Que l’Espagne soit pour elle-même un problème, quel connaisseur un tant soit peu avisé de la réalité culturelle et politique du pays pourrait en douter ? Souvenons-nous de l’essai que signa en 1921 José Ortega y Gasset, España invertebrada, ou de celui de Pedro Laín Entralgo, España como problema (1948) qui lui valut la sévère réplique de Rafael Calvo Serer, España sin problema (1949), dans le climat particulier de l’après-guerre civile et du franquisme triomphant. En fait, la liste est infiniment plus longue des contributions des uns et des autres à la réflexion sur le sens de l’Espagne, son identité historique et l’articulation de ses différents territoires. Outre tous les aspects sociaux, la guerre civile est née aussi des confrontations entre des visions différentes et antagonistes de l’Espagne et le franquisme a représenté une interprétation de la nation, fondée sur certaines traditions, certains choix et aussi des refus ou des exclusions.

À la mort du général Franco et dans les mois qui suivent, les débats sur la « réforme politique » – tel est le nom prudent du processus qu’entend conduire le gouvernement Suárez à partir de juillet 1976 – portent naturellement sur la nature du régime, l’ampleur de la démocratisation, le rythme de sa mise en place et aussi sur l’identité de la nouvelle Espagne.

Pour qui examine les bouleversements considérables qu’a connus l’Espagne depuis vingt-cinq ans, la question de la décentralisation apparaît avec force comme l’une des plus fondamentales et l’une des plus ouvertes. Peut-être pourrait-elle servir de ligne directrice pour proposer, sinon une nouvelle chronologie des vingt-cinq dernières années de la vie espagnole, au moins une explication des mutations à la fois rapides et souterraines qui l’affectent depuis moins de dix ans. Parler de transition démocratique peut conduire à considérer la période comprise entre 1976 et nos jours comme un tout. Cela s’est révélé utile pour le partage de la légitimité de cette transition réussie entre les partis successivement au pouvoir. Ainsi le chef du Parti populaire, José María Aznar, a-t-il souvent expliqué que c’est l’alternance de 1996 qui a vraiment clos la transition. Pour habile que soit cette présentation qui masque son refus initial de la Constitution en 1978, elle n’en demeure pas moins strictement politique. Pour l’historien, une telle vision masque les déplacements des enjeux et atténue la perception des dynamiques actuelles. Il est plus juste de considérer que la « transition » à la démocratie proprement dite se déroule entre 1976 et 1982. Entre 1982 et 1996, le long gouvernement socialiste donne à la période sa note dominante. Faut-il ensuite faire de 1996 une césure ? La date assurément est commode et pertinente, mais est-elle suffisante ? Pour ce qui concerne les grands enjeux politiques et sociaux, la chronologie électorale ne conduit-elle pas à une périodisation trop étroite uniquement fondée sur la conjoncture ? L’intégration dans l’Europe, la redéfinition de la place de l’Espagne dans le monde, mais aussi l’évolution de l’État espagnol nous renvoient à des rythmes de différente durée. L’évolution du modèle de l’État des Autonomies transcende le clivage gauche-droite et le complique singulièrement. Ainsi l’absence de majorité absolue entre 1993 et 2000 a affecté autant le PSOE que le PP et elle a mis aux prises des partis nationaux et des petits partis nationalistes. La réponse apportée à leurs revendications tant par le gouvernement González que par celui d’Aznar ne donne-t-elle pas à la période une logique qui nous met directement aux prises avec le problème de l’évolution de « l’État des Autonomies » ?

Nous voudrions montrer ici combien cette question est au cœur de l’avenir de l’Espagne [1]. Aussi, le retour sur le passé prétend-t-il servir d’éclairage aux enjeux futurs. Comprendre comment la décentralisation est constitutive de l’identité démocratique de l’Espagne conduira à rappeler la structure de l’État espagnol, profondément originale dans le panorama européen. Ce double examen nous permettra d’en mesurer la stabilité ou, au contraire, d’en révéler les multiples incertitudes.

Parmi les héritages de la Seconde République, les premiers pas vers une décentralisation politique sont demeurés comme une amorce imparfaite d’un processus de démocratisation de l’Espagne. Résoudre le problème des nationalismes périphériques avait été une préoccupation des gouvernements successifs. Le souvenir des conflits violents qui, en 1873, avaient finalement condamné l’option fédérale pour l’Espagne, invitait les responsables politiques à la prudence, mais pas à l’immobilisme. Aussi l’idée principale, défendue lors de la discussion sur la constitution en 1931, était-elle de faire de l’État un ensemble compatible avec l’autonomie des municipalités et des régions. La décentralisation qui pouvait en résulter ne serait pas uniforme et les régions historiques seraient naturellement privilégiées dans et par cette démarche. Nul étonnement donc à ce que la Catalogne, où les partis nationalistes avaient acquis un poids décisif, soit la première région à se voir attribuée un statut d’autonomie. Promulgué le 15 septembre 1932, il faisait de la Generalitat un organe de gouvernement régional dont les compétences administratives étaient considérables. Cette rapidité tranche avec les atermoiements devant la question basque dont on sait qu’elle ne fut résolue qu’après le début de la guerre civile. Bien que les électeurs de Galice aient ratifié le 28 juin 1936 un statut d’autonomie pour leur région, celui-ci ne put jamais être approuvé par le Parlement, toujours à cause de la guerre. Mais en dépit de ces retards – encore faut-il garder à l’esprit que la république avait à peine plus de cinq ans –, une politique de décentralisation avait été esquissée. Cela suffisait à la fois pour permettre à ceux qui dénonçaient le séparatisme de prétendre que l’unité du pays était en danger et à ceux qui réclamaient une démarche plus audacieuse de fustiger une politique encore trop timide [2].

