Comme les États-Unis, le Canada est une nation d’immigrants : dès l’époque coloniale, et plus encore après la naissance politique du Canada moderne en 1867, l’immigration a été indispensable à son peuplement et à son développement. Alors que les États-Unis ont connu une période de restrictions draconiennes entre 1921 et 1965, les Canadiens aiment à rappeler que les portes de leur pays se sont fermées plus tard et rouvertes plus tôt. Même si cette perception sous-estime la réalité du mouvement nativiste et exclusionniste au Canada, il est vrai que ce jeune pays n’a cessé de se situer dans une logique d’immigration, la tentation et le besoin de contrôler les frontières se heurtant à la volonté de faciliter la venue et l’intégration de nouveaux Canadiens. L’histoire de la politique d’immigration au 20^e siècle est plutôt l’histoire des dilemmes qui ont partagé le Canada quant aux objectifs de cette politique : aux traditionnels objectifs économiques se sont ajoutées des exigences démographiques, humanitaires, diplomatiques, culturelles et linguistiques qui, bien que souvent divergentes et parfois incompatibles, ont assumé une place d’égale importance dans la politique nationale. L’équilibre entre ces objectifs a fluctué en fonction de la conjoncture économique, de la recomposition du paysage politique, de l’actualité internationale et des courants sociaux et culturels qui ont traversé le Canada.

Près de 3 millions d’immigrants vinrent s’installer au Canada au cours des quinze premières années du siècle. C’est dire qu’en période de forte croissance de l’économie nationale, les intérêts économiques primaient sur toute autre considération et maintenaient les portes ouvertes ; mais le malaise provoqué par l’afflux massif d’étrangers se manifestait par des mesures de prise en main à fort contenu sym-bolique et permettant l’exclusion des « indésirables ». Dès 1907-1908, une récession économique avait exacerbé l’hostilité latente envers les immigrants asiatiques, en particulier sur la côte ouest. Sous la pression de l’opinion publique, le gouvernement fédéral avait pris des mesures permettant de réduire, sinon d’éliminer de façon indirecte, l’immigration japonaise et indienne. En 1913, l’économie canadienne connut un revers temporaire qui provoqua une crise de confiance, accentuée par le début de la guerre en Europe. Les critères culturels, raciaux et idéologiques prirent alors une importance nouvelle pour la sélection des immigrants potentiels. Pourtant, si les intérêts économiques reculèrent dans l’ordre des priorités, ils restèrent essentiels : contrairement aux États-Unis qui fermaient progressivement leurs portes, le Canada ressentait encore le besoin de main-d’œuvre étrangère. D’où le dilemme caractéristique des trois premières décennies du siècle : comment préserver le caractère britannique du dominion, tout en favorisant son expansion économique ? La politique qui résulta de ces exigences contradictoires est un mélange d’ouverture et de fermeture sur la base de facteurs raciaux et économiques. En juin 1919, le gouvernement amenda la législation afin d’étendre la liste des étrangers « indésirables » et déplorables et d’octroyer au Cabinet un pouvoir discrétionnaire accru, qu’il utilisa pour fermer les frontières aux groupes ethniques jugés trop difficiles à assimiler : le ministère de l’Immigration put ainsi créer une distinction entre « pays favorisés » (dont la Grande-Bretagne, les États-Unis et l’Europe du Nord-Ouest) et pays « non favorisés », eux-mêmes classés selon le potentiel d’assimilation de leur culture. Cette hiérarchie, qui définissait pour chaque pays des conditions d’admission plus ou moins strictes selon leur assimilabilité, allait rester un pilier de la politique canadienne jusqu’aux années 1960. Pourtant, sous la pression des milieux d’affaires au début des années 1920, le gouvernement revint sur ces restrictions, en particulier en autorisant des compagnies de chemin de fer à recruter en Europe de l’Est. En revanche, une loi mit fin à l’immigration chinoise en 1923 [4].

Au total, les années 1914-1929 constituent une période de transition dans l’histoire de l’immigration canadienne. Bien que le nombre de nouveaux arrivants (1,5 million) connût une baisse significative, il était nettement supérieur au niveau qu’il allait atteindre dans les décennies suivantes.

