Ce travail vise à reconstituer ce processus de réforme et à éclairer ses origines à partir de trois questions :

Une analyse du rôle des écoles privées au sein système éducatif permet d’apporter des éléments de réponses. D’un coté, elles répondent à une demande d’éducation à contenus religieux, émanant d’une minorité significative de familles italiennes. De l’autre, les écoles privées jouent un rôle important dans les stratégies de reproduction des classes supérieures. Ce double rôle ressort de quelques caractéristiques du système éducatif italien que j’examinerai brièvement dans la première partie de ce travail. La deuxième partie est dédiée à l’analyse des politiques de l’éducation privée en Italie. Dans la dernière partie, je tenterai d’éclairer les fondements idéologiques, économiques et politiques de ces interventions.

FIG. 1
LE SYSTEME SCOLAIRE ITALIEN

Dans l’enseignement supérieur, jusqu’à récemment, seule une part marginale des étudiants optait pour les diplômes universitaires courts (d’une durée de un ou deux ans), tandis que la grande majorité choisissait les parcours traditionnels, d’une durée de quatre ou cinq ans (Schizzerotto, 1997). À la suite d’une réforme approuvée récemment, l’offre universitaire a été diversifiée, avec un premier tronc de trois ans (laurea de premier niveau), qui peut être suivi d’une spécialisation de 2 ans (laurea de deuxième niveau). Les étudiants décident de s’inscrire au deuxième niveau seulement après la période commune de trois ans. C’est donc l’enseignement secondaire qui apparaît le plus diversifié, mais moins nettement que dans beaucoup d’autres pays.

Même si l’on considère les transitions entre cycles d’étude, la stratification interne du système scolaire italien est plutôt faible. Depuis les réformes introduites dans les années 1965-1969, toutes les branches du secondaire (y compris les écoles professionnelles et techniques) permettent l’accès à l’université. Indépendamment du cursus suivi, il est donc possible de rejoindre l’université à l’âge de 18 ans, et il n’existe pas en tant que telles de « voies de garage ». Cependant, l’écrémage opéré par le baccalauréat est pratiquement nul, puisque 97 % des candidats le réussissent (MIUR, 2002b). Les frais d’inscription sont marginaux au niveau secondaire et de faible importance au niveau supérieur. Enfin, la loi ne prévoit pas de restriction d’accès à l’enseignement supérieur, bien que certaines universités aient introduit récemment un numerus clausus.

Le tableau I montre que les taux sont très bas pour la classe d’âge des 55-64 ans, alors que l’effet de la scolarisation de masse est visible pour les autres groupes moins âgés. On pourrait l’attribuer à l’industrialisation tardive, et de manière plus générale aux conditions de retard économique et sociale de l’Italie jusqu’à la fin des années 1950 (Checchi, 2003) ; toutefois, ce retard reste également patent chez les jeunes générations puisque le taux pour les 25-34 ans est sensiblement inférieur à celui des autres pays européens.

Le tableau 2 montre lui que l’écart des niveaux d’instruction est également conséquent au niveau universitaire. Même si l’on assiste à une progression de l’enseignement supérieur, le taux de diplômés de l’université dans la population italienne est égal à moins de la moitié de la moyenne de l’ensemble des pays de l’OCDE.

TAB. 1
POPULATION AYANT ATTEINT AU MOINS UNE FORMATION DE DEUXIEME CYCLE DU SECONDAIRE (2002)

OCDE, 2004

Comment expliquer cette forte sélection du système scolaire italien, en dépit du faible niveau de stratification formelle ? Après le collège, un élève sur dix renonce à entrer au lycée (Garonna et al., 2000) [3]. Presque un tiers des bacheliers choisit de ne pas poursuivre ses études, choix encouragé par le faible rendement économique des diplômes du supérieur. En Italie, un faible niveau d’étude n’est pas nécessairement un obstacle, en particulier pour les hommes, pour accéder à la classe moyenne dans un pays où le tissu des petites entreprises est exceptionnellement dense (Barbieri 2003). Inversement, le lent développement du tertiaire de pointe n’agit pas fortement sur la demande de force de travail qualifié et freine l’insertion des diplômés de l’université, désincitant ainsi l’investissement dans l’enseignement supérieur (Schizzerotto 2002). Cela n’enlève rien au fait que les enfants des classes supérieures ont statistiquement deux fois plus de chances de s’inscrire à l’université que ceux de la classe ouvrière (Pisati, 2002).

TAB. 2
POPULATION AYANT OBTENU UN NIVEAU DE FORMATION UNIVERSITAIRE. 1991-2001 (%)

OCDE, 2004

Cependant, la sélection scolaire opérée au lycée et à l’université est encore plus significative que l’écrémage à l’entrée. Parmi les élèves inscrits au lycée, un sur trois n’obtient aucun diplôme secondaire (Garonna et al. 2000), à cause des taux d’abandon élevés, et tout particulièrement au cours des deux premières années. Il faut également préciser qu’un quart des inscrits est en retard scolaire. Ce phénomène de retard et d’abandon est encore plus marqué à l’université, au point que seulement 15 % des jeunes obtiennent la laurea. Les causes les plus souvent invoquées sont la surpopulation, le manque de personnel, d’infrastructures et de moyens pédagogiques, outre les modalités traditionnelles et standardisées d’enseignement qui tendent à ne pas prendre en compte la croissante diversification de la population étudiante (de Francesco, Trivellato 1983 ; Gasperoni 1997). En bref, au niveau secondaire et universitaire, la sélection scolaire est effective, en dépit du caractère peu contraignant des règles formelles.

