Des progrès notables ont été réalisés au cours de la décennie écoulée. De nombreux organismes d’État dans ces secteurs ont été transformés en sociétés par actions pour lesquelles des objectifs commerciaux ont été définis. Celles-ci ne sont plus strictement publiques dans la mesure où leur direction et leurs objectifs sont indépendants ; en outre, plusieurs de ces sociétés ont été partiellement ou totalement privatisées. On a assisté à une libéralisation partielle de l’environnement réglementaire, à la création de nouvelles institutions et à l’apparition d’un certain degré de concurrence.

Désormais, le secteur du transport routier est effectivement un marché concurrentiel dominé par des acteurs du secteur privé, et les prix sont libéralisés. La politique des transports visant à libéraliser le secteur du fret routier peut être considérée comme un franc succès. Pour l’heure, cependant, la profession est en crise à cause de la récession macroéconomique amorcée en 1997 qui a fait baisser la demande, des hausses des coûts dues au renchérissement du pétrole et des conditions très restrictives d’accès aux marchés de l’UE. Les autorités ont été bien avisées de se garder d’intervenir dans le secteur pour limiter l’offre. En effet, les solutions aux problèmes des entreprises de transport routier de marchandises passent par la reprise économique générale et par l’amélioration des conditions d’accès aux marchés de l’UE. Certes, l’adhésion de la République tchèque à l’UE facilitera cet accès mais, en attendant, les autorités devraient poursuivre systématiquement leurs efforts de libéralisation en la matière.

Par ailleurs, les réformes dans les secteurs de l’électricité, du gaz et du transport ferroviaire sont incomplètes. L’intervention de l’État y est encore importante, le rééquilibrage des tarifs de l’électricité et du gaz n’a pas encore été mené à son terme (les tarifs du fret ferroviaire ont été déréglementés après 1993 ) et il est nécessaire d’apporter des améliorations au cadre réglementaire pour instaurer la confiance sur le marché à la faveur d’une clarté et d’une transparence plus grandes des procédures liées à la réglementation.

Ces derniers mois, les réformes du secteur de l’énergie ont beaucoup progressé. En particulier, l’entrée en vigueur de la loi sur l’énergie en janvier 2001 crée un cadre propice à la concurrence et à la libéralisation du marché qui est en harmonie avec les directives applicables de l’UE. Une autre avancée importante découlant de cette loi est la création d’un régulateur indépendant. De même, après quelques retards, le processus de privatisation a été relancé. La méthode retenue par les pouvoirs publics pour la privatisation du secteur de l’électricité comporte des éléments positifs et négatifs du point de vue de l’ouverture à la concurrence. Parmi les éléments positifs, à terme, le producteur qui occupe une position dominante ne possédera plus le réseau de transport – ce qui permettra d’éviter des distorsions affectant l’accès au réseau de transport au fur et à mesure que progressera la libéralisation du marché, ce dont on ne peut que se féliciter. En revanche, une mesure qui ne va pas dans le bon sens dans la démarche de privatisation annoncée par le gouvernement à la fin 2000 est la vente groupée du producteur d’électricité dominant et des participations de l’État dans les entreprises de distribution régionales à un seul acheteur (ou consortium). Il en résulterait un groupe d’entreprises ayant un même propriétaire qui se trouverait en position dominante dans les secteurs de la production et de la distribution verticalement intégrés. C’est un recul par rapport à la situation actuelle car, selon toute vraisemblance, le comportement des entreprises de distribution à l’égard du producteur dominant ne sera plus indépendant. Cette manière de procéder laisserait passer une occasion évidente de structurer le secteur en suivant les « meilleures pratiques » et en favorisant le jeu de la concurrence pour améliorer ses performances, comme cela s’est produit dans d’autres pays en voie de libéralisation. Une organisation calquée sur les « meilleures pratiques » aurait pu se mettre en place simplement et dans des délais relativement brefs en privatisant séparément les entreprises du secteur de la distribution qui étaient déjà juridiquement distinctes. La stratégie de privatisation annoncée réduira les avantages de la réforme au plan de l’efficience du secteur de l’énergie et se soldera par une perte de bien-être économique pour les Tchèques, par rapport à celui qu’ils auraient pu tirer d’une autre démarche. Dans le secteur du gaz, les modalités de la privatisation restent à décider, mais les débats sont actuellement axés sur une privatisation groupée des participations de l’État dans les entreprises de transport et de distribution.

Les autorités ont décidé la privatisation des secteurs de l’électricité et de gaz sur la base de quatre critères : la compétitivité et la stabilité du secteur; la libéralisation du marché conformément aux règles de l’UE ; une tarification optimale pour les consommateurs finals ; la maximisation des recettes des ventes et la réduction au minimum de l’impact social. Divers arbitrages des pouvoirs publics sont implicites dans le choix de ces critères. Par exemple, la maximisation des recettes des ventes dans le cadre de la privatisation est un objectif valable, mais ses coûts dynamiques à moyen et à long terme, y compris la hausse des prix de l’énergie, pourraient facilement l’emporter sur les avantages que procureraient à l’État des recettes plus élevées. Qui plus est, l’atténuation au minimum de l’impact social et la stabilité du secteur risquent de freiner la croissance économique et d’aller à l’encontre du bien-être des consommateurs. Il appartient aux pouvoirs publics de trouver le juste équilibre entre ces critères. Cependant, de la plupart des points de vue, la privatisation d’entreprises dominantes verticalement intégrées dans les secteurs du gaz et de l’électricité n’est pas indispensable pour atteindre les objectifs précités, étant donné que des marchés stables dans d’autres pays opèrent efficacement avec une séparation verticale plus poussée que celle qui découlera de la privatisation tchèque. La solution optimale serait d’adopter rapidement un modèle de privatisation plus favorable à la concurrence.

