La table ronde comprenait trois volets, consacrés respectivement au transport de marchandises par route, au transport par autocar et autobus, et au transport par taxi.

Les États-Unis ont été l’un des premiers pays à libéraliser le transport intérieur par route, sans toutefois que la libéralisation n’abolisse vraiment toutes les mesures de contrôle. En effet, le document présenté par ce pays mentionne l’existence de « bureaux d’établissement des tarifs », qui se réunissent pour fixer les tarifs ou les mécanismes des hausses généralisées, et qui restent partiellement exemptés de l’application de la législation antitrust américaine. La libéralisation a notamment induit un fort accroissement de la concentration dans le secteur du groupage des charges partielles, où les économies d’échelle et de champ d’activité sont très importantes, mais y a-t-il lieu de s’inquiéter de cette concentration accrue ? Qu’est-ce qui entrave le développement d’un marché entièrement libéralisé du transport international par route dans la zone de l’ALENA ?

Les États-Unis ont reconnu que la libéralisation de leur marché du transport par route était l’une des grandes réussites en matière de réforme de la réglementation et de déréglementation. Le pays avait connu, depuis les années 30, une longue période de stricte réglementation des tarifs et de leur mode de fixation, ainsi que de l’accès au marché. Les choses ont commencé à changer à la fin des années 70, d’abord avec des modifications réglementaires émanant de l’Interstate Commerce Commission, puis à la suite d’une réforme législative qui a abouti, en 1995, à l’adoption de l’Interstate Commerce Commission Termination Act, laquelle mettait fin à l’existence du régulateur lui-même. Le secteur est aujourd’hui entièrement déréglementé.

Les évaluations économiques indiquent que les tarifs et les coûts dans le secteur ont diminué de 35 pour cent, que les services et la fiabilité se sont sensiblement améliorés et qu’une grande variété de services novateurs ont vu le jour. On note un certain accroissement de la concentration dans le secteur du groupage des charges partielles, qui s’explique probablement par les économies d’échelle, mais également une intensification de la concurrence émanant d’un certain nombre de nouveaux transporteurs régionaux à faible prix de revient et sans affiliation syndicale, ainsi que de plusieurs transporteurs de petits colis comme UPS et Federal Express. Bien que ce marché soit aujourd’hui plus concentré, il s’y livre encore une vigoureuse concurrence, et les autorités antitrust n’ont pas eu de motif d’y intervenir depuis une dizaine d’années. C’est un marché qui a également accueilli de nombreux nouveaux venus non affiliés à un syndicat, et bien que les salaires aient baissé, le nombre d’emplois a presque doublé, passant d’environ un million au milieu des années 70 à près de deux millions au milieu des années 90.

L’activité qui n’a pas été entièrement libéralisée est celle des bureaux d’établissement des tarifs. Jusqu’à l’adoption du Motor Carrier Act de 1980, la plupart des tarifs pratiqués dans la profession étaient fixés collectivement par les bureaux d’établissement des tarifs. Au fil des ans, le champ d’application de l’exemption dont bénéficiait cette activité a été réduit et se limite aujourd’hui aux « hausses tarifaires généralisées », c’est-à-dire aux augmentations périodiques de tarifs à l’échelle de la profession, que ce soit pour le transport de charges complètes ou pour le groupage de charges partielles. Cette exemption particulière est à l’étude au Surface Transportation Board. Le ministère de la Justice a déposé des commentaires selon lesquels cette exemption ne devrait pas être maintenue, faisant valoir qu’elle risquait d’aboutir à la collusion pure et simple ou de fournir une plate-forme que la plupart des transporteurs pourront utiliser pour hausser leurs tarifs. Le Surface Transportation Board a différé de deux ans sa décision à ce sujet. Le Board a fait savoir qu’il n’autoriserait pas que les tarifs soient fixés collectivement, sauf si c’est à des niveaux concurrentiels. Si une entreprise veut fixer ses tarifs à un niveau supérieur au niveau concurrentiel, elle doit le faire individuellement et non dans un cadre collectif.

S’agissant de l’ALENA, depuis le début des années 80, les entreprises mexicaines ont le droit de transporter des marchandises à destination et en provenance de certaines zones commerciales frontalières – c’est-à-dire une bande de territoire d’une largeur variant de cinq à 50 miles longeant la frontière américano-mexicaine. L’ALENA prévoyait la libéralisation de ces activités de transport. Les transporteurs mexicains devaient avoir, à compter de 1995, le droit de desservir les États frontaliers et, ultérieurement, l’ensemble des États-Unis. Toutefois en décembre 1995, les autorités américaines ont annoncé qu’elles allaient différer cette libéralisation pour des raisons de sécurité, la question étant de déterminer si l’agence mexicaine chargée de la réglementation de la sécurité était capable de garantir le respect de normes de sécurité comparables. Cette question a été une source de polémique et, en fait, un groupe spécial de l’ALENA chargé du règlement du différend devrait rendre une décision en novembre 2000 et déterminer si ce report est conforme à l’Accord. Il n’y a pas de cabotage aux États-Unis et cette activité n’est pas à l’ordre du jour pour le moment.

Le président a abordé ensuite la situation en Australie, autre pays précurseur en matière de réforme du secteur des transports. En Australie, la libéralisation ne découle pas d’un changement de politique mais d’une décision juridique selon laquelle le régime en vigueur auparavant était inconstitutionnel. Le document présenté par l’Australie faisait état de certaines préoccupations relatives à la sécurité – la libéralisation, en intensifiant la concurrence, risquant de pousser les entreprises de transport routier à prendre davantage de risques – et notait que des voix s’élevaient pour réinstaurer un système de licences.

L’Australie a confirmé la longue tradition de libéralisation qui caractérise le secteur du transport par route, qui n’est soumis à aucun système de licences. La Constitution australienne elle-même contient des dispositions qui s’opposent à des règlements entravant les échanges inter-États. La forte concurrence qui s’exerce dans la profession se traduit par de faibles marges bénéficiaires. La proposition de réinstaurer un système de licences émanait essentiellement d’un groupe d’intérêts du transport par route et elle n’a pas été retenue par le gouvernement ni par l’ACCC. Cette dernière verrait en effet d’un très mauvais œil une quelconque mesure visant à limiter la concurrence, et il y existe selon elle d’autres moyens qu’un système de licences pour promouvoir la sécurité, par exemple en favorisant les programmes de lutte contre la fatigue des chauffeurs et en agissant directement auprès des entreprises de transport par route pour les inciter à adopter une attitude plus responsable en matière de sécurité routière.

S’agissant de la Corée, le président a fait observer que la réforme de la profession routière dans ce pays ne remontait qu’à 1999 et qu’elle avait été menée à bien en dépit d’une vive opposition des transporteurs en place. Il a demandé au délégué de la Corée de préciser les modalités de cette réforme.

Le délégué de la Corée a expliqué qu’au début des années 90, le KFTC avait commencé à étudier la structure du marché ainsi que les politiques du ministère de la Construction et des Transports (MOCT). Le KFTC, qui était épaulé dans sa démarche par de nombreux économistes et spécialistes du secteur du transport par route, avait pu constater de nombreuses et importantes distorsions dans le secteur. Par exemple, le surprix sur les licences en vigueur était de 15 000 dollars, ce qui correspondait aux recettes annuelles totales d’un opérateur. En se fondant sur ces enquêtes, le KFTC avait formulé un plan de réforme de la réglementation, qui avait pour objectif immédiat de lever les obstacles à l’entrée et de mettre fin à la réglementation des prix. Ce plan n’a pas été accepté par le MOCT, qui craignait l’opposition des transporteurs en place. Finalement, un plan de réforme graduelle a été accepté par le MOCT et approuvé par le Comité de la déréglementation économique en novembre 1995. Le KFTC est très fier de cette réalisation.

De fait, les transporteurs en place se sont très vigoureusement opposés à la réforme (affiches de protestation sur les camions, appels téléphoniques de menaces aux fonctionnaires de l’équipe chargée de la réforme), mais le gouvernement coréen a malgré tout graduellement mené à bien son projet. Le succès de la réforme s’explique essentiellement par deux facteurs – d’une part, le rôle du KFTC, surtout en raison de ses liens organiques avec le Cabinet, et d’autre part un solide appui politique. En effet, il existait dans ce cas de figure un soutien politique très solide en faveur de l’amélioration de la productivité et de l’élimination des distorsions sur le marché.

Le président a reconnu le rôle important de la CE dans la libéralisation du transport par route dans l’UE et a demandé à la Commission s’il était envisagé de centraliser sous sa coordination la négociation des accords bilatéraux avec des pays extérieurs à l’Union.