L’antiséparatisme et la foi dans l’unité de l’Espagne ont été un soubassement solide de l’idéologie disparate des adversaires de la république qui avaient rejoint la rébellion militaire du 18 juillet 1936. Militarisme et antiséparatisme sont au cœur du franquisme [3]. Dès juin 1937, peu après l’entrée des troupes franquistes à Bilbao, le statut du Pays basque était annulé. La Catalogne voit son autonomie abolie en avril 1938, avec caractère rétroactif à compter du 18 juillet 1936. Cette fiction, alors même que les franquistes ne tenaient pas encore la totalité de la région, dit bien l’importance de la question. La loi du 9 février 1939 sur les « responsabilités politiques » qui devaient servir de fondement juridique à la répression franquiste faisait explicitement allusion aux « organisations séparatistes» [4]. Logiquement, les statuts de Catalogne et du Pays basque furent abolis. Pour cette seconde région, l’uniformisation centralisatrice fut poussée plus loin que jamais et elle discrimina les provinces basques entre elles. Les statuts dérogatoires, essentiellement fiscaux, de Guipuzcoa et de Biscaye furent annulés, tandis que la Navarre et l’Alava les conservaient [5]. Par ailleurs, la législation réprimait l’usage des langues et des drapeaux régionaux. Pourtant, ces signes forts d’identité allaient cristalliser une résistance plus ou moins sourde, plus ou moins publique contre le franquisme. Même si, de façon générale, le catalan ou l’euskera reculèrent, des minorités et des lieux abritèrent des revendications culturelles et politiques. Le rôle de l’abbaye bénédictine de Montserrat et du groupe Cristians catalans est bien connu. Nombreux sont ceux qui, dans les rangs du nationalisme catalan, y ont trouvé un lieu d’expression et de reconnaissance, à commencer par l’actuel président de Catalogne, Jordi Pujol.

Dans la nébuleuse qu’est l’opposition au franquisme, les mouvements nationalistes trouvent leur place. Forts en Catalogne et au Pays basque, ils conjuguent à la fois le souvenir de l’autonomie républicaine et les projets de renaissance régionale que la répression franquiste rendait plus urgente et plus attendue encore. L’apparition de l’ETA en 1959, puis, à partir de 1961, son recours au terrorisme, ont marqué un retour spectaculaire de la question basque et contribué à sa diffusion à l’échelle internationale. Le procès de Burgos, en décembre 1970, l’assassinat de l’amiral Carrero Blanco, chef du Gouvernement, trois ans plus tard, enfin l’exécution de cinq terroristes en septembre 1975, ont montré aux Espagnols, mais aussi au monde entier, la résolution des deux camps. La question régionale demeurait une blessure grave au sein de l’Espagne et débouchait sur une grande incertitude. Si pour le régime de Franco, l’Espagne est « une, grande et libre », que doit-elle devenir après sa mort ? Doit-on conserver cette architecture centralisatrice [6], comme le demandent, avec les partisans de l’ancien régime, la droite et tout particulièrement Alianza Popular, le parti de Manuel Fraga Iribarne ? Faut-il reprendre une solution semblable à celle adoptée par la république en reconnaissant la particularité ou le fait différentiel de certaines « nationalités historiques », à savoir la Catalogne, le Pays basque et la Galice ? Peut-on aller jusqu’à envisager une décentralisation tous azimuts ?

La gauche, à commencer par le PCE et le PSOE, est favorable à l’instauration d’une république fédérale. Encore en 1976, au cours de son XXVII^e congrès, le PSOE revendique cette solution. Mais on observe aussi que d’une position favorable à l’auto-détermination des « nationalités ibériques » affirmée à Suresnes en 1972, le PSOE a évolué vers une demande d’autonomie. D’autres courants socialistes, comme le Parti socialiste populaire de Enrique Tierno Galvan [7], restent favorables à l’autodétermination, notamment du Pays basque. Le PCE maintient ses positions fédérales. Mais au-delà de ces deux grands courants dont on ignore encore, en 1976, le poids relatif, toute une multitude de partis régionaux et régionalistes se développent. Dans cette effervescence démocratique, certains jouent la carte régionale pour mieux asseoir, consolider ou maintenir un pouvoir local. Dans le même temps, les partis nationalistes basques et catalans renaissent et reprennent leur combat pour la reconnaissance des droits historiques de leur région. À droite, les tenants du franquisme refusent toute évolution de type fédéral. L’armée réaffirme, plus ou moins bruyamment, son attachement à l’unité de la nation. Fraga Iribarne s’en tient à une décentralisation purement administrative sans signification politique.