Si la privatisation se déroule comme il a été annoncé, un régime réglementaire très efficace et sévère sera nécessaire pour empêcher des pratiques commerciales abusives. Les autorités devront s’assurer de l’efficacité des dispositions réglementaires qu’elles auront prises car les conséquences négatives pour la concurrence de la privatisation d’entreprises verticalement intégrées détenant un grand pouvoir de marché sont difficiles à corriger. Les solutions de type réglementaire pour remédier aux effets de la position dominante sur le marché d’entreprises verticalement intégrées sont presque toujours moins efficaces et plus coûteuses que prévu. Il est encore trop tôt pour chercher à savoir si le nouvel Office de régulation de l’énergie mis en place aux termes de la nouvelle loi sur l’énergie disposera de ressources et de pouvoirs suffisants pour accomplir sa mission de protection des intérêts des consommateurs. Le rôle de l’Office pour la protection de la concurrence économique sera important également pour limiter les abus de pouvoir de marché de la part des entreprises dominantes.

Dans la réforme du secteur national des chemins de fer, la République tchèque est à la traîne par rapport aux autres PECO, même si l’accès aux voies est autorisé pour les opérateurs ferroviaires privés depuis 1994. Une loi dont est saisi le Parlement vise à s’attaquer aux problèmes non encore résolus qu’il faudra surmonter pour mettre la législation tchèque en conformité avec le cadre de l’UE. Indépendamment de cette réforme nécessaire, le secteur ferroviaire continuera probablement à ponctionner le budget de l’État, à l’instar de ce qui se passe dans d’autres pays européens. La concurrence peut contribuer à la solution des problèmes que connaît ce secteur, mais elle ne sera pas suffisante : pour améliorer les performances des chemins de fer tchèques, il faudra améliorer la gouvernance, donner à l’entreprise une orientation plus commerciale et perfectionner encore le cadre réglementaire.

Une description du secteur énergétique dans son ensemble et des questions de fond qui se posent à son égard est présentée dans l’ouvrage de l’AIE intitulé « Review of the Energy Policies of the Czech Republic » (voir AIE 2001 ), lequel brosse un panorama intéressant servant de contexte pour l’analyse de ce chapitre, axé sur les questions liées à la réglementation dans les secteur du gaz et de l’électricité.

Le secteur électrique tchèque s’est très nettement orienté vers un fonctionnement obéissant aux lois du marché. En particulier, il a fait l’objet d’une profonde réorganisation structurelle et d’une privatisation partielle, et il existe une certaine concurrence au niveau de la production d’électricité. Néanmoins, les entreprises dominantes dans le secteur de l’électricité sont en majeure partie détenues par l’État, dont les représentants jouent un rôle prépondérant au sein des conseils de surveillance qui les dirigent. Les municipalités possèdent des participations importantes, mais minoritaires, dans les entreprises régionales de distribution de l’électricité qui les desservent ; ces entreprises comptent généralement parmi leurs actionnaires un « investisseur stratégique » minoritaire qui est une entreprise énergétique étrangère. Dans certains cas, les municipalités ont vendu leurs droits de vote à l’investisseur stratégique depuis que le gouvernement central a interdit la cession pure et simple de leurs portefeuilles d’actions. Dans son organisation, le secteur gazier présente des similitudes avec celui de l’électricité, bien que la privatisation y soit moins avancée, notamment en ce qui concerne le réseau de transport de gaz, encore entièrement contrôlé par l’État.

La réglementation a aussi imposé des restrictions à la concurrence qui ont donné lieu à des distorsions et à des problèmes structurels. Des progrès importants ont été accomplis pour supprimer ou réduire ces obstacles. En date du 1^er janvier 2001, la nouvelle loi sur l’énergie est entrée en vigueur : elle transpose la directive de l’UE dans ce domaine et ouvre progressivement le marché à la concurrence. L’ouverture du marché commencera en janvier 2002 (selon les estimations, ouverture de 30 %) et, à partir de janvier 2003, elle se poursuivra conformément au calendrier prévu par la directive de l’UE, pour atteindre un taux d’ouverture estimé à 50 % en 2005. A partir de 2006, le marché sera complètement libéralisé. Cette évolution offre des chances de mettre en avant des solutions propices à la concurrence pour surmonter les problèmes non encore résolus. Il est encourageant de voir que la République tchèque a commencé à se préparer pour l’adhésion à l’UE sur le marché de l’électricité. La nouvelle loi sur l’énergie crée aussi, parallèlement, un cadre pour la réforme du secteur gazier, dans lequel l’ouverture du marché sera moins rapide et moins prononcée, en conformité avec la directive de l’UE en la matière.

Les principales questions abordées dans ce chapitre portant sur la concurrence sont les suivantes :

Le secteur de la production est très concentré et le réseau de transport, indispensable pour acheminer les importations considérables d’électricité, est sous un régime de propriété commune avec le producteur dominant, CEZ a.s. Néanmoins, la part revenant à CEZ dans la production intérieure d’électricité a diminué ces dernières années : en 2000, elle s’est établie à 64 %, contre 71.2 % en 1999 et 75 % en 1996. Cette baisse s’explique surtout parce que des entreprises industrielles produisent davantage d’électricité pour leur autoconsommation, et que les entreprises d’électricité régionales s’efforcent de trouver d’autres sources d’approvisionnement, notamment en s’adressant aux producteurs indépendants, en investissant dans la cogénération et en effectuant des importations. L’électricité produite par cogénération représente plus de 18 % du total. En dépit de la croissance de la part de marché des autres fournisseurs, le marché tchèque de la production d’électricité est encore de ceux qui affichent la plus forte concentration, comme le montre le graphique 1. L’encadré 2 met en lumière certains des problèmes liés à l’instauration de la concurrence en raison de cette grande concentration du marché.

Les producteurs indépendants vendent généralement l’électricité aux entreprises de distribution régionales avec une marge bénéficiaire inférieure à celle qu’autorise à CEZ a.s. son prix réglementé. Les producteurs indépendants se sont plaints également du fait que, à la suite de la séparation de 1999 entre CEZ a.s. et CEPS a.s., les affectations des coûts ont été progressivement reportées de la production au transport, d’où la baisse artificielle du tarif de CEZ a.s. correspondant à l’énergie – que les producteurs indépendants doivent concurrencer – et la hausse, artificielle également, des coûts du transport et des services de réseau.