Malgré une amélioration relative de la situation économique dans la deuxième moitié des années 1930, les frontières restèrent résolument fermées. Officiellement, le gouvernement invoquait la prudence : il fallait s’assurer de la solidité de la reprise avant toute réforme. Lorsque la deuxième guerre mondiale éclata, l’argument de la sécurité nationale prit le relais. En réalité, pourtant, la brutalité avec laquelle les immigrants de certaines nationalités étaient traités reflète la xénophobie et le racisme qui étaient alors largement répandus dans la société canadienne. Il semble que la raison profonde de la prudence du gouvernement fédéral ait été la volonté de s’assurer que le Canada ne deviendrait pas un asile pour les réfugiés, juifs pour la plupart, de la dictature nazie. Il est vrai que le pays accueillit moins de 5 000 réfugiés juifs pendant la guerre et que l’antisémitisme sévissait, en particulier au Québec [5]. De plus, les mesures de sécurité intérieure ciblèrent les résidents soupçonnées de sympathies fascistes, communistes ou gauchistes ainsi que les Canadiens d’origine italienne et allemande. Surtout, les Japonais canadiens furent dépouillés de leurs biens et internés dans des camps jusqu’à la fin de la guerre. Ainsi, la période 1930-1945 constitue la période la plus sombre de l’histoire de l’immigration canadienne, l’antisémitisme, le racisme et la xénophobie prenant le pas sur le souci humanitaire et se renforçant avec les exigences de la sécurité nationale. Les mesures radicales prises tout au long de ces années reflètent, une fois de plus, la très large autonomie de l’Exécutif, peu limité par des contrôles législatifs et judiciaires. Le nombre d’entrées chuta de 105 000 en 1930 à seulement 14 000 en 1933, et stagna à ce niveau jusqu’à la fin de la guerre.

Avec le retour de la paix, une telle politique ne pouvait guère durer. Pendant la guerre même, ses excès suscitèrent un certain nombre de critiques et d’appels aux tribunaux pour la défense des droits individuels. Les pratiques du gouvernement étaient en contradiction de plus en plus visible avec les idéaux pour lesquels la nation se battait officiellement, et la préférence marquée pour les immigrants de race et de culture proches de la norme anglo-saxonne fut totalement discréditée par les atrocités dérivant du nazisme. Surtout, après la guerre, le Canada entra dans une période de croissance économique durable. Dans les années 1950, la demande de main-d’œuvre qualifiée et non qualifiée grandit sans que la population canadienne puisse la satisfaire. Le patronat réclamait l’ouverture des frontières, et les syndicats ne s’y opposaient pas avec leur vigueur habituelle. Dans le même but, mais pour des raisons différentes, les associations caritatives religieuses et laïques militaient de plus en plus activement : en Europe, plus d’un million de réfugiés attendaient de retrouver un foyer et une patrie. La participation du Canada à la création des Nations-unies, à la décolonisation et à de nombreuses actions humanitaires ne pouvait qu’amener les élus ainsi que le public à des vues plus généreuses en matière de politique d’accueil.

Dans les années suivantes, le Canada manifesta une ouverture certaine, en particulier envers les réfugiés, comme en témoigne l’accueil de plus de 37 000 Hongrois en 1956 [8]. La liste des personnes pouvant être admises fut élargie par des mesures successives, qui permirent en particulier de lever l’interdiction frappant certains secteurs professionnels et d’étendre le droit au regroupement familial. La loi contre l’immigration chinoise fut même abrogée. La création d’un département de l’Immigration et de la Citoyenneté en 1950 fut un pas supplémentaire signalant un intérêt nouveau pour l’immigration. Cependant, et comme King l’avait promis, les préférences raciales persistaient et l’orientation restait nettement restrictionniste. Un certain nombre de freins restreignaient le mouvement d’ouverture : l’hostilité du Québec, qui craignait qu’une immigration massive ne remette en cause la place de la communauté francophone ; les flottements inhérents à la phase ultime d’émancipation du Canada par rapport à la Grande-Bretagne, en particulier à la création de la citoyenneté canadienne en 1946 ; la crainte profonde des dirigeants, libéraux et conservateurs, que certains groupes ethniques et raciaux indésirables ne profitent d’une ouverture trop large. Ainsi, derrière un discours politique fondé sur la capacité d’absorption canadienne et le caractère plus ou moins assimilable des immigrants, c’est la même politique raciste qui persistait [9].