Le choix laissé aux usagers du système éducatif concernant l’offre didactique apparaît assez limité, contrairement à ce qui se passe dans de nombreux pays anglosaxons (Gambetta, 1996). L’heure d’éducation religieuse est devenue facultative seulement à partir de 1985. Depuis le Concordat de 1929 entre l’Église et le régime fasciste, le catholicisme était reconnu comme religion d’État et son enseignement rendu obligatoire, jusqu’aux modifications introduites en 1985. Même si l’heure d’éducation religieuse est maintenant optionnelle, on continue à reconnaître explicitement le rôle de l’Église catholique en matière d’éducation publique : elle détient des pouvoirs de contrôle sur les nominations des enseignants de religion (et sur leurs éventuelles révocations) et oriente le choix de leurs manuels.

Les parents espèrent en sus garantir aux enfants un milieu éducatif mieux protégé des risques comme la drogue ou la délinquance (Ghirardini et al, 2001) [6]. Une recherche menée dans les écoles supérieures montre que 6,5 % des élèves déclare avoir subi un vol à l’école, 10,8 % affirme avoir reçu des menaces et 16,9 % avoir été victime de violence physique (Villa, 2001). Ce phénomène a été amplement relayé dans les médias mais aussi parmi le corps enseignant qui perçoit les cas de violence et de drogue en forte augmentation (Cavalli, 2000).

La part des élèves des écoles privées apparaît modeste et identique à tous les niveaux d’étude (tableau 3). Parmi les écoles supérieures, on note la sous-repré-sentation des écoles professionnelles par rapport aux instituts techniques et aux lycées. Au contraire, la présence des instituts religieux ou laïcs varie fortement selon le cycle d’études (tableau 4).

TAB. 3
REPARTITION DES ELEVES SELON LE NIVEAU D’ETUDES,

MIUR, 2002

Les établissements d’inspiration confessionnelle, presque exclusivement catholiques, dominent majoritairement l’offre d’instruction privée jusqu’au collège : 45 % en maternelle, 71 % à l’école primaire et 82 % au collège (cf. tableau 2) ; alors que les établissements laïcs sont les plus nombreux au niveau du lycée (58 % de l’offre globale).

TAB. 4
DISTRIBUTION DES ECOLES PRIVEES SELON LE CYCLE D’ETUDES ET LEUR STATUT DE GESTION

MIUR, 2002

Selon les règles en vigueur en Italie, on considère les établissements gérés par les administrations locales comme des écoles privées. Ce sont principalement les Com-103 munes et dans une moindre mesure les Provinces [7]. Ce type de gestion a un poids négligeable à tous les niveaux d’éducation, sauf à l’école maternelle [8]. Cependant, les données nationales masquent des variations territoriales importantes : dans les lycées, la part des administrations locales est significative en Émilie-Romagne (14 %), Ligurie (11 %), Toscane (6 %) et Ombrie (7 %) par rapport aux autres régions où elle ne dépasse pas 3 %. Au vu de la prépondérance dans ces régions du parti communiste italien (PCI) d’abord et du centre-gauche ensuite, on peut parler d’un modèle spécifique « rouge » de gestion de l’école privée.

Un élément important de discontinuité au niveau du lycée est lié au rendement des élèves. Le tableau 5 indique qu’au niveau primaire et au collège, il y a moins d’élèves en retard dans le privé que dans le public. Par contre, à partir de la première année de lycée la situation s’inverse : le pourcentage d’élèves en retard est de trois points supérieur dans l’éducation privée. Cet écart augmente considérablement lors de la troisième année (+8,5 %) et « explose » lors de la cinquième année, quand les écoles privées présentent le double d’élèves en retard : plus de la moitié de leurs inscrits ont alors redoublé. Ce pic est dû en partie à des élèves qui évitent les cinq années de cours prévues dans l’école publique et qui s’inscrivent en dernière année pour passer le baccalauréat (MIUR, 2002). La qualité de ce type de parcours scolaire a suscité beaucoup de perplexité. On remarque, à ce propos, que le risque de subir un redoublement est mineur dans le privé pour chaque année sauf la dernière, où « la présence d’un contrôle extérieur pour le baccalauréat fait baisser radicalement le taux de réussite des élèves des écoles privées » (Gasperoni, 2000).

TAB. 5
RETARD DANS LES ETUDES % D’ELEVES )

MIUR, 2002

Les données concernant les flux entre les lycées publics et privés sont encore plus significatives. Il s’agit en effet de flux unidirectionnels : moins de 1 % des élèves de l’école publique était inscrit dans des écoles privées l’année précédente, tandis que 13 % des élèves des écoles privées proviennent des écoles publiques. Par ailleurs, sur 100 élèves qui fréquentent la première année de cours dans l’éducation privée, 20 proviennent de l’école publique et avaient échoué l’année précédente. Cette donnée serait encore plus significative si l’on pouvait ajouter les transferts en cours d’année et si l’on disposait d’informations sur le rendement au collège [9]. Nous possédons toutefois les éléments nécessaires pour dégager une fonction essentielle des lycées privés en Italie : ils s’adressent de préférence à des élèves à faible rendement scolaire, leur permettant d’obtenir tout de même un diplôme secondaire [10].