Certaines entreprises industrielles produisent de l’électricité et de la chaleur pour leur autoconsommation et en vendent les excédents. Les importations sont relativement faibles et essentiellement assurées par l’entreprise dominante de production-transport. A quelques très rares exceptions près, les consommateurs achètent l’électricité aux entreprises d’électricité régionales. Celles-ci fournissent surtout de l’électricité qu’elles achètent à CEZ a.s. (environ 90 % des besoins), mais elles en achètent aussi de faibles quantités à des centrales de cogénération et à des producteurs indépendants implantés dans leurs zones de desserte, ainsi qu’à des producteurs étrangers, ou bien elles en produisent un peu elles-mêmes. Les producteurs indépendants ont peu de chances de vendre leur production en dehors de la région où ils sont implantés parce qu’ils n’ont pas accès au réseau de transport.

CEZ a.s. possède également deux centrales nucléaires, celle de Dukovany, en service depuis 1985, et celle de Temelin, comportant une première tranche ( 1 000 MW) actuellement soumise à des essais de fonctionnement, qui devrait produire de l’électricité au milieu de 2001 et une deuxième tranche ( 1 000 MW) où la production devrait démarrer à l’automne 2002. La surcapacité de production d’électricité est importante en République tchèque, notamment en raison de la forte baisse de la demande pendant la phase d’ajustement qui a suivi la restructuration de son économie. Avec la production supplémentaire de la centrale de Temelin, CEZ a.s. devrait, selon les prévisions, devenir un grand exportateur d’électricité. Néanmoins, une proportion importante de la puissance installée de Temelin sera absorbée pour compenser la fermeture d’une ancienne centrale au charbon, comme le montre la figure 2. Une fois que les deux tranches nucléaires de Temelin seront en service, une bonne part de la capacité de production de CEZ sera nucléaire. Le mode d’exploitation le plus rentable des centrales nucléaires est en base, c’est-à-dire en permanence. En conséquence, les autres centrales de CEZ et les importations devraient servir à lisser la demande d’électricité.

Les centrales au charbon qui resteront en service à long terme ont été équipées de dispositifs de désulfuration et de dénitrification à la fin de 1998 et elles fonctionnent actuellement en respectant les limites d’émissions de la loi sur la pureté de l’air. Compte tenu de la réduction prononcée des émissions, les incidences négatives sur l’environnement de la production d’électricité ont été sensiblement atténuées. Selon les prévisions des autorités, la production d’électricité sera essentiellement d’origine nucléaire, les réserves restantes de charbon s’épuiseront, le gaz sera utilisé dans les unités de cogénération, la production hydroélectrique se maintiendra au niveau actuel et l’utilisation des ressources en énergies renouvelables se développera (graphique 2). Aucune nouvelle centrale électrique de grande taille utilisant du charbon d’origine nationale n’est prévue.

Pour l’heure, il n’existe aucune grande centrale thermique alimentée au gaz, mais certaines installations de cogénération le sont ; dans l’ensemble, le gaz représente une proportion faible, mais grandissante, de l’énergie primaire utilisée dans le secteur de l’électricité, et cette tendance à la hausse devrait se poursuivre – voir graphique 2. Cette tendance s’explique, en partie, par la composition du parc électrique actuel de la République tchèque : même s’il affiche une surcapacité globale, celle-ci concerne surtout les centrales – nucléaires et au charbon – qui conviennent le mieux pour la production en base. Les centrales au gaz, notamment les centrales à cycle combiné au gaz naturel (CCGN), sont plus indiquées pour la production en pointe nécessitant des démarrages et des arrêts rapides, c’est pourquoi une puissance installée supplémentaire de ce type aiderait à équilibrer le réseau, en plus de l’utilisation qui en est faite actuellement pour amortir les décalages dans le temps des transits des importations et des exportations. Sur un marché libéralisé, on pourrait s’attendre que les signaux des prix tendent à favoriser les flux d’investissement allant à ces centrales de pointe. Il importe donc, pour optimiser encore plus le parc électrique au fil du temps, que les réformes dans le secteur gazier progressent afin d’éviter que les choix énergétiques ne soient faussés par des distorsions. Sur un plan plus général, on peut faire la même observation en ce qui concerne l’utilisation du gaz et de l’électricité au stade de la consommation finale ainsi que l’utilisation du gaz dans le secteur de la cogénération. Par conséquent, il est important, et l’on peut s’en féliciter, qu’une partie de la première étape de la libéralisation prévue du marché gazier en 2005 ménage aux producteurs d’électricité à partir de gaz la possibilité d’accéder à des approvisionnements gaziers concurrentiels.

Tableau 1.
Parc électrique et régime de propriété

La capacité totale de transport dans la République tchèque est grande, le réseau étant surdimensionné de 40 %. En outre, la capacité d’importation/exportation est relativement élevée, puisqu’elle représente environ un tiers de la capacité de production nationale. A l’intérieur du système CENTREL (République tchèque, Slovaquie, Pologne, Hongrie), le réseau électrique de la République tchèque est interconnecté de façon synchrone avec le réseau UCTE d’Europe occidentale. La République tchèque est défavorisée par des flux en boucle (externalités causées par d’autres usagers du réseau électrique), imputables surtout à des producteurs polonais et à des consommateurs allemands. Cela a notamment pour effet de créer des contraintes sur une ligne par laquelle la République tchèque pourrait exporter de l’électricité à destination de l’Allemagne, de sorte que ses exportations ne peuvent pas dépasser le niveau de l’an 2000. Bien qu’il existe, en principe, 2 100 MW de puissance installée disponible pour fournir l’Allemagne, 600 MW seulement sont utilisables pour les échanges.

Pour accompagner la croissance des exportations d’électricité, la capacité de transport vers les pays voisins devra être accrue. La compatibilité entre le mécanisme d’affectation de la capacité d’interconnexion et les contrats d’électricité favoriserait la concurrence. Si les contrats à long terme permettent d’acheter de l’électricité à plus bas prix que sur le marché spot, il est logique d’envisager des transactions sur un marché secondaire de la capacité d’interconnexion et des contrats à long terme, car cela intègre les deux éléments nécessaires à la livraison d’électricité produite à l’étranger. De façon analogue, les échanges internationaux sont facilités en cas de compatibilité des mécanismes d’affectation de ce qui est, pour l’essentiel, la même capacité d’interconnexion des deux côtés des frontières. Un protocole européen de transport international pourrait donner lieu à une utilisation économiquement plus rationnelle de la capacité existante, et stimuler des investissements qui réduisent les coûts du système européen.

