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Sociologie

2013/3 (Vol. 4)


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Introduction

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En 1988, la revue Études rurales consacrée à « La terre, succession et héritage » donnait en introduction une place importante au phénomène de déprise agricole. Aujourd’hui, cette préoccupation est remplacée par celle de « gaspillage » des terres agricoles, évoqué par la loi de modernisation de l’agriculture de 2010 (LMA) qui se donne comme objectif de « mettre en œuvre une véritable politique de préservation du foncier agricole en France » et préconise de « réduire de moitié le rythme de consommation des terres agricoles d’ici 2020 ». Le Grenelle 2 de l’environnement proposait quant à lui en 2007 de freiner la consommation foncière en soumettant les documents d’urbanisme (DU) à des objectifs précis. Pourtant, l’équivalent d’un département de taille moyenne est artificialisé tous les sept ans (Agreste, 2010). Les territoires visés concernent d’abord le périurbain, où la pression foncière est très forte. Mais les espaces strictement ruraux ne restent pas à l’écart de ce processus : l’apparente abondance d’espace libre encourage les « élus développeurs » à urbaniser des terres (Charmes, 2009), afin de maintenir leur commune hors des eaux de la dévitalisation ou de profiter de l’attractivité des campagnes.

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Nous proposons dans ce contexte d’urbanisation des campagnes et d’effacement des agriculteurs comme groupe social, de nous intéresser aux procédures et aux acteurs qui interviennent dans le contrôle du foncier agricole. Comme nous le verrons plus loin, si l’on pouvait appréhender, à l’époque de la cogestion, la notion de « contrôle du foncier agricole » en référence aux questions de l’accès, de l’installation et du partage des terres entre agriculteurs, cette notion dépasse aujourd’hui le monde agricole pour englober celle du zonage des terres, de leur qualification, et au final, de la définition de la place réservée à l’agriculture à l’échelle des Collectivités territoriales. La notion de foncier utilisée dans cet article se rapporte à la terre ou au sol en tant que supports tout en les inscrivant dans des rapports sociaux, à travers des dispositifs d’action publique, des normes et des pratiques.

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La thèse défendue est que l’on assiste au passage progressif d’un « gouvernement [1][1] La notion de gouvernement renvoie à un lieu bien identifié... » du foncier par et pour la profession agricole à des formes procédurales d’action publique ouvertes à d’autres groupes sociaux et dans lesquelles l’expertise s’impose comme démarche structurante de la décision. Notre intention n’est pas de nous livrer à une sociologie de l’expertise en tant que champ professionnel (profil, statut, travail des experts) mais plutôt d’analyser comment, et sous quelles formes, l’expertise s’installe comme mode de légitimation des choix effectués en matière d’affectation des terres entre urbanisation et maintien de l’agriculture.

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La région Bourgogne, prise comme terrain d’étude, bien que très rurale et peu dense (52 habitants/km2? Recensement Insee 2008), n’est pas épargnée par l’artificialisation des terres agricoles (CGDD, 2011). Cette région se distingue par l’importance du fermage (82 % de la surface agricole utile en 2007 contre 74 % en France, Enquête Structure, Agreste). Comme partout en France, les exploitations s’agrandissent et se concentrent, propulsant la région au 5è rang national pour la taille moyenne de ses exploitations (Agreste, 2010). Les 20 300 exploitations recensées sont très spécialisées et tournées vers l’exportation.

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Dans une première partie, nous reviendrons sur l’histoire récente du gouvernement du foncier dont les caractéristiques éclairent par contraste les changements actuels. Le foncier a constitué l’un des points clé de la vision de l’agriculture performante et le domaine privilégié d’une cogestion qui se présentait comme un lieu d’expression du pouvoir. Nous analyserons aussi les éléments qui ont suscité l’affaiblissement de ce gouvernement auquel se substitue une action publique complexe. Ces évolutions confèrent au foncier des statuts changeants. Dans une deuxième partie, nous étudierons les formes prises par l’expertise et ses modalités d’avancée dans la gestion foncière en nous intéressant plus précisément à la façon dont elle se diffuse au sein des organismes impliqués. Cette approche permet une lecture des processus de réagencement des acteurs du foncier dans les territoires ruraux et en voie d’urbanisation.

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Notre lecture résulte d’un regard à la lisière des mondes agricole et urbain. Elle est le produit d’une sociologie rurale qui s’invite aux frontières de la ville, dans les méandres des dispositifs urbains, sans quitter sa posture de sociologie générale appliquée à l’étude du changement. Le présent article développe une vision synoptique et historique de ce que recouvre le gouvernement du foncier agricole tout en se fondant sur des terrains variés. Il s’appuie sur des sources réunies à différentes échelles dans le cadre d’un projet de recherche portant sur l’inscription territoriale des agriculteurs en Bourgogne [2][2] Cette recherche s’inscrit dans un programme PSDR 2007?2011.... Les données produites aux échelles nationales (bases de données Recensement Agricole), régionales, départementales et locales (bases de données de la Safer (Sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural), données des Chambres d’agriculture, Directions Départementales Territoriales (DDT), cartographies, rapports, contrats de pays) ont nourri notre analyse. Différents types d’enquêtes ont été menés. Nous avons ainsi réalisé une vingtaine d’entretiens semi?directifs avec des élus, des agriculteurs occupant des responsabilités dans la gestion du foncier, des techniciens et responsables de Chambre d’agriculture, de la Safer, de la DDT, des animateurs des pays, des bureaux d’études. Enfin, des enquêtes par questionnaire et études de cas ont complété ce dispositif [3][3] Voir l’annexe 2 présentant notre démarche d’enquête....

Grandeur et décadence du contrôle du foncier par et pour la profession agricole

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Notre intention est de nous centrer sur l’avènement d’un gouvernement du foncier par et pour la profession agricole – forme d’exercice du pouvoir unique dans l’Union Européenne et qui tient à l’importance de la paysannerie dans l’histoire nationale (Gervais et al., 1976) – puis sur les modalités de son effritement au profit d’un ensemble plus large et composite d’acteurs et de légitimations. Comment passe?t?on d’un espace rural géré par et pour les agriculteurs à un espace pluri?approprié, quadrillé par de multiples zonages et dont les frontières avec l’urbain se sont estompées ?

La terre dans tous ses états : le statut du foncier depuis la Troisième République

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Le foncier est considéré ici comme une production socio?historique composée des sédimentations du passé et des changements liés à la modernisation agricole. Pour en étayer le propos, revenons sur l’histoire récente qui a vu trois phases se succéder, au cours desquelles se sont modifiés les statuts du foncier, et de fait la place de l’agriculture dans les territoires.

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La première phase (de la fin du 19è siècle à 1950) est caractérisée par la production et la valorisation de l’image d’une France composée de paysans propriétaires dans un contexte marqué par de profonds bouleversements. L’effondrement de la rente foncière (lié à la crise agricole de la fin du 19è) fragilise les familles de rentiers qui détiennent encore la majeure partie des terres (Thébault, 2002), ce qui les conduit à vendre leurs propriétés, au bénéfice des moyennes et petites propriétés paysannes [4][4] Nombreux sont ceux qui ne possèdent pas la terre et.... L’efficacité et la souplesse de ce que l’on a appelé la petite production marchande (Barcelo et al., 1978) intéresse la bourgeoisie capitaliste dans la mesure où cette forme d’exploitation permet de maintenir l’alimentation des ouvriers à un prix modéré. De ce fait, l’État de la 3è République encadre l’agriculture au moyen d’un grand nombre d’institutions afin d’accroître en permanence son efficacité productive. L’agrarisme émerge dans ce contexte marqué par les crises agricoles et l’exode rural, comme mouvement dirigé par les élites bourgeoises et aristocratiques qui défendent la nécessité d’un développement spécifique au monde rural (Cornu & Mayaud, 2007). Deux courants, l’un républicain, l’autre corporatiste (Barral, 1968), se disputent l’encadrement des masses rurales au nom de conceptions « naturalisant » les liens du paysan et de sa terre. L’agrarisme est en effet porteur d’une vision de l’état de paysan étroitement associé à la terre comme patrimoine familial dans le sens où celle?ci constitue une propriété dont la transmission fait lien entre les générations et fonde l’appartenance à un territoire. Cette dimension patrimoniale marque durablement le rapport au foncier tout en ouvrant la voie à la constitution d’une véritable « profession » agricole.

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L’avènement d’un gouvernement du foncier par et pour la profession correspond à la phase du productivisme agricole (1950 ? 1980) dont le cadre politico?institutionnel a été qualifié de « co?gestion ». En matière de foncier agricole, ce dispositif associe l’État (responsable des dimensions législatives et réglementaires) et la profession agricole (exerçant via ses nombreuses organisations le contrôle des terres avec le mandat de l’État).