En Italie, comme dans la plupart des pays européens, cette fonction revient typiquement à la formation professionnelle : elle accueille les élèves avec des résultats scolaires modestes et leur permet d’obtenir un diplôme secondaire, tout en les éloignant de l’Université (Blossfeld, Shavit, 1993). Les données disponibles montrent cependant que seulement 5 % des inscrits dans les établissements privées fréquentent les écoles professionnelles, contre 22 % des élèves des écoles publiques. En outre, 42 % des élèves d’établissements privés sont inscrits au liceo, contre 30 % de ceux qui fréquentent l’école publique.

Ces données sur la distribution par cursus d’études deviennent toutefois facilement compréhensibles si l’on considère que le choix entre les branches du lycée est fortement influencé par les origines sociales (Pisati, 2002) : les élèves des classes supérieures s’orientent beaucoup plus souvent vers le liceo. En d’autres termes, ces données suggèrent que les élèves des écoles privées sont majoritairement issus des classes supérieures. Ceci n’est guère étonnant étant donné la gratuité de l’instruction publique, comparée aux frais d’inscription dans l’école privée qui en 1993 s’élevaient en moyenne à 1500 Euros (Checchi, Jappelli, 2002). On constate d’ailleurs, la distribution territoriale des écoles privées est nettement déséquilibrée en faveur de la moitié Nord du pays, c’est-à-dire de la zone géographique la plus riche (Trivellato, 2000). L’existence d’une sélection économique pour l’accès aux écoles privées est confirmée par une enquête menée à Milan (Checchi et al., 2001) : les étudiants provenant des écoles privées font partie des familles qui disposent d’un revenu net mensuel supérieur de 2.600 Euros et d’un patrimoine supérieur à 20.000 Euros en moyenne à celui des familles qui inscrivent leurs enfants dans les écoles publiques. La même enquête révèle que les étudiants provenant de l’école privée réussissent moins bien à l’université. Les écoles privées ne favorisent pas la réussite future de leurs élèves. Elles sont tout de même choisies par les classes supérieures dont les enfants connaissent des difficultés, car elles facilitent l’obtention d’un diplôme secondaire. Dans un système scolaire où les taux d’abandon au lycée restent importants, il s’agit d’un avantage non négligeable, surtout si l’on considère que pour de nombreuses fractions des classes supérieures, la reproduction sociale implique la possession de titres scolaires. Le choix de l’école privée permet d’assurer un entresoi socialement sélectif (Ghirardini et al., 2001) et de consolider des réseaux sociaux qui pourront être mobilisés pour l’insertion professionnelle.

On peut bien sûr affirmer que l’immobilisme de la DC sur l’école privée suivait le pas, ou était même complémentaire de son hégémonie sur l’école publique : la quasi-totalité de la cinquantaine de Ministres de l’Instruction Publique qui se sont succédé entre 1948 et 1992 provenaient de la DC. L’hégémonie catholique était renforcée par l’existence de rapports informels privilégiés entre les divers organes du Ministère de l’Instruction d’un côté, et les syndicats d’enseignants et groupes d’intérêt d’inspiration catholique de l’autre (Ventura, 1997). Les syndicats catholiques sont influents aussi parce qu’ils ont traditionnellement bénéficié d’un consensus large à tous les niveaux de représentation du corps enseignant.

Cependant, jusqu’à la fin des années 1990, la législation en vigueur sur les écoles privées en Italie a été longuement marquée par les lois votées sous le régime fasciste. Ces lois permettaient l’existence d’écoles gérées par des administrations privées sans subventions étatiques. On introduisit cependant l’institution de la « reconnaissance légale » qui pouvait être accordée aux écoles privées dont les professeurs étaient titulaires d’un certificat d’aptitude à l’enseignement, et qui suivaient les programmes et les horaires prévus dans l’instruction publique. Jusqu’à la réforme approuvée en 2000, la principale distinction entre les établissements privés reposait sur l’obtention de la reconnaissance légale qui garantissait véritablement la valeur légale des titres scolaires délivrés ces écoles.

Les modifications apportées à ces normes sont restées plutôt marginales pendant plus d’un demi-siècle. La Constitution républicaine (1948) reconnaît aux organismes privés le droit de fonder des écoles, mais elle confirme qu’elles ne doivent pas être une charge financière pour l’État. Sous la pression des partis laïcs et en particulier du Parti Communiste Italien, l’interdiction des subventions aux écoles privées – déjà en vigueur dans la législation de la période fasciste – a été donc validée sur le plan constitutionnel. L’interprétation de cette interdiction a été l’un des points les plus controversés de la question de l’école privée [11]. Les constituants avaient prévu l’institution de la « parité » des écoles privées, sans en préciser la nature, sachant que celle-ci aurait dû faire l’objet d’une législation plus détaillée. En réalité, non seulement une telle législation ne fut jamais promulguée dans les décennies suivantes, mais la question plus large de la place de l’école privée fut très largement délaissée (Ventura, 1998).