Une nouvelle loi sur l’immigration put néanmoins être adoptée en 1952 – la première en 42 ans, destinée à doter le Canada moderne d’un cadre législatif adapté et à simplifier et rationaliser le programme d’immigration. Cependant, elle eut pour principal effet d’inscrire dans la loi des procédures mises en place par l’administration au cours des décennies précédentes. Surtout, elle confirma le pouvoir du gouvernement d’autoriser ou d’interdire par simple décret l’admission de personnes sur des critères de nationalité, d’origine ethnique, de profession, de style de vie, d’incapacité à vivre sous le climat canadien ou à être assimilé par la société canadienne. Le statut de pays « favorisé » était maintenu, même si les pays « non favorisés », en particulier ceux d’Europe de l’Est et du Sud, bénéficiaient d’une certaine ouverture.

Dans les années 1952-1957, alors que le nombre d’admissions repartait à la hausse (1,7 million en 1946-1957), la politique du gouvernement libéral en matière d’immigration, et en particulier le pouvoir absolu conféré au seul ministre, devinrent la cible d’attaques nourries de la part de juristes défendant les droits des immigrés et de l’opposition conservatrice au Parlement. Après la défaite des libéraux lors des élections générales de 1957, la controverse politique s’apaisa, mais pour les usagers de la législation, juristes et candidats à l’immigration, ses lacunes fondamentales étaient flagrantes : un texte dépassé, car hérité du début du siècle, des objectifs indéfinis et des procédures confuses – telles étaient les conséquences d’un manque de volonté politique. Le désir d’établir un programme d’immigration sur le long terme se heurtait à la pratique traditionnelle du « robinet », qui limitait l’horizon au très court terme et provoquait d’incessantes fluctuations. Ainsi les historiens s’accordent-ils à reconnaître l’émergence, au sein de l’administration de l’immigration, d’un mouvement en faveur d’un programme stable, ouvert et de longue durée, s’appuyant sur la conviction que l’apport d’étrangers ne pouvait qu’être bénéfique à l’économie et à la société canadiennes [10]. Le ministère du Travail, en revanche, maintenait que l’état du marché de l’emploi devait dicter le nombre et la qualité des étrangers admis sur le territoire national. Dans la deuxième moitié des années 1950, alors que l’économie subissait un net ralentissement, les deux philosophies se heurtèrent ; mais c’est celle du robinet qui domina : en 1958, diverses mesures administratives firent chuter le total d’immigration à moins de 125 000 entrées, contre plus de 282 000 l’année précédente.

À ce conflit de valeurs s’ajoutaient des problèmes de gestion. L’archaïsme et le manque persistant des moyens ne pouvaient que limiter les efforts pour réformer et développer le programme d’immigration. Au même moment, les demandes d’admission se multipliaient et divers événements, tels que la découverte d’un réseau organisé d’immigration illégale en provenance de Chine, laissaient paraître les déficiences du système. Les mesures de répression et d’amnistie adoptées à partir de 1959 ne parvinrent pas à éradiquer le problème. Plus embarrassant encore, le droit au regroupement familial, ou « parrainage », favorisait l’Europe de l’Est et du Sud, en particulier l’Italie dont la part dans le total d’immigration canadien ne cessait d’augmenter. Les autorités à l’échelon local, provincial et fédéral s’inquiétaient de cet afflux d’étrangers : non sélectionnés, ils n’avaient pas de qualifications avérées ; trop nombreux, ils déposaient des dossiers qui engorgeaient l’administration au détriment d’immigrants plus « désirables ». En mars 1959, le gouvernement conservateur promulgua un décret visant à restreindre l’admission automatique des membres non dépendants de la famille, mais le tollé que cette mesure provoqua dans la presse et au Parlement le contraignit à annuler ce décret. Le malaise persista, et la question sensible du droit de parrainage pour les parents au-delà de la famille nucléaire resta sans réponse.

L’accumulation de problèmes de gestion, les interrogations et critiques persistantes sur les principes mêmes de la politique d’immigration dans un contexte économique peu favorable paralysèrent le gouvernement conservateur, qui avait promis une nouvelle loi lors des campagnes électorales de 1957 et 1958 : aucune réforme législative ne fut menée à bien dans les années suivantes. La période 1957-1963 marque ainsi une chute de l’immigration au Canada.