L’organisation territoriale de l’Espagne constitue bien un carrefour où se mêlent tout à la fois des considérations préconstitutionnelles, des enjeux politiques et des rapports de forces. De l’évolution de ces derniers dépend le sort de la transition. Or, face aux menées extrémistes des terrorismes de l’ETA, du GRAPO, des groupes d’extrême droite, voire d’un groupuscule canarien, et face aux contraintes que continuaient de faire peser sur l’avenir les structures et les hommes du régime qui n’était pas encore démantelé, le gouvernement Suárez réussit un pacte secret avec l’opposition. Gouvernement et opposition s’entendirent sur les objectifs profonds de la transition qui devait aboutir à une vraie démocratie représentative. Ce but demandait d’exclure toute demande de « règlement » des comptes du passé, comme toute revendication de fédéralisme. Ce dernier point est fondamental pour comprendre la suite de la question nationale. En choisissant délibérément d’abandonner cette voie, les partis démocratiques et nationalistes faisaient le pari de trouver une solution originale aux problèmes territoriaux espagnols. Ce pacte était lié à un objectif supérieur : la réussite de la transition démocratique. Rien n’interdisait de penser qu’il pourrait éventuellement un jour être dépassé. C’est en réalité l’arrière-fond actuel des débats sur l’évolution de l’État des Autonomies.

Concernant la question territoriale, Suárez pouvait avoir en face de lui Josep Taradellas, président en exil de la Generalitat de Catalogne. Cette institution puisait sa représentativité dans la légalité républicaine. Taradellas, Conseller en cap du gouvernement Campanys [8], président de la Generalitat à partir de 1954 [9], a joui d’un prestige croissant qui lui a permis d’être, entre 1976 et 1977, un des artisans de la reconnaissance des nationalités dans le cadre d’une Espagne monarchique et démocratique. Si le problème politique qu’avait alors à résoudre le gouvernement d’Adolfo Suárez était de savoir s’il valait mieux négocier le statut de la Catalogne avec les forces en présence plutôt que d’aller chercher un représentant de l’avant-franquisme, il ne fait pas de doute que cette carte de la Generalitat offrait plusieurs avantages. La proposition formulée à Suárez par Taradellas, à travers tout un réseau d’amis communs, consistait en ce que la monarchie reconnût la Generalitat qu’il incarnait, auquel cas celle-ci reconnaîtrait la monarchie. Autrement dit, la nouvelle démocratie espagnole pouvait symboliquement hériter de la république une part de sa légitimité. Comme en Catalogne les élections générales du 15 juin 1977 avaient largement placé en tête la gauche socialiste (28,7 %) et communiste (18,4 %) [10], ce tête-à-tête avec une personnalité incontestée redonnait au gouvernement l’initiative en matière de politique nationale et court-circuitait les revendications de l’opposition. Aussi l’option Taradellas permettait-elle au gouvernement de Madrid d’éviter une négociation directe avec la gauche sur la question catalane.

Reçu le 27 juin 1977, à la surprise de tous, par le président du Gouvernement, Taradellas négocie les termes d’une politique de décentralisation définie dans le communiqué commun publié avec Adolfo Suárez le 2 juillet [11] : « L’autonomie doit être offerte à toutes les régions espagnoles, sans que ses formes concrètes soient uniformes puisqu’il conviendra de respecter les particularités sociologiques et historiques de tous les peuples espagnols à l’intérieur de l’unité irrévocable de l’Espagne ». De retour à Barcelone, le 23 octobre, le président Taradellas lance à la foule : « Citoyens de Catalogne, ja soc aquí (me voici de retour) », formule par laquelle il souligne que sa légitimité remonte plus haut que la négociation avec le gouvernement et s’enracine dans l’identité historique de la Catalogne démocratique.

Plus qu’un exemple, le cas de la Catalogne définissait à lui seul les difficultés liées à un processus de décentralisation. Celui-ci non seulement remettait en cause l’architecture étatique du franquisme et sa centralisation administrative et idéologique, mais il faisait affleurer au cœur même de la transition démocratique le souvenir et la légalité de la Seconde République. Cependant, le souci permanent du « pacte » et la volonté d’aboutir à un consensus pour toutes les questions fondamentales allaient permettre de parvenir à des accords qui dessineraient la nouvelle structure de l’État. Bien entendu, la complexité même des accords et des compromis se refléterait dans la nouvelle carte politico-administrative de l’Espagne.