La Commission européenne a rappelé aux délégués que le transport par route, tout comme le transport par chemin de fer et par voies navigables, était soumis à l’application des règles de l’UE relatives à la concurrence depuis 1968 (par suite du Règlement n^o 1017 du Conseil). A l’intérieur de l’Union, le transport de marchandises par route est libéralisé et la politique en la matière se limite à des questions de sécurité telles que le transport des marchandises dangereuses. Un petit nombre d’accords horizontaux entre entreprises de transport ont été notifiés en vertu de l’article 81 du Traité, mais comme ils ont été jugés sans effet restrictif d’importance sur la concurrence, ils ont rapidement été autorisés.

Le cabotage routier à l’intérieur de l’Union n’a été entièrement libéralisé que le 1^er juillet 1998. Depuis, un transporteur de n’importe quel État membre est en mesure, à condition de répondre aux conditions énoncées dans les directives, de transporter des marchandises entre deux destinations situées sur le territoire de l’Union européenne, y compris à l’intérieur d’un État membre qui n’est pas celui dont il est ressortissant. Ainsi, un transporteur belge peut par exemple transporter des marchandises de Paris à Rome sans problème. En revanche, le cabotage sur le marché du transport régulier de voyageurs n’est pas encore autorisé.

Les directives de la CE dans ce secteur concernent les permis de conduire et l’accès au marché. Depuis janvier 1993, tout prestataire de services de transport par route souhaitant transporter des marchandises ou des voyageurs sur une liaison internationale (par exemple entre au moins deux États membres) doit détenir un permis de conduire établi selon le modèle communautaire par l’État membre dans lequel il réside. Les conditions d’obtention du permis sont déterminées par les États membres eux-mêmes, l’une des principales, qui est contraignante pour tous, étant qu’ils doivent faire appliquer la directive de l’UE relative à l’accès à la profession de transporteur de marchandises ou de voyageurs par route. Cette directive énonce les conditions d’accès à la profession, par exemple en matière d’honorabilité, de capacité professionnelle et de capacité financière. La deuxième partie de la directive concerne la reconnaissance mutuelle des diplômes, certificats et autres qualifications officielles. Cette reconnaissance est nécessaire pour qu’un conducteur reconnu dans un pays puisse conduire dans un autre sans avoir à subir d’autres contrôles.

Le président a ensuite abordé la situation des pays qui sont voisins de l’Union européenne, notamment celle de la Pologne. Dans ce pays, le transport par route a été entièrement libéralisé au plan intérieur, mais il est soumis à un système de contingents et d’autorisations à l’international. Le président a demandé au délégué de la Pologne de préciser l’affirmation figurant dans le document présenté par ce pays selon laquelle la libéralisation complète du transport international entraînerait l’« effondrement » de l’industrie polonaise du transport de marchandises.

Le système de la Pologne se rapproche à bien des égards de celui qui existe actuellement dans les pays de l’Union européenne, à cette exception près qu’il exige une autorisation pour le transport international. Le nombre d’autorisations est plus que suffisant en ce qui concerne les pays extérieurs à l’UE. L’obligation de détenir une autorisation pour les liaisons avec la Turquie et la Slovénie a été entièrement levée. Le principal problème qui se pose à la Pologne, c’est le nombre insuffisant d’autorisations émanant des pays de l’Union européenne. Cela mis à part, le marché est ouvert aux opérateurs qui satisfont aux trois conditions d’honorabilité, de capacité financière et de capacité professionnelle.

Le nombre d’autorisations est décidé dans le cadre de la négociation, d’État à État, d’accords bilatéraux, qui sont grosso modo semblables d’un pays à un autre, à quelques légères différences près.

Le président a ensuite donné la parole à l’auditoire pour un débat général, en mettant en évidence deux questions – celle de savoir comment vaincre l’opposition des transporteurs en place et celle des pays « de transit », qui sont les petits pays situés sur les grands courants de trafic entre les grands pays.

Le délégué de la CEMT (Conférence européenne des ministres des Transports) a expliqué que les questions concernant le transport de marchandises par route faisaient partie des préoccupations quotidiennes de la CEMT. La plupart des pays ont déréglementé le secteur au niveau national, abandonnant les mesures de contrôle quantitatives pour privilégier désormais le contrôle de la qualité. Des textes législatifs demeurent en vigueur dans certains pays, comme l’Italie, mais ils ne sont pas appliqués. Il reste encore certaines questions en suspens, notamment en ce qui concerne le secteur du transport « pour compte propre », concerné au premier chef par les restrictions sur le transport de retour, par exemple. Le problème tient à ce que les opérateurs pour compte propre ne sont pas soumis aux mêmes conditions d’accès au marché que les autres transporteurs, de sorte que la concurrence serait dans une certaine mesure faussée si des droits d’accès égaux leur étaient accordés.

La réglementation du transport par route a été intégrée à des domaines d’action plus large des pouvoirs publics, tels que l’environnement, la sécurité et le rôle des chemins de fer. Elles est liée également à la place dominante qu’occupe le transport routier dans nos économies. Tous ces autres facteurs entrent maintenant en ligne de compte dans le débat sur la réglementation de ce mode de transport, où la pondération trouve par conséquent difficilement sa place. Les spécialistes de la politique de la concurrence peuvent contribuer au débat en faisant ressortir les conséquences des différents mécanismes au regard de la poursuite de ces autres objectifs.

En ce qui concerne le transport international, la situation est compliquée. L’Union européenne a libéralisé le transport international de marchandises par route mais ce fut au terme d’une rude et longue bataille. Le cabotage n’existe que depuis deux ans et la réglementation qui le concerne permet aux pays de revenir à des dispositions plus restrictives si l’évolution s’avérait défavorable. L’un des enseignements qui se dégagent de ces deux dernières années est que le scénario catastrophique qui était envisagé ne s’est pas concrétisé. Le cabotage ne représente en effet que un pour cent du marché en Allemagne, par exemple, alors que les transporteurs allemands y étaient farouchement opposés.

Le transport routier en Europe est encore régi par un assemblage disparate d’accords bilatéraux et de certains arrangements multilatéraux. La CEMT elle-même administre un système de contingent multilatéral, soit 10000 autorisations, que les ministres des Transports se disputent chaque année. La Conférence tente d’augmenter le nombre de ces autorisations, mais elle se heurte à une forte résistance de la part de certains pays. S’agissant des accords bilatéraux, ils sont négociés en secret entre les pays. Entre autres dispositions, ces accords comprennent parfois des exemptions mutuelles de redevances ou de taxes routières. Si tel est effectivement le cas, cela apparaît comme discriminatoire et irait à l’encontre des autres principes du commerce international. La CEMT s’efforce de donner davantage de transparence et d’uniformité à ces accords bilatéraux.

Autre problème, les petits opérateurs indépendants, très nombreux dans ce secteur, se sentent vulnérables. Les expéditeurs, en effet, ou bien concluent avec eux des contrats à long terme, ou bien leur font des offres du type « à prendre ou à laisser », de sorte qu’ils ne peuvent répercuter les hausses de coûts à leurs clients. Certains pays tentent de remédier à la situation en s’efforçant de faire remonter la responsabilité plus haute dans la chaîne. Par exemple, si un transporteur indépendant est pris en flagrant délit d’excès de vitesse ou de surcharge, la responsabilité pourrait être répercutée sur l’expéditeur. La France, notamment, réfléchit à la question. Un autre problème est celui que l’on appelle parfois le « dumping social », pratique qui consiste à utiliser une main-d’œuvre bon marché pour assurer des services de transport international. Ainsi, on sait que des conducteurs issus de pays situés loin à l’est de l’Europe (par exemple l’Azerbaïdjan), beaucoup moins payés que les conducteurs européens, roulent entre l’Allemagne et la France, en utilisant par exemple des autorisations CEMT. Ce sujet retient beaucoup l’attention des ministres des Transports. La CEMT s’emploie à préciser ce qui relève des différences salariales légitimes et ce qui procède d’une certaine pratique déloyale.

En ce qui concerne la question de la sécurité, la CEMT y a consacré un rapport il y a quelques années. Révélation terrifiante, 60 pour cent des conducteurs admettaient s’être déjà endormis au volant. On se trouve donc là face à un très grave problème de sécurité et d’application de la réglementation. Les lois existent, mais la détermination et la capacité à les faire appliquer ont été très inégales. On dispose bien de moyens électroniques tels que le tachygraphe pour contrôler les temps de conduite et les temps de repos, mais le problème de la profession routière tient aux autres tâches qu’exécutent les conducteurs, notamment le chargement et le déchargement. L’Union européenne, en tentant d’exclure les transporteurs indépendants du champ d’application des lois relatives au temps de conduite et au temps de repos, suscite un vaste débat en Europe. Cette mesure induirait en effet une distorsion du marché, mais peut-être est-ce là la seule voie possible vers un compromis politique.