Les entreprises de distribution régionales sont très tributaires de CEZ a.s. pour leur approvisionnement en électricité – leur taux de dépendance est compris entre 72 et 96 %. Les prix de l’électricité vendue par CEZ a.s. sont réglementés. Cependant, on a constaté que CEZ a.s. exerce ou a la possibilité d’exercer un pouvoir de marché, dans le cadre du régime de prix plafonds réglementés, en facturant des prix plus élevés aux entreprises de distribution qui ont moins de choix d’approvisionnement. Par exemple, STE (entreprise de distribution régionale de Bohême centrale) et CEZ a.s. ont signé en 1996 un contrat de dix ans : STE estime qu’elle a pu négocier des approvisionnements électriques supplémentaires dans de meilleures conditions parce que sa propre centrale ECKG était en concurrence avec CEZ a.s. (voir Rapport annuel de STE, 1999).

Face au pouvoir de marché de CEZ a.s., les entreprises de distribution régionales cherchent activement d’autres sources d’approvisionnement, y compris en recourant à des importations et en investissant dans des installations d’autoproduction ou dans des centrales de cogénération construites sous couvert d’entreprises conjointes. Cette réaction est révélatrice, en particulier compte tenu de la surcapacité générale en République tchèque, de l’inefficience potentielle et des investissements en pure perte pour la collectivité imputables à l’absence de concurrence réelle sur le marché de la production. En plus de rechercher des approvisionnements supplémentaires d’origine nationale, les entreprises de distribution ont coopéré pour constituer une compagnie d’importation d’électricité, První energetická a.s. Ces évolutions font ressortir que les entreprises de distribution régionales s’efforcent de s’affranchir de la dépendance à l’égard de CEZ a.s. Ces entreprises sont les principaux clients des producteurs indépendants.

Les factures d’électricité impayés ont posé un problème grave aux entreprises de distribution et de vente aux consommateurs finals. Nombre des mauvais payeurs sont des entreprises d’État, comme Vitkovice, elle-même majoritairement contrôlée par le Fonds national de la propriété. Severomoravska energetika (SME), à laquelle l’aciérie devait plus de 800 millions de CZK, a réduit la fourniture de moitié en mars 2000, après onze mois de paiements en souffrance.

Tableau 2.
Prix moyens annuels de l’électricité ( 1998 )

AIE, Energy Prices and Taxes Quarterly Statistics, deuxième trimestre 2000, partie II, D tableaux 19 et 20, et partie II, F tableau 20.

Le principal objectif de la réglementation des prix, d’ici la fin 2002, est de corriger progressivement les prix de l’électricité et du gaz affectés de distorsions afin que le prix de la fourniture corresponde au coût de l’approvisionnement, en tenant compte de la structure de la consommation des clients. Cela permettrait de supprimer les subventions croisées, en conformité avec les réglementations de l’UE. Dans le même temps, la catégorisation des clients devrait être plus détaillée. Depuis le 1^er janvier 2000, un système de tarification plus détaillé est utilisé pour les gros consommateurs industriels, et il s’appliquera également aux petites entreprises et aux ménages à partir du 1^er juillet 2001. L’objectif du nouveau barème est de refléter les coûts, d’autoriser une certaine souplesse dans les relations contractuelles entre les entreprises d’électricité et les clients, ainsi que d’encourager les entreprises d’électricité à améliorer l’efficience. Des tarifs reflétant les coûts obligeront à éliminer progressivement les dispositions spéciales en vigueur qui entraînent des écarts sensibles entre certains tarifs et le coût du service.

Tableau 3.
Évolution des prix

wwwww. pre. czle 1er novembre 2000.

Les tranches tarifaires sont source d’inefficience lorsque le barème de tarification ne reflète pas suffisamment les coûts. Cela s’explique parce que les tranches regroupent des consommateurs n’ayant pas les mêmes structures de consommation, ce qui implique des coûts d’approvisionnement différents. Même lorsque les consommateurs d’une même tranche tarifaire, pris ensemble, acquittent les coûts de leur approvisionnement, de sorte qu’il n’y a pas de subvention nette ni d’excédent pour le groupe, il existe des subventions croisées à l’intérieur même de la catégorie de consommateurs concernée. Avec l’instauration d’une concurrence réelle, les clients qui financent les subventions croisées se tourneront vers d’autres fournisseurs et le système ne pourra plus durer. Par conséquent, il faut que les tarifs s’alignent plus étroitement sur le coût effectif de l’approvisionnement pour qu’un barème de tarification soit durable. Les mesures visant à mieux faire correspondre les tarifs et les coûts, ainsi que l’application de prix plafonds, devraient rapprocher le secteur des objectifs d’efficience économique. Il est également indispensable que les prix reflètent les coûts pour que des tarifs réglementés puissent être maintenus durablement lorsqu’il existe parallèlement un marché réglementé et un marché libéralisé.

On peut mesurer d’un certain point de vue les conséquences des distorsions des tarifs de l’électricité et du gaz à l’aune des prix relatifs de ces deux formes d’énergie. Par exemple, si le prix de l’énergie sous forme de gaz utilisée pour produire l’électricité est comparé au prix de l’énergie sous forme d’électricité consommée par les ménages, on obtient une indication très approximative de la marge bénéficiaire des nouvelles centrales au gaz fonctionnant en pointe. Cette marge varie d’un moment à l’autre, mais elle se situait par exemple, en gros, dans la fourchette comprise entre 3 et 3.6 au cours du premier semestre 2000 dans la République tchèque, tandis que les chiffres comparables pour les États-Unis et le Royaume-Uni étaient de l’ordre de 6.5 et de 9.75. (Les marges dans les pays importateurs de gaz, dans les premières années pour lesquelles on dispose de données, sont comparables à celles observées auxÉtats-Unis et au Royaume-Uni.) Cet exemple illustre bien comment les distorsions des tarifs du gaz et de l’électricité sont susceptibles d’aller à l’encontre de l’optimisation du parc électrique en tendant à augmenter la part relative de la puissance de pointe. (Voir AIE, Energy Prices and Taxes, partie II, B pour les données. Tous les calculs sont hors taxes.)