L’habileté du gouvernement d’Adolfo Suárez aura été d’anticiper sur les décisions des constituants. En concédant des accords de pré-autonomie à la Catalogne (septembre 1977), au Pays basque (janvier 1978), à la Galice, la région de Valence, l’Aragon et les Canaries (mars 1978), à l’Andalousie (avril 1978), à l’Estrémadure, Castille-Léon et les Baléares (juin 1978), il organisait de facto la décentralisation de l’Espagne qu’il revenait aux Cortes constituants de stabiliser de jure. Ce prurit décentralisateur avait un autre objectif, vite dénoncé par les nationalistes catalans, basques et galiciens. En généralisant la décentralisation, le gouvernement de Madrid l’affadissait pour les trois nationalités « historiques » [12]. Alors que le modèle de décentralisation de l’Espagne qu’avaient en tête les nationalismes « périphériques » supposait une certaine discrimination entre les régions, le pari de Suárez, puis de la Constitution, fut de ne marquer cette discrimination que dans la forme du processus d’accès à l’autonomie et non dans son résultat final [13]. Voilà encore une ambiguïté héritée de la période de transition qui refait surface aujourd’hui.

Le titre VIII de la Constitution de 1978 – « De l’organisation territoriale de l’État » – jette les fondements de cet « État des Autonomies » qu’est devenue l’Espagne. Ni modèle fédéral, ni simple décentralisation, les « Autonomies » sont une autre forme de l’organisation de l’État. Sur le plan des principes, il faut comprendre que l’unité de la nation repose sur l’indivisibilité de sa souveraineté nationale. Aussi la Constitution ne peut-elle évoluer vers un principe fédéral qui supposerait des souverainetés fédérées. En outre, l’État central continue d’être représenté par un gouverneur provincial [14]. Des mécanismes prévoient la possibilité de suspendre temporairement l’autonomie (article 155) ou laissent au pouvoir législatif national un droit de regard sur la législation des Autonomies. Mais la Constitution reconnaît l’existence de « nationalités », mot ambigu qui suscita des débats [15].

Le transfert des compétences de l’État varie selon le type de communauté autonome. La voie dite rapide a permis à la Catalogne, au Pays basque et à la Galice d’obtenir leurs compétences politiques et administratives dans un délai inférieur à celui qu’ont connu les autres pouvoirs régionaux. Ce transfert n’a pas consisté seulement en une décentralisation de l’administration. La définition, l’autorité et l’organisation des compétences administratives étaient également dévolues aux communautés. Elles avaient un pouvoir de législation sur les matières de leur compétence. Aussi a-t-il fallu construire une administration régionale. Les moyens financiers attribués aux communautés n’ont pas fait l’objet d’une définition très claire et le thème est vite devenu un enjeu majeur.

La mise en place des modalités de financement des Communautés autonomes a donné lieu à un kaléidoscope de situations, léguées par une histoire politique et fiscale parfois pluriséculaire. Le Pays basque a la particularité de pouvoir revendiquer une situation spéciale en s’appuyant sur ses fueros ou droits spécifiques. On a vu que Franco les avait supprimés pour la Biscaye et le Guipuzcoa, puis rétablis. La situation, dans l’Espagne démocratique, n’a pas évolué et l’impôt est prélevé par le gouvernement basque. Une « concertation économique » entre Madrid et Vitoria, ville où siège le gouvernement basque, débouche sur la définition d’un cupo, montant de l’enveloppe que le Pays basque reverse à l’État central [16]. Pour les autres régions, il a fallu inventer un mode de fonctionnement. La Loi organique sur le financement des Communautés autonomes (LOFCA) a été votée en 1980. Alors que le gouvernement voulait disposer d’un instrument semblable pour toutes les régions, le processus d’accès aux Autonomies a inversé l’ordre de la négociation. Les Statuts – textes qui définissent les compétences des communautés – ont été établis entre décembre 1979 (Catalogne, Pays basque) et février 1983 (Estrémadure, Baléares, Castille-Léon, Madrid). Or des statuts découlent les conséquences financières. La loi de 1980 a le désavantage d’avoir été rédigée dans une période encore instable sur le plan technique et politique. Aussi ne faut-il pas s’étonner que cette question cruciale du financement des Autonomies soit demeurée lancinante durant toute la période considérée et qu’elle ait été le moyen par lequel les nationalistes catalans, surtout entre 1993 et 2000, ont relancé le problème national en Espagne.

L’État espagnol est ainsi un ensemble protéiforme dont on pourrait dire, paraphrasant Pascal, que « le centre est partout et la périphérie nulle part » [17]. Encore certains esprits pourraient-ils inverser la formule, sans avoir complètement tort ! Un exemple significatif de cette situation insaisissable : en 1997, le lehendakari [18] José Antonio Ardanza affirme que l’État espagnol n’a aucune légitimité au Pays basque. La réponse cinglante est venue de Madrid : c’est le lehendakari qui représente l’État. Juridiquement imparable, ce retour de volée ne peut masquer les difficultés propres au Pays basque, mais il a le mérite de rappeler la solidarité juridique entre les différentes instances de l’État.

