Vous consultezPLANIFICATION STRATÉGIQUE ET FORMES ÉMERGENTES DE DÉMOCRATIE À ETHEKWINI, DURBAN

AuteursRichard BALLARD [*] [*] School of Development Studies, University of KwaZulu-Natal,...
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I – LE PROCESSUS IDP/LTDF À DURBAN (1999-2003)

4 eThekwini est le nom donné à la structure municipale créée pour gérer la ville de Durban, port très important et ville industrielle sur la côte est de l’Afrique du Sud, dans la province du Kwazulu Natal. Sous sa forme actuelle (Unicity*), la municipalité a été établie en 2000 après une période de reconstruction voulant rompre avec l’administration locale existant sous l’apartheid. La municipalité compte plus de 3 millions de résidants et elle est divisée en 200 wards. Les wards sont avant tout des unités électorales, plutôt que des instruments de décentralisation pour les fonctions municipales. Le budget municipal est géré de façon centralisée. Dans le domaine politique l’African National Congress* (ANC) domine, la Democratic Alliance* (DA) et l’Inkatha Freedom Party* (IFP) forment l’opposition principale (LOW, BALLARD et MAHARAJ, 2007). Le conseil municipal est dirigé par un comité exécutif* dont la composition politique reflète les résultats des partis aux élections. Le comité exécutif, présidé par le maire, a les pleins pouvoirs du conseil municipal (FREUND, 2002 ; HALL et ROBBINS, 2002).

5 Lorsqu’eThekwini a lancé le processus de formulation du Long Term Development Strategy (LTDS) en 1999, avant la création de l’Unicity en décembre 2000, ceci s’est fait sur une base purement interne et technique. Initialement, c’était un processus impliquant uniquement des fonctionnaires, qui ne recevait que peu de soutien de la part des élus locaux. Cependant par la suite, ceux-ci s’y sont davantage impliqués. Ce processus politique a abouti à un document stratégique, le Long Term Development Framework (LTDF), fortement influencé par les élus locaux ainsi que par un processus de participation citadine (eThekwini, 2004). Après avoir été « testé » à l’échelle des wards, le document a été adopté par le conseil municipal en janvier 2002. Il affirmait que la ville adopterait une approche mesurée du développement, en combinant la croissance économique avec un programme de formation professionnelle. Le LTDF présentait une image originale d’eThekwini, qui devait devenir « la ville d’Afrique à visage humain, la plus agréable à vivre, où les habitants vivent en harmonie » (eThekwini, 2003, p. 10) alors que Johannesburg ou Le Cap ont formulé des « visions » plus directement axées sur les impératifs de croissance, recherchant explicitement le statut de « ville globale » (PIETERSE, 2005 ; ROBINSON, 2007). Cette spécificité de Durban est due à la réaction négative des conseillers municipaux à l’encontre de la stratégie précédente jugée purement technocratique.

6 Les méthodes participatives furent élargies dans la phase suivante, lors de la préparation de l’IDP quinquennal (Interview, ancien Directeur des services de Gestion, 3 novembre 2003). Un fonctionnaire de haut niveau gérant le processus l’a décrit comme étant « une initiative de très grande ampleur » dans laquelle :

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8 À partir de là, une version préliminaire de l’IDP a été élaborée par les fonctionnaires en mai 2002. Cette version a ensuite été revue par le city manager* nouvellement nommé, avant d’être apprêtée pour présentation publique dans tous les wards et avec les parties prenantes (Interview, Sogen MOODLEY, 24 octobre 2003). Alors que la phase antérieure à mai 2002 avait adopté une vision participative du développement de la ville, fragmentée et basée sur les wards (Interview, ancien fonctionnaire de la ville, 7 novembre 2003), la perspective adoptée après juillet 2002 a été celle d’un processus plus consultatif, dirigé par la municipalité présentant sa vision des besoins généraux de développement pour la ville. Le document final a intégré les résultats de plusieurs séries de réunions participatives, y compris des discussions budgétaires au niveau des wards. Selon les fonctionnaires, l’IDP quinquennal avait une forte continuité avec le LTFD sur vingt ans en termes de priorités, mais offrait une gamme détaillée de plans pour différents aspects des initiatives municipales, tels que le développement économique, les services urbains et leur expansion, la planification spatiale, mais aussi l’administration, les finances et la gouvernance. La recherche d’un équilibre entre l’entretien des services urbains existants dans les zones établies et l’extension des services aux zones autrefois défavorisées, était alliée au souci affiché de promouvoir la croissance économique.