Mais les politiques de l’éducation privée ne se traduisent pas seulement par des dispositions législatives, la gestion administrative de l’école privée étant un élément tout aussi important. À la stagnation législative correspondait une administration particulièrement bienveillante à l’égard des écoles privées pour leur agrément comme pour la formation de commissions complaisantes pour le baccalauréat (Ventura, 1998). Comme indiqué précédemment, la reconnaissance légale est déterminante pour assurer la pleine valeur aux titres scolaires obtenus dans les établissements privés. Aussi la question des commissions d’examen revêt une importance stratégique, en particulier pour les écoles privées accueillant les élèves en quatrième ou cinquième année, en vue de la délivrance d’un diplôme secondaire.

En conclusion, les majorités qui se sont succédées sous la direction démocratechrétienne après la Deuxième guerre mondiale ont d’un côté, accepté de facto l’interdiction constitutionnelle de financement public aux écoles privées et de l’autre, ont renoncé à promulguer une législation sur la parité [12]. Dans la dernière décennie toutefois ces deux questions sont devenues l’objet d’une intense activité législative, soit au niveau national soit à l’initiative de quelques régions.

Les gouvernements de centre-gauche ont ensuite introduit un crédit annuel en faveur des écoles privées pour « améliorer la qualité et l’efficacité de l’offre de formation » de ces établissements. Les projets pouvant être financés par ces fonds sont nombreux et plutôt hétérogènes. Les contributions susceptibles d’être attribuées à un établissement ne sont pas négligeables, elles vont de 10.000 à 20.000 euros (sur la base du nombre de cours initiés).

La loi n.62 de 2000 (« Loi sur la parité ») a redéfini complètement la législation sur les écoles privées. Elle devrait revenir à la distinction entre écoles conventionnées (paritaires) et non-conventionnées [13]. Aux premières, on reconnaît explicitement une fonction collective : elles font partie de plein droit du système d’éducation nationale, à charge pour elles de respecter certaines obligations préétablies. En particulier, les écoles paritaires doivent permettre l’inscription de tous les élèves qui en font la demande et elles ne peuvent les obliger à participer aux activités de nature extrascolaire qui « prévoient l’adhésion à une idéologie ou confession religieuse précise ». Il s’agissait de défendre la laïcité de l’offre éducative des écoles privées.

La loi sur la parité prescrit cependant qu’il faut établir une classe d’au moins dix élèves pour chaque niveau du cursus scolaire. Cette obligation réglementaire s’attaque au problème des parcours éducatifs de qualité douteuse qui mènent les élèves directement à la dernière année du cursus secondaire. La loi sur la parité prévoit la possibilité d’établir des décotes pour rembourser, en partie ou totalement, les dépenses engagées par les familles qui inscrivent leurs enfants dans des écoles paritaires. Ce remboursement ne s’applique cependant qu’à une seule région à statut spécial (Trentin Haut-Adige). On a toutefois reconnue formellement la légitimité du financement de l’instruction privée, du moins sous la forme d’un soutien indirect aux familles. Comme pour les précédentes propositions de décote, cette disposition servirait de justification pour rendre effectif le droit à l’éducation quel que soit le type d’école. Par conséquent, les financements sont destinés prioritairement aux familles les moins aisées. D’un côté, la référence au droit à l’éducation convient aux positions politiques des partis de gauche de la coalition, de l’autre, une telle référence est en règle avec la Constitution et permet donc d’éviter (ou pour le moins d’atténuer) les remise en cause de la légitimité de ces remboursements, dans la mesure où la Constitution semble interdire le soutien financier aux écoles privées [14].

De même, le subventionnement des familles ayant recours au privé pour l’éducation de leurs enfants fonctionnait difficilement comme un argument convaincant en faveur d’une politique efficace de diffusion du droit à l’éducation pour tous dans la mesure où ces familles appartiennent pour la plupart aux classes supérieures. De telles mesures constitueraient plutôt des ressources additionnelles destinées à favoriser la liberté de choix entre l’école publique et privée pour les classes moyennes et moyennes supérieures.

La loi n.62 de 2000 prévoit aussi des contrôles systématiques sur le respect des pré-requis nécessaires pour obtenir la parité. Ces contrôles ont évidemment une importance fondamentale dans la perspective d’une loi sur la parité annonçant un système d’éducation national intégré qui comprendrait les écoles paritaires. Quatre ans après l’approbation de la loi sur la parité, ces contrôles semblent être mis en œuvre de façon plutôt lacunaire, comme l’a admis explicitement le MIUR (2004). En fait, une école privée peut faire partie à plein titre du système national d’éducation sur la base d’une simple auto-déclaration. Les conséquences en sont préoccupantes. Le Ministère reconnaît en effet l’existence de véritables usines à diplôme où dominent des pratiques douteuses dans la gestion des examens du baccalauréat (MIUR 2004). En effet, il est possible de s’inscrire en cinquième année dans les écoles privées (dernière année du lycée) et obtenir un diplôme secondaire rapidement grâce à des commissions d’examen bienveillantes. Au niveau national, le nombre d’inscrits en cinquième année dépasse de plus de 50 % celui des inscrits en quatrième année dans les établissements privés laïcs, avec des pointes à 70 % dans certaines régions du sud. Bien que les pratiques laxistes soient fortement concentrées dans l’Italie du sud, le MIUR (2004) constate que « dans le Latium, en Sicile et en Campanie, où l’on enregistre une présence élevée d’écoles paritaires, les contrôles face à des anomalies évidentes sont difficiles à mettre en place ».