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L’espace rural est alors considéré comme un support de la production, destiné à être aménagé pour combler le retard des campagnes sur les villes. On assiste alors à un processus très poussé d’institutionnalisation de la gestion du foncier au service de la modernisation de l’agriculture et à l’édification du gouvernement professionnel des terres agricoles. Le statut du fermage et du métayage de 1946 constitue la première marque d’intégration de l’agriculture dans l’économie productiviste (De Crisenoy, 1988) en assurant la primauté de l’exploitation sur la propriété par de fortes garanties pour le fermier (bail long, droit d’aménagement, etc.). La seconde marque d’intégration est la politique des structures des années 1960, véritable ciment de la modernisation agricole (Alphandéry et al., 1989). La Safer, dont les instances sont aux mains de la profession, en est l’une des pièces maîtresses. Elle est dotée par le législateur d’importants pouvoirs sur l’information (les transactions des notaires devant lui être notifiées), sur la propriété (droit de préemption et de rétrocession au candidat de son choix) et sur le marché (droit d’opérer des révisions de prix sur les transactions). Dans ce versant moderniste, la terre revêt la forme d’un outil du travail agricole, dont il s’agit d’organiser le remembrement, l’équipement et la distribution pour augmenter la productivité du travail. Le foncier, outre son double statut de patrimoine familial transmis entre générations et de bien marchand, est aussi un bien pour l’acquisition duquel le titulaire reçoit des aides publiques s’il remplit un ensemble de normes technico?économiques. Il devient ainsi un élément clé de l’identité professionnelle [5][5] Des indicateurs, élaborés dans le cadre cogestionnaire,.... Dans cette acception, la terre est non seulement le support de pratiques agricoles, mais elle est prise dans des représentations de ce que doit être la « bonne » agriculture, ce qui lui a donné la place de choix qu’elle a occupée dans le projet moderniste agricole français. Le foncier se transforme en objet privilégié de l’action publique, symbole du changement porté par la « politique des structures ». Parmi les outils qui composent cette dernière, l’Indemnité Viagère de Départ (IVD) est destinée à hâter le départ des agriculteurs âgés, afin de permettre l’accès des « plus modernisables » aux terres ainsi libérées pour constituer des exploitations à deux Unités de Travail Humain (UTH). Une telle structure de production, organisée autour du couple d’exploitants, a été arrachée aux partisans de l’agriculture industrielle par la Jeunesse Agricole Catholique (JAC), puis le Centre National des Jeunes Agriculteurs (CNJA), pour lesquels les agriculteurs ne doivent être ni des salariés ni des entrepreneurs. La loi de 1962 met en place deux seuils qui encadrent l’accès au foncier dans la limite d’une « taille moyenne » : entre une surface minimum en dessous de laquelle l’installation n’est pas aidée et une surface maximum au?delà de laquelle l’exploitation des terres est soumise à autorisation par une commission départementale composée des différentes Organisations Professionnelles Agricoles (OPA). C’est pourquoi on considèrera que les terres acquises au moyen des outils promouvant la politique agricole moderne relèvent de la notion de bien public. Nous la prenons dans une acception sociologique pour qualifier les biens dont la dévolution ou l’usage sont définis par des autorités publiques en référence à l’intérêt général et dont la gestion peut associer (par consultation, cogestion ou délégation) les secteurs socioprofessionnels concernés. Cependant dès les années 1970, certains milieux contestent le « monopole » d’État et des Organisations Professionnelles Agricoles qui participent à la gestion du foncier. Tout au long de cette décade, le refus des paysans du Larzac de se voir expropriés à la suite du projet d’extension d’un camp militaire mobilise en France des dizaines de milliers de personnes. Les questions concernant le foncier agricole sont ainsi appropriées dans leur dimension politique par un public non agricole, annonçant la période qui va suivre où la terre sera aussi revendiquée comme bien commun.

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Depuis les années 1990, on est passé à une représentation multifonctionnelle de l’espace rural qui rend de plus en plus conflictuelle la question foncière. Ainsi, le poids croissant accordé aux questions environnementales à l’échelle planétaire et la sensibilisation aux risques suscitent des actions publiques qui fondent leur légitimité du côté de la science et de la technique. Ces conflits marqués par des appropriations multiples des terres prennent corps dans un contexte de délitement du contrôle des structures (Boinon, 2011), de libéralisation du marché des terres et viennent en quelque sorte remplir le vide laissé par la fin du compromis productiviste et modernisateur qui a fondé la politique agricole française. Spéculation, hausse des prix de la terre, et stratégies marchandes des propriétaires remettent en débat la conception du foncier comme bien public.

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Des projets aux vocations différentes se multiplient : « conserver » (au sens écologique et gestionnaire du terme), produire mais aussi urbaniser. Ces évolutions participent de l’élargissement des conceptions et des usages du foncier. La terre peut être associée à des fonctions distinctes (nourrir l’humanité, assurer un revenu aux petits agriculteurs, protéger la biodiversité, piéger le carbone…) et revendiquée par des acteurs divers agissant à des échelles locales ou internationales (ONG, associations écologistes, collectifs paysans). Ces derniers attribuent au foncier le statut de bien commun, voulant signifier ainsi une autre façon de s’approprier les terres. Ils en appellent à une gestion démocratique et non marchande de celles-ci, au nom de liens de réciprocité et d’un intérêt supérieur qui sortirait du giron du monopole d’État et de l’échelle nationale. « Seul l’acte d’instituer les communs fait exister les communs » écrit à ce propos Christian Laval (2011).

La terre dans tous ses usages : quand le foncier sort des sillons de la modernisation agricole

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Le contrôle du foncier agricole par la profession s’est ouvert peu à peu à d’autres acteurs, à la faveur de conflits internes à l’agriculture et de transformations sociales et institutionnelles des campagnes. Ainsi s’amorce le moment où le contrôle du foncier relève de préoccupations portées par des acteurs qui débordent le champ agricole [6][6] L’ouvrage publié en 1977 par Edgard Pisani et récemment....

Les bouleversements internes à l’agriculture

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L’agriculture paysanne, puis familiale, dont la taille des exploitations n’a cessé de grandir, a laissé place à une activité fortement intégrée à l’agro?industrie et orientée vers des marchés de plus en plus lointains. Le dernier recensement agricole en France (2010) pointe ainsi une diminution de 26% du nombre d’exploitations en dix ans. Des 2,3 millions d’exploitations qui occupaient le territoire en 1945, il n’en reste plus guère que 500 000 dont la surface ne cesse d’augmenter (55 hectares en moyenne en 2010). Certes, elles restent plus nombreuses et moins grandes que dans d’autres pays européens mais ces évolutions sont à rapporter à notre histoire : la modernisation de l’agriculture y est beaucoup plus récente et laisse encore l’impression d’une révolution à la fois silencieuse et brutale. La constitution de très grandes entreprises apparaît en contradiction avec le modèle de l’exploitation familiale de taille moyenne. La Bourgogne, région aux marchés locaux limités, est d’autant plus touchée par ce mouvement d’intensification capitalistique que ses trois grandes productions sont intégrées dans des filières internationalisées. L’élevage bovin charolais (Nièvre, Saône et Loire) exporte ses veaux vers l’Italie, la céréaliculture (Côte d’Or et Yonne) déploie ses marchés vers l’exportation et la vente à termes, tandis que la viticulture articule terroir, tradition et logique capitaliste. Ainsi concernant cette dernière, la Safer doit faire appel à des apporteurs de capitaux tant le prix des terres (la mesure est « l’ouvrai », bien en deçà de l’hectare) atteint des sommes inaccessibles aux candidats même lorsqu’ils sont originaires du milieu agricole.

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La structure de la propriété foncière s’est également transformée. Si la propriété agricole reste aux mains des ruraux (familles ou retraités agricoles) comme le montre Courleux (2011), l’attachement à la terre devient plus ténu : « Chacun a l’espoir que le loto tombe : que sa propriété ou un bout soit classé en constructible. On reste attaché mais jusqu’à un certain prix ! » nous confiait le directeur d’une Safer [7][7] L’identité précise des personnes interviewées et leur.... La structure encore majoritairement familiale de la propriété explique que la circulation des terres agricoles passe peu par le marché : seul 1 % de la Surface Agricole Utile (SAU) s’y échange chaque année. Cette circulation hors marché – sur laquelle la Safer ne peut préempter – contribue à l’agrandissement des structures, tandis que le développement des formes sociétaires permet de contourner les règles encadrant le cumul des surfaces sous contrôle de la commission départementale des structures.

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Du côté de ces structures d’encadrement du foncier, l’analyse qui ressort de nos entretiens est que les agriculteurs se désengagent syndicalement et jouent de moins en moins le jeu de la participation au contrôle du foncier. Ainsi, les Safer fonctionnent grâce à une ramification très fine de « délégués structure » (agriculteurs désignés par leur syndicat pour être des informateurs) de plus en plus difficiles à recruter. Les volontaires pour jouer ce rôle ingrat de « taupe de la Safer » (Direction Départementale Safer) et plus généralement, pour travailler « avec » la profession (Sencébé, 2012) se font de plus en plus rares. Poussés par la dérégulation du marché des terres, les agriculteurs, de moins en moins nombreux sur des exploitations toujours plus grandes, se disputent ce qui constitue l’essentiel de leurs ressources, les primes européennes distribuées en fonction de la surface détenue.