9 L’IDP vise à être stratégique et donne des directives en matière de choix et de priorités. Cependant le besoin énoncé d’équilibrer les priorités (entre les quartiers résidentiels établis et les quartiers plus récents, entre la croissance économique et le développement des services urbains) se marie mal avec des plans détaillés qui sont essentiellement un assemblage des programmes existants dans les départements municipaux. Les choix essentiels, faits dans les budgets en réalité (y compris les investissements colossaux pour des grands projets de développement touristique) ne sont pas toujours bien reflétés dans les documents, comme par exemple dans la stratégie de développement économique qui prône, à côté du soutien au secteur touristique, la création d’un environnement propice au monde des affaires grâce à la responsabilisation économique et au développement des compétences.

10 La suite du présent texte examine successivement la place de la participation dans la prise de décision stratégique, la compétition dans l’arène institutionnelle et politique pour l’identification des priorités du développement, le poids et l’influence des réseaux informels dans la détermination de la politique municipale. Les formes diverses de la démocratie dans la ville sont mises en lumière par le processus de préparation du LTDF et du IDP ; d’une certaine manière elles ont aussi été constituées par ces processus.

II – QUI APPREND QUOI DANS LA PARTICIPATION ?

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12 Les facilitateurs et les fonctionnaires qui ont mené le processus de participation à Durban expriment beaucoup d’enthousiasme sur la manière dont les quartiers ont été impliqués dans le processus de prise de décision pour la planification stratégique. Ils sont souvent touchés par les expériences des personnes ordinaires, qui après des années d’exclusion du gouvernement local, peuvent exprimer des besoins et donner des opinions sur des plans d’ensemble de la ville (eThekwini, 2004). À première vue, le processus de consultation pour l’élaboration des IDP/LTDF d’eThekwini, semble avoir été approfondi bien qu’un peu élémentaire. Il a nécessité la collecte et l’agrégation des demandes des citadins puis un processus de consultation sur les priorités devant être exprimées dans l’IDP. Au-delà, il est important d’identifier certains échanges plus complexes entre les divers acteurs, qui non seulement influencent les résultats de l’exercice, mais se construisent souvent à travers l’échange même. La communication et l’apprentissage qui découlent des réunions des wards sont complexes et vont non seulement du public vers la municipalité mais aussi de la municipalité vers le public.

13 Tout d’abord, les facilitateurs sont formés selon les principes de l’Outcome Based Planning (urbanisme fondé sur les résultats), et doivent orienter les discussions lors des réunions de ward, pour favoriser les solutions inventives et indirectes plutôt que de multiplier les projets requérant des investissements directs élevés. Un exemple souvent cité est le cas où des groupes de résidants demandent une clinique ; en fait, ce qu’ils réclament vraiment, c’est un meilleur accès aux soins. De meilleurs moyens de transport vers une clinique proche pourraient répondre à leur demande, plutôt qu’une clinique dans le quartier (Interview, ancien Directeur des Services de Gestion, 3 novembre 2003). Alors que l’on considère que les réunions de wards ont la charge d’identifier les besoins, c’est la responsabilité des fonctionnaires d’identifier les moyens pour répondre à ces besoins. Les facilitateurs citent souvent les restrictions de ressources et le fait qu’il serait impossible de satisfaire à toutes les demandes des résidants (Interview, facilitateurs IDP, 22 juillet 2004). L’unification récente de la ville au sein d’une structure administrative unique est en elle-même une notion qui a dû être explicitée lors des processus participatifs. Les facilitateurs ont indiqué que l’un des problèmes fréquents dans leurs rencontres avec les groupes de résidants est que les participants ont tendance à se concentrer sur le sort de leur environnement immédiat et sont moins intéressés par les développements qui ne les touchent pas directement. En encourageant les quartiers à réfléchir aux problèmes qui touchent la région métropolitaine, le processus participatif leur fait percevoir certaines difficultés dans les prises de décision.

