Vous consultezArgentine, Brésil : sorties de crise ? Introduction

La croissance que connaît l’Amérique latine depuis 2003 pose la question de la dépendance vis-à-vis de la conjoncture internationale et des marges de manœuvre gouvernementales pour y remédier. Ce dossier aborde la question en confrontant les modalités de sortie de la crise financière, en Argentine, et au Brésil. Dans ces deux pays, la crise est liée à la vulnérabilité externe, accrue durant les années 1990 par l’endettement public. Les articles qui composent ce dossier analysent plus particulièrement les changements de régulation économique et sociale expliquant les sorties de crise. Ils éclairent ainsi les déterminants politiques des régimes de croissance qui les caractérisent. Cette approche met en lumière les enjeux distributifs des choix de régime de change et de politique monétaire focalisant le débat économique sur les conditions d’une consolidation de la croissance dans la région.

2 Le débat recouvre d’anciens clivages théoriques, avec des positions qui se reflètent clairement dans les différences entre les sorties de crise observables dans les deux pays. D’un côté, celle de l’Argentine a été manifestement guidée par la critique de l’orthodoxie, dite « structuraliste », nourrie par la Commission économique pour l’Amérique latine et les Caraïbes de l’ONU (CEPAL). Selon les positions orthodoxes du FMI, la stabilité de la croissance dépend de l’achèvement de la libéralisation et de la réputation de rigueur tant budgétaire que du contrôle des prix. En revanche, la position structuraliste conduit à estimer que la croissance est aujourd’hui moins menacée par la vulnérabilité externe liée à l’endettement, du fait de la réduction et du changement de profil de la dette qui a diminué la part de titres en devises, à taux variables et à court terme. Cela a été rendu possible par les excédents budgétaires, favorisés par de forts excédents commerciaux. Ce qui freine ou menace la croissance renvoie, avant tout, à une reprise insuffisante de l’investissement, à l’appréciation du taux de change réel générée par l’excédent commercial (si elle n’est pas neutralisée par les interventions de la Banque centrale), et aux niveaux trop élevés des taux d’intérêt dans certains pays (CEPAL, 2006).

3 Le contraste entre l’Argentine et le Brésil illustre clairement ces aléas, expliqués, à la lumière de ce dossier, par la politique de revenus implicite aux choix de régime de change et de politique monétaire, gouvernant les deux sorties de crise. En Argentine, l’explosion du chômage et de la pauvreté et la remise sur pied d’un système monétaire (impliquée par une crise de change dégénérant en crise de gouvernabilité) ont fait de la maximisation de la croissance l’objectif prioritaire. À l’inverse, au Brésil, la croissance a été freinée par le pouvoir qu’a conservé la finance dans la fixation des taux d’intérêt et de change.

4 L’intérêt de la mise en perspective des deux pays justifie le choix éditorial de ce dossier : il s’agit d’évaluer si cette divergence doit être perçue comme durable ou non. On peut ainsi envisager le débat normatif des experts sur le choix entre ces régimes de croissance au regard de leurs conditions structurelles [1] [1] - Dès lors, les menaces sur la croissance ou les freins...
suite. La question de l’avenir de leur divergence se pose, face à ces conditions structurelles qui définissent par ailleurs les limites de chacun des régimes. La plus grande performance de l’Argentine, qui semble valider la position structuraliste, apparaît alors plus fragile d’un point de vue politique et on ne peut exclure que les forts taux de croissance ne soient pas soutenables dès lors qu’ils ont pu être atteints sur la base d’une dévalorisation des salaires durant la crise, aujourd’hui remise en cause. Cette conclusion, issue de la lecture de ce dossier, se comprend au regard d’une histoire comparable du traitement économique du conflit distributif. Il est utile de le rappeler brièvement pour comprendre en quoi son expression politique est aujourd’hui différente [2] [2] - Pour un exposé plus détaillé expliquant comment l’histoire...
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5 La configuration politique du conflit distributif, qui explique la divergence actuelle des sorties de crise propres à chacun des deux pays, est l’héritage, commun à l’un et à l’autre, des ancrages de change qui ont permis la libéralisation brutale pendant la première moitié de la décennie passée, en même temps que l’arrêt des dérives inflationnistes des années 1980. Celles-ci résultaient des dévaluations et du gonflement de la dette publique qui ont permis d’assurer le service de la dette externe accumulée dans les années 1970. L’ancrage du change a permis de mettre fin aux hyperinflations résultant de ce mode de gestion de la dette, et ce fut également le moyen de mettre en œuvre la libéralisation économique et financière. Ce n’était pas là qu’une question économique – attirer les flux financiers nécessaires pour équilibrer la balance des paiements, une fois que l’ouverture impliquait un déficit commercial. Ces mesures constituaient, par ailleurs, une alternative politique pour gérer le conflit distributif qu’il n’était plus possible de canaliser par l’inflation ; ceci met en lumière les ressorts d’une privatisation qui, loin d’avoir été le moyen de diminuer la dette publique, conformément à la doctrine, a provoqué son augmentation. Les actions des entreprises privatisées ont pu être achetées avec les titres de la dette publique, devenus insolvables. La forte inflation, qui avait fait payer le service de la dette externe à ceux qui n’avaient pas le pouvoir de fixer les prix, se transformait en « euthanasie des rentiers ». L’ancrage du change neutralisait cette menace en permettant la relance de l’endettement public. Les gains financiers procurés par la dette publique ont fourni une alternative de valorisation des capitaux productifs, rendus non rentables par l’ouverture économique. D’un autre côté, l’endettement public finançait le déficit commercial que les gains de compétitivité n’ont pas permis de réduire suffisamment. L’ancrage du change était, à ce niveau, une mesure ambivalente. D’un côté, il annulait les effets de la baisse du coût du travail par une redéfinition libérale des normes d’emploi, étant donné que, avec les entrées de capitaux, l’appréciation du taux de change réel accroît le prix en dollar du travail. De l’autre, cette appréciation favorisait une forte substitution capital/travail. Elle réduit le coût en monnaie locale des biens d’équipement importés qui permettent des économies d’emploi. Le progrès de la compétitivité et la réduction du déficit commercial s’avèrent insuffisants car le déficit des services se creuse, suite au rapatriement des profits issus des investissements étrangers attirés par les privatisations et le rachat d’entreprises de capital national.