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Nos enquêtes tendent aussi à confirmer que le retrait de l’agriculture s’effectue selon un double phénomène : la diminution du nombre d’exploitations et la fragmentation de la profession entre deux pôles qui mettent en tension le modèle de l’exploitation familiale de taille moyenne (Rémy, 2010). D’un côté, une grande agriculture de firme, modèle qui tend à se développer à l’échelle de l’Europe (Études rurales, 2011) et qui justifie son expansion par le défi alimentaire mondial à venir. Le foncier y constitue un actif, pouvant être détenu par des « apporteurs de capitaux » et morcelé en parts distribuées entre associés. De l’autre, une agriculture dite territoriale qui recouvre des formes plurielles d’inscription : celle soutenue par la Confédération Paysanne qui associe des exigences de production, d’environnement, de répartition égalitaire des aides et de maintien d’une sociabilité de proximité ; celle des exploitations qui se tournent vers les normes de qualité liées à un terroir (AOC) ; celle des territoires identifiés du point de vue de la nature (dispositifs environnementaux) ; celle enfin des circuits fondés sur un rapprochement des producteurs et des consommateurs (Associations pour le Maintien d’une Agriculture Paysanne ? (AMAP), circuits de proximité). Cette opposition entre deux pôles n’est pas nouvelle comme en témoignent les travaux menés il y a plus de quinze ans par le groupe européen de Bruges (1996) qui visaient à redonner du sens à la politique agricole. Mais cette dualité prend, avec la désagrégation du groupe des exploitations familiales de taille moyenne, une acuité particulière. Le foncier y revêt une importance particulière, car il constitue pour les agriculteurs une condition essentielle d’exercice de leur métier, souvent difficile d’accès pour les candidats non issus du milieu agricole ou porteurs de projets alternatifs.

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Ces évolutions ont été au final encouragées par l’effritement d’un projet politique agricole, alors même que des tendances lourdes d’urbanisation et d’artificialisation des sols sont à l’œuvre, à l’appréciation des Collectivités territoriales.

De l’aménagement du territoire au développement territorial

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L’influence urbaine se développe avec la fonction résidentielle des espaces ruraux (Baccaïni et al., 2007), repoussant toujours plus loin dans « les périphéries rurales » les frontières urbaines. Le repeuplement des communes rurales alimente le grignotage des terres tandis que les élus cherchent à rendre leur commune de plus en plus attractive (ZAC, lotissements…). Les bords de champs se retrouvent peu à peu encerclés par la ville, tandis que les agriculteurs voient leur nombre diminuer dans les villages et au sein des conseils municipaux (Koebel, 2012 ; Vignon, 2010) [8][8] Koebel montre que si les agriculteurs restent encore..., là où se décident, à partir des lois de décentralisation, les politiques locales d’urbanisme.

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En effet, la gestion politique de l’espace se transforme avec les lois de décentralisation [9][9] Les réformes de 1982, 1984 et 1992 renforcent les pouvoirs... et le repositionnement de l’État qui organise les conditions de prise d’autonomie des Collectivités territoriales dans un contexte de compétition à l’échelle européenne et mondiale (Sencébé, 2009). Les modalités d’intervention de l’État évoluent par la multiplication des « politiques procédurales dont l’essentiel du contenu porte sur l’organisation de dispositifs territoriaux destinés à assurer des interactions cadrées, des modes de travail en commun et la formulation d’accords collectifs » (Lascoumes & Le Bourhis, 1998). Le recours à ces procédures conduit à une co?construction de l’action publique localisée et plurielle par opposition aux actions dites « substantielles » où une autorité centralisée définit les buts poursuivis et les moyens pour les atteindre. On passe ainsi d’un État aménageur comme source unique définissant l’intérêt général à un « État animateur » des territoires qui doivent eux?mêmes définir leur projet (Greffe, 2004) sans en avoir toujours les moyens. Le transfert des affaires foncières des services déconcentrés de l’État (Direction départementale de l’agriculture – aujourd’hui DDT) au Conseil général illustre bien ce changement de régime et ses limites. Ainsi, en 2009, le Conseil général de l’Yonne a pris la décision de ne plus subventionner les aménagements fonciers agricoles, pour des raisons de coût économique et de paix sociale.

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Cet « animateur » n’en exerce pas moins un « gouvernement à distance » (Epstein, 2009) qui substitue à la logique de guichet une logique d’audit, à travers les appels à projets, la mise en place des divers pôles « de compétence », de « compétitivité » ou encore « d’excellence rurale ». À l’aménagement du territoire succède le « développement territorial », adossé à la construction d’un nouvel espace sociopolitique où se pensent et se mettent en œuvre des « projets » appelant la mobilisation des acteurs locaux à des échelles considérées comme pertinentes [10][10] Le développement de l’intercommunalité à partir de... et la coopération des sphères privée et publique dans un objectif de durabilité mais aussi de compétitivité. Ce modèle qui flatte les aspirations déjà anciennes à l’autonomie, tant des élus locaux que des animateurs du développement local (Autrement, 1983), suppose néanmoins des conditions qui sont loin d’être toujours réunies, notamment la capacité à organiser la connaissance, la coordination entre acteurs et la production de référentiels d’action publique (Gerbaux & Muller, 1992). Il exige une professionnalisation des élus locaux et le renforcement des équipes techniques prenant en charge la mise en œuvre des projets de territoire.

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Le rôle dévolu aujourd’hui à l’expertise peut être considéré comme porté par ces évolutions. Dans ce cadre, les usages du sol relèvent de légitimations diverses dont la confrontation passe par une mise en forme de connaissances sur le territoire et la production de normes collectives (Banos & Candau, 2006).

La place croissante de l’expertise

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Nous nous intéressons à présent à la question de la destinée des terres agricoles face au pouvoir des Collectivités en matière d’urbanisme et à la multiplication des fonctions qui leur sont associées, que ce soit pour les urbaniser ou pour en encadrer leur préservation. Si l’on s’en tient à l’établissement des documents d’urbanisme, entrent en scène de multiples experts « urbains » (services techniques des Collectivités, bureaux d’études, géomètres et architectes) à côté des opérateurs classiques du foncier agricole dès lors amenés à formater leur intervention sur le registre de l’expertise [11][11] Voir l’annexe électronique 3 concernant les offres.... Plus qu’à la mesure de l’urbanisation des terres agricoles, nous nous intéressons à la place prise par l’expertise pour légitimer l’affectation des terres dans un contexte où le foncier agricole n’est plus tenu par un projet politique national mais laissé en partie à l’appréciation des Collectivités. L’expertise dont nous parlons, si elle se rapporte aux terres agricoles, ne relève pas d’un champ de connaissance qui serait constitué et stabilisé. Des éléments écologiques, économiques, démographiques, ou encore agronomiques, peuvent étayer les arguments des acteurs très divers qui interviennent sur ce « front mouvant » de l’espace agricole encore non urbanisé. L’expertise est ainsi produite par des individus donnés comme compétents et porteurs d’un discours rationnel censé apporter un éclairage à la décision publique.

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Dans cette partie, nous présentons les mécanismes d’ordre institutionnel et cognitif qui encadrent ce que l’on nomme aujourd’hui l’ingénierie territoriale pour d’abord rendre compte de la façon dont les acteurs se saisissent de ces outils. Il s’agit ensuite de décrire la montée en puissance de l’expertise comme forme dominante de connaissance mobilisée au service de la décision et de l’action et d’identifier les experts qui peuplent le monde des questions foncières.

La diffusion du modèle de l’expertise environnementale

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Le recours à l’expertise n’est pas nouveau mais sa diffusion et son appropriation par de multiples acteurs marquent la période récente [12][12] En France, le statut accordé à l’expertise scientifique.... C’est dans le champ environnemental qu’apparaissent au cours des années 1980 les premières controverses sur le rôle et le mode de fonctionnement de l’expertise. L’importance prise par la science écologique, associée à la recherche de procédures facilitant l’acceptabilité sociale des politiques de la nature, va renouveler l’action publique dans ce domaine en ouvrant le champ de l’élaboration du diagnostic des problèmes et de leurs solutions à des acteurs qui en étaient jusque?là exclus [13][13] Naturalistes et écologues avaient le monopole de l’expertise,.... À partir des années 1990, dans le cadre de la territorialisation des politiques publiques, s’affirme une démarche d’ingénierie qui étend l’objet de l’expertise à l’échelle du territoire. L’application de la directive Habitats [14][14] Directive européenne (1992) visant à la constitution... et, plus récemment, le projet de mise en place du réseau de trames vertes et bleues (TVB) [15][15] Dans la Stratégie Nationale pour la Biodiversité, la... en sont des illustrations. Ces mesures participent au zonage de l’espace en étant susceptibles de requalifier le foncier agricole, et surtout, en généralisant le droit de regard sur des espaces pouvant être privés. La concertation ne garantit pas pour autant la réussite de ces projets, comme l’illustre la difficulté des trames vertes et bleues, à trouver une traduction concrète dans les territoires (Alphandéry et al., 2012). Néanmoins, l’objectif d’aboutir à une décision fondée sur l’expertise stimule la multiplication des démarches de concertation, des lieux où s’échangent des connaissances et points de vue multiples quant au zonage de l’espace et à la définition de bonnes pratiques. Dans ce processus, l’action publique s’élabore dans le cadre d’un foisonnement procédural où le territoire est l’échelle de référence du dispositif de concertation et d’action. Les gestionnaires engagés dans le processus doivent jouer les rôles de médiateurs tout en faisant preuve de leurs compétences en matière d’écologie (Pinton et al., 2007).

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L’environnement est considéré à ce titre comme le champ précurseur d’une nouvelle action publique appliquée à l’espace rural et instaurant un droit de regard sur les terres agricoles, légitimé par l’expertise scientifique. Ce champ entre en tension avec la logique sectorielle de gestion du foncier agricole, elle?même affaiblie par l’effritement du gouvernement professionnel des terres agricoles.