14 Il est donc clair que par le biais du processus de rencontre de wards les groupes de résidants sont censés apprendre que les besoins peuvent être satisfaits de manière diverse, qu’il est important de se concentrer sur les résultats plutôt que sur les projets principaux, que les ressources sont limitées et qu’on ne peut donc pas obtenir tout ce que l’on désire et enfin que les décisions relatives au développement sont désormais prises dans le contexte d’une structure métropolitaine globale (Interview, fonctionnaire de la ville, 4 novembre 2003). Parallèlement, l’on peut se demander si la ville apprend beaucoup en listant et en agrégeant les besoins des wards, ce qui conduit à énoncer les besoins suivants : 1. le logement et les services aux ménages, 2. la sécurité, 3. l’emploi/le développement économique, etc. (eThekwini, 2004, p. 23). Ce résultat n’aurait-il pas pu être obtenu par une équipe de fonctionnaires compétents, en consultation avec des représentants élus ? En outre, le fait de regrouper les besoins de cette manière, à l’échelle métropolitaine, ou même à des échelles régionales au sein de l’aire métropolitaine, n’aide pas nécessairement à déterminer comment les budgets d’exploitation et d’investissement doivent être dépensés. Quand on en vient à la mise en œuvre, il n’est pas aisé de voir quelle a été l’influence des besoins identifiés par les habitants. Un fonctionnaire a admis qu’aucun des projets approuvés par le budget municipal 2002/3, n’avait été développé en relation avec les listes prioritaires provenant des réunions de wards (Interview, Jaquie SUBBAN, 4 novembre 2003). Les facilitateurs se sont dits inquiets que l’IDP soit traité comme une simple condition requise par certains départements plutôt que comme un apport sérieux aux arbitrages en matière de dépenses d’investissement ou aux prises de décisions opérationnelles (Interview, facilitateurs IDP, 22 juillet 2004). Comme nous l’avons remarqué, ses exécuteurs citent comme une réussite considérable de l’IDP le fait que les gens ordinaires ont le sentiment d’avoir participé, quel que soit l’impact direct ou indirect du contenu de leur participation.

15 De plus la capacité des réunions de wards à représenter le public devrait être examinée de manière critique. Une seule des séries de réunions de wards ayant eu lieu pendant la période en question a pris la forme de réunions publiques ouvertes à tous (la présentation de l’IDP révisé, en 2003) ; toutes les autres réunions ont été organisées sur invitation des parties prenantes ou des représentants d’organisations à des ateliers : des facilitateurs de wards ou des « mobilisateurs de quartiers », nommés par la municipalité, ont identifié des participants potentiels ou ont fait passer des annonces pour inviter à participer aux ateliers. Les détracteurs ont dénoncé le fait que les mobilisateurs de quartiers étaient choisis selon leur appartenance politique, étant donné qu’ils étaient tous des militants ANC choisis pour leur expérience en matière d’organisation locale ; ils ont crié à la manipulation délibérée lorsque des organisations n’appartenant pas à l’ANC ont été exclues des listes d’invitation (Interview, conseiller municipal d’opposition, 4 novembre 2003).

16 Dans ce type d’exercice participatif toutefois, l’approfondissement des relations personnelles entre fonctionnaires et groupes de résidants devrait être considéré comme aussi important que l’élaboration du catalogue des besoins locaux. Il est significatif que plutôt que de sous-traiter l’organisation du processus participatif sur le terrain, la ville a choisi ses facilitateurs parmi les employés municipaux volontaires pour travailler à mi-temps pendant quelques mois. Ces facilitateurs sont convaincus que l’on peut apprendre beaucoup lors de réunions de wards. Pour eux, les groupes de résidants sont experts sur leur propre terrain et leur ont beaucoup appris : « il y a beaucoup de sagesse et de connaissance sur le terrain » (Interview, facilitateurs IDP, 22 juillet 2004). Ils sont toutefois soucieux du fait qu’ils étaient les seuls employés municipaux à se sentir concernés par le processus : les autres fonctionnaires n’appréciaient pas la valeur d’une telle interaction. En outre, ils critiquent le fait que le rapport final allait être rédigé par des personnes n’étant pas assez familières des opinions des groupes de résidants. En réponse à ces critiques, la présence des directeurs des départements municipaux concernés a été requise aux réunions des wards, lors de la présentation du retour d’information sur l’IDP en novembre 2003. Cette démarche innovante a permis au public d’entendre directement ce que disent les décideurs et, à l’inverse, a permis aux décideurs d’évaluer personnellement les sentiments exprimés au niveau des wards.