L’Administration de réglementation de l’énergie et le ministère de l’Industrie et du Commerce ont utilisé le coût historique après amortissement comme base de calcul des prix proposés au ministère des Finances, en prévoyant un rendement donné de l’investissement pour déterminer les bénéfices à tirer des ventes. Il faudra procéder rapidement à la réévaluation des actifs, de préférence en tenant compte de la valeur de remplacement, car le coût historique des actifs acquis avant la libéralisation est beaucoup plus faible que le coût de remplacement actuel. Cette réévaluation entraînera une hausse des tarifs de transport pour les clients nationaux. Une fois opéré le rééquilibrage des tarifs nécessaire pour que ceux-ci reflètent à peu près les coûts, il serait souhaitable que l’Office de régulation de l’énergie, en qualité de nouveau régulateur des prix, applique des méthodologies plus modernes pour réglementer les prix, par exemple fondées sur des incitations, en utilisant notamment des prix plafonds.

Dans le secteur de l’électricité, les objectifs définis dans le document « Politique énergétique » publié par le ministère de l’Industrie et du Commerce sont de parvenir à la stabilité du secteur électrique et de créer les conditions propices à l’adhésion de la République tchèque à l’Union européenne, par les moyens suivants :

La nouvelle loi tchèque sur l’énergie est en vigueur depuis janvier 2001. C’est le principal instrument législatif au service des objectifs de la réforme fondamentale lancée par les autorités dans le secteur de l’électricité pour y intensifier la concurrence en prenant des mesures qui transposent la directive de l’UE en la matière. En vertu de la nouvelle loi :

Apparemment, aucun mécanisme n’est prévu pour accélérer par décret le calendrier d’ouverture du marché de l’électricité établi dans la législation. Selon les prévisions, la libéralisation commencera en 2002 après le rééquilibrage des tarifs pour qu’ils reflètent les coûts. Le degré d’ouverture du marché prévu à terme est plus large que celui qu’impose la directive de l’UE, mais l’ouverture effective sera plus lente que dans nombre d’autres pays de l’UE (mais non dans tous).

Accès et interconnexion. Dans le nouveau dispositif, un producteur détenteur d’une autorisation a le droit d’être raccordé au réseau s’il a conclu un contrat d’approvisionnement avec un client et un contrat de transport et/ou de distribution, et que le gestionnaire du réseau de transport ou de distribution concerné lui a demandé de fournir de l’électricité (c’est la fonction de dispatching). Les producteurs doivent communiquer des informations sur les contrats à des fins de dispatching. Le gestionnaire du réseau de transport doit assurer le dispatching technique.

Aux termes de la nouvelle loi, le gestionnaire du réseau de transport et ceux des réseaux de distribution doivent offrir les mêmes conditions d’accès, convenues à des prix maximums réglementés, à tous les clients éligibles et aux producteurs autorisés [2] qui respectent les règles de fonctionnement et d’exploitation du réseau énoncées dans le Code de fonctionnement des réseaux de transport et de distribution (qui sera ultérieurement promulgué par décret). Le gestionnaire du réseau de transport ou ceux des réseaux de distribution peuvent refuser l’interconnexion en cas de capacité de transport insuffisante ou de risques pour la fiabilité de fonctionnement du réseau. Le gestionnaire du réseau de transport peut restreindre ou suspendre le transport dans des situations de danger ou d’urgence, ainsi que pour des réparations – mais apparemment, il ne peut pas le faire en vertu de contrats d’approvisionnement interruptibles en cas de congestion. Le gestionnaire du réseau de transport doit assurer les services de transport sur la base de contrats conclus et il est responsable de la prestation des services auxiliaires, notamment les réglages de la tension, de la fréquence et de la puissance. Le gestionnaire du réseau de transport est également responsable du dispatching ou de l’équilibrage du réseau et les gestionnaires des réseaux de distribution sont chargés de l’équilibrage des réseaux secondaires faisant partie de leurs réseaux de distribution. Dans les faits, en conséquence, les propriétaires du réseau de transport et des réseaux de distribution sont également chargés de les exploiter – la loi ne prévoit pas la possibilité d’exploitation du réseau par un gestionnaire de réseau indépendant. Cependant, la décision du gouvernement spécifiant les conditions de privatisation de CEZ a.s. et de CEPS a.s. impose la séparation structurelle du gestionnaire du réseau de transport un an après la privatisation de CEZ a.s.. Les détails concernant l’exploitation du réseau et le dispatching seront publiés dans un décret ultérieur.

Le gestionnaire du réseau de transport ne doit pas exercer de discrimination entre les clients par le biais des modalités d’accès. Il ne peut pas non plus être titulaire directement d’une autorisation de négoce ou de production d’électricité. On voit donc, dans ce cas, que la loi exige plus qu’une séparation comptable entre ces activités, qui doivent aussi faire l’objet d’une séparation juridique, mais elle ne semble pas exclure la propriété commune des différentes entités détentrices de ces autorisations ; autrement dit, elle n’impose pas la séparation structurelle.

Le gestionnaire du réseau de transport peut limiter les importations si le régulateur en décide ainsi, sur la base des conditions décrites ci-après. A partir de 2001, CEPS a.s. jouera le rôle de gestionnaire du réseau de transport (GRT). Le changement de statut du gestionnaire de réseau de transport est envisagé au moment de la privatisation de CEZ a.s.

Le cadre régissant les activités des gestionnaires des réseaux de distribution est équivalent pour ce qui a trait aux conditions de raccordement, à la tarification et au dispatching. Il est à noter toutefois qu’un gestionnaire de réseau de distribution peut ne pas être titulaire d’une autorisation de transport d’électricité. Cette fois encore, il semble que la séparation juridique soit obligatoire, mais non la séparation structurelle. Le régulateur peut décider qu’une même entité détienne une autorisation de distribution et une autorisation de négoce d’électricité. Le gestionnaire du réseau de distribution peut choisir le fournisseur d’électricité pour les clients protégés, et il a l’obligation d’assurer leur fourniture.

Un client éligible a le droit d’acheter de l’électricité dans la République tchèque à des producteurs et à des négociants autorisés, mais il est à noter qu’il ne peut pas en acheter à des détenteurs d’autorisations de distribution, à moins que ceux-ci ne soient titulaires également d’une autorisation de production ou de négoce. On peut en déduire que le titulaire d’une autorisation de distribution devra également être négociant pour pouvoir vendre de l’électricité. Cette condition garantit la séparation comptable entre ces fonctions. De même, les clients éligibles et les négociants ont le droit d’acheter de l’électricité dans d’autres pays, si des restrictions aux importations ne les en empêchent pas.