Par ailleurs, les aspects techniques des négociations de transfert de compétences entre l’État et les Autonomies cachent mal des enjeux de pouvoir. La dialectique entre la majorité de centre droit et l’opposition socialiste a souvent mis au cœur de l’affrontement les questions régionales, car le contrôle des régions est un relais ou un frein à l’action gouvernementale [19]. Lorsque le gouvernement central, dans le cadre d’une politique de limitation des dépenses de santé, décide de soustraire de la liste des médicaments remboursés par la Sécurité sociale un certain nombre de produits, ne voit-on pas la Junta d’Andalousie publier immédiatement qu’elle en maintiendra le remboursement ? De même, lorsque, toujours dans la même logique de sa politique économique, le gouvernement Aznar a décidé le gel des salaires des fonctionnaires (1996-1997), les Communautés autonomes socialistes ont annoncé des hausses pour leurs propres fonctionnaires. Certains gouvernements régionaux ont pris l’initiative de contester devant le Tribunal constitutionnel des décisions prises à Madrid. Parfois, c’est le contraire qui se produit et Madrid en appelle au Tribunal constitutionnel pour empêcher certaines décisions des Autonomies. Ainsi, par exemple, en 2000, la nouvelle majorité socialiste, écologiste et nationaliste des Baléares décide d’instaurer une « éco-taxe » sur le tourisme. Le gouvernement Aznar, dont le ministre de l’Environnement est l’ancien président des Baléares, Jaume Matas, introduit un recours qu’il vient tout juste de perdre (janvier 2002).

Une telle complexité invite à la prudence. Le « métabolisme » de l’État espagnol passe par l’équilibre complexe et instable de la négociation entre ses diverses hypostases. Mieux vaut donc s’interdire de classer le modèle espagnol et se contenter de ce que Luis Moreno affirme avec raison à propos de la Constitution de 1978 lorsqu’il rappelle qu’elle conjugue « deux concepts différents, et traditionnellement opposés, de l’Espagne (…) : d’une part, l’idée d’État-nation espagnol indissoluble et unique, de l’autre, la notion d’une Espagne comme ensemble de peuples, régions et nationalités historiques » [20].

La permanence du problème basque, la forte politique nationaliste catalane développée avec cohérence et continuité par Jordi Pujol et son gouvernement, la compétition entre les Communautés autonomes pour obtenir le maximum des compétences susceptibles d’être déléguées par l’État central et les conséquences de la décentralisation sur la vie politique, les partis et les institutions ont, paradoxalement, accentué cette question nationale en Espagne. La reconnaissance, y compris dans la loi de 1992, de « faits différentiels » qui singularisent la Catalogne, le Pays basque et la Galice, a posé plus de problèmes qu’elle n’a résolu le complexe de ces nationalités historiques.

Deux strates, après la mise en place des Autonomies entre 1979 et 1983, doivent être distinguées pour une approche la plus juste possible de l’évolution de ce problème. Tout d’abord, les Communautés autonomes ont eu à se construire et à se forger une double identité symbolique et concrète. Dans le cas des « nationalités » historiques, le symbolique avait trait aux drapeaux, aux hymnes, aux commémorations et à la langue. La mobilisation des masses, en Catalogne autour de la San Jordi (11 septembre, diada de Catalunya) ou au Pays basque autour de Guernica, s’est prolongée au delà des manifestations réclamant l’autonomie et elle est devenue une démonstration de force et d’identité collective. Les autres Communautés se sont, plus ou moins, « inventé » des traditions. L’étude des quinze drapeaux des régions révélerait l’éventail des symboles auxquels les dirigeants politiques ont eu recours : de la croix de Covadonga [22] pour les Asturies aux sept étoiles blanches sur fond rouge de la Communauté de Madrid.

Plus décisive a été cependant la longue étape de la traduction concrète du transfert des compétences aux administrations locales. De la mise en application d’une loi favorisant l’usage du catalan ou organisant l’enseignement au Pays basque à la réception des compétences en matière d’urbanisme, de tourisme, de soutien aux associations, etc., l’achèvement du processus est long, complexe et source de conflits. Il dure d’ailleurs encore : en 2000, la Communauté de Madrid a reçu les pouvoirs sur l’enseignement secondaire et en cette année 2002, toute une série de régions (Castille-Léon, Rioja, Madrid, Estrémadure) deviennent gestionnaires du système de santé. Les chiffres suivants donnent une idée assez juste de l’ampleur du phénomène : en 2000, les Communautés autonomes assumaient 33 % de la dépense publique, l’État central 54 % et les collectivités locales 13 % [23].

Si la première strate donne lieu aux polémiques et aux débats les plus passionnés, nul doute que c’est sur le plan du pouvoir réel des administrations régionales que se joue la vraie concurrence entre État central et Communautés autonomes. Mais l’une ne va pas sans l’autre et l’instrumentalisation du symbolique permet souvent de donner à une question plus ou moins technique une dimension politique qui favorisera plus aisément une mobilisation collective.