17 FUNG et WRIGHT (2001 : 18) suggèrent qu’un contact direct peut aider à éliminer les longues chaînes de responsabilités qui sont associées aux partis politiques et peut permettre une « redevabilité » directe (voir aussi WILLIAMS 2004 : 571). Des facilitateurs IDP ont signalé, lors de leur retour dans des wards visités antérieurement, que les groupes de résidants ont demandé pourquoi des besoins identifiés précédemment n’avaient pas été satisfaits. Les facilitateurs disent être mis sous une forte pression, et que dans ces quartiers ils sont le « visage de l’IDP ». C’est pourquoi, de la même manière que les groupes de résidants sont façonnés et modelés par l’action municipale, l’on peut avancer que les fonctionnaires municipaux sont modelés par les résidants à qui ils doivent rendre des comptes, de façon immédiate et directe à défaut d’être systématique. Pour ces fonctionnaires, la pauvreté n’est plus un problème abstrait auquel on peut répondre par la planification, mais est plutôt devenue un problème urgent et vécu.

III – LA MISE EN CONCURRENCE DES FORMES DE REPRÉSENTATION

18 Cependant, la relation directe entre les fonctionnaires et les groupes de résidants risque de créer une tension avec les élus locaux dont la fonction, en tant que représentants élus, est d’être les médiateurs et de faire circuler l’information entre le gouvernement et les citoyens. Des séries de consultations ont donc été précédées de rencontres entre les fonctionnaires et les ward committees*, dans le but d’assurer la coopération des élus locaux. Il a été recommandé aux facilitateurs, pendant leur formation, de laisser les élus locaux présider les réunions et annoncer les nouveaux projets dans leur circonscription. Ceci, parce que les élus « connaissent mieux leurs wards » (Réunion de facilitateurs IDP, 18 novembre 2003) mais bien sûr également parce que c’est un moyen stratégique d’éviter que les élus ne soient éclipsés par les facilitateurs dans leur propre circonscription. Mais, ainsi que l’a signalé un facilitateur, même ceci peut poser problème. L’élu local d’un ward dans lequel des facilitateurs avaient organisé une réunion avait imprudemment promis des projets d’une valeur de 10 millions de rands [1] [1] - Environ 900. 000 euros (1 rand équivaut à 0,088 euros...
suite. Les facilitateurs n’ont pas osé le corriger. En outre, certains élus locaux sont délibérément hostiles. Un facilitateur a signalé qu’ils avaient eu une réunion pendant laquelle l’élu local était assis au fond de la salle avec ses partisans. Quand le public s’est plaint de l’absence de mise en œuvre des projets promis, l’élu local s’est défaussé sur les fonctionnaires et – nous citons – « il nous a laissé en plan » (réunion de facilitateurs IDP, 18 novembre 2003).

19 Le manque de coopération de la part des élus est étroitement lié à leur affiliation politique et devient l’occasion pour les élus de l’opposition de critiquer la municipalité ANC, ou de saper le processus participatif en refusant de coopérer. Les processus participatifs ne sont donc pas affranchis des rapports de pouvoir de la démocratie représentative ni des contestations partisanes [2] [2] - Voir l’article de L. PIPER et R. DEACON dans ce numéro. ...
suite. En fait ils engendrent de nouvelles tensions entre les élus locaux et d’autres organisateurs basés localement, notamment des leaders qui rivalisent pour être reconnus comme représentant le ward, déchaînant quelquefois des conflits violents (KAARSHOLM, 2006 ; TOLSI 2006). Le processus participatif offre un espace aux mêmes contestations locales que celles qui modèlent la démocratie électorale, permettant parfois de demander des comptes aux élus locaux, parfois révélant les tensions locales et les conflits de personnalités.

