En effet, la notion de personnalité morale attachée à cette loi prévoit un mécanisme qui assure la pérennité et la stabilité du collectif. De plus, la spécificité de la formule associative qui allie souplesse de gestion et non lucrativité constitue un facteur d’adaptation indéniable. L’association est le moyen le plus pratique à notre portée pour associer des acteurs très divers, professionnels et bénévoles, aidés et aidants… Ni la fonction publique, ni la société de capitaux ne se prêtent à cette coopération. La force du système associatif a donc été de fonctionner jusqu’à présent en complémentarité avec l’administration publique.

Dans ce contexte, le monde associatif constitue une sorte de troisième voie entre la société civile et le monde politique. Ces organisations médiatrices sont capitales. Encore faut-il que les associations ne soient pas simplement un mouvement de personnes privées gestionnaires d’une problématique. Il est évident que les associations constituent un apport indispensable au développement de nombreux domaines de la vie sociale. Les chercheurs spécialisés dans ce que, d’aucuns appellent le tiers-secteur ont mis en évidence les valeurs qui fondent la vie associative dont nous retiendrons la première : l’innovation.

Comme l’écrit dans la revue Projet Pierre Martinot-Lagarde « les associations traduisent la recherche de réponses collectives à des sollicitations toujours nouvelles ». En se créant pour répondre à des besoins émergents, elles inventent la société à venir. L’histoire de nombreuses institutions aujourd’hui publiques, notamment dans le champ social ou éducatif débute souvent par une initiative privée. En se développant, ces initiatives ont contribué à l’institutionnalisation et à la professionnalisation du secteur social. Parfois, elles représentent une alternative vivante du secteur public. On a vu ainsi des associations de chômeurs organiser des chantiers d’intérêt général en vue de favoriser l’insertion sociale de ses membres.

La principales caractéristique du social, c’est précisément qu’il est fondé sur un engagement de la collectivité qui se reconnaît une mission envers certains de ses membres. C’est ainsi que le rapprochement vers l’État des institutions privées du secteur social s’est opéré autour de l’idée de délégation mais dans une tension qui demeure problématique en raison de la grande diversité des associations et des fonctionnements disparates qui en découlent. Car la singularité du champ social, c’est d’être à la fois autonome et hétéroclite. Il a ses propres modes d’organisation et se distingue des modèles que nous pouvons appréhender dans les autres champs : économique, sanitaire, juridique, éducatif…

La mixité entre institutions privées et structures publiques est une donnée incontournable du modèle français d’action et de protection sociales qui se concrétise, par exemple, par le paritarisme dans le champ de la Sécurité sociale. Le cadre juridique qui découle de la loi de 1901 détermine les rôles et les missions respectives de la puissance publique et des instances privées dans l’action sociale. Ainsi, sont précisées les prérogatives des pouvoirs publics et les moyens attribués aux associations.

En perdant leur crédibilité, les « élites » politiques ont dénaturé les repères démocratiques qui s’avèrent de plus en plus brouillés. Ce phénomène renforce fortement le clivage entre ceux « d’en haut » qui décident et usent de leur pouvoir et ceux « d’en bas » qui subissent et se retranchent dans une attitude de retrait critique. La montée de l’individualisme et l’influence grandissante de la société de consommation ont pour conséquence de déliter les solidarités collectives.

L’existence et la vitalité des associations ont un lien avec la construction toujours inachevée de la démocratie. En véhiculant des valeurs de liberté, de citoyenneté et d’altruisme, elles sont un partenaire incontournable de la démocratie. Ce phénomène dépasse de loin la démocratie élective ou représentative. En effet, les associations telles que nous pouvons les appréhender dans la plupart des pays où elles ont droit de cité sont nées dans la foulée de la revendication puis de la reconnaissance d’un certain nombre de libertés de base.