Le foncier sous l’emprise du mille?feuille urbanistique

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Avec la décentralisation, les Collectivités ont acquis des compétences en matière d’urbanisme et la responsabilité de leur développement. Les terres agricoles ont été intégrées aux territoires du développement en tant que réserves potentiellement disponibles pour des projets. Les Collectivités se sont dotées d’équipes techniques pour répondre à leurs nouvelles compétences. Observatoires et diagnostics de territoire, montage de dossiers de subvention pour valoriser leurs ressources locales, mobilisation et coordination des « acteurs du territoire », mise en place de circuits courts, constituent l’activité des agents de développement (animateurs, chefs de projet, chargés de mission) qui peuplent une partie de ce que nous nommons le monde de l’ingénierie territoriale. Mais les savoirs nécessaires étant très étendus et les compétences dispersées, le travail des agents de développement consiste également à faire appel à des experts extérieurs à leur structure, de l’érudit local aux chercheurs universitaires, en passant par certains agents de l’État, et des cabinets d’études spécialisés (Diop, 2011). D’autant que les structures intercommunales ne disposent pas toujours d’équipes techniques suffisantes. Expertises, procédures techniques et démarches d’animation vont s’y déployer, faisant de l’ingénierie territoriale un système sociotechnique rendu composite par les acteurs, les statuts, les instruments et les compétences qu’elle mobilise (Lapostolle, 2010). L’ingénierie territoriale est selon cette perspective une modalité d’institutionnalisation de l’action publique « qui ordonne le monde en recourant à une rationalité procédurale orientée vers la mise en relation d’acteurs et de savoirs multiples » (Lapostolle, op. cit., p. 28). Elle contribue à la bureaucratisation par la standardisation des procédures (Jeannot, 2005), mais aussi à l’expérimentation grâce à une connaissance fine du terrain. La gestion du foncier agricole se retrouve enserrée dans un tissu d’acteurs, de rationalités et de procédures qui dépassent, de loin, le contenu et les contours du gouvernement professionnel des terres agricoles.

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La complexification des outils d’urbanisme contribue également à insérer le foncier agricole dans l’espace de la planification urbaine. Depuis leur création en 1967 par la Loi d’Orientation Foncière, les documents d’urbanisme (DU) se sont en effet considérablement étoffés. Les Plans locaux d’urbanisme (PLU) et les Schémas de cohérence territoriale (SCOT [16][16] Le SCOT ou schéma de cohérence territoriale est un...) institués par la loi SRU ? Solidarité Renouvellement Urbain (2000) ? supposent l’élaboration d’un Projet d’Aménagement et de Développement Durable (PADD) précédé d’un « diagnostic de territoire » incluant une participation citoyenne [17][17] La forme que doit prendre la concertation n’est pas.... Ainsi se renforce l’obligation pour les Collectivités « d’expertiser » leur territoire pour en établir le diagnostic et les perspectives d’évolution, c’est?à?dire tracer la limite entre ce qui restera en ZA (zone agricole) ou en ZN (espace naturel ou forestier) et ce qui relèvera de ZAU (zone à urbaniser). Pour celles qui ne disposent pas de ressources en interne, le recours à des bureaux d’études s’impose, même au prix fort [18][18] L’établissement d’un PLU par un bureau d’études est.... Pourtant, rares sont aujourd’hui les communes sans DU [19][19] Dans ce cas, le règlement national d’urbanisme et la... car la compétence urbanistique constitue le levier de leur développement. En imposant la mise en conformité des SCOT et PLU aux objectifs de réduction de la consommation d’espaces naturels, le Grenelle 2 de l’environnement a constitué un rappel à l’ordre autour du foncier agricole comme « ressource rare » qu’il faut économiser. Néanmoins, la proposition initiale de fixer des planchers de densité minimale en termes de Coefficient d’occupation du Sol, associée au paiement d’une taxe pour sous?densité, a été vidée de sa substance par la loi de finance du 29 décembre 2010 [20][20] Le versement de la taxe pour sous densité ne peut être....

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Au?delà du discours valorisant la préservation des terres agricoles, des communes nombreuses et en concurrence entre elles (pour attirer les entreprises, les habitants…) et des décisions sous influence de la proximité des électeurs (notamment des propriétaires de foncier classé en ZA qui ont intérêt au classement de leur terre en ZAU) forgent le cadre autour duquel se négocie le devenir du foncier agricole.

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Les documents d’urbanisme ont ainsi pris une grande importance au regard des périodes précédentes. Selon l’utilisation qui en est faite et les enjeux disputés, ils peuvent être source de conflits ou au contraire l’occasion d’une coopération autour du zonage de l’espace. Dans tous les cas, ils alimentent la croissance du marché de l’expertise, comme l’atteste ce représentant d’un bureau d’études : « avec le Grenelle 2, des SCOT, va y en avoir [à élaborer] encore pendant un petit moment. Des PLU aussi, va y en avoir encore beaucoup. Donc on a une vision assez positive ».

Nouveaux et anciens experts du foncier agricole

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Un double processus marque l’affectation des terres agricoles. Premièrement, l’expertise semble se diffuser comme méthode rationnelle et incontournable de zonage du foncier. Selon cette perspective, elle ne se réduit pas à une compétence spécifique, une position institutionnelle ou une procédure, elle est aussi une ressource mobilisée par différents acteurs, poussés par des motifs pluriels (Lapostolle, 2010 ; Trépos, 1996). Deuxièmement, cette diffusion s’accompagne d’une modification du périmètre des acteurs intervenant dans la gestion du foncier agricole. Il s’agit ici de mettre au jour ce qui distingue les acteurs agricoles des autres intervenants dans les façons de découper et d’affecter le foncier. Nos enquêtes montrent que l’on ne peut opposer des acteurs agricoles engagés dans la défense du foncier agricole à des acteurs urbains davantage portés à l’artificialisation des terres. À travers le recours à l’expertise par l’ensemble des acteurs, se dévoilent des positions parfois inattendues.

Ambivalence ou retrait des acteurs agricoles ?

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Dans ce contexte de changement, ceux?là mêmes qui participent au gouvernement professionnel du foncier se retrouvent à gérer des missions parfois contradictoires et perdent le monopole d’action sur leur territoire au moment où s’efface ce qui avait constitué la base sociale de leur action et la finalité de la politique des structures : l’agriculture familiale de taille moyenne.

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Le délitement du contrôle des structures (développement des formes sociétaires, bail cessible…) ne laisse pas pour autant les organismes agricoles sans réaction. La Safer, notamment, a su avec l’aide du législateur étendre ses domaines de compétences – la pratique ayant souvent précédé le droit (Buchou et al., 1999) – pour s’adapter aux changements affectant l’espace rural. Outre le champ de l’agriculture (l’aide à l’installation de nouveaux agriculteurs notamment), les politiques de conservation de la nature et l’aide au développement des Collectivités territoriales font aujourd’hui partie de ses domaines d’action. Elle dispose, pour mener à bien ces missions, d’outils juridiques très puissants – le droit de préemption, le stockage des terres et les conventions de mise à disposition – qui en font un acteur incontournable de contrôle du foncier. Cette « polyvalence » qui permet à l’institution de survivre l’amène cependant à devoir gérer certaines contradictions dans ses missions [21][21] Voir l’annexe électronique 5 concernant l’entretien.... La Safer doit par exemple « compenser » les agriculteurs impactés par les projets des collectivités (extension urbaine, implantation routière ou commerciale) auxquels elle participe, ce qui l’amène à stocker des terres et à les rétrocéder aux premiers diminuant d’autant les surfaces disponibles qu’elle peut attribuer à des candidats à l’installation. Elle devient, à ce prix, un interlocuteur incontournable des Collectivités et se revendique elle?même comme « opérateur polyvalent du foncier rural et périurbain [22][22] Selon l’expression utilisée au cours du Congrès national... ». Elle dispose en effet d’une expertise unique sur le marché des terres liée à l’obligation légale des notaires de lui transmettre toutes les intentions de vente centralisées en région et au niveau national dans diverses publications [23][23] Citons parmi celles?ci, le « Prix des terres » qui... qui font référence, y compris pour le Ministère en charge de l’agriculture. Grâce à son savoir?faire et à ses bases de données très précises, elle a également développé un outil payant – Vigifoncier – qui permet aux Collectivités d’être informées des projets de vente sur leur territoire et de disposer d’indicateurs de suivi et d’analyse des dynamiques foncières locales. Elle recrute dorénavant du personnel aux compétences plutôt urbaines pour accompagner le développement des Collectivités conformément à ces nouvelles missions. Ainsi témoigne le chargé de mission développement local recruté en 2008 par la Safer Bourgogne :

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Au niveau Safer, les agronomes, c’est plus le profil dominant. […] Il y a aussi des profils aménagement du territoire, de plus en plus car on est de moins en moins agricolo?agricole [24][24] Voir l’annexe électronique 6 concernant l’entretien....

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Interrogé sur les motifs qui ont suscité la création de son poste, il répond qu’il s’agissait d’être identifié comme partenaire prestataire auprès des Collectivités territoriales. Est?ce un signe d’autonomisation des Safer vis?à?vis de leur base sociale, en crise et en déclin numérique, en direction de secteurs plus porteurs et moins décriés ? Ou bien une stratégie qui consiste à élargir leurs compétences auprès des Collectivités, acteurs incontournables de l’aménagement urbain, afin de continuer à jouer le rôle de bouclier d’une agriculture grignotée de toute part ? (Sencébé, 2012). Le recours à l’expertise permet en tout cas à l’institution de se positionner comme médiateur entre mondes agricole et urbain.