20 La participation et l’accès aux services urbains doivent tenir compte des institutions auxquelles les citadins pauvres ont affaire : à eThekwini, les chefs traditionnels gardent un rôle crucial dans la politique et le développement local, en particulier dans les zones périurbaines reculées (BEALL, 2006). Ne pas en tenir compte est souvent un obstacle à l’amélioration des conditions socio-économiques des plus pauvres. À Durban, la situation était d’autant plus difficile que les chefs traditionnels, membres de l’Inkatha Freedom Party*, étaient peu enclins à participer aux discussions préparatoires à l’IDP dans le cadre politique d’une municipalité dominée par l’ANC. Toutefois, la législation permet aux chefs traditionnels de participer aux réunions municipales en tant que membres de droit (South Africa 2000) et certains chefs traditionnels désiraient collaborer avec l’ANC afin d’assurer le développement de leur circonscription. On voit que le processus de consultation relatif aux projets de développement dans les zones périurbaines ajoute un niveau supplémentaire de conflit et de contestation, et requiert ainsi des processus de négociations spécifiques. Le porte-parole municipal comme le facilitateur général du processus de consultation IDP ont ainsi souligné qu’il y avait des tensions mineures concernant les protocoles appropriés (notamment les formes attendues de respect) pour informer les chefs traditionnels des processus de consultation et assurer leur présence aux réunions. Les apports participatifs au processus de planification du développement sont donc encastrés dans les réalités complexes et contestées des espaces locaux, où émergent des formes variées de représentation et des formes contradictoires de processus démocratique.

IV – RÉSEAUX INFORMELS DE POUVOIR

21 Si les processus de participation conduisant au choix des priorités locales de développement sont certainement contestés, comme nous l’avons observé, par de nombreux réseaux formels (au sein de la société civile, entre des représentants élus ou non élus tels que les chefs traditionnels, les candidats potentiels au poste d’élu local, les partis d’opposition et les autres sources d’autorité, principalement des fonctionnaires municipaux), des réseaux moins formels de pouvoir ont également une grande influence sur la formulation des politiques urbaines, et bien souvent dans une temporalité qui correspond mal à celle des processus formels de participation (FREUND, 2001).

22 Deux réseaux de pouvoir de ce type ont été essentiels à Durban : les intérêts économiques locaux ; les intérêts partisans à l’échelle locale, provinciale et nationale. Bien avant l’élaboration des plans détaillés de développement du LTDF/IDF, ce sont les interactions informelles et les rapports de pouvoir entre élus locaux, hauts fonctionnaires, hommes d’affaires et hommes de parti qui ont donné le ton pour les grandes lignes de la stratégie métropolitaine. C’est aussi, par ailleurs, en réponse aux analyses des consultants sur la manière d’encourager la croissance économique à eThekwini, et en suivant leurs recommandations pour le débat et pour l’action, que la politique de développement à long terme y a été développée.

23 Les consultations avec les entreprises à propos du choix d’une stratégie de développement économique ont commencé bien avant l’élaboration du Long Term Development Framework et la mise en œuvre du processus IDP. Peu après l’établissement des autorités locales de transition, la municipalité, s’inspirant de l’expérience d’autres villes « à succès », a décidé que les partenariats public-privé étaient d’une importance capitale pour la croissance économique. Suivant la pensée politique et la pratique de l’époque (vers le milieu des années 1990), les autorités ont tenté de développer des structures regroupant le monde des affaires, les organisations syndicales, le gouvernement et le public. Cependant, d’après le directeur du développement économique métropolitain à l’époque, les résultats furent mitigés (Interview, Glen ROBBINS, 7 novembre 2003). Les organisations syndicales n’ont pas montré d’intérêt durable pour l’opération, et comme les entreprises étaient multiples et divisées, il était difficile de rassembler un groupe pleinement représentatif. Les acteurs principaux qui ont émergé de ces interactions avec la Ville ont été ceux qui étaient déjà repérés comme les « capitaines d’industrie ». Ils ont formé la Coalition pour la Croissance de Durban (Durban Growth Coalition) en 1999, partenariat entre un groupe d’hommes d’affaires de Durban et les autorités municipales. Ses fonctions, définies par le maire adjoint et président du Comité pour le Développement Économique (Economic Development Unit) à la municipalité, étaient de « créer un lien plus fort entre la direction politique et le secteur des affaires » (Interview, 25 novembre 2003). Cet organisme a joué un rôle important dans le développement de relations plus positives entre les cercles d’affaire et la municipalité, et aussi dans le déverrouillage d’initiatives de développement diverses qui s’étaient trouvées bloquées dans des controverses et contestations.