Le gouvernement de centre-droite entré en fonction en 2001 a introduit des modifications très significatives à la loi sur la parité. Il est intervenu tout particulièrement dans les pré-requis nécessaires pour obtenir la reconnaissance d’« école paritaire ». Il a permis à des professeurs, dépourvus de l’habilitation, d’enseigner sans les qualifications requises, pourtant nécessaires dans les écoles publiques. L’affaiblissement de cette obligation permet aux établissements privés de gérer le recrutement de leur personnel enseignant avec une plus grande liberté, avec le risque aussi d’affaiblir la qualité de l’offre scolaire, en ayant recours à de jeunes professeurs souvent sans aucune expérience. Le gouvernement a également affaibli la règle qui veut qu’à chaque année du cursus corresponde au moins une classe. Cette mesure « détend » les critères de constitution des classes qui avaient été prévus avec l’objectif évident d’assurer la continuité des parcours éducatifs. Le relâchement sur la possession de l’habilitation est justifié sur la base des prétendues difficultés des écoles privées à trouver des professeurs munis d’un tel titre. Il existe cependant de longues listes d’attente pour accéder aux chaires d’enseignement, qui produisent une masse d’enseignants précaires bien qu’ils soient munis de toutes les compétences et les qualifications nécessaires à l’enseignement. L’élimination des obligations sur la constitution des classes est justifiée sur la base de la difficulté des écoles privées à gérer des flux d’élèves entre les niveaux, à cause des (rares) redoublements et des inscriptions en première année.

Enfin, une subvention a été créée en 2003 pour le remboursement des frais de scolarité dans les écoles privées. À la différence des mesures précédentes approuvées par les majorités de centre-gauche, ce « bonus-école » s’adresse uniquement aux élèves des écoles privées. Il peut couvrir la quasi-totalité des frais d’inscription, même si son niveau dépend des possibilités financières du gouvernement. L’attribution du bonus n’est pas liée au revenu de la famille, ce qui fragilise d’autant les références au droit à l’éducation, tout comme le critère de priorité accordé aux familles défavorisées. Cette mesure a ainsi soulevé des doutes encore plus importants sur sa constitutionnalité.

Deux conclusions émergent de l’examen des dispositions approuvées dans la dernière décennie. Premièrement, malgré leur importance, les interventions récentes ne semblent pas préfigurer un processus de privatisation de l’école publique. On ne voit aucune tentative explicite de « reconversion » des écoles publiques en écoles privées, comme cela s’est fait dans d’autres pays (Binanti, 2001). On assiste plutôt à une nouvelle reconnaissance normative et symbolique des écoles privées – une « égalité » au sens propre, jamais atteinte auparavant – mais aussi à l’augmentation des fonds qui leur sont alloués, directement ou non. Deuxièmement, ces interven-109 tions tirent leur origine (et leur légitimation) des dispositions prises par les gouvernements de centre-gauche, mais elles seront modifiées ensuite par la majorité de centre-droite, à travers l’affaiblissement des contrôles prévus par la loi sur la parité et par l’introduction du « bonus école ».

Nous nous trouvons donc face à un double paradoxe concernant les politiques de l’éducation privée. Premièrement, on est surpris par le rythme des réformes, commencées dans la seconde moitié des années 1990, au lendemain de la dissolution de la Démocratie chrétienne. Ce parti représentait le référent politique privilégié d’associations, de syndicats et de mouvements d’inspiration catholique et des hiérarchies ecclésiastiques, c’est-à-dire des principaux groupes de pression en faveur des écoles privées en Italie (Ventura, 1997). Pourquoi alors les mesures de soutien à l’instruction privée sont-elles approuvées précisément lorsque les représentants politiques des catholiques semblent affaiblis ? Il reste également à comprendre pourquoi la nouvelle phase de réformes a commencé à l’initiative d’une coalition de centregauche qui, dans sa majorité, s’était fermement opposée à toutes les mesures en faveur de l’école privée. Répondre à ces questions implique de reprendre les récents débats sur l’école privée, et de reconstruire les processus politiques de soutien à l’instruction privée en lien avec les changements survenus dans les coalitions politiques.

Le débat sur l’école privée oppose surtout deux instances socio-politiques. La première regroupe les mouvements catholiques et les hiérarchies ecclésiastiques qui se réfèrent au droit des parents de choisir le type d’éducation qu’ils souhaitent et qui soutiennent le principe de subvention pour l’éducation privée. Ils défendent la centralité des « corps intermédiaires », à commencer par l’Église et la famille, auxquelles revient la responsabilité éducative, mais aussi la communauté locale. Les partis liés à cette mouvance n’ont pas cherché directement à réduire le rôle de l’école publique, mais plutôt à favoriser le subventionnement des écoles privées et des familles concernées.

