceptables inégalités ou de prévention d’un risque de « dualisation » de la société, les dispositifs sont désormais référés à une conception « darwinienne » de l’organisation sociale. La marginalité des populations est imputée à une sélection « naturelle », inhérente à une économie compétitive et à l’exigence d’excellence imposée aux entreprises [29]. L’image du sas réarmant les publics en vue de leur retour à l’emploi retenue au début des années 80 pour spécifier les dispositifs a été remplacée par celle de la « voiture balai » [30] gérant les conséquences de « l’inemployabilité ». Instrument de cohésion sociale censé prévenir le risque de dualisation à l’origine, le RMI est désormais identifié à un moyen d’assistance : pour de nombreux élus, la qualité de Rmiste est l’expression d’une « inemployabilité » pouvant être telle que l’accès à une formation ou à un stage prend l’allure d’un « acharnement social ». Synonyme de disqualification professionnelle jusqu’alors, l’insertion est aussi, et peut être surtout, synonyme de disqualification sociale : toutes les activités (sportives, cultuelles, sanitaires) susceptibles de mobiliser et resocialiser les populations sont érigées au rang d’activités d’insertion (Wuhl, 1996) et les formules d’accompagnement social se préoccupant des projets de vie des populations en marge des dispositifs existants sont renforcées [31].

S’inspirant d’un modèle d’analyse faisant de l’efficacité un principe de justice susceptible de refonder le contrat social qui unit la nation à son administration (Santel, 1998), le législateur organise désormais les possibilités d’affiliation et de réaffiliation que doit symboliser la notion d’insertion autour d’une vitalisation économique du tissu social [35]. Désireux de « faire venir le social à l’économique » (Bigourdan, 1993), il entrevoit les territoires comme des espaces d’innovation trouvant leurs possibilités de développement dans l’efficacité de l’action publique, dans sa capacité à mobiliser les entreprises qui y sont implantées, à appuyer les initiatives économiques y naissant (Robin-Rodrigo, Bourguignon, 1999). Il revient à ce titre à la personnalisation des pratiques d’optimiser la qualité des parcours, de renforcer l’efficacité des mesures et de satisfaire aux besoins des populations les plus en difficultés. L’ancrage local des politiques publiques doit, quant à lui, contribuer à rompre avec les pratiques induites par un raisonnement technico-administratif au profit de celles se focalisant sur les nécessités économiques et sociales des territoires. L’habilitation des structures impliquées dans le crédit formation individualisé se fait désormais au vu de leurs capacités de réponse aux besoins locaux ; les conventionnements des actions de formation alternée sont à présent liés à des objectifs de résultats ; l’instauration des contrats de progrès réorganise les financements et l’activité des missions locales autour des résultats escomptés et des stratégies de développement local recherchées [36].

Les métamorphoses qu’a connues la notion d’insertion, les différents registres de cohérence qui la spécifient sont bien sûr indissociables de l’évolution des schèmes d’appréhension du non-emploi qui s’est progressivement opérée sous l’effet d’une globalisation des échanges économiques et de l’effritement de la société salariale. Elles trouvent aussi leur source dans un modèle d’analyse prenant l’entreprise pour modèle de développement et ayant conduit à structurer les politiques de gestion du non-emploi autour d’une responsabilisation sociale des lieux de production. En opposant la modernité des lieux de production à l’archaïsme et à l’inefficacité de l’institution scolaire et, plus généralement, des institutions publiques, les instances administratives et politiques ont fait de l’entrepreuneriat et de l’efficacité les symboles de la modernité. Elles ont imposé dans l’univers conceptuel du politique les notions et les catégories descriptives de l’économie (Ogien, 1995). Elles ont affirmé une vision entrepreneuriale de l’action publique faisant de l’efficacité un principe de justice et se focalisant sur le respect des engagements pris, l’application des procédures, de l’ajustement des services et des prestations à l’évolutivité des besoins des populations, etc. À l’idée d’une société disposant d’une conscience collective devant protéger ses membres contre les risques sociaux s’est substituée celle d’un système de coopération à construire exigeant l’implication de tout un chacun. L’ambition d’intégration du modèle salarial a cédé la place à celle de participation et d’implication du modèle entrepreneurial. Le mythe du progrès, incarné par l’État, s’est trouvé remplacé par celui du projet dont l’individu est le seul dépositaire. S’est ainsi imposée une vision contractualiste des rapports sociaux, fondée sur la responsabilisation individuelle et l’implication de tout un chacun et ayant atomisée les schèmes d’appréhension de l’appartenance sociale et de la cohésion sociale.