Un opérateur du marché de l’électricité sera tenu de préparer des bilans des transits d’électricité sur la base des informations figurant dans les contrats conclus entre les acteurs du marché à l’intention des gestionnaires des réseaux de transport et de distribution (à des fins de dispatching). L’opérateur du marché sera également chargé du fonctionnement d’un éventuel marché à court terme, en regroupant les offres et les demandes, en fixant les prix et en communiquant aux parties intéressées le résultat de l’équilibrage qui en découlera pour l’établissement des contrats. L’opérateur du marché évaluera également les approvisionnements effectifs et contractuels pour fixer le prix de règlement entre les participants du marché et préparer des bilans à plus long terme pour en informer le marché. L’opérateur du marché peut exiger des participants qu’ils communiquent des informations pertinentes pour exécuter les tâches qui lui sont dévolues. Les règles de fonctionnement du marché n’ont pas encore été arrêtées et elles seront promulguées par décret.

Le ministère de l’Industrie et du Commerce peut imposer des limites aux importations d’électricité pour des raisons de sécurité, mais aussi pour prévenir les abus de position dominante, notamment au détriment des clients protégés (non éligibles), ainsi que dans les cas où les obligations et les tâches imposées aux producteurs d’électricité et aux clients éligibles dans le pays exportateur ne sont pas comparables aux droits et aux obligations des producteurs d’électricité et des clients éligibles en République tchèque (exigence de réciprocité). Jusqu’en janvier 2005, les importations peuvent également faire l’objet de restrictions en cas de déséquilibre de l’approvisionnement électrique en République tchèque ou dans les services de réseau et de risque de préjudice lié à l’utilisation des ressources primaires dans le pays.

Coûts échoués. La République tchèque ne s’attend pas à des coûts échoués importants découlant de la réforme de la réglementation. Dans le cadre d’un programme qui est arrivé à son terme à la fin de 1998, plus de 47 milliards de CZK ont été investis dans des technologies de désulfuration, des chaudières à lit fluidisé et des dispositifs de dénitrification afin de respecter les normes environnementales de l’UE. Ces investissements étaient nécessaires pour permettre la poursuite de l’exploitation des grandes centrales électriques (comportant des tranches d’une puissance installée supérieure à 50 MW) dans le système électrique tchèque. Si certaines de ces tranches étaient fermées, les investissements correspondants deviendraient des coûts échoués, ce qui se produirait aussi en cas d’importation d’électricité bon marché. Néanmoins, le cadre juridique mis en place en vertu de la loi prévoit une restructuration des importations, si cela s’avère nécessaire.

Application du droit de la concurrence. Le droit de la concurrence s’applique au secteur de l’énergie et c’est l’Office pour la protection de la concurrence économique qui est chargé de veiller à son respect. Dans la mesure où une activité du secteur de l’électricité est menée en conformité avec la loi sur l’énergie, elle ne contrevient pas à la loi sur la concurrence et la compétence de l’Office ne sort pas du cadre prévu par la loi sur l’énergie. En cas de violation possible de la loi sur la concurrence, l’Office coopère avec l’Office d’État d’inspection de l’énergie ou avec le ministère de l’Industrie et du Commerce. L’Office a défini le marché géographique de l’électricité, qui coïncide avec les territoires desservis par chacune des entreprises de distribution régionales. Il n’a pas encore eu à traiter de propositions de fusions dans le secteur de la distribution. Par ailleurs, compte tenu des plans de privatisation proposés pour CEZ a.s. et les entreprises de distribution régionales, il est peu probable que se posent des problèmes importants liés à des fusions, sauf peut-être au niveau de la production, car la privatisation entraînera, en réalité, une fusion du secteur de la distribution. Il est pertinent d’analyser les conséquences pour le jeu de la concurrence de la privatisation proposée et de se demander, par hypothèse, si l’Office autoriserait une fusion de toutes les entreprises de distribution régionales si elles appartenaient à des investisseurs différents.

Un aspect qui revêt de l’importance est la définition du marché considéré pour évaluer les questions liées à l’instauration de la concurrence. Les grands problèmes que soulève la stratégie de privatisation annoncée par les autorités sont notamment une forte concentration au niveau de la capacité de production et une intégration structurelle verticale importante entre le producteur dominant et le secteur de la distribution et de la vente aux consommateurs finals. La concentration au niveau de la production pourrait ne pas poser de difficultés si le marché considéré était un marché européen intégré – car le secteur tchèque ne représenterait que 2 % environ de la production européenne. En revanche, si le marché considéré est la République tchèque, ou s’il correspond à des régions infranationales, l’instauration de la concurrence posera des problèmes indéniables. Pour plusieurs raisons, on estime qu’il vaut mieux envisager l’analyse dans l’optique d’un marché national tchèque. Premièrement, les prix de l’électricité sont relativement faibles dans le pays, qui devrait en outre devenir un exportateur net important. De surcroît, les prix de l’électricité (hors taxes) varient très sensiblement d’un pays de l’UE à l’autre, ce qui permet de penser que le marché communautaire n’est pas encore très intégré [3]. En conséquence, pour l’heure, les importations sont peu susceptibles d’exercer des pressions concurrentielles. Au fur et à mesure que l’intégration progressera au sein de l’UE et que les prix augmenteront en conséquence dans la République tchèque, il sera plus avisé de considérer le secteur de la production et le marché de gros tchèques comme étant partie intégrante d’un marché européen plus vaste, mais cela prendra plusieurs années. Deuxièmement, la démarche adoptée par les autorités dressera des obstacles à l’entrée du marché intérieur de la distribution et de la vente aux consommateurs finals, qui resteront sans doute importants. Selon toute vraisemblance, la majeure partie de ce secteur sera verticalement intégrée sous la houlette du producteur dominant, de sorte que l’ouverture à la concurrence dépendra des nouveaux entrants, c’est-à-dire des négociants dont l’activité sera tributaire de l’application effective de l’accès réglementé aux services de transport et de distribution. Des marchés de cette nature sont plus localisés que les marchés de gros. Il est déraisonnable de supposer que la libéralisation conférera au marché considéré une dimension internationale, sauf peut-être pour les très gros clients. Partant, la suite de l’analyse portera essentiellement sur le marché intérieur tchèque.