La Suisse, répondant à la question du président sur le transit, a fait remarquer qu’elle était située dans une zone de transit pour le transport entre le nord et le sud de l’Europe. Ce trafic de transit nord-sud préoccupe les milieux politiques helvétiques en raison des dommages qu’il cause au réseau routier et de ses atteintes à l’environnement. Face à ce problème, la Suisse privilégie le « ferroutage », solution qui consiste à charger les camions arrivant en Suisse sur des trains qui leur feront traverser le pays. Cette pratique exigera la mise en place d’une nouvelle infrastructure, et notamment le percement de nouveaux tunnels alpins, mais elle aura l’avantage de limiter les effets nuisibles du transport routier sur l’environnement.

Tous les gros camions sont actuellement soumis à une taxe annuelle, qui s’applique sans distinction aux camions suisses et étrangers. Cette taxe risque toutefois de fausser la concurrence entre les camions suisses et les autres, car elle est la même dans les deux cas, même si le camion étranger ne traverse la Suisse que deux fois par an, alors que le camion helvétique circule à longueur d’année dans le pays. Le Parlement a adopté une nouvelle taxe qui entrera en vigueur le 1^er janvier 2001. Elle sera modulée en fonction de la distance parcourue et s’appliquera sans distinction aux camions suisses et aux camions étrangers transitant par la Suisse. Une partie des recettes provenant de cette taxe sera réinjectée dans le secteur des chemins de fer pour encourager le ferroutage (il s’agit d’une forme de subvention croisée de la route vers le rail).

Le délégué de l’Espagne a rappelé ce qu’était la situation pour l’Espagne lorsque le transport par route n’était pas libéralisé en Europe et que le commerce international était entravé par une insuffisance d’autorisations. En ce qui concerne l’accord bilatéral entre la Pologne et l’Espagne, par exemple, les exportateurs avaient épuisé dès le mois de juin toutes leurs autorisations. C’est ce qui a amené les autorités à accroître la taille du contingent.

Le président a demandé comment le contingent était réparti entre les différents opérateurs. Est-ce que la répartition se fait par adjudication ?

La CEMT a répondu que cela n’était pas clair. Dans le passé, en Irlande, le ministre faisait parvenir juste avant Noël les autorisations à ses transporteurs préférés. Aujourd’hui, dans certains pays, il existe une certaine forme de marché des autorisations – qui ne sont pas forcément attribuées par adjudication, mais plus ou moins quand même selon un processus commercial. Dans d’autres cas, les pays surveillent les opérateurs pour déterminer ceux qui font un usage « approprié » de leurs autorisations et veillent à ce que les autorisations ne soient attribuées qu’aux meilleurs transporteurs, pouvant faire état d’une expérience internationale. On a maintenant tendance à accorder les autorisations aux entreprises utilisant les véhicules de la meilleure qualité et respectant les normes de sécurité les plus rigoureuses, ce qui est une façon à la fois de libéraliser et d’améliorer la qualité.

Le délégué du BIAC a souligné l’observation de la CEMT selon laquelle certains opérateurs de services de transport par route sont vulnérables. Des faits nouveaux intervenus du côté de la demande aggravent cette vulnérabilité. Ainsi, le développement du commerce électronique a pour effet d’accroître le nombre et de réduire la taille des expéditions, et de renforcer la position des grandes entreprises spécialisées dans les services de colis. La concentration se fait également plus forte du côté de la demande (par exemple dans le secteur de détail) et, enfin, l’évolution vers une économie tournant 24 heures sur 24 favorise les entreprises de transport par route capables de soutenir le même horaire. Ces évolutions n’avantagent en général pas les petits opérateurs indépendants.

Le président a posé une question concernant la sécurité. Est-ce que l’intensification de la concurrence engendre des problèmes de sécurité ? Ces problèmes étaient-ils plus rares lorsque le secteur était davantage protégé ?

Un agent du Secrétariat de l’OCDE (Division des transports) a fait remarquer que le problème des heures de conduite était une préoccupation importante en Australie. Dans le cadre du programme national de réforme du transport par route, qui relève de la compétence de la Commission nationale des transports routiers, la démarche suivie en ce qui concerne le contrôle des heures de conduite était surtout axée sur la comparaison des avantages respectifs d’un système de réglementation du nombre d’heures et d’un système de gestion de la fatigue. Il s’agit dans ce dernier cas, non pas d’imposer un certain nombre d’heures de travail et de repos, mais plutôt de responsabiliser le conducteur et l’opérateur dans le cadre d’un régime global d’hygiène et de sécurité. Les premiers résultats de ce programme sont encourageants.

Au chapitre de la sécurité, depuis la promulgation de la législation de 1992 relative à la réforme nationale des transports par route (et compte tenu du fait qu’il est toujours difficile d’établir des corrélations directes), on a pu constater en Australie depuis 1990 que le taux d’implication des poids lourds dans des accidents mortels avait baissé. Ces données correspondent à une période au cours de laquelle d’importantes réformes ont été menées dans un grand nombre de domaines concernant le secteur routier, notamment les redevances routières, la réglementation des dimensions des véhicules et le contrôle des modalités d’exploitation, comme les régimes de gestion de la fatigue.

L’Australie a également examiné d’autres systèmes possibles de contrôle du respect des normes relatives à la gestion et à l’état des véhicules. Ces systèmes sont administrés par la profession et agréés par l’État. La profession s’est empressée d’accepter ses programmes, soucieuse de présenter l’image d’une industrie non seulement concurrentielle mais également responsable, notamment en matière de sécurité. De nombreux éléments de ce modèle méritent peut être d’être examinés.

Au sujet des États-Unis, le président a noté que la libéralisation du marché du transport par autocar y avait été effectuée en 1982. Un opérateur national unique en a émergé (Greyhound), qui exploite un vaste réseau. Est-ce que la concurrence intermodale a un effet modérateur sur le pouvoir de marché de Greyhound ? Le document présenté par les États-Unis mentionne l’alliance de Greyhound et d’un concurrent (Peter Pan), que le Surface Transportation Board a approuvé en dépit des objections du ministère de la Justice. Quel était l’argument invoqué par le ministère dans cette affaire et en quoi la situation différait-elle de la fusion Greyhound/Trailways, qui avait été, elle, approuvée par le ministère de la Justice ? Le président a également demandé des renseignements sur une affaire concernant la question du contrôle des gares routières.

Les États-Unis ont confirmé que le marché américain du transport par autocar avait été entièrement déréglementé en 1982, par le Bus Regulatory Reform Act, et qu’il n’existe aujourd’hui qu’un seul transporteur national – Greyhound. Auparavant, il en existait un second – Trailways – qui ne disposait pas d’un réseau véritablement national mais presque. Trailways a été acheté par Greyhound. Cette acquisition est intervenue à un moment où Trailways était sur le point de déposer son bilan, et la transaction n’a donc pas été remise en cause. Selon les économistes du ministère de la Justice, l’émergence d’un transporteur unique dans ce secteur aux États-Unis s’explique probablement par les économies d’échelle liées à l’exploitation du réseau.

En ce qui concerne l’affaire Greyhound/Peter Pan, ces deux transporteurs se faisaient concurrence sur la ligne Washington DC./New-York. Ils ont voulu concluree un accord de services en commun, que la loi autorisait. Le Surface Transportation Board a tenu une audience pour décider s’il allait autoriser cet accord en se fondant sur deux considérations. D’abord, l’accord envisagé allait-il permettre d’améliorer le service offert au public ou l’économie de la ligne ? Et ensuite, est-ce que cet accord limitait de façon indue la concurrence. Le ministère de la Justice a déposé à l’audience des commentaires fondés sur une étude informelle du marché. L’audience avait uniquement pour but de déterminer s’il fallait ouvrir une enquête sur la question. Le Surface Transportation Board a décidé que la requête ne justifiait pas une enquête officielle. L’étude informelle du ministère de la Justice a révélé qu’il n’existait tout simplement pas de pression concurrentielle suffisante émanant des autres modes de transport – rail, voitures de location ou voitures particulières. Dans cette situation intervenaient certains facteurs de coûts qui écartaient toute raison de supposer que ces autres modes de transport pourraient exercer une pression sur les tarifs pratiqués par Peter Pan/Greyhound. On ne pouvait non plus, en toute logique, prendre pour acquis que de nouveaux opérateurs feraient leur entrée sur ce marché si les tarifs augmentaient.

La seule autre mesure coercitive prise au cours des deux dernières années dans le secteur du transport par autocar concerne les gares routières de Greyhound. Ce transporteur possède environ 200 gares routières réparties sur l’ensemble du territoire des États-Unis. Dans 135 villes, il partage ces gares routières avec des opérateurs régionaux. En général, les accords de partage de gares routières prévoient que les transporteurs régionaux concèdent à Greyhound un droit exclusif de vente de billets, en échange de quoi ils peuvent utiliser une partie de l’espace de la gare routière, ainsi que parfois les services de manutention de bagages et d’autres services qui y sont fournis. Le problème s’est posé dès lors que Greyhound a posé comme condition aux autres opérateurs de ne pouvoir vendre de billets dans un rayon de 25 miles de la gare. Du fait de cette exigence, un transporteur régional concurrent qui souhaitait lancer un service à partir d’une nouvelle ou d’une autre gare, ou encore d’un aéroport, d’une gare ferroviaire ou d’un campus universitaire – autant d’endroits où il peut être envisagé de lancer un nouveau service d’autocars – était dans l’impossibilité de le faire parce qu’il n’avait pas la capacité de vendre des billets. Le ministère de la Justice a engagé une action qui a abouti à un règlement amiable en vertu duquel Greyhound a accepté de mettre un terme à cette pratique et de ne plus lier ces services les uns aux autres.