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Au niveau local, les Safer semblent en effet arbitrer le devenir des terres sur le mode de l’expertise : « On apporte des éléments de connaissance pour que les élus se positionnent. On ne peut pas avoir de doctrine, sinon on serait toujours dans la contradiction ». Dans ce cadre, l’expertise joue le rôle de paravent objectivant et leur permet de se dégager des choix politiques difficiles à assumer face à l’ambivalence de leurs missions. Agissant de fait pour des publics aux intérêts potentiellement opposés, la Safer Bourgogne met en avant sa double expertise dans le nouveau schéma de la circulation des terres :

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Nous, on se positionne comme ça : par rapport aux Collectivités territoriales, on connaît la profession, on peut être facilitateur de vos projets. Et par rapport à la profession, on est de votre côté et on va défendre vos intérêts. Cela permet que deux mondes se parlent.

(Chargé de mission développement local)
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La position des Chambres d’agriculture est elle aussi ambiguë et partagée entre deux missions difficilement conciliables : conseillères?prestataires de services et censeurs?instructeurs des documents d’urbanisme. La prestation de service se développe dans un contexte de désengagement financier de l’État concernant le champ du développement agricole tandis que la diminution du nombre d’agriculteurs accroît la concurrence entre organismes de conseil agricole et amène chacun d’eux « à élargir sa gamme de services pour conserver sa part de marché » (Lemery, 2006, p. 247). Mais se positionner sur le terrain de l’urbanisme amène les Chambres d’agriculture à se confronter à d’autres opérateurs déjà en place, et notamment à deux autres chambres consulaires, la Chambre de commerce et d’industrie (CCI) qui privilégie la création des zones d’activité et la Chambre des métiers. La fonction d’instructeur complique en outre l’implication des Chambres d’agriculture sur le marché de l’élaboration des documents d’urbanisme. Elles se positionnent plutôt sur une simple prestation de diagnostic agricole en amont de l’élaboration du Plan local d’urbanisme. Gérant comme ils le peuvent leur double casquette, ses techniciens distinguent ainsi les deux temporalités contradictoires de leur travail :

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Le diagnostic c’est un état des lieux. Il faut que ça reste ça. Surtout qu’après, on a notre casquette consulaire. On essaye de ne pas mélanger. En fait quand les élus font appel à nous pour un diagnostic agricole, c’est nous donner des armes pour les contrer !.

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Contrairement à leurs échelons nationaux dont nous évoquerons le rôle plus loin, ces Organisations Professionnelles Agricoles (OPA) sont confrontées, dans la plus totale proximité, à des intérêts souvent divergents. S’il constitue une manière de prendre de la distance avec leurs publics (Collectivités, agriculteurs, etc.), leur positionnement en tant qu’expert neutre alimente une partie de ping?pong où chacune se renvoie la responsabilité politique de ses actions. Ainsi dans le débat entre agrandissement et installation, l’une des Chambres d’agriculture de Bourgogne met en avant le rôle prépondérant des choix opérés par la Safer en comité technique et relativise les avancées de celle?ci en matière d’appui à l’agriculture biologique. Tandis que des responsables de la Safer rappellent que les décisions qui sont prises dans ses propres instances sont le fait des différentes OPA qui les composent :

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Nous, par rapport aux différents modèles agricoles et à leur accès au foncier (bio ou pas bio), on ne peut pas trop jouer. La Chambre d’agriculture a un rôle de censeur : on doit préserver le foncier agricole dans les DU. La Safer oriente plus que nous le type d’agriculture, à travers les choix opérés en comités techniques. D’ailleurs elle a installé beaucoup de maraîchers bios, peut?être dix en un an. Mais le problème, c’est qu’on les installe là où y’a pas de concurrence, à perpette par rapport à l’agglomération, dans des terrains pas faciles. C’est dommage, on ne les laisse pas s’installer ailleurs. Souvent on va préférer le fils du papa céréalier qui a déjà 2 000 ha, et ça c’est « une installation ».

(Directeur de Chambre d’agriculture)

Les experts privés, entre marché et politique

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L’établissement des documents d’urbanisme fait l’objet d’un marché considérable pour les bureaux d’études. On n’en compte pas moins de 144 intervenant à l’échelle de la Bourgogne et totalisant un effectif de 1 150 personnes [26][26] Les données sont issues de l’exploitation du répertoire.... Soulignons l’extrême diversité des structures qui peuplent ce champ de l’expertise, depuis les bureaux d’études avec très peu de salariés aux consortiums qui se situent sur des effectifs dépassant 90 personnes et fonctionnant en réseaux parfois internationaux. Leur origine géographique témoigne d’un mode d’intervention qui ne passe pas par la proximité des marchés mais semble se superposer à la géographie des grandes villes et des régions dynamiques et attractives. Les compétences mobilisées vont de la sociologie aux études commerciales en passant par l’agronomie, la géographie, l’architecture ou encore la science politique [27][27] Le niveau d’étude est assez élevé, du master au doctorat.... Les petits bureaux d’études ne disposant pas de compétences internes diversifiées n’hésitent pas à faire de la sous?traitance ou à s’associer pour prendre des marchés plus importants ou couvrir des territoires particuliers. Cet art du réseau inscrit le monde des bureaux d’études dans la cité par projet décrit par Boltanski et Chiapello (1999), le savoir?faire connexionniste y étant l’un des facteurs de grandeur. Sous l’emprise de la réputation, la circulation de l’information est intense et rapide :

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Je pense que les bureaux d’études aujourd’hui jouent sur un réseau de commanditaires qui fait que, quand ça se passe bien avec quelqu’un, de bouche à oreille, ça arrive qu’il y ait des collectivités qui nous appellent directement pour nous dire : « voilà, on a tel projet, est?ce que vous pouvez candidater ? ».

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D’après nos enquêtes, au moins deux types de bureaux d’études coexistent. Certains, les moins nombreux d’après le répertoire d’ETD [29][29] « Entreprise Territoire et Développement » se présente..., se positionnent uniquement sur les PLU ou documents d’urbanisme simples, exercice assez mécanique de l’aveu d’un salarié de bureaux d’études. L’élaboration de ces documents passe en effet par une étude qui s’appuie sur la méthode du diagnostic territorial, enseignée dans les formations supérieures qui destinent à ce genre de métier (entretiens exploratoires, études documentaires, exploitations de bases de données publiques, synthèses cartographiques). Mais d’autres s’engagent sur des procédures (Schémas de cohérence territoriale, chartes) qui supposent de mener une concertation locale et de dégager une véritable stratégie de développement territorial. Ainsi, 127 des 144 bureaux d’études répertoriés sur la Bourgogne font de « l’aide à la décision stratégique » et 107 assurent « la concertation et l’animation » dans le champ de l’urbanisme. Ils se disent porteurs d’une vision politique qui va bien au?delà de la simple expertise opérationnelle :

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Je pense que ici j’ai autant d’impact que dans une collectivité, parce que bon on porte une parole et effectivement une vision, on pourrait appeler ça du développement durable.

(Chargé de mission)
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Là où les Organisations professionnelles Agricoles osent à peine afficher leur position à côté d’une agriculture qu’elles savent fortement affaiblie, les bureaux d’études assument leur rôle politique et revendiquent leur attachement au développement durable [30][30] La rubrique « profession de foi » du répertoire d’ETD..., ce qui peut les amener à défendre les terres agricoles. C’est ainsi que nos interlocuteurs expliquent le rôle de défense de l’espace agricole que l’expertise permet de tenir :

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Une agglomération comme C. va aussi nous embaucher pour rentrer dans le lard en fait hein, pour dire les choses qui politiquement ne sortent pas en fait. C’est un peu notre rôle de leur dire [aux élus du périurbain] : bon voilà y’a de la consommation foncière, ça va pas, il faut arrêter.

(Chargé de mission)
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« Dans le 89, on a toujours accordé beaucoup d’attention aux exploitations agricoles » témoigne également le directeur d’un bureau d’études implanté localement et travaillant volontiers en partenariat avec la Chambre d’agriculture.

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Cette expertise, forte d’une capacité d’influence sur les élus et leurs projets, engendre elle?même un second marché de l’expertise : la définition et la réalisation de projets de territoire impose fréquemment aux collectivités de faire appel aux services de consultants. Pour les aider, ETD propose un répertoire qui permet d’identifier des consultants intervenant dans le champ du développement territorial et de l’aménagement et d’entrer facilement en contact avec eux [31][31] Voir leur site en note 26.. Le champ de la formation pour le personnel des Collectivités territoriales est aussi en plein développement, avec un réseau d’experts nommé « idéal connaissance », réunissant plusieurs communautés professionnelles dont celle de l’Association Nationale des Agents Territoriaux en charge de l’Aménagement Foncier rural. Son site Web s’ouvre de la façon suivante : à l’heure du développement de l’économie de la connaissance, tout organisme doit capitaliser sur ses savoir?faire et organiser une véritable démarche de gestion de la connaissance. Soutenu par la Caisse des Dépôts et Consignations, IDEAL Connaissances est le leader national du Knowledge Management du secteur public. Il s’engage durablement dans le soutien au service public, étant convaincu des vertus de la décentralisation en matière d’action publique et de l’importance de l’intelligence collective. Développement, ingénierie ou intelligence, autant de mots substituables qui définissent les enjeux territoriaux à venir et l’attention qui est accordée aux moyens plus qu’aux fins (Piveteau, 2011).