La lancinante question du financement des Communautés trouve là un moyen d’expression plus fort qu’une approche comptable. Ce financement a fait l’objet d’une loi organique en juillet 1980, la LOFCA. Elle prévoit un cadre général – qui ne convenait pas aux privilèges du Pays basque – mettant sur pied d’égalité les dix-sept Communautés. Trois types de ressources sont créés. Le premier provient du transfert des taxes, impôts et autres revenus publics cédés par l’État ainsi que d’une compensation appelée PPI (Pourcentage de participation aux revenus de l’État), calculée sur la base du coût réel de fonctionnement des administrations et services transférés. Un deuxième financement est envisagé par la possibilité offerte aux Autonomies de créer des impôts ou de majorer les impôts nationaux. Enfin, un financement dit de solidarité se met en place avec la création du Fonds de compensation interterritorial. Ainsi, le système repose sur une double logique : celle dite de séparation où chaque partenaire prélève ses impôts et celle dite d’union où l’État redistribue les ressources.

Cette loi, pour complexe qu’elle soit, continue de régir les relations financières entre l’État et les Communautés autonomes et c’est à partir de ses dispositions qu’ont été prises les grandes décisions de 1993. Cette année-là, le PSOE a perdu la majorité absolue au Parlement. Ses 159 députés devaient s’assurer le concours des nationalistes catalans de CiU (17 sièges) et du PNV (5 sièges) pour éviter toute construction d’une majorité alternative dans laquelle le PP (141 sièges) serait la principale force. L’accord politique fondamental qui a permis à Felipe González de rester président du Conseil a trait à la cession de la gestion de 15 % des produits de l’impôt sur le revenu aux gouvernements régionaux. Cette mesure comblait les attentes de Jordi Pujol et de la Generalitat, mais elle avait aussi été envisagée à plusieurs reprises dans des discussions internes au PSOE. Un pas supplémentaire allait être franchi en 1996 quand, dans une situation parlementaire semblable mais inversée – le PP avait 156 sièges contre 141 au PSOE, CiU, 16 et le PNV, 5 –, l’accord de législature entre la droite et les nationalistes allait porter le taux à 30 %.

La multiplication des lieux de pouvoir a eu pour premier effet d’étendre numériquement la classe politique, et ce d’autant plus que le cumul des mandats est extrêmement rare en Espagne et qu’il n’a jamais concerné des mandats régionaux et locaux [24]. Des stratégies différentes de conquête du pouvoir depuis les régions ou depuis le centre sont ainsi observables. Elles appellent une étude détaillée. À titre d’exemple, contentons-nous de signaler quelques tendances qui esquissent le fonctionnement du système. La région est à la fois un point d’appui et un fief. Dans le premier cas, elle représente le premier échelon d’une carrière souvent vouée à s’épanouir dans le cadre national. José María Aznar a présidé la Junta de Castille-Léon entre 1987 et 1989, avant d’assumer la présidence du PP et de devenir le chef de l’opposition, puis celui du gouvernement. D’autres responsables de premier plan se sont d’abord fait connaître à l’échelle régionale. Ainsi des socialistes Joan Lerma à Valence ou Jeronimo Saavedra aux Canaries, qui ont abandonné la présidence de leurs régions respectives pour entrer dans le gouvernement González. Récemment encore, Juan José Lucas, inamovible président de Castille-Léon entre 1991 et 2001, a abandonné son fief pour entrer dans l’équipe d’Aznar.

On a observé des parcours inverses dont le plus remarquable est celui de Manuel Fraga. L’ancien chantre de l’Espagne centralisée est devenu le président incontesté de la Galice [25]. Battu deux fois par Felipe González lors des élections générales de 1982 et 1986, il s’est finalement replié sur sa région natale et a réussi à en faire la base de son immense pouvoir local. Outre que l’assise conservatrice de la région lui donne une évidente assurance, Fraga demeure aussi le garant de la faible « nationalisation » de la Galice. Elle est des trois régions historiques la seule où le nationalisme ne gouverne pas. L’ascension des nationalistes galiciens s’est faite au détriment des socialistes et la Xunta [26], présidée par Fraga, utilise avec habileté l’identité culturelle galicienne.

Au sein du PP, une nouvelle génération d’hommes politiques a fondé sa conquête du pouvoir sur celle du gouvernement des Autonomies. Les résultats des élections autonomes de 1991 et de 1995 ont marqué les progrès de la droite espagnole. Des hommes comme Eduardo Zaplana à Valence ou Alberto Ruiz Gallardón à Madrid se sont taillés de véritables fiefs qui leur donnent, dans la course à la succession de José María Aznar, une assise politique considérable. Si l’on songe que sur le plan électoral, la domination actuelle du PP dans ces deux régions explique l’ascendant décisif pris sur le PSOE [27], on comprend mieux le rôle et l’influence de ces deux caciques.

La jeunesse même des nouvelles Communautés autonomes exige que leurs responsables politiques leur donnent du sens. De l’invention d’une tradition autonomiste, comme on l’a observé dans la Rioja lorsqu’il s’agissait de réclamer la transformation de la province en communauté, ou encore en Aragon où les questions toujours complexes de l’eau et de son partage nourrissent des discours nationalistes anti-espagnols, à la revendication d’une décentralisation assumée, large est la palette des attitudes et des politiques possibles. Nous voudrions nous attacher ici à analyser celle que le président de la Communauté de Madrid depuis 1995, Alberto Ruiz Gallardón développe, non sans succès.