L’autre instance est constituée des partis d’inspiration communiste et socialiste qui se sont traditionnellement opposés à ces arguments et aux écoles privées et en particulier à celles à caractère confessionnel. Ils refusent que l’admission des élèves et des enseignants soit conditionnée à l’acceptation des positions idéologiques et des pratiques religieuses prescrites par les hiérarchies ecclésiastiques. Pour ces raisons, l’éducation privée ne porte pas les valeurs de toute la collectivité, et ne peut prétendre à un soutien financier. Suite aux problèmes de déficit public de la dernière décennie, l’opposition aux financements du privé a été motivée non seulement par le rappel à la Constitution mais aussi par la volonté de ne pas réduire les ressources d’un système public d’éducation déjà victime d’importantes restrictions budgétaires.

Cependant, les partis de centre-gauche ont changé leurs positions à l’égard de l’éducation privée dans la dernière décennie. Le document final de la « Commission sur la parité scolaire » est révélateur de cette nouvelle attitude. L’idée d’un « État centralisateur » est abandonnée en faveur d’un « État léger » qui poursuit les objectifs collectifs de concert avec une pluralité d’acteurs privés, auxquels on reconnaît pleinement une fonction publique. Les finalités collectives ne doivent plus être poursuivies exclusivement par l’État dont on valorise en revanche la fonction régulatrice. Cette conception comprend l’éducation mais s’étend à l’articulation plus générale des rapports entre la société et l’État.

Ce document renvoie également à l’objectif d’autonomie scolaire qui devrait conduire à l’élaboration de projets éducatifs propres à chaque école, à qui on confie aussi l’organisation et la gestion financière. Selon la Commission, la diversification de l’offre d’éducation répond aux exigences éducatives des familles, y compris en matière de religion.

Ce document conclut en affirmant que « la vieille opposition idéologique entre l’école publique laïque et l’école privée catholique » tend à être dépassée. Bien que très critiqué (surtout par la gauche radicale), ce document semble significatif de l’abandon de l’opposition frontale à l’égard de l’éducation privée. Il est ainsi plus facile de comprendre les mesures des gouvernements de centre-gauche qui d’un cô-té, reconnaissent la fonction collective potentielle des écoles privées et leur accordent des subventions et de l’autre, approuvent une loi sur la parité scolaire qui valorise les éléments de contrôle et de vigilance sur les activités des écoles privées.

Les arguments en faveur de « moins d’État » et du principe de subsidiarité, ainsi que la délégation croissante des activités vers des acteurs non-étatiques, sont désormais reconnus par les deux coalitions et constituent un topos du discours politique en Italie. Dans ce contexte, les interventions en faveur des écoles privées peuvent être plus facilement légitimées. Il serait toutefois ingénu de limiter notre analyse à des facteurs de nature « idéelle » puisque dans les années récentes, la situation financière des écoles privées et leurs capacités de pression politique ont changé de manière significative.

Cependant, une véritable hémorragie des inscriptions commence dans les années 1980 (tableau 4). Entre 1971 et 1981 le nombre d’élèves dans les écoles privées a considérablement augmenté (+55 %) ; il baisse légèrement dans la décennie suivante, et de façon drastique dans les années quatre-vingt-dix puisque leur nombre diminue de 31 % entre 1991 et 1996.

Remarquons que le nombre du personnel enseignant augmente parallèlement à celui des élèves dans les années soixante-dix, mais ne baisse plus ensuite ; au contraire, il augmente considérablement au cours des années quatre-vingt (+21 %). Quant aux écoles privées, leur nombre augmente dans les années soixante-dix mais stagne ensuite.

TAB 4
NOMBRE ABSOLU DES ELEVES, DES ENSEIGNANTS ET DES ECOLES DANS L’INSTRUCTION PRIVEE

MIUR 2002

En bref, les écoles privées connaissent une phase d’expansion dans les années soixante-dix, une situation difficile ensuite, puis une crise profonde au début des années quatre-vingt-dix. Des pressions économiques considérables liées à la réduction drastique des usagers d’une part, à la difficulté à réduire le personnel enseignant d’autre part, ont aussi pesé lourdement sur ces écoles. La crise financière pourrait être également liée à la « diminution des vocations », et donc à la moindre disponibilité de personnel ecclésiastique recruté à bas prix pour les activités d’enseignement (Ventura, 1998).

Les revenus des écoles privées étant tributaires des frais d’inscription payés par les familles, leur augmentation s’imposait, contribuant ainsi à rendre plus sélectif leur recrutement (Ventura, 1998). Ceci explique pourquoi l’éducation privée recrute aujourd’hui surtout parmi les familles favorisées (Ghirardini et al., 2001).

Les difficultés financières des écoles privées peuvent non seulement être déduites des données statistiques présentées, mais elles trouvent aussi leur confirmation explicite dans les documents sur l’instruction privée rédigés par les autorités ecclésiastiques :

Le financement public est devenu désormais une question d’importance vitale.