L’expertise publique en réforme

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L’organisation des DDT, résultat de la fusion de deux administrations importantes – Équipement et Agriculture – disposant chacune de leur corps de fonctionnaires, peut apparaître comme une gageure. La consultation de leur organigramme dans les départements laisse entrevoir la complexité d’une organisation qui dispose de multiples services et les tensions et interprétations très diverses qui ont présidé à la mise en place de cette structure hybride et interministérielle (Bezes & Le Lidec, 2010).

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Avant j’ai eu un directeur, tant qu’il était de l’équipement, on ne parlait que d’urbanisme en Codir [Comité de Direction], et quand le directeur a été de l’agriculture, on ne parlait plus que d’agriculture.

(Responsable de service, DDT)
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Nos entretiens montrent également comment la fusion a renversé la hiérarchie des services : les fonctions d’urbanisme, d’études et de prospective sont devenues plus importantes que les services « opérationnels et techniques » qui faisaient la force des grands corps (Ponts et Chaussées notamment). Le lien avec les maires aussi a changé, et c’est d’une certaine manière la fin de la régulation croisée que raconte notre interlocuteur :

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Avant, les DDE et DDAF, c’était pratiquement les services techniques des communes. Le positionnement des subdivisions (tenues par des ingénieurs très proches des élus) était vraiment d’être à l’écoute du maire quoi, on faisait ce que le maire voulait. Aujourd’hui, c’est plus ça. On porte le discours de l’État et des politiques nationales qui ne vont pas toujours dans le sens des élus.

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On comprend de façon rétrospective que les affaires concernant le foncier, y compris lorsque l’État intervenait directement, étaient traitées dans le cadre de relations de proximité et d’interconnaissance, forme de sociabilité mise à mal par les modalités d’une expertise qui se veut distante et objective.

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La mise en place d’une couverture territoriale est plus ou moins aboutie selon les départements. Au sein des quatre DDT de Bourgogne, elle s’est traduite par la création d’un service transversal dédié à la connaissance territoriale. Les intitulés varient mais reprennent les mots?clés du développement territorial : Connaissance des territoires et émergence de projet (Yonne), Connaissance des territoires et prospective (Saône et Loire), Connaissances et prospective des territoires (Nièvre), Prospective et Ingénierie territoriale (Côte d’Or). Les Collectivités ayant acquis la compétence en matière urbanistique, les DDT adoptent une stratégie de l’expertise d’amont qui alimente et oriente les expertises d’aval pour contraindre les élus sans les forcer [33][33] Dans le cadre des DU, la DDT a en effet un rôle important.... Elles disposent pour cela de l’accès à toutes les bases de données fines (cadastrales, notariales, fiscales…) dont sont privés notamment les bureaux d’études. La stratégie consiste à ne pas transmettre ces données brutes mais à en assurer le traitement, l’analyse et la synthèse, portés à la connaissance des Collectivités et de leurs bureaux d’études. Sous l’apparente neutralité de « l’association » au travail des élus, les DDT diffusent ainsi la vision de l’État :

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La stratégie de contournement, c’est de travailler nous?mêmes ces données, de réaliser une analyse suffisante pour que les territoires où se dessinent des projets puissent bénéficier de ces informations.

(Chef de service, DDT)
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Le rôle des DDT sur le terrain s’appuie également sur le cadrage de l’État pour traiter la question de la consommation foncière [34][34] L’observatoire national de la consommation des espaces.... À cet effet, des groupes de travail se mettent un peu partout en place sur recommandations du Ministère en charge de l’agriculture pour rédiger des « Chartes agriculture, territoire et urbanisme » et produire des données sur la réduction des terres agricoles. Si elles correspondent à une forme d’engagement moral pour protéger le foncier agricole sans pouvoir contraignant, ces chartes supposent un rapprochement des acteurs agricoles et non agricoles [35][35] Les Chambres de commerce et d’industrie, des associations,... et l’adoption d’une culture consensuelle de gestion économe du foncier. Plus récemment, le Grenelle de l’environnement a instauré la mise en place de Commissions départementales sur la consommation des espaces agricoles (CDCEA) qui distribuent des avis sur les questions d’urbanisation, avis n’ayant cependant aucun pouvoir opposable aux tiers. Leur composition, définie par décret (DDT, représentants des Collectivités territoriales, association des maires, notaires, Organisations professionnelles Agricoles et représentants d’associations environnementales) est significative d’un changement important : l’urbanisme, porté depuis la loi SRU par les seules DDE, devient également l’affaire de la profession agricole représentée par les Organisations Professionnelles Agricoles.

Défendre les terres agricoles

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Défendre les terres agricoles n’est pas l’objet de l’établissement des documents d’urbanisme qui s’inscrivent dans un contexte de concurrence territoriale accrue. L’expertise qui s’impose comme modalité de gestion de l’espace ne fait pas de la terre agricole une priorité dans les projets pensés par et pour des Collectivités soucieuses de développement démographique et économique. Cet activisme urbanistique suscite des interventions plus ou moins radicales, allant d’une simple tentative de régulation, à des formes de contre?pouvoir ou de pensée alternative, qui prennent comme axe central la défense des terres agricoles et s’élaborent en dehors du champ de l’urbanisme.

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Les mesures nationales de protection du foncier agricole annoncées à travers le Grenelle 2 et la LMA 2010 sont pourtant loin de susciter l’enthousiasme de l’ensemble des acteurs concernés : politique de « timbre poste » selon le directeur de la FNSafer qui regrette que la CDCEA n’ait aucun pouvoir contraignant, ou encore « demi ambition » nationale d’après le délégué général de l’Assemblée de Communautés de France, car elle fixe des objectifs de réduction de consommation foncière aux Collectivités sans leur donner les moyens de financer les actions de protection. La LMA 2010 instaure en effet une taxe additionnelle sur les plus?values de cession de terres agricoles rendues constructibles mais elle prévoit que cette taxe soit perçue par l’État et non par les Collectivités territoriales. La multiplication des annonces et des dispositifs, davantage dédiés à l’observation et la mesure de l’artificialisation des terres qu’à leur protection véritable, explique sans doute que la France continue à être plus consommatrice d’espace par rapport à d’autres pays industrialisés [36][36] Ainsi, l’Allemagne consommerait 1,5 fois moins de terres....

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Documents d’urbanisme et procédures diverses pallient progressivement l’érosion des histoires partagées qui structuraient les groupes locaux, ouvrant la voie à de nouvelles instances dans la définition du devenir des terres agricoles au nom de l’intérêt général. L’effacement du secteur agricole comme acteur et comme principale source de savoir allié à la frénésie des grands projets stimulent en même temps de nouveaux discours et la constitution de collectifs inédits pour la défense des terres agricoles. Leurs appels sont autant de références au statut de bien commun revendiqué à l’égard du foncier agricole. Nous avons identifié différents registres de défense des terres agricoles, portés par des acteurs qui se distinguent entre eux par leur ancrage social et institutionnel.

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La défense institutionnelle portée par la FNSafer doit être mise en regard avec la complexité de cette structure qui hybride différents rôles au niveau national conformément à son rôle d’agent polyvalent du foncier (Sencébé, op.cit., p.112). L’institution, avec ses salariés propres et ses missions d’intérêt général, poursuit sa propre ligne d’horizon. Agissant en véritable « lanceur d’alerte » sur l’urgence d’une gestion économe de cette ressource rare et limitée, elle s’adresse au travers de ses congrès, de ses divers rapports et études [37][37] Depuis le plaidoyer pour « La gestion ménagère de nos..., autant aux pouvoirs publics qu’aux agriculteurs, se faisant le garde?fou d’une profession dont les pratiques (agrandissement des exploitations, spéculation sur les terres urbanisables) remettent en question sa propre pérennité.

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La défense corporative est l’œuvre de l’Assemblée Permanente des Chambres d’Agriculture (APCA). Un Réseau Urbanisme de l’APCA a été mis en place pour travailler avec le Ministère et la FNSEA, en amont des textes législatifs liés à l’urbanisme, et peser sur la sauvegarde du foncier agricole. Afin de décourager les opérateurs en énergie qui sillonnent la campagne pour démarcher les élus ruraux et les agriculteurs à la recherche de subsides, l’APCA a demandé aux membres de son réseau de refuser le photovoltaïque sur les terres agricoles. Les chambres d’agriculture instruisent en effet les demandes d’installation de panneaux photovoltaïques, transmises par les maires ou les propriétaires fonciers. Mais les opérateurs qui montent les dossiers classent systématiquement les terres concernées en « faible potentiel agronomique », ce qui n’est « pas toujours vrai » d’après un directeur de Chambre d’agriculture demandant alors une contre?expertise.

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La défense territoriale peut être illustrée par la mise en place d’un observatoire de l’agriculture dans le Chalonnais en prolongement d’un programme Leader sur l’agriculture périurbaine [38][38] Ce genre d’initiatives se multiplie dans les grandes.... Cet observatoire porté par le Pays, présidé par un agriculteur et piloté par une animatrice formée à l’ingénierie territoriale, associe la Safer Bourgogne, la Chambre d’agriculture et la DDT. Son enjeu est autant la production d’une expertise fine du foncier agricole que la rencontre entre ces divers acteurs autour d’une vision partagée du territoire, en particulier autour de la place à maintenir pour l’agriculture.

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Enfin, une forme de résistance locale, organisée en réseau, se manifeste dans des communes qui, par leur histoire particulière et le hasard des cheminements individuels, constituent des lieux d’alternatives foncières. La commune de T. en Saône et Loire voit aujourd’hui émerger un éco?hameau. Les « néo?ruraux » qui en sont à l’origine se sont dotés de compétences juridiques et ont fait appel à Terres de Lien [39][39] Cette association, organisée au niveau national et... qui travaille en collaboration avec la Safer sur ce cas. On sort ainsi de l’ingénierie territoriale pour s’acheminer vers une compétence citoyenne en réseau à la recherche de nouveaux rapports au foncier.