24 D’une manière plus générale Durban était perçue comme un environnement hostile à la pratique des affaires, tant pour les grandes que pour les petites entreprises ; ce sentiment a été vérifié par des recherches menées par l’Economic Development Unit. Le rapport rédigé par un cabinet de conseil a aidé à renforcer les arguments de certains fonctionnaires et élus municipaux en faveur de grands projets dans le secteur du tourisme, en soulignant leur impact sur le profil national et international de Durban, la création d’emplois, l’augmentation des impôts locaux et le soutien à l’un des secteurs d’activités crucial pour la ville. Ceci a été concrétisé par le Point Development, un grand projet sur le front de mer à l’entrée du port, doté d’un budget initial de près de 700 millions de rands [3] [3] - Environ 63 millions d’euros. Sur ces projets métropolitains...
suite, qui a en outre été augmenté par la suite. La municipalité post-2000 a hérité de ce projet ; mécontente d’être engagée dans une opération qu’elle n’avait pas décidée elle-même, elle a toutefois été obligée de la poursuivre, par peur d’une réaction brutale provenant des entreprises ainsi que des ministres du gouvernement national « qui avaient soutenu le projet » (Interview, Glen ROBBINS, 7 novembre 2003). Finalement l’acceptation du projet ainsi que le besoin d’une croissance économique ont prévalu (Interview NAIDOO, 25 novembre 2003).

25 C’est dans ce contexte que les consultations formelles avec les entreprises se sont déroulées en préparation pour le LTDF et l’IDP. La municipalité a fait la distinction entre les petites et les grandes entreprises, avec deux processus consultatifs distincts (Interview, Logie NAIDOO, 25 novembre 2003). Bien que le secteur des affaires ait participé au processus consultatif, le sentiment général était qu’il « essayait de plaire à tout le monde » et qu’en fin de compte c’était « un processus politique plutôt que de planification urbaine » (Interview, TC CHETTY, juillet 2004). Des interviews avec les directeurs de Moreland, le partenaire privé de la municipalité dans plusieurs de ses projets phares, ont indiqué qu’à leur avis il était difficile de considérer le document comme outil de prise de décision étant donné qu’il pouvait servir à justifier n’importe quelle décision (Interview, Neels BRINK et Ken FORBES, 20 juillet 2004). Ils ont toutefois admis que l’IDP reconnaît le besoin d’une approche plus rigoureuse pour identifier et pour réagir aux besoins des entreprises (eThekwini Municipality 2003 : 4).

26 Malgré les processus consultatifs approfondis qui ont amené à l’identification des développements prioritaires de la ville, une grande partie de la stratégie actuelle de croissance avait été mise en place antérieurement : des ressources importantes étaient déjà engagées dans des projets phares, et il était donc difficile de financer d’autres initiatives. On pourrait soutenir que la stratégie de croissance économique a été établie par un consortium d’hommes d’affaires et de personnalités politiques locales, longtemps avant que l’IDP ne formule les avis de la société civile, ou même d’un cercle d’affaires plus large, sur les priorités urbaines. De plus, la hiérarchie provinciale et nationale de l’ANC a joué un rôle crucial, aussi bien dans la politique locale que dans la nomination de fonctionnaires clés à la municipalité (Interview, BUTHELEZI, 21 juillet 2004). La restructuration de l’organisation de l’ANC selon les limites métropolitaines et les divisions de wards a également renforcé les liens entre représentants du parti et fonctionnaires municipaux (Interview, Mike SUTCLIFFE, 19 juillet 2004). Comme l’a souligné le Chief Whip du caucus de l’ANC régional, les élus locaux et les fonctionnaires sont guidés par la hiérarchie provinciale et nationale de l’ANC (Interview, Buthelezi, 21 juillet 2004).