Lorsqu’il arrache aux socialistes la majorité au sein de l’Assemblée de Madrid en juin 1995, Alberto Ruiz Gallardón est un jeune cacique du PP dont l’ambition est freinée par le solide leadership d’Aznar. Contraint de se contenter du gouvernement et de la gestion de Madrid, il aura à cœur de tenir un discours qui entend démontrer que la décentralisation est possible sans nationalisme. Il n’existe pas d’identité de la Communauté de Madrid. Voilà une région assez mal définie sur le plan géographique, que son histoire aurait plutôt rattachée à la Nouvelle Castille. Par ailleurs, le statut de capitale complique la définition des compétences du gouvernement régional qui se trouve associé à la gestion de la capitale, mais aussi limité dans ses capacités d’action par ce statut particulier de Madrid. Enfin, les missions du gouvernement régional embrassent à la fois les attentes d’une métropole en pleine croissance comme les questions relatives à l’habitat, et l’économie des montagnes qui, autour de la capitale, culminent à plus de 2 000 mètres.

De ces contraintes, le président régional Ruiz Gallardón veut tirer avantage. Aussi défend-t-il une conception ouverte de la communauté de Madrid en insistant sur sa « polysémie » [28]. Il met alors en avant la contribution nette du budget de la communauté à la prospérité de l’Espagne et présente l’autonomie comme un moyen d’exprimer « la valeur de la solidarité » entre les régions. Ce discours tranche ainsi vigoureusement avec celui d’un Jordi Pujol ou d’un Juan Antonio Ibarretxe, l’actuel lehendakari. Et la posture n’est pas innocente. Alberto Ruiz Gallardón propose en réalité un autre modèle d’articulation des Autonomies, fondé sur une approche technique et politique qui se résume en un seul mot : décentralisation. Il désamorce ainsi le contenu symbolique et historique de l’autonomie en le marginalisant et, prenant comme exemple sa réussite à Madrid, il explique qu’une coexistence des régions est possible dès lors que la solidarité est posée comme valeur première plutôt que la revendication. Cette pierre, plutôt grosse, dans le jardin des nationalistes, n’est pas étrangère aux ambitions nationales d’Alberto Ruiz Gallardón. Elle lui permet de poser les fondements d’une Espagne décentralisée qui aurait évacué les interrogations sur le fédéralisme et limé les différences entre régions. À un peu plus d’un an de la succession de José María Aznar et dans l’optique d’un centre droit qui entend consolider sa présence au pouvoir, le pari mérite d’être observé de près.

Le résultat des élections de 1993 a ouvert la voie à un nouvel équilibre politique. L’absence de majorité absolue forçait le PSOE à chercher des alliances parlementaires. Les partis nationalistes basques et catalans, représentés au Parlement grâce à leur forte présence dans leurs régions respectives, se trouvaient confrontés à la décision de participer ou non à une majorité nationale. Autrement dit, appelés à soutenir le gouvernement, ils étaient invités à entrer dans une logique différente. Avant de rappeler les conditions qui ont permis le soutien des députés de CiU et du PNV aux gouvernements socialiste puis populaire, l’historien ne peut manquer de s’interroger sur deux phénomènes. Le premier relève de la répétition à l’identique, en 1996, des scènes de négociations auxquelles on avait assisté en 1993. La seule différence – et de taille – tenait au vainqueur des élections : socialiste la première fois, conservateur la fois d’après. Le second tient à la contradiction à laquelle aboutissent les nationalismes périphériques en 1998 avec la déclaration de Barcelone. Dans ce texte signé par CiU, le PNV et le BNG, les trois partis affirment qu’« après vingt ans de démocratie, l’articulation de l’État espagnol comme réalité plurinationale n’est toujours pas résolue ». Comment comprendre l’expression de cette position critique au moment du soutien effectif au gouvernement de l’État dans son ensemble ?

Qui dit soutien ne dit pas participation. De même que le PNV refusa un portefeuille dans le gouvernement González – l’Industrie, avaient laissé filtrer quelques sources en 1993 –, CiU a refusé d’entrer dans les gouvernements Aznar. Encore en janvier 2002, assuré d’une majorité qui lui donne les coudées franches, José María Aznar a proposé au parti de Pujol d’entrer dans son exécutif. Les réponses ont été nettes : du refus politique à l’affirmation qu’un nationaliste catalan ne saurait participer à un gouvernement qui n’est pas le sien.