Le président a mis en contraste le marché du transport par autocar aux États-Unis et en Espagne. En effet, aux États-Unis, tout opérateur peut offrir n’importe quel service, tandis que la situation est très différente en Espagne, où l’autorisation d’assurer des services de transport par autocar est accordée par voie d’appel d’offres. A quelle fréquence les services sont-ils remis en adjudication et combien d’entreprises participent au processus ? Cela soulève la question de l’utilisation appropriée du processus d’adjudication. Quels en sont les avantages ? Serait-il préférable de s’en remettre davantage au jeu de la concurrence sur le marché ? L’un des problèmes que pose l’adjudication est que l’État ou le régulateur doit savoir à l’avance quels sont les services que demandent les consommateurs et pour lesquels ils sont prêts à payer, selon quelle fréquence, sur quels itinéraires, où doivent être prévus les arrêts, etc.

La situation en Espagne a changé avec l’adoption de la Loi sur les transports en 1987. Auparavant, les autorisations d’exploiter les lignes n’étaient pas mises aux enchères, mais étaient accordées d’une façon dépourvue de transparence. On compte en Espagne quatre grands opérateurs de services de transport de voyageurs, qui détiennent 60 pour cent du marché. Vingt-sept autorisations ont été mises aux enchères depuis l’adoption de la loi (certaines autorisations utilisées actuellement ont été accordées avant l’adoption de la nouvelle loi et sont valides jusqu’en 2020). A mesure que les autorisations actuelles arriveront à expiration, de nouvelles enchères seront tenues. La nouvelle loi a fixé la durée de validité des autorisations à un minimum de huit ans et un maximum de 20. En juin dernier, le minimum a été ramené à six ans et le maximum à 15. Ce système s’est mis en place parce que les autorités voulaient s’assurer que toutes les villes étaient desservies.

Les conditions de l’appel d’offres fixent notamment les fréquences de service requises, le tarif, la qualité de service, ainsi que le type et le niveau de confort de l’autocar. L’adjudicataire peut accroître la fréquence mais pas la réduire. La concurrence s’exerce essentiellement au niveau du tarif – c’est la variable à laquelle est accordée le plus d’importance dans l’évaluation des offres. L’adjudicataire détient le monopole sur la ligne en question pendant toute la durée de validité de son autorisation. Les opérateurs peuvent proposer un itinéraire au ministère s’ils pensent que cela en vaut la peine. Si le ministère donne son accord, l’itinéraire doit être mis aux enchères. Les horaires et les fréquences sont coordonnés au niveau national par le ministère des Transports. Chaque région a en outre son propre ministère des Transports.

Avant la mise en place de ce système, les chemins de fer avaient le droit d’exploiter tous les services de transport de voyageurs par route, en les sous-traitant à des entreprises privées. L’un des objectifs de cette loi était de retirer ce droit aux chemins de fer pour le concéder sur une base non discriminatoire aux opérateurs privés.

Le président a ensuite orienté la discussion sur les problèmes qui se posent du point de vue de la concurrence dans les gares routières. Outre l’affaire Greyhound, plusieurs autres situations ont été mises en évidence dans les documents présentées par les différents pays, par exemple la République tchèque en ce qui concerne les gares de Prague et de Pilsner. Le président a demandé si les services de transport par autocar et les services ferroviaires étaient en République tchèque des modes interchangeables ou complémentaires.

La République tchèque a répondu que la première des deux situations concernait la gare routière principale de Pilsner, qui est exploitée par une entreprise assurant également des services de transport par autocar. Cette entreprise, sans aucune raison objectivement défendable, a agi de façon discriminatoire à l’égard d’un des opérateurs concurrents sur l’itinéraire Pilsner-Prague, en ne l’autorisant pas à utiliser une partie de la plate-forme de qualité comparable à celle qui était accordée aux autres opérateurs. Le Bureau de la protection de la concurrence a alors décidé que cela constituait un abus de position dominante de la part de l’exploitant de la gare routière (qui était en même temps un concurrent du transporteur victime de discrimination). La seconde affaire concerne une gare routière privée qui était exploitée également par une entreprise offrant des services d’autocars. Cette entreprise – l’exploitant de la gare – a agi de façon discriminatoire à l’égard des opérateurs de services intérieurs et internationaux en pratiquant des prix différents pour l’utilisation de la plate-forme. A la suite de ces affaires, le Bureau de la protection de la concurrence a préconisé que les gares routières demeurent sous le contrôle des municipalités au lieu d’être vendues aux opérateurs de services d’autocars.

On compte environ 20 000 autocars et autobus immatriculés en République tchèque. Près de la moitié (environ 10 000) sont utilisés par des opérateurs qui assurent des services réguliers – soit des services d’autobus municipaux, soit des services d’autocar suburbains, interurbains ou internationaux – ou leur appartiennent. La part du nombre total d’autocars/ autobus-kilomètres qui est subventionnée est d’environ un quart, mais celle du nombre total de voyageurs-kilomètres est d’environ la moitié. Il existe deux types de subventions – l’une qui vise à répondre aux obligations de service public et l’autre qui émane des municipalités demandant des services plus fréquents que ne l’exige l’obligation de service public.

Quant à la question de savoir si les services d’autocars sont interchangeables avec les services ferroviaires ou les complètent, jusqu’à la fin de l’année, les chemins de fer sont subventionnés par le ministère national des Transports, tandis que les services de transport par autocar sont subventionnés par le district ou la municipalité. L’année prochaine, le système sera modifié, et les services ferroviaires régionaux et locaux seront subventionnés par les conseils régionaux qui seront créés. Il sera mis en place un système de classement par ordre de priorité des subventions aux divers modes de transport.

En Turquie, la réglementation du transport de marchandises et de voyageurs varie selon que le transport s’effectue à l’intérieur ou à l’extérieur des limites des municipalités. Les gouverneurs des provinces détiennent le pouvoir de réglementer le transport local ainsi que le transport effectué dans un rayon de 100 km des limites de la municipalité. Au-delà de cette limite de 100 km, le transport relève de la compétence du directeur général du transport routier, qui est attaché au ministère des Transports. Il n’y a pas de limite au nombre d’autorisations de transport intérieur ou international. Dans le secteur du transport par autobus et autocar, on compte 572 opérateurs exploitant un parc d’environ 10 000 véhicules.

Le droit turc de la concurrence ne prévoit pas d’exemptions ni d’exceptions sectorielles et s’applique par conséquent à l’ensemble du secteur du transport par route. L’autorité turque de la concurrence enquête actuellement sur une affaire de concurrence concernant une gare routière d’Izmir où, comme dans l’affaire mentionnée plus haute en République tchèque, l’exploitant de la gare a facilité la conclusion d’un accord horizontal entre les opérateurs de services d’autocars et imposé des amendes et des conditions discriminatoires aux opérateurs qui ne s’y conformaient pas. Une autre affaire récente concerne la gare routière d’Istanbul, dont l’exploitant aurait fixé des heures de départ discriminatoires. Une enquête officielle a été ouverte.

En Norvège, on examine la « nécessité » d’un service avant d’octroyer une licence d’exploitation de services réguliers de transport par autocar. S’il existe des services ferroviaires et des services d’autocars parallèles, cela est également pris en compte dans la décision. L’évolution dans ce secteur va dans le sens de la libéralisation. A la suite du plus récent changement ( 1996), une nouvelle licence sera accordée pour un nouveau service qui n’est que partiellement parallèle au service existant ou qui offre par exemple une carte d’arrêts différente. Toutes les demandes de nouvelles licences sont évaluées individuellement. Le critère de nécessité s’applique afin d’assurer un service stable et fiable. L’évolution vers un système plus libéral est possible mais elle se fait lentement. Les licences sont accordées par le ministère des Transports et des Communications. Avant qu’une décision soit prise, la province concernée tient une audience pour recueillir les vues des prestataires de services existants et des autorités locales compétentes. Le ministère rend alors sa décision.

Le président a ensuite abordé la situation de l’Italie où, comme en Norvège, la réglementation du transport par autocar est très restrictive. Les intérêts des opérateurs en place sont pris en compte dans l’octroi d’une nouvelle licence et ceux-ci ont la préférence lorsque de nouvelles licences deviennent disponibles. Les tarifs des services de transport par autocar sont réglementés et fixés au même niveau que les tarifs ferroviaires, ce qui supprime la concurrence intermodale. En Italie, les services ferroviaires et les services d’autocars sont la plupart du temps complémentaire plutôt qu’interchangeable.