Privatisation. Le gouvernement prévoit de poursuivre la privatisation du secteur de l’électricité. Des propositions dans ce sens avaient déjà été avancées, d’où il ressort des divergences internes sur la meilleure manière de procéder. Plus récemment, en octobre 2000, le ministère de l’Industrie et du Commerce a annoncé que la privatisation se poursuivrait en 2001 par la vente groupée, à un seul acheteur (ou consortium), de la participation de 67 % de l’État dans le capital de CEZ a.s., dont il conserverait toutefois 3 % [4], et de ses participations de contrôle dans les entreprises de distribution. De ce fait, l’acheteur unique détiendra une entreprise verticalement intégrée, qui contrôlera la majeure partie de la production ( 64 % de la demande en 2000) et possédera des participations majoritaires dans six des huit entreprises de distribution régionales. Cet acheteur pourrait théoriquement aussi détenir ou acquérir des participations dans les deux autres entreprises de distribution régionales.

Les perspectives d’instauration de la concurrence au bénéfice des consommateurs sont compromises par cette démarche de privatisation. Dans cette structure, le seul espoir d’ouverture à la concurrence vient du régulateur et des nouveaux entrants. Il faut se demander si la séparation comptable (sans séparation structurelle) et les plans visant à privatiser CEZ a.s. en la laissant intacte et intégrée avec les entreprises de distribution est la meilleure stratégie pour maximiser la croissance économique et le bien-être des consommateurs dans la République tchèque.

De par son intégration verticale, CEZ a.s. participe directement ou indirectement, par le biais des filiales dont elle détient des participations majoritaires, à des activités qui pourraient être concurrentielles et à des activités monopolistiques, d’où son intérêt à exercer une discrimination à l’encontre des nouveaux entrants ou des concurrents existants. La discrimination à l’égard des producteurs indépendants en atteste de manière évidente. A l’heure actuelle, les producteurs indépendants vendent de l’électricité en concurrence avec CEZ a.s. aux entreprises de distribution régionales qui ont pu, dans une certaine mesure, s’affranchir de la dépendance à l’égard de CEZ a.s. en recherchant d’autres sources d’approvisionnement électrique. Or, si CEZ a.s. et les entreprises de distribution régionales appartiennent à un même actionnaire privé, l’autonomie des entreprises de distribution régionales vis-à-vis de CEZ a.s. cessera probablement [5]. Le propriétaire unique de CEZ a.s. et des entreprises de distribution régionales ne serait disposé à acheter de l’électricité aux producteurs indépendants qu’à condition que leur prix soit inférieur au coût marginal de production de CEZ a.s. En conséquence, l’éventail des nouveaux clients potentiels des producteurs indépendants pourrait sensiblement se réduire et se limiter aux clients considérés éligibles dans le calendrier de libéralisation [6].

La discrimination peut aussi s’exercer de manière indirecte, notamment par le biais des modalités d’affectation de la capacité et du choix du moment où l’information est communiquée. Une régulation indépendante peut tenter de lutter contre les comportements discriminatoires, mais la réglementation peut être très interventionniste et coûteuse pour le régulateur et l’entreprise, sans pour autant s’avérer d’une grande efficacité, en général. Par contre, des solutions structurelles, applicables aisément et relativement vite en République tchèque, introduisent une concurrence réelle par la séparation de la propriété des entreprises menant des activités concurrentielles de celle des entreprises qui jouissent d’un monopole naturel. Il faut certes que les activités monopolistiques soient réglementées de manière indépendante pour prévenir les pratiques de prix abusifs, mais le régulateur n’est plus chargé de la tâche ardue consistant à déceler et à empêcher la discrimination.

Vente. La ventes et la commercialisation de l’électricité constituent une activité potentiellement concurrentielle. Dans le contexte tchèque, de nouveaux entrants peuvent s’engager dans cette activité en qualité de négociants autorisés à acheter et à vendre de l’électricité à d’autres clients éligibles sur le marché de l’électricité, c’est-à-dire à des clients non protégés. Ces négociants auront besoin d’accéder aux installations de transport de CEPS a.s. ainsi qu’aux installations de distribution. Comme il n’existe pas de solution de rechange, dans la plupart des cas, il ne serait pas rentable pour les nouveaux entrants d’éviter les transits par les réseaux de distribution ou de transport en construisant leurs propres installations. Aux termes de la nouvelle loi sur l’énergie, l’accès aux réseaux de transport et de distribution doit être réglementé par l’Office de régulation de l’énergie et les gestionnaires de ces réseaux sont obligés d’y accorder l’accès à des prix réglementés.

En cas de différend en matière d’accès, l’entreprise verticalement intégrée l’emporte sur sa rivale non intégrée parce que celle-ci subit une discrimination tant que le différend n’est pas réglé. En raison des retards, l’entrée sur le marché risque de ne pas être rentable. Le règlement rapide des différends est un facteur positif dans un régime réglementaire. Une réglementation de l’accès ex ante, conforme au droit de la concurrence et permettant un règlement rapide des différends – surtout pendant les premières phases de la libéralisation –, vaut beaucoup mieux que l’octroi de l’accès ex post, après saisine des autorités compétentes, enquête, décision et mesures d’application pour l’obtenir. Aussi, l’obligation prévue par la législation tchèque d’accorder l’accès aux réseaux de transport et de distribution à des tarifs réglementés par l’Office de régulation de l’énergie est-elle un élément du cadre prévu qui va dans le bon sens.

En tout état de cause, la structure économique qui résultera de la privatisation en bloc de CEZ a.s. et des entreprises de distribution régionales qui en seront les filiales compliquera considérablement la tâche du régulateur tchèque pour assurer l’accès aux réseaux. Bien que la nouvelle loi sur l’énergie transpose le degré de séparation requis par la directive de l’UE sur l’électricité, cette dernière n’empêche pas les pays d’adopter des solutions structurelles plus radicales. Un nombre croissant d’indices (voir OCDE 2000 ) tendent à prouver que la séparation structurelle est de nature à produire des résultats plus favorables à la concurrence et réduit le poids de la réglementation nécessaire pour que les résultats sur le marché s’apparentent davantage à des solutions concurrentielles. Le risque de défaillance de la réglementation est d’autant plus faible, et son coût moins lourd, que le fardeau imposé par les mesures réglementaires est moindre.