Hétérogène par essence et rebelle par nature, le tissu associatif reste le meilleur garant de l’implication citoyenne. Cette tension vers la démocratie, même si elle semble une voie imparfaite, est néanmoins réaliste pour concrétiser un peu moins mal les droits élémentaires de chacun. C’est d’ailleurs le caractère essentiel qui apparaît dans les mouvements sociaux au xix^e siècle en Europe.

Nous retiendrons comme typologie du champ social trois sortes d’associations :

Bien entendu, ces trois types d’associations peuvent aussi cohabiter au sein d’une même organisation. Leur seul point commun est que le véritable pouvoir soit détenu par le conseil d’administration, des dirigeants complètement désintéressés ainsi que le prévoit l’aspect non lucratif de la loi de 1901. Mais le dénominateur commun est, sans aucun doute, de développer le « vouloir vivre ensemble » qui fonde le contrat associatif dans la perspective d’acquérir de la pertinence et d’influer sur la décision publique ou privée, individuelle ou collective. Le mouvement associatif est traditionnellement à l’avant-garde des évolutions sociétales. À cet égard, l’association constitue à n’en pas douter l’unité de base de la démocratie.

Dans ces conditions, exprimer ou vouloir exprimer les besoins d’une communauté, d’un groupe social, voire d’une nation, peut conférer une légitimité démocratique. Au demeurant, le monde associatif est une force de proposition et de relais de la population vers les pouvoirs publics. Lui seul peut redonner du souffle à la vitalité du corps social tout entier en réduisant la distance qui tend à s’accroître entre les institutions et les citoyens qui composent la société.

D’ailleurs, beaucoup d’associations sont passées d’une phase héroïque à une phase gestionnaire. La mission transformatrice s’estompe et se perd au profit d’une tâche à accomplir qui consiste à colmater les brèches et atténuer les effets de la crise socio-économique. Aux côtés de l’État, les associations contribuent à mettre de « l’huile dans les rouages » pour de meilleures régulations sociales. Aussi, pour le domaine qui nous concerne, nous observons que c’est donc le modèle de « bonne gestion » qui tend à s’imposer par la primauté des moyens – le plus souvent repérée par le vocable « bilan » ou « rapport d’activité » – sur les finalités qui font référence à la solidarité civique.

Qu’elles soient « gestionnaires » lorsque l’activité régulière repose sur des salariés ou « non gestionnaires » quand la ressource presque unique est le bénévolat, les associations sont généralement limitées dans leurs objets.

Réfléchir aujourd’hui sur la nature et l’importance des relations entre le mouvement associatif et le pouvoir politique revient à s’interroger sur l’état de santé de la démocratie tout court. Le mouvement associatif, indépendant par vocation, est au cœur des enjeux de notre société. Se pose alors la question des rapports entre associations et démocratie que nous pouvons appréhender sous deux aspects :

Le fonctionnement associatif a été calqué initialement sur celui de la démocratie représentative. Il a contribué à la connexion de la société civile et du politique par l’apprentissage des valeurs démocratiques. Aujourd’hui, les exigences de la démocratie directe et le développement des réseaux horizontaux de personnes tendent à dissocier l’association de la sphère politique et ouvrent en même temps l’espace public à d’autres modes d’expression.

La capacité du politique à prendre en compte la globalité de la société doit être constamment éclairée par les expériences associatives liées à un milieu de vie ou à un enjeu social précis. C’est ainsi que la vision sectorielle, plus limitée, va avoir un effet correcteur sur la vision globaliste qui permet de passer du stade de la politique au sens large à celui des stratégies d’action qu’on appelle des politiques.

La loi de 1901 a été votée dans un contexte d’instauration et de reconnaissance de nouvelles libertés publiques. Après les lois relatives au droit de grève, à la liberté de la presse, la liberté de réunion, la liberté syndicale, et avant la séparation de l’Église et de l’État, cette loi reconnaît la liberté de s’associer. Elle permet aux citoyens de satisfaire le besoin de solidarité, de convivialité de mise en commun. Il n’était pas alors question de bénévoles, encore moins de salariés. Le fait associatif organisé et reconnu est un indice de la démocratisation du devenir d’une collectivité nationale avant d’être un facteur de cette démocratisation.