6 La hausse des taux d’intérêt accompagnait celle de l’endettement public et a finalement débouché sur les crises de change à la fin des années 1990. L’ancrage du change n’était plus tenable. Les fortes dévaluations, en lien avec le passage à un régime de change flexible, interviennent alors dans un contexte international nouveau, généré par les hausses de la demande de biens primaires et de leur prix, permises par la forte croissance chinoise et la relance nord-américaine. Mais les excédents commerciaux records, que connaissent depuis lors le Brésil et l’Argentine ainsi que d’autres pays de la région, tendent à apprécier les taux de change. Si s’interrompent la hausse des prix et celle de la demande des matières premières qui, jusqu’à présent, ont compensé la perte de compétitivité-prix résultante, ce que l’on nomme en Amérique latine la bonanza exportatrice ne peut se maintenir sans que cette appréciation soit contrebalancée par des gains de productivité. Ou alors, la politique de change doit pouvoir empêcher sa revalorisation. Ses effets distributifs en font une question éminemment politique. Dans le cas de l’Argentine, la dimension monétaire de la crise a fait d’un taux de change accroissant la compétitivité une condition de restauration de la gouvernabilité, mais la permanence d’une telle politique n’est pas pour autant garantie. Le consensus qu’elle a permis d’établir jusqu’à présent paraît fragile car le fort taux de croissance s’est réalisé sur la base des niveaux de salaires où les ont fait plonger trois années de dépression et, plus encore, la perte du pouvoir d’achat avec l’inflation entraînée par la dévaluation, dénouant la crise (voir les articles de Rubén LO VUOLO et de Noemí ZUAZÚA). C’est également le cas du Brésil (voir l’article de Miguel BRUNO et celui de Rosa MARQUES et Paulo NAKATANI).