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Cet ensemble de collectifs, dans sa diversité sociale et institutionnelle, constitue un contrepoids potentiel à l’emprise de l’expertise sur la gestion de l’espace. Cependant, sa fragmentation empêche, pour l’heure, la constitution d’un front capable d’opposer une résistance efficace à la poursuite du grignotage des terres. Davantage qu’une contre?expertise, ces mouvements sont porteurs d’une pensée alternative à l’urbanisme actuel, en faisant de la terre agricole un point de départ et non une variable d’ajustement.

Conclusion

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Le passage du gouvernement du foncier par les pairs à l’action des experts est un processus en cours en Bourgogne. Loin d’être abouti, il est la manifestation d’une série de transformations qui concernent les modalités d’exercice du pouvoir sur l’espace, les statuts attribués au foncier agricole et la conception de l’aménagement. Il entre en écho avec les dynamiques en cours d’accaparement des terres et la montée en puissance des enjeux liés à la sécurité alimentaire.

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Diverse dans ses expressions locales, l’expertise peut aller de la production d’une connaissance standardisée de l’espace et de ses diverses qualifications à la co?construction d’une vision partagée d’un territoire et de ses attributs. Elle s’inscrit dans un mode de gestion de l’espace qui tend à se diffuser au sein de différents univers sociaux et relève d’un champ professionnel en construction, celui de l’ingénierie territoriale. Elle repose enfin sur la multiplication des instruments d’action fondés sur l’usage des procédures, des dispositifs et de la délibération (Lascoumes & Le Galès, 2004). Poussés à la standardisation et projetés en même temps dans une véritable expérimentation sociale, les experts en charge de la gestion de l’espace cherchent à occuper, comme « les travailleurs de la nature », le terrain de la compétence scientifique et administrative et le terrain de la médiation (Granjou et al., 2010). Comme l’écrit V. Piveteau (op. cit., p. 162), « Multiplication et articulation des échelles de légitimité, démarches de projets impliquant élus et société civile : l’ingénierie territoriale prospère là où le gouvernement glisse vers la gouvernance ». L’expertise est un pouvoir qui ne dit pas son nom et qui s’exerce en articulant les valeurs disparates et parfois antinomiques du développement durable à un mode d’action orienté par la « cité par projet ». Nous rejoignons ici l’analyse de F.?J. Daniel (2010, p. 160) pour qui « les formes gestionnaires sont elles?mêmes porteuses de visions normatives qui façonnent les dispositifs d’action mis en place pour répondre à un problème donné. Ce sont des “technologies invisibles” qui participent au cadrage cognitif et normatif de l’action et qui, comme tout instrument d’action publique, ne sont pas tout à fait neutres ».

69

Ce pouvoir sur l’espace n’est plus l’apanage d’une source unifiée d’autorité à travers l’État, pas plus que le domaine réservé des acteurs classiques de l’agriculture. Il s’étend aux terres agricoles en leur attribuant une large palette de rôles : réserve de biodiversité, réserve foncière pour l’urbanisation, outil d’une activité de production alimentaire, support de services, cadre paysager, etc. La volonté de réappropriation de l’agriculture, de son rôle et de sa place, par divers collectifs après une période de monopole par « la » profession, peut constituer autant un contrepoint à ce pouvoir qu’une réactualisation de ce que P. Bourdieu (1977, p. 4) appelait « une classe objet », « dépossédée du pouvoir de définir sa propre identité ». L’État, sous couvert de décentralisation, n’en fixe pas moins certaines règles du jeu, à commencer par celles qui organisent son retrait et préparent les territoires à la compétition. Depuis une décennie, les services départementaux et régionaux de l’État ne cessent en effet d’être restructurés ou élagués tandis que fleurissent les incitations faites aux territoires « affranchis » par la décentralisation à valoriser leurs ressources, à devenir attractifs, compétitifs, innovants. La mise en pratique du développement territorial n’est ni univoque ni homogène. Les Collectivités de taille importante, armées de services techniques, peuvent s’engager, à supposer qu’elles le souhaitent, dans les objectifs de gestion rationnelle de l’espace, de préservation du foncier agricole et de compétitivité. Les petites communes, en prise avec des contraintes juridiques qu’elles maîtrisent mal, tentent d’y échapper pour continuer à vendre ce qui, selon elles, constitue leur seul pouvoir d’attractivité : la taille des parcelles constructibles. L’autonomie locale se traduit par davantage d’inégalités territoriales et d’incertitudes quant à la place réservée à l’agriculture dans des territoires en quête incessante de développement.

70

La multiplication des statuts du foncier comme la libéralisation des marchés agricoles révèlent la fin du compromis productiviste et cogestionnaire d’après?guerre qui se traduit par le déclin du modèle de l’agriculture familiale de taille moyenne. Ce modèle, qui a constitué le socle du gouvernement « professionnel » des terres agricoles, voit en effet ses effectifs fondre et ses fondements se déliter au profit d’autres formes d’agriculture et de rapports au foncier.

71

Doit?on alors envisager le développement territorial comme le cadre approprié de redéfinition de l’agriculture ? La réponse doit tenir compte des implicites de cette forme d’organisation des pouvoirs et de l’éparpillement des formes d’agriculture entre les deux pôles précédemment identifiés. La grande agriculture incarnée par les formes sociétaires, maintient un rapport très distant aux territoires (circuits longs, marchés mondiaux…) et aux différents collectifs œuvrant à la relocalisation de l’agriculture. Le second pôle est incarné par l’agriculture territoriale dont nous avons observé la pluralité des formes. Pour certaines Collectivités, le contrôle du foncier agricole, via des conventions avec les Safer ou la mise en place d’Établissements Publics Fonciers constitue un levier de maîtrise de l’espace (ceinture verte, lutte contre le mitage, préservation des paysages, des zones de captage des eaux) et d’une relocalisation de l’agriculture à destination de la population urbaine (retisser des ceintures maraîchères, aider à l’installation et au développement de circuits courts…).

72

Ces deux pôles agricoles ne partagent pas le même espace/temps et portent en germe la dualisation des espaces agricoles. L’expertise foncière, dans ce contexte, peut apparaître comme un pouvoir ayant ses propres limites, n’entrant que peu dans le partage des terres entre ces deux formes d’agriculture et laissant le champ ouvert à la concentration des exploitations. Elle nous ramène à des questions de démocratie dans les choix opérés en matière d’usage du sol, de place et de rôle de l’agriculture. La professionnalisation de ce champ ne risque?t?elle pas de reproduire, sous une autre forme qu’à l’époque de la cogestion, le monopole par les experts et les grands élus du gouvernement des terres agricoles sous influence urbaine ? L’émergence de collectifs de défense des terres, apparaît pourtant comme l’expression d’un désir croissant d’une agriculture réintégrée à la cité, au?delà des ceintures, vertes ou maraîchères, des villes.


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Notes

[*]

Maître de Conférences en sociologie

AgroSup Dijon – UMR1041 CESAER – 26 bd Docteur Petitjean –BP 87 999 – 21079 Dijon Cedex

yannick.sencebe@dijon.inra.fr

[**]

Professeure de sociologie

AgroParisTech – UMR Sadapt – 16 rue Claude Bernard – 75231 Paris Cedex 05

Florence.Pinton@agroparistech.fr

[***]

Chargé de Recherche en sociologie

Inra – UMR Sadapt – 65 bd de Brandebourg – 94205 Ivry sur Seine

alphande@ivry.inra.fr

[1]

La notion de gouvernement renvoie à un lieu bien identifié de productions de décisions engageant l’ensemble du corps social (Muller, 2001).

[2]

Cette recherche s’inscrit dans un programme PSDR 2007?2011 (Inra/Conseil Régional Bourgogne) intitulé Teragri : agriculteurs et territoires : quelles articulations pour quel développement ? Voir sur le site électronique de la revue l’annexe 1 présentant la recherche : http://sociologie.revues.org/1913

[3]

Voir l’annexe 2 présentant notre démarche d’enquête et le cheminement de notre réflexion incluant l’expertise de façon centrale dans l’analyse : http://sociologie.revues.org/1911

[4]

Nombreux sont ceux qui ne possèdent pas la terre et qui composent – métayers, journaliers, laboureurs – une grande partie des travailleurs de la terre.

[5]

Des indicateurs, élaborés dans le cadre cogestionnaire, tels que la surface minimum d’installation (SMI), contribuent symboliquement et matériellement à manifester l’appartenance d’un agriculteur à un groupe professionnel caractérisé par la vision modernisatrice du développement agricole.

[6]

L’ouvrage publié en 1977 par Edgard Pisani et récemment réédité ? L’utopie foncière (2010) ? montre déjà ce que peut être un débat public sur le foncier qui ne soit pas limité aux acteurs de la cogestion. L’auteur y défend l’idée qu’au?delà du caractère technique et juridique de la question foncière, celle?ci représente « le problème politique le plus significatif qui soit » (p. 1).

[7]

L’identité précise des personnes interviewées et leur localisation ont été rendues anonymes.