C’est l’apparition de nouveaux besoins et de nouvelles aspirations, dans la période de l’entre-deux-guerres, qui fait évoluer certaines associations vers un fonctionnement différent : d’espaces de convivialité et d’entraide, elles deviennent des lieux de services. Les catégories de statuts divers se précisent et les membres « actifs » commencent alors à concentrer entre leurs mains l’essentiel des pouvoirs. On parle alors de bénévoles comme étant des personnes qui s’engagent gratuitement pour un mieux-être social. C’est cette logique qui conduit un nombre croissant d’associations sur le terrain économique.

Le souci de la qualité du « produit » (service rendu) génère le besoin de professionnaliser l’offre, puis la nécessité de viabilité de la structure afin de continuer à porter le projet social. C’est à ce moment-là qu’apparaissent les associations employeurs. Les secteurs de la santé et de l’action sociale emploient 560 000 salariés, soit 380 000 personnes en équivalent temps plein. Certes, il n’est pas question d’opposer bénévoles et salariés, les fonctions des uns et des autres ayant tendance à s’interpénétrer. Les bénévoles sont de plus en plus professionnels et bon nombre de salariés ont, dans leur association, un engagement qui va au-delà de leur contrat de travail.

En réalité, le terme de bénévole recouvre deux situations distinctes : les bénévoles proprement dits, appelés parfois « volontaires », qui consacrent une partie de leur temps aux activités de l’association, jouant ainsi le rôle de « personnel non salarié », et les administrateurs qui consacrent une partie de leur temps au fonctionnement et à la gestion de l’association, ce qui implique l’engagement de leur responsabilité.

La loi est relativement contraignante en France et tous ne veulent pas déclarer leurs associations. Des structures informelles se constituent pour résoudre des problèmes communs : les jeunes, en particulier, se méfiant des bureaucraties et des organes de contrôle, ne veulent pas être récupérés ; or la loi exige une représentation des membres. Sans bureau administré par des bénévoles qui parlent au nom de l’association, il n’y a pas de démocratie. Certaines associations ont besoin de bénévoles pour asseoir leur légitimité mais ils en sont peut-être les otages. D’autres sont représentées par des représentants de représentants, des élus qui souvent ne représentent qu’eux-mêmes.

C’est alors que l’énergie créative s’enlise dans une micro-administration souvent démesurée et tatillonne par rapport à la faiblesse des masses budgétaires gérées. Faut-il alors s’étonner de la désaffection des bénévoles lorsqu’ils fuient devant l’ennui de l’administration et qu’ils refusent la force d’inertie. Sans compter que les responsables – président ou trésorier – encourent des risques non négligeables.

Notre système bénévole qui s’est considérablement développé depuis une vingtaine d’années grâce, entre autres, à la diminution du temps de travail et à la disponibilité de jeunes retraités se retrouvant en inactivité forcée, a atteint ses limites. La cohabitation entre bénévoles et salariés n’est pas aussi sereine qu’on pourrait le croire. La convivialité, souvent superficielle quand elle n’est pas utopique, naît généralement d’un consensus autour d’un objectif commun, mais très vite apparaît un clivage entre le formalisme lié aux statuts des salariés (convention collective) et la lassitude des bénévoles.

Ainsi, la plupart des associations sont fragiles car elles se situent au cœur des paradoxes sociétaux qui trouvent leur origine dans un double processus de crise :

Mais au-delà de cette double crise, nous devons pointer la crise du sens qui est de plus en plus aiguë. Elle trouve son origine dans le fait que deux mutations majeures ont affecté, d’une manière décisive, le mouvement associatif français :

Ainsi, bon nombre d’associations agissent sous les contraintes de la puissance publique tout en s’inscrivant dans un mouvement gestionnaire et entrepreneurial. Il s’agit là d’un paradoxe qui apparaît avec la professionnalisation du mouvement associatif. Les préoccupations idéologiques d’après-guerre se sont effacées devant celles plus techniques d’organisation. Dans les années 1980/1990, le monde associatif en général et le secteur social en particulier ont été sous l’emprise de logiques d’ingénierie sociale qui ont entraîné la survalorisation de l’expertise technique associée aux impératifs de rationalité budgétaire. La chose sociale ne devait pas être confiée à des amateurs ou à des dépensiers mais à des vrais professionnels.