7 Les articles mentionnés analysent comment permanences et ruptures de l’héritage des années 1990 s’équilibrent aujourd’hui. À leur lecture, l’hypothèse qui s’impose est celle d’une continuité, obtenue au travers d’un changement de régulation macro-économique et d’une lutte contre la pauvreté plus incisive. L’hypothèse est abordée sous divers angles. La mise en perspective des deux pays éclaire comment se décline ce changement dans la façon dont se répondent les marges de manœuvre – politiques et économiques – de l’action gouvernementale. Les changements de règles macro-économiques à l’origine de la performance de la croissance argentine sont qualifiés d’essentiellement techniques par Rubén LO VUOLO, car l’organisation sociale instaurée par la libéralisation des années 1990 demeure sur pied. L’étude de Noemí ZUAZÚA sur la dynamique du marché du travail analyse comment cette continuité l’empêche précisément d’être la clé de voûte de l’intégration sociale. Miguel BRUNO caractérise cette continuité sur la longue durée dans le cas du Brésil. La reconstitution qu’il présente des séries longues de variables macro-économiques de l’accumulation du capital démontre comment la concentration des revenus se perpétue dans les ajustements successifs des règles économiques depuis les années 1980. Ceux-ci conduisent à ce que l’auteur appelle une « financiarisation usurière » qui réduit profits productifs et salaires et, de ce fait, limite l’investissement en augmentant son coût d’opportunité en raison du maintien de taux d’intérêts extrêmement élevés. Cette explication de la corrélation économétrique entre le taux de croissance et celui de l’accumulation du capital productif fait écho à l’interrogation de Rubén LO VUOLO sur le maintien d’une croissance élevée en Argentine. La question se pose au regard de la difficulté politique à faire progresser les salaires et à réduire l’informalité du travail. Cet auteur rappelle ainsi le problème des limites de la progression de la demande domestique qui déterminent le potentiel de croissance lié à la substitution des importations, problème déjà soulevé dans les analyses structuralistes des années 1960-1970 [3] [3] - Pour un développement théorique de cette question,...
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8 Dans les deux pays, la répartition des revenus est préservée par des changements de prix relatifs entraînés par les changements de régime de change et d’émission monétaire. La permanence de la répartition n’est altérée qu’à la marge, par une réduction de la pauvreté limitée à la réduction de l’inégalité parmi les pauvres. Les transferts sociaux n’en sont pas le seul moyen [4] [4] - Le diagnostic de la distribution des revenus et des politiques...
suite. En Argentine, comme le montre l’article de Maristella SVAMPA, il s’agissait avant tout de calmer une révolte sociale et de pallier la misère engendrée par l’effondrement du système de paiement. La très forte reprise de l’activité et de l’emploi compte sans doute davantage dans ce cas que ce qui est devenu - au plus fort de la crise - le plan d’assistance le plus massif d’Amérique latine. L’arrêt de l’extension de ce dernier démontre que la logique est aujourd’hui avant tout politique et répond à la nécessité d’encadrer les nouvelles formes d’action collective des mouvements de chômeurs.

9 La permanence de la concentration des revenus soulève dès lors différemment la question des conditions de stabilité et des limites politiques, propres à chacun des deux régimes de croissance. L’un comme l’autre se sont fondés, jusqu’à présent, sur la reproduction du degré d’inégalité légué par la crise, mais l’économie politique de la croissance y est fondamentalement différente. La différence entre les deux pays est, sur ce plan, remarquable. En Argentine, face à l’urgence de la mise au travail de la population et à la dénonciation des idées monétaristes ayant conduit le pays à la catastrophe, le conflit ouvert qu’a dû engager le gouvernement avec les créanciers a fait le succès de la critique portée au Consensus de Washington par les économistes néostructuralistes dans les années 1990. La politique de change qui s’est ainsi imposée comme un levier de la croissance était en même temps une politique de revenus, comme le montre l’article de Rubén LO VUOLO. La croissance, bien moindre, du Brésil est privée de cet appui de l’État pour stimuler à la fois les exportations et la substitution d’importations.

10 Au-delà de leur différence, la prise de distance du gouvernement argentin vis-à-vis du tout libéralisme paraît plus radicale que celle du gouvernement brésilien, mais la question de savoir si elle suffit pour assurer la stabilité du nouveau régime de croissance demeure ouverte. Cette question pose tout d’abord un problème de théorie macro-économique qu’aborde l’article de Saúl KEIFMAN : la révision en économie ouverte de la modélisation structuraliste du rapport entre taux de change, activité et emploi. L’auteur formalise ainsi la limite de la croissance de l’emploi que permet aujourd’hui la dévaluation, à l’inverse des effets récessifs qu’elle avait auparavant en économie fermée. Sa modélisation explicite les marges d’augmentation de l’emploi, mais aussi du salaire réel en fonction du niveau de taux de change, ce qui pose à nouveau la question de l’enjeu distributif de la dévaluation compétitive sur laquelle font l’impasse la plupart des structuralistes [5] [5] - Leur défense de la dévaluation compétitive n’apparaît...
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11 Cette impasse n’est pas seulement celle du débat économique mais aussi celle de l’action gouvernementale sur le plan politique, dont témoigne, en Argentine, la canalisation du conflit distributif par la cooptation au travers de la concession de subsides, qu’il s’agisse des entreprises de services collectifs, de leaders des mouvements de chômeurs ou des élus des quartiers populaires. L’analyse qu’en fait Maristella SVAMPA met en lumière comment ces pratiques politiques consolident une « démocratie par délégation ». Ce système politique a rendu possibles, jusqu’à présent, les changements de régulation macro-économique qui ont perpétué la régulation sociale libérale et, de ce fait, la concentration des revenus. La capacité de cooptation gouvernementale doit maintenant faire la preuve de son efficacité dans la négociation des prix et des salaires sur laquelle repose depuis 2006 le contrôle de l’inflation. Son succès détermine le coût de la dette qu’émet la Banque centrale pour financer l’achat de devises garantissant le maintien d’un taux de change compétitif.