[8]

Koebel montre que si les agriculteurs restent encore sur?représentés parmi les maires, leur poids a très fortement chuté (passant de 45 % des élus en 1983 à 25 % en 2008). Ils sont dorénavant dépassés par les employés dans les petites communes et par les cadres et professions intellectuelles supérieures dans les plus grandes. D’après Vignon, la logique du dévouement qui prévalait pour l’accès au mandat de maire se voit supplantée par celle de la compétence avec la mise en place d’une démocratie d’expertise qui accentue la sélectivité sociale des mandats locaux.

[9]

Les réformes de 1982, 1984 et 1992 renforcent les pouvoirs des Collectivités territoriales et des élus. Parallèlement à ces évolutions, le recours à la concertation dans le cadre de projets d’aménagement se généralise. La dimension participative de ces procédures varie de la simple consultation à l’exercice d’une démocratie plus directe.

[10]

Le développement de l’intercommunalité à partir de la loi Pasqua (1995) est censé favoriser la mise en œuvre de projets et une plus grande efficacité de l’action publique par la mutualisation des moyens entre communes.

[11]

Voir l’annexe électronique 3 concernant les offres de prestations de la Chambre d’agriculture de l’Yonne : http://sociologie.revues.org/1912

[12]

En France, le statut accordé à l’expertise scientifique à destination politique a fait l’objet de nombreuses critiques face à un État affichant le monopole de l’expertise légitime et celui des décisions à prendre du point de vue de l’intérêt général. Voir Theys & Kalaora (1992) et Granjou (2003).

[13]

Naturalistes et écologues avaient le monopole de l’expertise, excluant de fait agriculteurs, forestiers et autres usagers de l’espace rural.

[14]

Directive européenne (1992) visant à la constitution d’un réseau d’espaces protégés (voir Pinton et al., 2007).

[15]

Dans la Stratégie Nationale pour la Biodiversité, la TVB est présentée comme un outil d’aménagement du territoire. Selon le Grenelle 2, l’État définit les orientations nationales puis chaque région définit un schéma de cohérence écologique (SRCE) en accord avec ces orientations.

[16]

Le SCOT ou schéma de cohérence territoriale est un outil de planification stratégique de référence intercommunale qui s’impose aux PLU des communes membres. De ce fait, son élaboration relève souvent de longues négociations entre « grands élus » urbains et « petits élus » ruraux ou périurbains, ces derniers craignant de se voir imposer des restrictions en matière de développement de leur commune, et de tomber dans le giron des agglomérations.

[17]

La forme que doit prendre la concertation n’est pas précisée par la loi. Elle peut aller de la simple information à la négociation, mais la jurisprudence administrative est exigeante sur sa consistance.

[18]

L’établissement d’un PLU par un bureau d’études est coûteux. Il se fait sans appel d’offre si son coût est inférieur à 20 000 €.

[19]

Dans ce cas, le règlement national d’urbanisme et la Police des Sols définie par l’État s’imposent.

[20]

Le versement de la taxe pour sous densité ne peut être instauré que dans les communes dotées d’un POS ou PLU et si le conseil municipal l’a instauré par délibération.

[21]

Voir l’annexe électronique 5 concernant l’entretien avec un Directeur départemental de la Safer : http://sociologie.revues.org/1915

[22]

Selon l’expression utilisée au cours du Congrès national de la Fédération Nationale des Safer (FNSAFER) et consignée dans son Rapport d’orientation de 2010.

[23]

Citons parmi celles?ci, le « Prix des terres » qui fait suite à « L’espace rural » et le nouveau site en ligne Le?prix?des?terres.fr qui présente les Safer comme des « opérateurs et experts en observation foncière depuis plus de 50 ans ».

[24]

Voir l’annexe électronique 6 concernant l’entretien du chargé de mission : http://sociologie.revues.org/1916

[25]

Voir l’annexe électronique 7 concernant l’entretien avec ce chef de service : http://sociologie.revues.org/1917

[26]

Les données sont issues de l’exploitation du répertoire des consultants disponible sur http://www.territoiresetconsultants.com/objectifs.php. Voir l’annexe électronique 4, requête concernant les bureaux d’études intervenant sur la Bourgogne : http://sociologie.revues.org/1914

[27]

Le niveau d’étude est assez élevé, du master au doctorat en passant par les écoles d’agronomie, d’architecture, et de commerce.

[28]

Voir en annexe électronique 8 l’entretien auprès de ce chargé de mission d’un bureau d’études : http://sociologie.revues.org/1918

[29]

« Entreprise Territoire et Développement » se présente comme « le centre de ressources du développement territorial ». De statut associatif, ce réseau national regroupe différents types d’adhérents : régions, départements et regroupements de Collectivités, mais aussi associations d’élus et réseaux nationaux. Financé par des personnes morales publiques (Caisse des Dépôts et Datar) et privées, il exerce des missions d’intérêt général en accompagnant la coopération entre Collectivités, l’innovation en matière d’intervention publique et constitue un lieu important d’expertise (observatoire des territoires, répertoire des consultants).

[30]

La rubrique « profession de foi » du répertoire d’ETD témoigne de cette volonté de l’afficher au cœur du métier.

[31]

Voir leur site en note 26.

[32]

Voir l’annexe électronique 9, entretiens auprès de plusieurs chefs de service d’une DDT : http://sociologie.revues.org/1919

[33]

Dans le cadre des DU, la DDT a en effet un rôle important d’information, de cadrage et de standardisation des documents produits. C’est elle par exemple qui rédige le cahier des charges de l’appel d’offre que doivent lancer les Collectivités Territoriales pour élaborer leur PLU.

[34]

L’observatoire national de la consommation des espaces agricoles a été créé par décret du 28 juin 2011. Placé auprès du ministre chargé de l’agriculture, il doit produire des données sur les changements de destination des espaces agricoles (indicateurs d’évolution).

[35]

Les Chambres de commerce et d’industrie, des associations, les CA, les Parcs, les Pays, les Syndicats agricoles et les élus y participent.

[36]

Ainsi, l’Allemagne consommerait 1,5 fois moins de terres agricoles que la France.

[37]

Depuis le plaidoyer pour « La gestion ménagère de nos espaces ruraux, Livre blanc sur la fin des paysages » diffusé en ligne par la FNSafer en 2004, jusqu’au lancement de l’alerte « Terre nourricière : si elle venait à nous manquer » (Levesque, 2011) écrit par l’un des membres de l’institution.

[38]

Ce genre d’initiatives se multiplie dans les grandes villes, encouragé par l’Association Terres en Villes. Pour plus d’informations, voir le site : www.terresenvilles.org.

[39]

Cette association, organisée au niveau national et départemental, vise à faciliter l’accès à la terre pour les agriculteurs engagés dans le biologique et son appropriation collective en tant que bien commun, par l’appel à l’épargne solidaire et au don pour son acquisition et par la formation de collectifs citoyens pour sa gestion.

Résumé

Français

Cet article analyse la diffusion de l’expertise comme modalité prédominante de gestion du foncier agricole dans les territoires ruraux et en voie d’urbanisation. Il éclaire les facteurs ayant permis le passage d’un gouvernement du foncier par et pour la profession agricole à des formes plus éclatées d’action publique, où se côtoient des acteurs et des référentiels très divers. Cette entrée rend possible une lecture des processus de réagencement des acteurs du foncier, avec un regard attentif aux mondes agricoles et urbains et aux rapports de force en présence. C’est en quelque sorte une sociologie rurale qui s’invite aux frontières de la ville, dans les méandres des dispositifs urbains, en s’appuyant sur des enquêtes couvrant une diversité de situations, d’échelles et d’interlocuteurs.

Mots-clés

  • foncier
  • expertise
  • sociologie rurale
  • action publique
  • agriculture

English

The control of farmlands in France. From government by peers to the action of expertsThis article analyzes the dissemination of expertise as a dominant modality of management of agricultural real estate on rural territories that are in the process of urbanization. It highlights factors that have allowed for the passage of real estate’s government by and for the agricultural profession to more fragmented forms of public action, where actors and very diverse reference tables are mixed. This point of view draws up a reading of the transformation process of the real estate’s actors with a glance that is attentive to the agricultural and urban worlds and to the balance of power present. It is in a way a rural sociology that invites itself to be set at the borders of the city, in the meanders of the urban schemes, by leaning on inquiries covering a diversity of situations, scales and interlocutors.

Keywords

  • real estate
  • expertise
  • rural sociology
  • public action
  • agriculture

Plan de l'article

  1. Introduction
  2. Grandeur et décadence du contrôle du foncier par et pour la profession agricole
    1. La terre dans tous ses états : le statut du foncier depuis la Troisième République
    2. La terre dans tous ses usages : quand le foncier sort des sillons de la modernisation agricole
      1. Les bouleversements internes à l’agriculture
      2. De l’aménagement du territoire au développement territorial
  3. La place croissante de l’expertise
    1. La diffusion du modèle de l’expertise environnementale
    2. Le foncier sous l’emprise du mille?feuille urbanistique
    3. Nouveaux et anciens experts du foncier agricole
      1. Ambivalence ou retrait des acteurs agricoles ?
      2. Les experts privés, entre marché et politique
      3. L’expertise publique en réforme
      4. Défendre les terres agricoles
  4. Conclusion

Pour citer cet article

Sencebe Yannick, Pinton Florence, Alphandéry Pierre, « Le contrôle des terres agricoles en France. Du gouvernement par les pairs à l'action des experts », Sociologie, 3/2013 (Vol. 4), p. 251-268.

URL : http://www.cairn.info/revue-sociologie-2013-3-page-251.htm
DOI : 10.3917/socio.043.0251


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