Le président a ensuite parlé d’une fusion entre l’opérateur ferroviaire FS et le transporteur par autocar Sogen, qui a été autorisée à la condition que FS ne prenne pas le contrôle des itinéraires qui étaient en concurrence avec le rail. Cette condition ne s’est toutefois pas révélée très efficace car l’opérateur ferroviaire a conservé une importante participation minoritaire – non loin de 50 pour cent –, lui permettant, sans exercer de contrôle du strict point de vue juridique, de maintenir néanmoins un contrôle effectif.

Le délégué de l’Italie a souligné que la situation était très différente dans son pays pour les services d’autocars à grande distance et les services locaux. Les premiers sont explicitement réglementés de façon à empêcher la concurrence et à protéger les chemins de fer. Le ministère des Transports lui-même interdit la concurrence entre le transport par autocar et le transport ferroviaire. Il s’ensuit que les services d’autocars sont très rentables et extrêmement fréquentés (preuve d’une offre insuffisante). Les usagers sont désavantagés par cette situation, tout comme l’État, car si une plus forte concurrence de la part du transport par autocar était autorisée, le subventionnement du rail serait moins nécessaire.

Au contraire, s’agissant du transport local, une loi récente prévoit que toutes les licences seront mises en adjudication. Cette loi n’entrera toutefois pas en vigueur qu’en 2003, ce qui donne le temps aux opérateurs en place de renforcer leur position. Les administrations locales (qui contrôlent souvent aussi les opérateurs en place) prennent des mesures qui visent précisément à les défendre contre la concurrence. L’une des méthodes qu’elles emploient consiste à céder des actifs spéciaux non mobiles, par exemple des stations et dépôts d’autocars ou d’autobus à l’opérateur en place, élevant ainsi des barrières à l’entrée dans le secteur. Une autre tactique consiste à faire en sorte qu’incombe à la même autorité à la fois l’adjudication des licences et la prestation du service. Dans une première affaire, l’adjudication s’est traduite par l’attribution de la totalité des licences aux opérateurs en place, ce qui démontre que les règles du jeu n’étaient pas vraiment les mêmes pour tous.

Le délégué a formulé des observations au sujet des préoccupations qu’inspiraient les propositions de la Commission européenne concernant le transport de voyageurs par route à grande distance, qui privilégie l’adjudication. On craint en effet que les exceptions à la règle de l’adjudication des licences ne soit trop vagues et difficiles à interpréter, par exemple celles qui sont liées à des impératifs de sécurité nationale, ou au maintien des subventions au rail. Autre motif de préoccupation, la proposition de la Commission prévoit que la durée des contrats doit être de cinq ans, mais qu’elle pourrait être plus longue selon la durée de vie économique des actifs. Or, des concessions pouvant aller jusqu’à 15 ans ne favoriseront pas beaucoup la concurrence.

Le président a souligné qu’il était important d’entendre l’avis du Royaume-Uni sur la question, car ce pays est l’un des rares à avoir introduit la concurrence dans les services locaux de transport par autobus. La concurrence est-elle possible dans ce secteur ? Où en est la réflexion des autorités britanniques à cet égard ?

Le Royaume-Uni a déréglementé le transport local par autobus dans les années 80. Il est aujourd’hui extrêmement facile dans ce pays d’obtenir une licence. Il suffit de disposer d’un autobus et d’un horaire, qui doit être enregistré. Au moment de la déréglementation, le marché était très fragmenté et comptait un grand nombre d’entreprises locales en situation de monopole. L’OFT a prévu qu’il y aurait de nombreuses fusions, ce en quoi les événements devaient lui donner raison. De nombreuses fusions ont effectivement été autorisées et quelques-unes rejetées. Certaines ont été autorisées sous réserve d’une cession partielle de certaines lignes ou, dans un cas de figure, d’un dépôt d’autobus. Dans ce cas précis, l’OFT a également exigé des engagements de non-recours aux pratiques d’éviction. Actuellement, l’OFT étudie un projet de fusion au sujet duquel il envisage, contrairement à son habitude, d’imposer un plafonnement des prix, car il est d’avis que la cession serait une mesure disproportionnée.

L’OFT a eu affaire à deux grands cartels dans le secteur du transport par autobus. Deux opérateurs de réseaux qui se chevauchaient pour les services locaux d’autobus à Warrington, dans le nord-est du pays, ont engagé une guerre des prix. Pour mettre fin à cette guerre, ils ont décidé de s’entendre, sur les prix notamment, et de se partager les itinéraires. Une autre affaire concernait une entente sur les prix impliquant une vingtaine d’opérateurs de services locaux d’autobus de Humberside, dans le nord-est.

Des questions horizontales se posent également en ce qui concerne le fonctionnement des régimes d’abonnement. En effet, pour qu’un abonnement ait une utilité, il faut qu’il soit honoré par la totalité (ou tout au moins la plupart) des différents services voyageurs. Les abonnements peuvent abaisser les obstacles à l’entrée en encourageant les clients à utiliser un nouvel opérateur ou un opérateur de moindre importance. Pour la même raison, l’OFT voit en général d’un œil favorable les accords sur les horaires ou les accords de réciprocité par exemple. Un certain nombre de régimes d’abonnement sont encouragés par l’autorité locale, voire administrés par celle-ci, et ne constituent pas une entente selon le droit de la concurrence. L’OFT a examiné une affaire concernant un opérateur qui refusait d’adhérer à un régime d’abonnement multi-opérateurs. Greater Manchester Buses, qui possédait environ 70 pour cent du parc d’autobus de la région, a estimé que le régime n’était pas suffisamment avantageux pour lui, et a donc décidé de le boycotter et de lancer indépendamment son propre régime, lequel portait préjudice aux autres opérateurs plus petits. L’OFT a jugé qu’il s’agissait là d’un abus de position dominante.

Les plaintes les plus nombreuses ont trait à des allégations de pratique de prix d’éviction, ou d’une façon plus générale de comportements prédateurs, comme l’augmentation de fréquence du service, l’enregistrement d’horaires précédant immédiatement ceux des concurrents, l’application de réductions sélectives, ou encore la « course » que se livrent les véhicules d’opérateurs rivaux pour arriver le premier au prochain arrêt. Bien que les obstacles à l’entrée soient en apparence peu importants (on peut se lancer en affaires avec seulement une licence d’exploitation et un autobus), une réputation de réaction agressive à l’égard des nouveaux entrants peut avoir un effet dissuasif. Et bien sûr, si une entreprise exerce ses activités à l’échelle nationale, la réputation qu’elle a acquise dans une ville peut dissuader les éventuels concurrents d’entrer sur le marché d’autres villes du Royaume-Uni. En ce qui concerne les intentions prédatrices, bien que les opérateurs de services d’autobus soient connus pour leur langage énergétique à l’égard de leurs concurrents (« nous les enverrons dans le fossé »), l’OFT n’y prête guère attention, ce genre de formule visant essentiellement à renforcer le moral de leur personnel. En revanche, l’OFT s’intéresse à des questions comme la perte de rentabilité et d’autres types de comportement.

Le grand souci des autorités britanniques actuellement est la qualité. Il est envisagé de donner une assise juridique aux « partenariats de qualité » entre les autorités locales et l’on étudie les moyens de réduire la fréquence des modifications d’horaires et d’accroître les pouvoirs dont peut user le Traffic Commissioner à l’égard des opérateurs qui ne fournissent pas les services annoncés. Ces changements auront pour effet de revenir au système de concessions encore en vigueur à Londres. La capitale britannique est la seule région du pays où tous les itinéraires sont mis en adjudication. Autoriser les contrats de qualité lorsque cela est approprié, afin d’aider les autorités locales à intégrer les services d’autobus à d’autres services (par exemple, autobus-autobus, autobus-voiture particulière et autobus-rail) constitue la meilleure solution. Cette démarche cadre avec la place privilégiée que l’on accorde en général aux services locaux partout au Royaume-Uni. Les services sont libéralisés et semblent fonctionner, mais leur qualité pourrait encore être améliorée par une coordination plus étroite entre les autorités locales et les prestataires de services.

Le Secrétariat a répondu que l’expérience du Royaume-Uni était importante dans la mesure où c’était le seul pays du monde ayant tenté d’introduire une véritable concurrence au niveau des services locaux d’autobus. Le délégué a poursuivi son intervention en demandant comment la concurrence fonctionnait au plan des abonnements. L’abonnement est un « billet » qui donne le droit d’utiliser tous les autobus couverts par l’abonnement pendant une période d’un mois. Est-ce que ce type d’abonnement n’a pas pour effet d’éliminer complètement toute possibilité de concurrence par les prix, étant donné qu’il permet à l’usager de se déplacer sur n’importe quel autobus des opérateurs participants ? La concurrence pourrait peut-être s’exercer au niveau du prix de l’abonnement proprement dit. Mais cela n’est pas non plus possible. Si les usagers peuvent emprunter n’importe quel autobus du groupe, il est évident qu’ils achèteront tous l’abonnement le moins cher. Tous les abonnements devraient se vendre au même prix.