Les lois de soutien à l’éducation privée, approuvées par certaines régions, ont constitué un autre levier pour agir sur le système politique national. En 1999, l’administration de centre-gauche d’Émilie-Romagne promulgue une loi affectant des crédits en faveur d’élèves en difficulté, du public comme du privé, afin de promouvoir le droit aux études. Cette loi, initialement bloquée par le gouvernement central, est approuvée définitivement par la Région. De même, la Lombardie, gérée par le centre-droite, institue la même année le « bonus-école ». Cette la loi, bien que repoussée initialement par le gouvernement central, est finalement mise en application. Ce sera alors au tour de la majorité de centre-droite de la Vénétie d’introduire des « bonus-école » pour couvrir les dépenses des frais d’inscription dans les deux secteurs d’éducation. Des mesures de soutien à l’école privée sont alors approuvées par d’autres régions avec le concours des deux coalitions. Le gouvernement de centregauche oppose une résistance initiale à ces dispositions, pour sauvegarder entre autre ses prérogatives législatives, mais ces réformes proviennent aussi des régions contrôlées par ce même centre-gauche.

Les pressions croissantes provenant de plusieurs bords s’exercent dans le contexte politique profondément modifié des années quatre-vingt-dix, plus favorable que celui des années quatre-vingt. Entre 1981 et 1993, les gouvernements italiens reposaient sur le pentapartito, c’est-à-dire une coalition de forces qui comprenait la DC, le Parti Socialiste Italien et trois partis mineurs d’inspiration laïque. La DC recueille dès les années quatre-vingt les sollicitations croissantes du monde catholique sur la question de l’éducation privée, mais ses alliés manifestent de façon ouverte et déterminée leur aversion envers le financement des écoles privées (Ventura, 1998). Ils rejoignent ainsi l’opposition frontale du Parti Communiste.

Cette configuration devait changer avec la crise du système politique italien au début des années quatre-vingt-dix. On assiste à la dissolution de la DC, suivie de la naissance du Parti Populaire qui s’allie avec les Démocrates de Gauche (le parti héritier de l’ex-PCI), ces deux partis constituant encore aujourd’hui les deux principales forces politiques de la coalition de centre-gauche. Certains représentants de la Démocratie Chrétienne ont formé cependant des partis catholiques au poids électoral modeste qui se rapprochent de la coalition de centre-droite, par l’alliance avec Forza Italia. Ce parti recueille les suffrages de la majorité de l’électorat catholique conservateur et s’en présente explicitement comme le référent. Le principal allié de Forza Italia, l’Alliance Nationale (héritier du Mouvement Social Italien d’inspiration fasciste) est aussi très proche des positions catholiques.

L’effet global de ces transformations est double. D’un côté, tous les partis de la coalition de centre-droite sont d’inspiration catholique et soutiennent le financement de l’instruction privée [15] ; de l’autre, dans les partis de centre-gauche, l’opposition à ces mesures s’est affaiblie considérablement par rapport à l’époque du PC. En partie parce que l’attitude des forces de gauche a changé (cf. partie 3.2), mais surtout parce que l’un des deux principaux partis de la coalition, le Parti Populaire, est d’inspiration catholique. La dissolution de la DC a ainsi eu pour effet principal d’intensifier les efforts pour séduire l’électorat catholique. Aucun parti ne souhaite laisser aux adversaires de l’autre coalition (ni aux alliés à l’intérieur de sa propre coalition) l’opportunité de recueillir les demandes des groupes de pression catholiques.

Deuxièmement, il faut distinguer au sein des lycées privés, les établissements gérés par les administrations locales, le privé religieux, et enfin le privé laïc. Ce dernier représente la plupart des écoles privées et se caractérise par une offre scolaire de moindre qualité et par un plus grand laxisme. Les établissements privés religieux sont numériquement minoritaires, mais ils possèdent de plus grandes capacités de pression sur le système politique, du fait de leurs liens privilégiés avec les groupes d’intérêt et les partis catholiques. Les bénéfices obtenus à travers ces réseaux politiques dans la dernière décennie ont cependant été distribués de façon plutôt indifférenciée parmi les écoles privées. Le résultat final des dispositions récentes sur l’instruction privée semble être double. D’un côté, les écoles privées se sont vues offrir l’opportunité d’une intégration de plein droit dans le système scolaire national, avec la possibilité d’obtenir davantage de financement public. De l’autre côté, les obligations imposées pour les obtenir se sont réduites, étant donné le relâchement des critères d’agrément et des contrôles. En ce sens, on assiste depuis quelques années à une dérégulation, non pas au sens d’une ouverture aux mécanismes de marché, mais plutôt – au sens littéral – d’un affaiblissement des contrôles sur les écoles privées. En dépit de la qualité hétérogène de leur offre scolaire, ces écoles ont pu donc bénéficier de façon indifférenciée d’une nouvelle reconnaissance symbolique et matérielle.