27 Les consultations initiales au sein du processus IDP, comme nous l’avons mentionné plus haut, ont mis en évidence certaines tensions entre fonctionnaires et élus locaux, ainsi que le lien initialement faible entre la ligne du parti et la politique locale. Avec la rationalisation du fonctionnement de l’administration, et la désignation d’une personne de haut rang dans l’ANC au poste de City Manager, il est plus difficile pour les élus municipaux de débattre ouvertement des politiques. Ces évolutions ont aussi, en général, limité les débats au sein des ward committees, ce qui ne manque pas d’inquiéter les partis d’opposition (Interview, élu de l’opposition, 4 novembre 2004). Les arrangements informels qui façonnent les actions des fonctionnaires dans une administration alignée sur l’ANC sont devenus plus importants dans la gouvernance urbaine, et influencent autant la formulation des stratégies de développement que les choix budgétaires et leur mise en œuvre.

28 Au cours des diverses mutations de la municipalité d’eThekwini, de nombreuses influences ont façonné la vision stratégique de la ville. Fonctionnaires municipaux, élus locaux, consultants, représentants de wards, chefs traditionnels, hommes d’affaires et hommes du parti au pouvoir, ont fait des choix importants pour la politique de développement de la ville, et sa stratégie de croissance. À la fin des années 1990, des processus dirigés par des consultants et fonctionnaires municipaux ont conduit à des stratégies en faveur de la croissance plutôt technocratiques, comme le Long Term Development Strategy puis le rapport commandé au Monitor Group sur la croissance économique. Cependant, peu après la formation de l’Unicity en 2000, les politiciens ont tenté de reprendre la main, et le Long Term Development Framework, sur 20 ans, a été adopté en novembre 2002. Il s’écartait de l’objectif prioritaire de croissance qui avait caractérisé des initiatives précédentes, et se centrait sur une ville à visage humain où il fait bon vivre. Ce schéma directeur avait eu recours à des méthodes participatives pour mettre ses idées à l’épreuve. Le processus pour l’Integrated Development Planning qui a suivi, afin d’élaborer un plan quinquennal plus détaillé, a étendu le recours à ces méthodes participatives. Toutefois, les participants des différents quartiers n’ont pas contribué directement au document stratégique, finalement rédigé par des fonctionnaires municipaux et fondé sur des plans sectoriels. De plus, l’IDP est resté un plan au contenu très large et sans réel impact sur les choix budgétaires effectués par la Ville. Ce sont en fait des initiatives antérieures, orientées vers la croissance et le monde des affaires et qui avaient été approuvées par la municipalité précédente, qui ont pris le pas et contraint la municipalité à consacrer une grande partie de son budget à de grands projets touristiques, en dépit de nombreuses critiques des élus locaux post-2000. Enfin, le parti au pouvoir, dans ses échelles provinciale et nationale, a pu accroître son influence sur la gouvernance urbaine et les stratégies métropolitaines adoptées.

29 L’exemple de la planification à long terme illustre la nature des formes émergentes de démocratie locale en Afrique du Sud. Il existe un engagement solide pour la démocratie participative dans la politique urbaine nationale ainsi que chez de nombreux fonctionnaires et élus au niveau local. En pratique toutefois, la participation locale révèle l’importance des rapports de forces dans le façonnement de la démocratie ; les plateformes participatives ont souvent été des lieux de conflit. Par exemple, les fonctionnaires municipaux ont souvent choisi d’interpréter les apports des processus participatifs avant même d’aborder la phase des recommandations ; ils ont façonné les attentes du public en popularisant l’idée d’un rôle actif pour les participants dans la prise de décision. Cette vision entrait en conflit avec celle des membres élus des wards committees qui ont eu peur de voir leur légitimité et leur pouvoir ébranlés par le processus participatif. Les tensions ont aussi monté parce l’on a craint que ces réunions publiques sapent le pouvoir de l’élu local en faveur de ses rivaux potentiels dans le quartier. Dans la mesure où la démocratie locale inclut ces multiples formes de représentation (participative, partisane, électorale, technique), de tels conflits restent toujours possibles.