Le professionnalisme serait un paradigme à l’opposé des valeurs de l’amateurisme et du bénévolat qui sont les principaux fondements de la vie associative. En réalité, celle-ci nous interroge à travers deux conceptions qui s’affrontent : les associations ne sont-elles que le bras armé de l’administration sociale ou peuvent-elles prétendre constituer l’infanterie de la vie sociale ?

Certes, l’intrusion de l’économie dans le monde associatif est ancienne. Lorsque l’État confie des missions aux associations, c’est parce que celles-ci répondent à un besoin collectif. Pour réaliser les actions qui lui sont dévolues, une association a besoin d’argent et doit faire appel à l’État pour équilibrer son budget. Dans ce cas, l’État ne serait qu’un instrument au service des visées associatives. Mais lorsque ce sont les pouvoirs publics qui font appel aux associations, généralement par voie contractuelle, pour leur demander de remplir une mission de service public, alors c’est l’association qui deviendrait un instrument du pouvoir politique… ?

L’intervention privée dans le domaine de l’action sociale constitue bel et bien un ensemble d’activités d’intérêt général qui, à ce titre, sont aidées et soutenues par l’autorité publique mais aussi encadrées dans le but de protéger les usagers. Progressivement, les « entrepreneurs » privés se sont associés à la puissance publique dans un partenariat qui trouve sa justification dans un partage du champ d’action, des flux de financement de plus en plus stabilisés et une régulation de l’offre.

Mais ce partenariat n’est pas exempt d’ambiguïtés car nous pouvons pointer une tension, voire une contradiction, à ce dispositif. D’un côté nous observons une publicisation d’initiatives privées qui, même si elles sont au service de l’intérêt général, n’en sont pas moins une expression de la libre organisation de la société civile. D’un autre côté, nous sommes face à une privatisation de l’action publique qui laisse un espace au privé. Ainsi, la puissance publique favorise la création d’une sorte de métissage et se compromet avec des acteurs extérieurs au mode de fonctionnement de la collectivité. C’est pour cela que les promoteurs de l’action sociale rattachés au secteur privé sont constamment tiraillés entre la revendication d’une appartenance au « service public » et la défense de leur propre légitimité et de leur autonomie.

Pour illustrer le risque de dérive qui fait l’objet de notre propos, nous avons repéré une cause essentielle : l’emprise grandissante des logiques technico-instrumentales. Elles se caractérisent notamment par la professionnalisation, l’esprit gestionnaire et entrepreneurial dans le contexte prégnant de l’économie de marché. Le souffle de la rentabilité a donc été une sorte de repoussoir aux contenus à forte valeur démocratique comme la solidarité et l’action collective. De plus, ce phénomène, concomitant l’affaiblissement des pratiques militantes, s’inscrit dans les systèmes de pouvoirs, et ce au détriment des logiques civiques de solidarité qui par ailleurs constituent le socle du mouvement associatif.

Celui-ci est confronté à un dilemme puisqu’il est à la fois un moyen de pression des usagers et un outil entre les mains de personnes qui détiennent un pouvoir. Ainsi, ceux que nous appelons communément nos partenaires, et en particulier ceux qui participent au financement de nos structures tendent à exercer un pouvoir externe qui se substitue à celui des dirigeants de l’association. La complexification des procédures administratives, financières, juridiques, réglementaires a pu décourager des personnes désireuses de donner d’elles-mêmes. La professionnalisation accrue des associations est venue aggraver cette évolution.