Le président a ajouté que les opérateurs participants devaient s’entendre entre eux sur le partage des recettes générées par l’abonnement. Par conséquent, le système des abonnements non seulement réduit la concurrence du côté de la demande, mais également du côté de l’offre.

Le Royaume-Uni a fait observer que l’utilisation des systèmes d’abonnement à l’extérieur de Londres ne semblait pas avoir dissuadé les opérateurs de services d’autocars ou d’autobus de rivaliser pour attirer les voyageurs sur les itinéraires les plus lucratifs.

Le président a ensuite donné la parole à l’auditoire pour un débat général. Il a demandé si les économies d’échelle et de gamme dans les services d’autocars étaient si élevées qu’elles favorisaient en général l’émergence d’un opérateur national unique, ou s’il s’agissait juste d’une coïncidence qu’il en soit ainsi dans les pays où le secteur a été libéralisé ? Par ailleurs, le transport par autocar et le transport ferroviaire sont-ils des modes de transport interchangeables ou complémentaires ? Le rail semble particulièrement adapté au transport à grande distance ou aux trajets domicile-travail dans les grandes villes, tandis que l’autocar convient mieux aux régions éloignées. Enfin, pourquoi la concurrence est-elle si rare dans le secteur du transport local par autobus ? Est-ce parce qu’il faut un organisme central pour coordonner les itinéraires ? Le président a également mentionné que les restrictions visant le transport international de voyageurs par autocar sont très fortes, même au sein de l’Union européenne.

L’expérience de l’Irlande illustre comment il est possible de vaincre la résistance à la libéralisation. Dans ce pays, les ministres des transports ont promis la libéralisation des services d’autocars pendant au moins 15 ans, sans que cela n’ait encore été réalisé officiellement. Cependant, on constate dans le marché du transport à grande distance une libéralisation de fait, à la faveur du phénomène des « clubs charter » ou « clubs de voyage », dont les services sont devenus des services réguliers, assurés entre des points d’embarquement urbain donnés. Ainsi, pour se rendre de Dublin à Cork, le vendredi à 18 heures, la plupart des Dublinois savent à quel endroit prendre l’autocar. Le seul aspect quelque peu inhabituel, c’est que techniquement, il faut adhérer à un « club » pour pouvoir prendre le car. Cette adhésion peut se faire tous les jours de la semaine et permet d’utiliser le service à l’aller et au retour sans restriction. Ces services semblent bien se porter. Ils sont bon marché, efficaces et sont assurés au moyen d’autocars modernes. C’est là une des façons de venir à bout de la résistance à la libéralisation. Les autorités de la concurrence ont beau avancer comme argument que la concurrence sera avantageuse, il est beaucoup plus facile de convaincre les consommateurs lorsqu’ils peuvent le constater concrètement par eux-mêmes.

En ce qui concerne la nécessité de la coordination, si les itinéraires et les fréquences sont établis par un organisme central, celui-ci manquera de motivation pour développer de nouveaux services. Par conséquent, si pour une raison ou une autre la structure de l’implantation industrielle venait à changer dans une agglomération, l’absence de concurrence et le caractère centralisé de la planification des itinéraires pourraient entraver le développement des nouveaux services nécessaires pour répondre à la demande. La coordination est certes nécessaire, mais il demeure peut-être préférable de maintenir une certaine concurrence pour que les opérateurs de services d’autobus développent de nouveaux itinéraires en fonction de l’évolution de la demande.

S’agissant de la question de savoir si le rail et l’autocar sont des modes concurrents ou non, l’Italie a répondu que la situation avait été faussée par les subventions au transport par autocar et par une très lourde réglementation. Compte tenu des niveaux de coûts et de services des deux systèmes, il apparaît clairement que les services par autocar à grande distance sont d’une qualité inférieure à celle des services ferroviaires, mais que leur prix de revient est également moindre. Par conséquent, il y a encore des possibilités de concurrence, pas exactement sur le même segment du marché, mais en offrant des services différents, dans l’intérêt à la fois des consommateurs et de l’État.

La République tchèque a décrit une expérience de système d’abonnement à Prague. L’abonnement couvrait non seulement la ville proprement dite, mais également les districts périphériques. Il y au nord de Prague une ville d’environ 50 000 habitants qui est reliée à la capitale par une autoroute. Un opérateur historique de services d’autobus dessert les chemins vicinaux entre cette ville et Prague. Un autre opérateur qui a fait son apparition assure le service sur l’autoroute menant à Prague, mais il n’a pas été intégré au système d’abonnement de Prague. Au bout de cinq mois, ce nouveau concurrent a dû mettre la clé sous la porte, car même s’il offrait un meilleur service sur Prague, il ne pouvait soutenir la concurrence d’un rival intégré au réseau pragois.

Le Secrétariat est revenu à un point mentionné précédemment par la République tchèque en ce qui concerne la propriété des gares routières. La République tchèque a indiqué que l’autorité de la concurrence avait exprimé des réserves à l’égard de la privatisation de ces gares, prétendant qu’elles devaient demeurer sous le contrôle des municipalités. Une situation analogue prévalait en Italie, où les autorités locales cédaient les actifs des gares routières aux opérateurs en place. Bien que les délégués du Groupe de travail favorisent normalement la privatisation, ces exemples démontrent que lorsque la privatisation consiste à céder des actifs aux opérateurs en place, elle peut aller à l’encontre du jeu de la concurrence.

L’une des raisons invoquées pour justifier la réglementation est que la concurrence est amortie parce que de nombreux usagers manquent d’expérience. Les services de taxis sont souvent achetés par des clients de l’extérieur de la ville qui ne connaissent pas bien leur trajet. Il est donc nécessaire de contrôler les tarifs pour éviter que le chauffeur de taxi n’exploite l’ignorance de son client. (Bien que le risque d’exploitation ne soit pas entièrement écarté par la rigueur tarifaire, le chauffeur ayant alors intérêt à choisir l’itinéraire le plus long possible). Le degré de concurrence possible varie selon les différents segments du marché. Ainsi, il y aura vraisemblablement beaucoup plus de concurrence dans le segment des taxis réservés par téléphone que dans celui des taxis hélés en rue.

De nombreux pays ont libéralisé le marché des taxis, mais sans toujours en obtenir les résultats escomptés. Le président s’est adressé aux États-Unis, qui ont une certaine expérience de la déréglementation du secteur des taxis dans quelques villes, tout en conservant une réglementation très stricte dans d’autres.

L’expérience des États-Unis en matière de déréglementation du secteur des taxis remonte à la fin des années 70, alors qu’un certain nombre de villes de taille moyenne ont libéralisé l’accès à la profession et la réglementation des tarifs. Les segments du marché concernés par cette libéralisation étaient ceux des taxis réservés par téléphone et des taxis pris à une station de taxis, y compris aux aéroports. Il n’existait pas de marché des taxis hélés en rue ou de contrats de service dans ces villes. Dans un rapport de 1984, le personnel de la FTC a dressé un bilan de la déréglementation effectuée dans ces villes, dont la conclusion était que d’une façon générale, elle avait donné les résultats escomptés dans le marché des taxis réservés par téléphone. Le rapport concluait également que la déréglementation du marché des taxis pris à une station de taxis, surtout aux aéroports, exigeait beaucoup de précautions. C’est au niveau des restrictions de l’accès au marché que les effets favorables de la déréglementation étaient les plus évidents. En revanche, la déréglementation n’a pas eu d’effet sensible sur les tarifs.

La déréglementation du marché des taxis pris à une station de taxis, qui a eu en général des effets favorables, a été de grande ampleur car dans ces villes, ce segment représentait 75 pour cent des courses de taxi. Elle s’est notamment traduite par l’augmentation du nombre d’exploitants de taxis, la diminution de la part de marché des plus grands exploitants, l’augmentation du nombre d’heures de service, la réduction des tarifs et des délais de prise en charge, ainsi que la réduction du temps consacré par le conseil municipal à l’attribution des licences et à l’établissement des tarifs. Dans l’ensemble, aucun problème d’envergure n’a été noté en ce qui concerne l’ouverture du marché. Lorsqu’a été constaté un accroissement du nombre de plaintes de clients, celui-ci aurait pu être évité par des mesures d’application des normes en matière de qualifications des chauffeurs et de sécurité des véhicules.