30 Enfin, cet article a examiné l’importance des influences informelles dans l’élaboration des stratégies métropolitaines. Des groupes organisés, surtout ceux dont les actions sont cruciales pour le gouvernement local, peuvent s’attendre à obtenir un certain succès dans leurs contacts avec les décideurs. Les démocraties offrent des possibilités informelles de représentation à de nombreux groupes différents, possibilités qui changent avec le temps pour refléter les nouveaux rapports de forces. Ces rapports de forces, qui se jouent au sein de structures ou relations informelles (entre municipalité et monde des affaires, municipalité et partis politiques, et au sein de la municipalité elle-même – entre fonctionnaires et élus locaux), ont fortement contribué à déterminer les stratégies de développement métropolitain.

31 Les processus de participation et de consultation dans la planification urbaine d’eThekwini illustrent les diverses formes de représentation qui modèlent la démocratie locale post-apartheid, et les possibles contradictions qui en découlent. Alors qu’il est possible de mesurer le succès de la nouvelle démocratie en évaluant la restructuration spatiale de la ville et les conditions de vie des habitants – stratégie commune pour les chercheurs et les détracteurs du gouvernement – cet article a démontré combien la diversité des formes de représentation, et les contradictions entre ces formes, sont importantes pour toute évaluation du processus démocratique et pour le développement des villes sud-africaines. Une forme de gouvernement complexe, à couches multiples, émerge, avec un équilibre spécifique des forces et des intérêts qui façonnent la politique et ses résultats. Dans cette étude de cas, l’on peut souligner le pouvoir relatif de la municipalité dans l’élaboration des politiques formelles, en dépit d’importants processus consultatifs et participatifs. L’importance des réseaux informels de pouvoirs a également été frappante dans les choix budgétaires effectifs et les stratégies finalement adoptées pour le développement. Il est urgent, pour les chercheurs et les politiciens, de prendre en compte ces éléments pour mieux formuler une vision démocratique et juste du développement urbain et pour permettre sa mise en œuvre effective.

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Notes

[ *] School of Development Studies, University of KwaZulu-Natal, Durban 4001, South Africa.

[ **] University of KwaZulu-Natal, Durban 4001, South Africa.

[ ***] Department of Geography, Faculty of Social Sciences, The Open University, Walton Hall, Milton Keynes MK7 6AA, United Kingdom.

[ ****] Social Work and Community Development, University of KwaZulu-Natal, Durban 4001, South Africa.

[ 1] - Environ 900.000 euros (1 rand équivaut à 0,088 euros en Septembre 2008).

[ 2] - Voir l’article de L. PIPER et R. DEACON dans ce numéro.

[ 3] - Environ 63 millions d’euros. Sur ces projets métropolitains voir aussi le texte de William FREUND dans ce numéro.

Résumé

Cet article explore l’émergence de formes de démocratie locales dans la période post-apartheid, à travers l’étude des processus de planification stratégique dans la métropole d’eThekwini (Durban), Afrique du Sud. Il montre la diversité des acteurs et leur influence respective dans l’élaboration du plan stratégique pour eThekwini, dans les années qui ont suivi la création de la municipalité en 2000. Il examine l’influence des fonctionnaires municipaux, de la participation publique, des élus locaux, des chefs traditionnels, des réseaux d’affaires ainsi que des réseaux politiques aux niveaux provincial et national.

Mots-clés

PLAN DE L'ARTICLE

• I – LE PROCESSUS IDP/LTDF À DURBAN (1999-2003)
• II – QUI APPREND QUOI DANS LA PARTICIPATION ?
• III – LA MISE EN CONCURRENCE DES FORMES DE REPRÉSENTATION
• IV – RÉSEAUX INFORMELS DE POUVOIR

Richard Ballard et al. « PLANIFICATION STRATÉGIQUE ET FORMES ÉMERGENTES DE DÉMOCRATIE À ETHEKWINI, DURBAN », Revue Tiers Monde 4/2008 (n° 196), p. 837-850.
URL : www.cairn.info/revue-tiers-monde-2008-4-page-837.htm.
DOI : 10.3917/rtm.196.0837.