La décentralisation, en favorisant le rapprochement du citoyen et du lieu de décision publique, constitue une large avancée démocratique. C’est la conception de l’État qui se trouve désormais remise en cause par la multiplication des pôles de décision au bénéfice des régions des départements, des communes et de nouvelles formes de regroupements d’agglomérations et de pays. Parmi les recompositions en cours, le « local » émerge comme mode privilégié d’intervention publique : à côté de « l’État central » apparaît progressivement un « État local » jouissant d’une autonomie relative dans ses rapports avec les collectivités territoriales.

D’un projet de transformation sociale dont le mouvement associatif était pourtant le promoteur et l’acteur, il est aujourd’hui menacée de n’être plus que l’exécutant, l’agent des politiques locales réduites pour lui à des simples commandes. La logique de prestation de service, induite par les pouvoirs publics, a entraîné la non-implication des bénévoles dans le projet associatif. En « enrôlant » les associations, trop souvent, avec leur assentiment passif, l’administration préfère faire l’impasse sur les bénévoles qui n’apportent pas la preuve de leur capacité à être gestionnaire de projets.

Le territoire devient un référentiel pour l’action publique de voisinage. Aux critères de prise en charge se substituent des critères de liens sociaux, de participations. Dans la nouvelle approche, il ne s’agit plus de rechercher la conformité à une norme mais de définir des objectifs négociés. Le mouvement associatif est donc un agent économique qui entre dans le champ de la concurrence et peut se révéler « trop cher » pour une institution locale qui cherche à lui substituer un « opérateur » moins coûteux éventuellement privé et inscrit logiquement dans le marché.

L’enjeu – ou le risque – est de ramener, au détriment du projet social, nombre d’associations au rang de gestionnaires interchangeables au gré des procédures de mise en concurrence, voire de prestataires de marché public. Aussi les associations – du moins celles qui sont dans la mouvance gestionnaire – sont le plus souvent immergées, pour le pire comme pour le meilleur, dans le mouvement d’ensemble de leurs organismes de rattachement : collectivités territoriales, administrations, etc.

À travers leur rôle de tutelle, peu ou prou explicite, ces organisations vont contribuer à affaiblir le pouvoir légal des responsables, en l’occurrence des conseils d’administration. Les dirigeants associatifs deviennent alors de plus en plus dépendants de leurs bailleurs de fonds et voyant leur marge de manœuvre s’amenuiser, vont se démotiver.

Pour l’association, tiraillée en permanence entre la commande publique d’une part et la demande sociale d’autre part, cette situation est génératrice de tensions voire de rapports conflictuels avec des partenaires qui tentent parfois subrepticement de diriger la structure par procuration.

La mise en œuvre des politiques locales suscite déjà un certain nombre d’interrogations qui peuvent être autant de sources de malentendus ou de préventions. Nous avons repéré quelques couples en tension :

D’ores et déjà, un certain nombre de grands défis sociétaux sont repérables. Pour relever ces défis, le monde associatif est certainement l’acteur le mieux placé pour apporter des réponses dans la période à venir. Parmi eux, paraissent significatifs :

À l’aube du 3^e millénaire, ces défis nous incitent à nous inscrire dans une démarche prospective. Souvent à la pointe des innovations sociales dans notre secteur, les associations, participant amplement au raccommodage social, sont au cœur du processus de cohésion sociale et de démocratie vécue au quotidien. Avec les mutations sociétales qui affectent les conditions de vie des populations, c’est toute la problématique du lien social qui se pose de nouveau avec acuité. Dans cet environnement profondément modifié, le mouvement associatif est appelé à s’engager pour anticiper et accompagner les transformations sociales, politiques et institutionnelles. C’est la condition essentielle pour qu’il reste cet outil démocratique au service de la citoyenneté.

Extraits du DESS Politiques sociales et stratégies de direction, présenté en novembre 2001 à l’université Paris XIII.