Il semble improbable que ces dispositions conduisent d’ici peu à une privatisation de l’instruction publique, ou à une concurrence entre les secteurs privé et public du système éducatif. Ces mesures semblent plutôt viser à « maintenir en vie » le secteur privé, de moins en moins capable de préserver une position autonome sur le marché. Le besoin croissant de subventions d’État a produit de fortes pressions de la part des hiérarchies ecclésiastiques et des mouvements catholiques sur leurs partis de référence, présents dans les deux coalitions de centre-gauche et de centre-droite. Les partis d’inspiration catholique, à leur tour, ont pu faire valoir avec force les revendications des écoles privées à l’intérieur de ces coalitions, dans la mesure où la compétition politique s’est jouée dans les dernières années de manière déterminante sur la capacité à attirer les votes du centre modéré catholique.

Cet événement éclaire la question de la laïcité en Italie. En effet, non seulement les forces catholiques et conservatrices, mais aussi une part importante des représentants des partis du centre-gauche, se rangèrent en faveur du crucifix dans les écoles. L’argument avancé par les catholiques fut amplement approuvé par la majorité de la classe politique : le crucifix ne représente pas simplement le symbole d’une confession religieuse, il est également un emblème de la communauté nationale. Il incarne donc une valeur identitaire plus large qui transcende la croyance religieuse des personnes, le catholicisme représentant un élément fondateur de la nation italienne.

On saisit mieux ainsi la question de l’école privée en Italie en la reliant à celle des rapports entre État et Église. On comprend aussi pourquoi les autorités ecclésiastiques se sentent légitimées et autorisées à se prononcer explicitement, et à tous les niveaux, sur les nombreuses questions de politique italienne : de la compétition électorale à la législation et aux referendums sur le droit de la famille, des question de l’avortement à celles concernant la fécondation assistée. On comprend surtout pourquoi jusqu’en 1984 le catholicisme jouissait de nombreux privilèges par rapport aux autres confessions, y compris pour ce qui concerne les subventions publiques au clergé et l’enseignement obligatoire de la religion catholique à l’école.

Avec les nouveaux accords de 1984, le catholicisme perd son statut de religion d’État. Les subventions publiques furent substituées par une procédure nommée « otto per mille » : chaque personne pouvant verser 8 pour mille de sa contribution fiscale à l’Église catholique, ou à d’autres confessions religieuses, ou encore à l’État italien. Par ailleurs, l’enseignement de la religion catholique n’est plus obligatoire, même si jusqu’à la période la plus récente, le pourcentage d’élèves encore concernés reste de l’ordre de 90-95 %.

Les programmes scolaires de l’école élémentaire en vigueur durant la période 1955-1984 contenaient de nombreuses références d’ordre religieux. Il était affirmé par exemple que : « L’enseignement religieux est considéré comme fondement et couronnement de toute l’œuvre éducative. La vie scolaire commence quotidiennement avec la prière qui est l’élévation de l’âme à Dieu, suivie d’un bref chant religieux et d’un morceau de musique sacrée. L’enseignant engagera des conversations faciles sur le signe de la croix, sur les principales prières apprises, sur les faits de l’Ancien Testament et sur les épisodes de la vie de Jésus ». La plupart de ces références explicites ont disparu des nouveaux programmes qui comportent de nombreuses références à la société multiculturelle, à l’égale dignité des autres confessions et aux valeurs de tolérance religieuse. S’il est indéniable que l’école italienne accorde encore un rôle privilégié au catholicisme, limité cependant à une seule heure de religion par semaine, sa place dans les programmes et les orientations pédagogiques s’est considérablement réduite.

Les liens étroits entre l’État et l’Église constituent enfin un phénomène récent dans l’histoire italienne. Ceux-ci débutent avec les Accords de Latran entre le Pape et le régime fasciste de 1929, mais ils s’affirment vraiment seulement à partir des années 1950. Au contraire, la période qui va de la naissance de l’État italien (1861) jusqu’en 1929 est marquée par de vives tensions entre les deux parties. La création de l’État italien est en effet l’œuvre d’une élite libérale qui voyait dans l’Église un des principaux obstacles politiques à la création d’un État unifié. Le tout nouvel État italien tenta souvent de démanteler les institutions éducatives religieuses et la loi Coppino (1877) rendit facultatif l’enseignement de la religion en lui substituant celui d’éducation civique. C’est seulement avec les Accords de Latran et surtout leur inclusion dans la constitution de 1948 que le catholicisme s’impose comme religion d’État [16]. Ainsi, les liens privilégiés entre l’État italien et l’Église mûrissent principalement dans le cadre de la restructuration du système politique de l’après deuxième guerre mondiale. Le retrait de la laïcité doit être interprété dans le contexte de domination par le parti démocrate-chrétien, caractérisé par la disparition quasi totale des forces d’inspiration libérale et le renforcement des forces de la gauche communiste et socialiste or, ces dernières, y compris dans la période plus récente, ont manifesté un intérêt limité pour les questions de la laïcité et se sont surtout préoccupées de représenter les intérêts économiques de leur électorat. Dans les années soixante-dix par exemple, ce sont les petits partis laïcs, beaucoup plus que le PCI ou le PSI, qui étaient impliqués dans les batailles pour le droit à l’avortement ou le divorce.

Les liens étroits entre l’État et l’Église en Italie reflètent non seulement l’inspiration catholique de la DC, le parti pivot du système politique entre 1947 et 1992, mais également la faible opposition au clergé des principales forces politiques de gauche sur les questions de la laïcité.