12 Au Brésil, la capacité de la « démocratie par délégation » à perpétuer la régulation sociale libérale semble bien mieux établie. Le débat politique s’est centré sur les accusations de corruption au sein du Parti des travailleurs, mais celles-ci semblent bien n’avoir été, aux yeux des électeurs de Lula, qu’une tentative de la droite d’empêcher la participation politique des pauvres. Toutefois, ni les mouvements sociaux, ni les syndicats n’ont accru leur pouvoir de contestation de la politique économique et sociale. La victoire de Lula apparaît comme une validation de la thèse libérale réduisant la question de la pauvreté et des inégalités à l’efficacité d’une gestion participative des politiques sociales ciblées. Celle-ci devrait accroître simultanément la capacité politique (empowerment) des pauvres et leur capacité à s’insérer dans le marché pour changer fondamentalement la donne distributive ; ce que dément l’observation d’une redistribution qui améliore le sort d’une partie d’entre eux tout en réduisant la part des salaires dans le revenu national.

13 Dans ce dossier, la gestion du conflit distributif caractérise les différences de sorties de crise. Celles-ci conforment l’alternative entre une croissance plus forte favorisant l’emploi (et, à terme, une réduction plus large des inégalités et plus effective au bas de l’échelle par ce biais) et une croissance plus molle fondée sur une précarité assistée. Dans cette alternative qui concerne l’ensemble de la région, si l’on suit l’approche des anciens structuralistes, réactualisée par l’analyse post-keynésienne, le premier modèle ne paraît soutenable qu’à la condition qu’existe une politique de revenu capable de soutenir le dynamisme de la demande domestique. Il faut, pour conclure cette introduction, signaler qu’une telle hypothèse ne mobilise pas seulement l’analyse des modalités de sortie des crises provoquées, à des degrés divers, par le tournant néolibéral des années 1990 en Amérique latine. Elle engage une réflexion du rapport entre la politique et l’économie qui n’en réduise pas la complexité à l’analyse purement normative de la « bonne » politique économique et sociale qui conditionnerait l’efficacité de chaque type de marché, analyse que tend à imposer aujourd’hui la théorie économique néoclassique comme unique représentation de l’avenir. C’est là un vaste champ de recherche dont les articles hors dossier de ce numéro donnent un aperçu. Ils font état de quelques débats importants qui prolongent celui des conditions distributives de la stabilité de la croissance.

14 Le pronostic que l’on peut faire de l’avenir que réservent ces sorties de crise appelle, au premier chef, une compréhension pluridisciplinaire du pouvoir et des apories des théories économiques. L’essai de Luis BLAUM, publié sous la rubrique « Piques et Polémiques », montre à quel point la crise argentine en constitue un cas extrême. Il met à jour comment la réactualisation de l’utopie libérale a permis d’exorciser les traumatismes d’une conflictualité sociale héritée de l’histoire argentine et comment elle conduit inévitablement à un retour du politique, comme le montrait déjà Karl POLANYI pour la première version de cette utopie. L’analyse de Luis BLAUM du cas argentin conduit à se demander si ce retour ne donne pas aujourd’hui le dernier mot à l’économie. L’utopie libérale de la théorie économique demeure en effet à l’ordre du jour. Les articles de la rubrique « Varia » posent la question au niveau du monde du travail. Celui d’Ania TIZZIANI permet de comprendre comment le Parti péroniste, après avoir plongé ce dernier dans la précarité, peut continuer d’apparaître aujourd’hui comme le garant de sa place dans la société, en étant au pouvoir. En comparant le jugement que portent sur ce demi-siècle d’histoire les représentants de trois générations du mouvement péroniste, son analyse montre que ce dernier continue de porter l’idée même de peuple, bien que certains enfants de militants voient le gouvernement péroniste comme l’instrument du pouvoir des riches. À cet article, fait utilement contrepoint celui de Nadya GUIMARÃES sur la précarité du travail au Brésil, amenant à penser que l’histoire argentine n’est pas la déclinaison particulière d’un destin inéluctable de l’humanité, à l’heure de la réactualisation de l’utopie néolibérale. Elle s’attache à relativiser l’exemplarité que l’on pourrait prêter au Brésil en le considérant comme le tableau prémonitoire de l’évolution du capitalisme contemporain. La comparaison qu’elle propose des formes de la précarité au Brésil avec celles qui prévalent en France démontre que les histoires nationales continuent de compter et, en ce sens, on peut penser que la politique n’a certainement pas dit son dernier mot.