En revanche, des problèmes ont été constatés dans le marché des taxis pris à une station de taxis, et plus particulièrement aux aéroports. Selon les auteurs du rapport susmentionné, on ne s’est pas suffisamment soucié d’induire une concurrence par les prix aux stations de taxis ou dans les files d’attente aux aéroports, où est appliquée la règle du « premier arrivé, premier parti ». Les problèmes étaient liés aux tarifs élevés pratiqués pour les courses effectuées au départ des aéroports, qui avaient pour effet de favoriser les longues files d’attente aux stations de taxis des aéroports (les chauffeurs de taxis pouvant se permettre d’attendre longtemps sachant qu’ils pourraient pratiquer un tarif très lucratif). Ces problèmes ont pour conséquence que les chauffeurs de taxis refusent les courses courtes et se disputent leur place dans la file d’attente, ce qui occasionne des perturbations, notamment aux aéroports.

Rétrospectivement, on aurait pu faire plus pour améliorer la concurrence. Par exemple, réaménager physiquement l’aire d’attente des taxis, de façon que les clients puissent effectivement choisir au lieu d’être obligés de prendre le premier taxi qui arrive, ou établir des règles exigeant l’affichage des tarifs pour que le client soit informé. Toujours selon le rapport déjà cité de la FTC, si la compétition par les prix était difficile à induire, il aurait été possible, quoique moins souhaitable, d’abaisser le tarif maximum afin de réduire les longues files de taxis en attente. Dans le premier cas, si une ville avait opté pour le réaménagement des files d’attente, il lui aurait fallu éduquer les clients pour leur faire savoir qu’ils pouvaient se renseigner pour choisir le prix le plus bas ou le service de la meilleure qualité. Les grandes villes des États-Unis n’ont pas procédé à la déréglementation. Certains estiment que c’est parce que les acteurs qui sont en faveur du maintien de la réglementation forme un solide front commun, tandis que ceux qui bénéficieraient d’une déréglementation sont dispersés et n’en tireraient que de petits avantages individuellement. Dans cette situation, il ne s’est pas exercé une forte pression en faveur de la déréglementation.

Le président a répondu que cette opposition à la déréglementation se manifestait surtout lorsque les licences de taxis sont attribuées exclusivement à des particuliers et non à des sociétés. C’est notamment le cas en Italie, où l’on compte 6 000 chauffeurs de taxi indépendants, qui constituent avec leur famille un bloc électoral homogène. L’unité de ce groupe de pression dans son opposition à la libéralisation du marché des taxis lui permet de maintenir efficacement une profession protégée. La question de savoir comment gagner l’adhésion ou vaincre l’opposition des chauffeurs en place est capitale. Il y a quelques autres pays qui ont libéralisé le secteur des taxis, notamment la Suède et la Nouvelle-Zélande. Le président a invité la Suède à faire part de son expérience récente en la matière.

La Suède a déréglementé le marché des taxis le 1^er juillet 1990. Au cours des dix dernières années, elle a donc acquis une certaine expérience d’un marché ouvert à la concurrence. La déréglementation a posé certains problèmes en même temps qu’elle a eu des effets favorables. On peut définir le marché des taxis en Suède comme la juxtaposition d’un grand nombre de marchés locaux régis par des conditions très différentes. Le volume de clientèle varie considérablement entre les zones urbaines et les régions faiblement peuplées. Cet élément a été pris en considération pour juger de l’efficacité de la réforme. En outre, la catégorie de clients dominante peut être très différente selon les régions du pays. Ainsi, dans certaines zones faiblement peuplées, le transport financé sur fonds publics (des personnes âgées ou des malades, par exemple) représente 90 pour cent de l’ensemble des courses de taxi.

La réforme a-t-elle été une réussite ? La réponse est mitigée. Dans les villes, le succès de la déréglementation est évident, en dépit des problèmes courants de comparaison des prix, que la pratique de tarifs fixes a permis de contourner. Les taxis affichent un prix unique pour une certaine partie de la ville (surtout les zones du centre) ou pour une course à l’aéroport par exemple. Les négociations avec le Conseil suédois des politiques à l’égard des consommateurs et les syndicats de taxis ont abouti à des accords et à des lignes directrices sur la façon dont les prix devaient être présentés aux clients à l’extérieur et à l’intérieur des voitures. La déréglementation a également eu pour effet d’élargir la gamme des types de véhicules. Ainsi, avant la réforme, on ne voyait pas de petites voitures, qui sont certes moins confortables, mais dans lesquels la course est également moins chère.

La centralisation des réservations pour plusieurs exploitants de taxis est devenue un élément important du marché suédois des taxis. Dans les régions faiblement peuplées du pays, le volume de clientèle est insuffisant pour justifier plusieurs centres de réservation concurrents. C’est là une des principales raisons pour lesquelles la réforme n’a pas donné les résultats escomptés en région rurale. En revanche, la coopération au sein d’un centre de réservation est souvent une condition d’efficacité pour un exploitant de taxis en région rurale.

La déréglementation s’est traduite ou risque de se traduire par une absence totale de services de taxi dans certaines régions du pays. Cette conséquence appelle une nouvelle forme de réglementation axée sur trois objectifs : défendre la concurrence autant que possible, garantir l’accès aux services de taxi dans toutes les régions du pays, et assurer la stabilité et l’application de règles clairement définies pour la profession. Dans ce contexte, les autorités ont proposé une nouvelle exemption aux règles de la concurrence. Elle concerne la coopération entre sociétés de taxis dans le cadre de services de réservation centralisés lorsque le nombre de voitures est inférieur à 30. Une nouvelle exemption générale a également été proposée pour les services de réservation centralisés détenant moins de 35 pour cent du marché correspondant. En ce qui concerne la sécurité des voyageurs, il y a toujours eu un système de licences pour les chauffeurs de taxis. Le 1^er janvier 1995, un nouveau système est entré en application pour veiller à ce que les chauffeurs soient fiables – pour déterminer notamment si le candidat chauffeur s’est déjà rendu coupable d’un quelconque délit, surtout avec violence. Au début du processus de réforme, on a pu assister dans les rues à des bagarres entre chauffeurs de taxis qui se disputaient un client.

Le président a fait remarquer que l’Australie avait également une certaine expérience de la déréglementation du secteur des taxis, surtout en Australie méridionale, où toutes les restrictions à l’entrée et à la tarification ont été levées. Le président a demandé à l’Australie s’il se posait des problèmes pour le maintien du service aux heures creuses.

Le secteur des taxis en Australie a été pendant très longtemps réglementé. Le prédécesseur de l’ACCC (la Trade Practices Commission ) a adopté une position très ferme en faveur d’une déréglementation générale du secteur des taxis en Australie dans sa présentation de 1994 à l’Industry Commission, dans laquelle elle faisait valoir que la réglementation du secteur avait empêché le développement de la concurrence et limité indûment le choix des consommateurs. La législation relative aux taxis est en cours de révision en Australie dans le cadre d’une réforme plus large de toute la législation ayant une incidence sur la concurrence. Le principe sous-jacent est que la législation ne devrait pas restreindre la concurrence sauf s’il peut être démontré que les avantages qu’il y a à la restreindre l’emportent sur les coûts, et que les objectifs de la législation ne peuvent être atteints que de cette façon. Le gouvernement a également inclus dans cette réforme législative un certain nombre de mesures financières destinées à inciter les gouvernements des États à abroger les dispositions législatives restrictives. Ces réformes ont entraîné certains changements, mais l’ACCC doute que le processus aboutisse à une profonde réforme de la législation relative aux taxis. Le processus d’examen se déroule depuis environ cinq ans et l’étude de la législation relative aux taxis a été reportée à la fin, ce dont il n’y a peut-être pas lieu de s’étonner compte tenu des épineuses questions qu’elle soulève. L’organisme homologue de l’ACCC, le National Competition Council, préconise avec insistance la réforme du secteur. Mais il se pourrait bien que cette réforme n’ait pas lieu, ou alors qu’elle demeure marginale et sans grande envergure à ce stade. Il reste du chemin à parcourir.

Le président a abordé ensuite la situation intéressante qui prévaut en Norvège, où l’autorité de la concurrence joue un rôle très important à l’égard du secteur des taxis, surtout en ce qui concerne le contrôle des prix, puisqu’elle fixe les prix des services de taxi dans certaines villes. Plus récemment, l’autorité de la concurrence a choisi de ne pas fixer les prix dans les villes où il existe plus de deux organismes centraux. Doit-on en concluree que dès lors qu’il existe deux organismes centraux, la concurrence est suffisante ? Qu’en est-il si le nombre de taxis est également limité ?

En Norvège, les titulaires de licences sont de très petites entreprises de une à deux personnes. Un service de réservation centralisé, qui regroupe bon nombre de ces exploitants, constitue en fait une co-entreprise qui équivaut à une entente horizontale sur les prix. Voilà où intervient l’autorité norvégienne de la concurrence, en accordant une exemption pour les services de réservation centralisés. La Norvège a récemment engagé une libéralisation partielle. L’autorité de la concurrence a mis fin à la réglementation des prix dans la plupart des grandes villes, plus précisément dans toutes les régions où il existe plus de deux services de réservation centralisés. Il est vrai que l’autorité de la concurrence, en plus de son rôle propre, agit aussi en qualité de régulateur sur ce marché. Actuellement, le marché des taxis est le seul marché où il existe de telles mesures de contrôle.