Les accords politiques entre le PSOE, le PNV et CiU ont d’abord porté sur le financement des Autonomies, comme nous l’avons signalé précédemment. 15 % de l’impôt sur le revenu étaient cédés à la gestion directe des Communautés. En 1996, ce chiffre est passé à 30 %. La position de force qu’ils occupaient a donc permis aux partis nationalistes d’avancer dans la construction de l’État des Autonomies en poussant le plus loin possible le processus de transfert de compétences et de financements. Ce faisant, ils n’abandonnaient pas l’idée de fond que traduit la fameuse déclaration de Barcelone : la question nationale en Espagne mérite un nouveau traitement. L’appel à une « nouvelle étape politique » ne pouvait que faire référence au solde de la période de la transition. Normalisée, l’Espagne démocratique pouvait et devait affronter le problème de ses différences nationales non plus selon la prudence qu’avait imposée la transition démocratique, mais en accord avec la dynamique de la construction européenne [29].

Au bout du compte, force est de constater que les dynamiques liées aux négociations entre le pouvoir central de Madrid et quelques régions clefs comme la Catalogne et le Pays basque, d’abord liées à une conjoncture politique, ont fini par déboucher sur une remise en cause de la structure même de l’État des Autonomies. Comment comprendre autrement le manifeste de Barcelone dans lequel les trois grands partis nationalistes – CiU, PNV et BNG – entendent dépasser la Constitution de 1978 ? La conjonction des trois nationalismes historiques manifeste leur crise d’identité dans une Espagne devenue essentiellement plurielle et, par là même, semblable dans sa diversité. Si l’Estrémadure ou l’Aragon ont des prérogatives identiques aux compétences déléguées à la Generalitat, au gouvernement basque ou à la Xunta, où est la différenciation historique ?

À ce vrai débat politique, dont l’issue est aujourd’hui incertaine, s’ajoute une autre partie. Elle se déroule autant sur le terrain symbolique que sur celui de la nature de l’identité de l’Espagne. Depuis 1993, c’est-à-dire la date de l’accord PSOE-CiU-PNV, on voit proliférer les essais et les livres sur le et les nationalisme(s), l’identité de l’Espagne ou encore son inscription dans une histoire « normale » ou « exceptionnelle » [30]. Si les paramètres varient d’un ouvrage à l’autre, si la démarche change selon que l’auteur est journaliste, universitaire ou responsable politique, une même interrogation hante la réflexion : l’avenir de l’ESpagne passe-t-il par un nouveau bouleversement ou trouve-t-il son cadre dans les structures démocratiques patiemment mises en œuvre depuis 1978 ?

Sur le plan culturel, une tension se développe entre des visions concurrentes de l’identité et de l’avenir de l’Espagne. À cet égard, tout un pan de la politique universitaire et culturelle des gouvernements Aznar tient à promouvoir une vision unitaire de l’histoire nationale. Le calendrier a offert quelques belles occasions : commémorations du quatrième centenaire de la mort de Philippe II en 1998 puis du cinquième centenaire de la naissance de Charles Quint en 2000. Cependant, à la fin de 1996, le gouvernement Aznar enregistrait sa première défaite parlementaire et devait retirer le projet de réforme de l’enseignement des « humanités » présenté par la ministre de l’Éducation et de la Culture, Esperanza Aguirre. Cette défaite est le résultat d’une alliance entre les députés nationalistes catalans et basques et le PSOE, alors qu’un accord de législature était passé entre le PP, CiU et le PNV !

Mais l’initiative gouvernementale a été reprise par de nombreux secteurs culturels. Ainsi la Real Academia de la Historia a-t-elle organisé un cycle de conférences sur « L’être de l’Espagne », puis sur « L’Espagne comme nation » [31]. L’Académie de l’histoire a accentué la polémique, courant 2000, en critiquant les manuels primaires et secondaires en usage dans certaines régions, notamment au Pays basque, en Catalogne et en Galice. Dans un rapport, très critiqué depuis, elle soulignait que certains manuels allaient jusqu’à éviter le nom même d’Espagne. Ce phénomène est courant et commenté tant par la presse que par les milieux intellectuels : combien de fois n’utilise-t-on pas l’expression « este país » pour éviter de dire « l’Espagne » ?

La success story de la démocratie espagnole bute sur la question nationale. Miracle économique, reconnaissance internationale, solidité des structures démocratiques et réussites des alternances politiques, dynamisme et rayonnement culturel, popularité du roi : tout concourt à faire de l’histoire récente de l’Espagne une histoire heureuse. Tout, sauf le terrorisme basque et le maintien d’une tension entre centre et périphéries. Alors que l’Espagne remisait au placard ses fantômes et ses déchirures, le spectre de son malaise à elle-même la rattrape. Alors que l’État des Autonomies devait être la solution, voilà que son apogée met en lumière ses défaillances, ses échecs et ses faiblesses. Voilà que l’histoire repasse au premier plan et que les « différences » de la Catalogne, du Pays basque et de la Galice, revendiquées par des institutions et des mouvements démocratiques, s’invitent sur le devant de la scène. Manifestement, vingt-cinq ans de démocratie n’ont pas épuisé l’envie de construire une nouvelle Espagne. Mais ses fondements doivent-ils plonger aussi loin dans le passé pour vraiment inventer l’Espagne nouvelle ?

â–¡