La privatisation intégrée proposée soulève une autre question délicate, du fait de l’actionnariat extrêmement concentré des entreprises de distribution régionales, et limite sensiblement les perspectives d’instauration rapide de la concurrence au niveau de la vente aux consommateurs finals. Dans le cas contraire, les entreprises de distribution régionales auraient sans doute rivalisé entre elles en s’introduisant sur leurs marchés régionaux respectifs. Or, il ne sera pas dans l’intérêt de l’actionnaire qui les contrôle toutes que ce type de concurrence apparaisse – en revanche, il a intérêt à conserver un pouvoir de marché maximum. Par conséquent, pour que règne la concurrence dans le secteur de la vente aux consommateurs finals, il faudrait que des négociants en électricité, en faisant leur entrée sur le marché, décident de mettre sur pied des activités de fourniture. Il est particulièrement regrettable que l’on laisse échapper l’occasion de stimuler la concurrence à ce niveau, car c’est un secteur qui aurait normalement offert de bonnes perspectives d’ouverture rapide à la concurrence. Ainsi qu’il a été signalé plus haut, l’expérience observée dans de nombreux pays donne à penser que la séparation structurelle est une démarche plus propice à la concurrence – les propositions tchèques sont loin de correspondre à cette pratique exemplaire. C’est pourquoi des arguments solides plaident pour la privatisation séparée des entreprises de distribution régionales. Étant donné que la restructuration antérieure du secteur de l’électricité avait déjà fait de ces entreprises des entités distinctes, il serait relativement simple de les privatiser séparément. En ce sens, la stratégie de privatisation annoncée par les autorités se solde par une occasion manquée. Les investisseurs étrangers – principalement des entreprises énergétiques – qui ont acquis des participations dans les entreprises de distribution mais dont aucune offre n’a été retenue lors de la privatisation seront des actionnaires minoritaires d’entreprises qui seront probablement contrôlées par l’un de leurs concurrents. Compte tenu du piètre bilan de beaucoup d’investisseurs étrangers possédant des participations minoritaires dans des entreprises tchèques, par suite de problèmes liés au cadre de gouvernance des entreprises (voir chapitre 1), cette situation risque de dissuader les investisseurs étrangers d’engager des capitaux en République tchèque.

Quelle que soit l’organisation qui se dessinera dans le secteur de la vente aux consommateurs finals, il importera que les autorités accordent l’attention voulue aux problèmes de protection des consommateurs qui sont apparus dans certains marchés où la concurrence venait de s’instaurer. En particulier, il faudra prendre garde aux problèmes que poserait la multiplication des entreprises sur le marché de la fourniture aux clients finals (où les nouveaux entrants poussent inopportunément les consommateurs à changer de fournisseur) et assurer une protection puissante des consommateurs contre des comportements abusifs des entreprises ou un service qui pourrait laisser à désirer.

Concurrence au niveau de la production. Une certaine concurrence s’exerce d’ores et déjà sur le marché au niveau de la production. Cependant, comme on l’a signalé précédemment, l’un des effets particulièrement regrettables de la réintégration des participations de l’État dans ce secteur prévue dans la privatisation proposée, tient à ce qu’elle « étranglera » les producteurs indépendants et renforcera concrètement la position dominante de CEZ a.s. au niveau de la production. Partant, pour préserver un environnement concurrentiel à ce niveau, il importerait de ne pas vendre CEZ a.s. et les entreprises de distribution régionales sous une forme intégrée.

Une autre possibilité de stimuler la concurrence passerait par la séparation horizontale de la capacité de production de CEZ a.s. entre plusieurs entreprises concurrentes – d’autres pays ont opté pour cette solution qui avait été précédemment préconisée en République tchèque – voir SEVEn ( 1999). CEZ a.s. ne possède pas une grande puissance installée en comparaison de certaines des plus grandes entreprises internationales d’électricité, mais cela ne signifie pas forcément que l’éclatement de son parc de production en un certain nombre de groupes concurrents donnerait lieu à des entreprises qui n’atteindraient pas l’échelle d’efficience minimale. Il faudrait effectuer une étude détaillée des coûts de production de CEZ a.s. pour formuler des recommandations judicieuses sur le nombre viable d’entreprises concurrentielles auquel pourrait aboutir une telle séparation. Une étude de cette nature ne rentre pas dans le cadre du présent rapport, mais il serait souhaitable que les autorités tchèques la réalisent pour être en mesure de prendre des décisions plus rationnelles. Cette démarche serait sans doute beaucoup plus intéressante pour d’autres acteurs en place dans le secteur, et pour les producteurs indépendants en particulier. En effet, ce n’est pas une concurrence excessive qui inquiète les producteurs indépendants, mais un abus de position dominante de la part de CEZ a.s., ainsi qu’un conflit d’intérêts dans l’appareil réglementaire. L’instauration d’une concurrence réelle dans ce secteur est le meilleur moyen d’atténuer autant que possible la flambée des prix à la consommation, en ce sens que les économies imputables à la concurrence au niveau de la production pourront compenser en partie la suppression des subventions croisées actuellement créées par le rééquilibrage des tarifs (voir encadré 4).

CEZ a.s. a perdu des parts de marché au profit des producteurs indépendants, pour l’essentiel en raison des prix plus élevés qu’elle pratique. En conséquence, le pouvoir de marché détenu par CEZ a.s. est allé en diminuant. Il pourrait se réduire encore par suite de l’intégration des marchés européens. C’est pourquoi, si la séparation horizontale de CEZ a.s. pourrait être jugée souhaitable, elle aura peut-être moins d’importance à plus long terme que la séparation verticale sur laquelle on a insisté plus haut. Pour l’heure, le pouvoir de marché de CEZ a.s. pose des problèmes pour concevoir le marché de gros dans le cadre de la libéralisation. Il est plausible d’envisager que CEZ a.s. exercera un pouvoir de marché à ce niveau en tant que producteur marginal – c’est-à-dire qu&rs