La raison pour laquelle les prix ont été libéralisés dans les régions où il existait au moins deux services centralisés de réservation n’est pas liée au niveau de concurrence, mais au fait que l’autorité de la concurrence jugeait très difficile de déterminer le niveau efficace des prix. Un certain nombre d’indices tendaient à prouver que les prix étaient trop bas pendant les heures de pointe dans les grandes villes, ce qui se traduisait par une sous-utilisation de la capacité, de longues files d’attente et de longs délais. En outre, l’autorité de la concurrence prétendait que la fixation des prix ne constituait pas la méthode la plus efficace pour contrôler la puissance de marché dans le secteur. Pour exercer cette puissance, les taxis devaient limiter la capacité sur les marchés. Cela veut dire qu’au moins de temps à autre, le nombre de taxis en circulation devait être inférieur au nombre total d’exploitants titulaires de licences. Pour ce faire, l’autorité de la concurrence était d’avis qu’il aurait fallu prévoir un système de paiements de transfert pour les taxis non utilisés, ce qui aurait fortement encouragé la création d’un autre service centralisé concurrent. L’autorité de la concurrence a donc modifié sa stratégie réglementaire en matière de prix et a décidé de s’attacher à réglementer les caractéristiques plus qualitatives de ce marché.

Le président a fait état d’une idée tirée du document présenté par l’Irlande, selon laquelle, pour favoriser l’adhésion des exploitants en place à la libéralisation, il pourrait être envisagé de leur accorder à chacun une nouvelle licence supplémentaire, ce qui leur conférerait un certain avantage. L’ennui à ce moment-là, c’est qu’un trop fort accroissement du nombre de licences enlève toute valeur à la licence et annule par conséquent l’avantage qui s’y rattache. Est-ce que ce système a été mis en œuvre en Irlande ?

Le délégué de l’Irlande signale que, comme en Italie, la plupart des licences de taxi sont obtenues par des particuliers, ce qui a donné naissance à un bloc politique articulé et bien organisé, qui a rendu difficile la tâche des responsables politiques voulant agir dans ce dossier ou mettre en œuvre des changements. Cependant, l’un des enseignements à tirer de l’expérience irlandaise est que si on limite l’accès à la profession et que la demande a augmenté, on aboutit en définitive à une situation où les consommateurs commencent à se faire entendre vigoureusement et à exercer des pressions auprès des responsables politiques pour obtenir du changement. Cela peut toutefois être long.

Jusqu’à la fin des années 70, le nombre de taxis n’était pas limité, ni le marché réglementé. C’est en 1978 que les collectivités locales ont été autorisées à réglementer le nombre de taxis sur leur territoire. Aucune nouvelle licence n’a été délivrée pendant environ 14 ans. Le ministre est alors intervenu, pour délivrer un certain nombre de licences supplémentaires, avant de redonner le pouvoir aux autorités locales. Ces dernières, de nouveau, n’ont délivré aucune nouvelle licence. Finalement, sous la pression de l’opinion, le ministre est intervenu une fois encore, avec la proposition décrite ci-après, annoncée il y a environ un an.

Cette proposition prévoit le doublement du nombre de licences de taxis dans la région de Dublin. Chaque taxi en exploitation recevra une licence supplémentaire. Il a été proposé de délivrer 500 nouvelles licences à des personnes qui conduisent des taxis sans en être les propriétaires. La mise en œuvre de la proposition a été retardée parce qu’elle a été contestée devant les tribunaux par les chauffeurs de radio-taxis (les « hackneys », cette catégorie de taxis qui ne peuvent être réservés que par téléphone, et ne peuvent ni être hélés en rue ni être en attente à une station de taxis) au motif qu’elle était discriminatoire à leur égard. Il y a quinze jours, le tribunal de première instance a rendu une décision en leur faveur, allant même plus loin en ajoutant qu’après examen des textes applicables, il était d’avis que la législation n’autorisait pas le ministre à imposer de limites au nombre de taxis. A moins que l’affaire ne soit portée en appel, les restrictions quantitatives visant le nombre de taxis semblent donc avoir été invalidées par le tribunal, et le marché des taxis serait donc dès lors ouvert.

Le président a fait observer qu’aux Pays-Bas, on accorde à des sociétés des licences qui les autorisent à exploiter autant de taxis qu’elles le veulent et pendant autant d’heures qu’elles le souhaitent, ce qui contraste vivement avec la situation qui prévaut en Irlande et en Italie.

Les Pays-Bas confirment que les sociétés de taxis néerlandais titulaires d’une licence peuvent en effet exploiter autant de véhicules qu’elles le veulent, sans aucune limite. Le 1^er janvier 2000 est entrée une nouvelle loi sur les taxis qui oblige le titulaire de licence à témoigner de son honorabilité et d’être en service pendant au moins 390 heures au cours d’une période de trois mois. Il s’agit là de la seule exigence concernant actuellement l’accès à la profession.

En République tchèque, l’Office de la protection de la concurrence est récemment intervenu contre des règles imposées par les municipalités, par exemple celles concernant l’adresse de résidence du chauffeur (un non-résident n’est pas autorisé à exploiter des services de taxi), ainsi que la taille minimum du véhicule (certains types de véhicules n’étaient pas autorisés). L’Office a jugé ces règles anticoncurrentielles et a demandé aux municipalités concernées de remédier à la situation. La plupart d’entre elles ont accepté les arguments de l’Office en dépit du fait que celui-ci ne détenait pas le pouvoir de faire appliquer ces décisions à l’encontre des municipalités.

En Pologne, le régime réglementaire relève de la compétence des autorités locales. Actuellement, il n’existe pas d’obstacle à l’entrée, et n’importe qui peut exercer la profession de chauffeur de taxi, mais cela relève de la décision souveraine de l’autorité locale.

Les Pays-Bas ont mentionné le cas d’un accord conclu entre l’aéroport de Schipol et deux sociétés de taxis néerlandaises en vertu duquel les deux sociétés obtenaient des droits exclusifs sur les deux stations situées à la sortie de l’aéroport. En pareil cas, on pourrait certes affirmer qu’il s’agit d’une restriction de la concurrence sur ce marché, si l’on définit le marché comme les services de taxi offerts à l’aéroport, d’où la grande importance que revêt en général la définition du marché.

Le délégué de l’Italie a fait état des résultats de certaines études effectuées à Milan. Premièrement, l’élasticité de la demande des services de taxi est très forte, beaucoup plus que prévu, ce qui fait que la réglementation des tarifs peut avoir une incidence sensible. Deuxièmement, la clientèle à faible revenu occupe également une place beaucoup plus importante que prévu, et est essentiellement constituée de personnes n’ayant pas les moyens de se payer une automobile. Troisièmement, les responsables de la planification des transports estiment que la seule méthode efficace pour réduire le nombre d’automobiles en circulation dans le centre des villes est de laisser le secteur des taxis prendre de l’expansion.

Le président a conclu la table ronde en formulant les observations ci-après. La concurrence est relativement vigoureuse dans les secteurs du transport de marchandises et de voyageurs par route. Les autorités de la concurrence ont de toute évidence un rôle à jouer dans une réforme visant les services de transport de voyageurs, qu’il s’agisse des services d’autocars ou de taxis. La concurrence pour le marché et la concurrence dans le marché sont deux phénomènes différents. La première nécessite en général une réglementation, confère souvent une puissance de marché à l’un des acteurs et ne saurait guère se substituer à la concurrence dans le marché, laquelle est la solution qu’il convient de privilégier chaque fois que cela est possible. A cet égard, le transport par autocar ne constitue pas vraiment le bon exemple pour l’introduction de l’adjudication, surtout compte tenu de la concurrence intermodale.

S’agissant des aspects internationaux des services de transport de marchandises et de voyageurs, les délégués sont au fait de l’existence des restrictions dans le secteur du transport de marchandises, mais la plupart ignorent probablement que le transport de voyageurs à l’intérieur d’un autre État membre (cabotage) n’est pas encore libéralisé dans l’Union européenne. Un autre effort de libéralisation est nécessaire.

S’agissant des taxis, les délégués ont montré qu’il existait des perspectives pour la concurrence. En outre, les plus graves problèmes et difficultés qui ont été soulevés au cours de la discussion sur la libéralisation des services de taxis ne se sont pas posés. Les situations examinées fournissent de solides arguments aux autres pays. Si l’élasticité de la demande est très forte, la solution ne consiste pas à maximiser le nombre de personnes qui attendent un taxi mais plutôt à fournir à ces personnes le service qu’elles recherchent en mettant à leur disposition un plus grand nombre de services de taxi, moins chers et de meilleure qualité.

Contribution par pays