Pourtant, des modifications substantielles furent apportées par décret en 1962 puis, sous un gouvernement libéral, en 1967 – deux étapes qui constituèrent des tournants dans l’histoire de l’immigration au Canada. En 1962, de nouveaux règlements mirent fin à la distinction entre pays favorisés et non favorisés, éliminant les critères de race et de nationalité : pouvait dorénavant être admise au Canada toute personne qui « en raison de son éducation, de son niveau de qualification, de ses compétences ou de tout autre titre est susceptible de s’intégrer au Canada » [11] ; le parrainage était désormais ouvert aux étrangers de tous pays, à l’exception de ceux du sous-continent indien dont l’immigration était régie par des accords spécifiques avec le Canada. Quelques mesures discriminatoires persistaient, mais les réformes de 1962 marquent l’émergence d’une nouvelle politique d’immigration, fondée sur la valeur individuelle et non l’appartenance raciale ou nationale. Beaucoup de chemin avait été parcouru depuis la promesse de MacKenzie King de préserver la composition ethnique de la population canadienne. Un mouvement de libéralisation se dessinait, sous l’influence d’un certain nombre de facteurs.

En effet, la situation internationale incitait de plus en plus à l’abandon du système en vigueur. Les distinctions nationales et raciales, déjà discréditées après la guerre, paraissaient de moins en moins justifiables. Elles compromettaient la crédibilité du Canada au sein du nouveau Commonwealth britannique multiracial, composé de nations désormais indépendantes [12], et contredisaient la réputation qu’il cherchait à établir en tant que puissance intermédiaire, médiateur et promoteur de la paix. En outre, un mouvement se développait dans de nombreux pays, tels les États-Unis, en faveur des droits individuels et de l’égalité des races. La législation sur l’immigration détonait dans un Canada qui se dotait d’une Déclaration des droits de l’homme (Bill of Rights).

Au coût diplomatique s’ajoutaient des facteurs de politique intérieure : les associations caritatives religieuses et laïques avaient su s’imposer sur la scène politique par le biais de leur combat pour les réfugiés. Les communautés ethniques, alimentées par l’immigration d’après-guerre, commençaient à se mobiliser et à s’organiser, fortes de leur poids électoral dans certaines circonscriptions à forte concentration de citoyens d’origine étrangère. Ainsi l’échec de la tentative du gouvernement pour restreindre la réunion des familles en 1959 est-il en partie attribuable à la mobilisation de la communauté italienne.

Enfin, l’élite politique et économique du Canada, tous partis confondus, était de plus en plus convaincue de la nécessité de doter le pays de moyens efficaces et modernes de recrutement de main-d’œuvre étrangère, et se reconnaissait dans la formule employée par John Diefenbaker, futur Premier ministre conservateur, avant sa victoire électorale en 1957 : « Canada must populate or perish » [13]. Dans la mesure où les sources traditionnelles d’immigration – les États-Unis et l’Europe occidentale, surtout la Grande-Bretagne et la France – se tarissaient, d’autres pays devraient prendre le relais. Il fallait néanmoins s’assurer de sélectionner les meilleurs – « the best and brightest » –, c’est-à-dire les travailleurs diplômés et qualifiés dont manquait l’économie canadienne en plein développement. Ainsi les exigences de l’économie, ajoutées à la conscience que l’Europe occidentale ne fournirait plus les personnels qualifiés et talentueux indispensables, eurent-elles raison de la politique raciste. La création d’un ministère du Travail et de l’Immigration en 1966, en lieu et place du ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration, traduit bien la nouvelle orientation du gouvernement fédéral. Une page d’histoire était tournée : ce seraient désormais les diplômes et les qualifications des étrangers, plutôt que leur simple force de travail, que le Canada rechercherait [14].

Cependant, les changements apportés au règlement en 1962 n’étaient pas suffisants, comme s’en rendirent compte les libéraux de Lester Pearson qui succédèrent au gouvernement conservateur en avril 1963. Les quelques mesures discriminatoires qui persistaient s’avéraient injustifiables : en particulier, le droit de parrainage au-delà de la famille proche était limité aux seuls Européens – une précaution que le ministère avait ajoutée à la dernière minute en 1962, de peur de subir un afflux d’étrangers non qualifiés par le biais de la « réunification familiale ». De plus, le règlement ne précisait pas par quels critères pouvaient être évaluées les « qualifications », « compétences » et autres qualités des candidats à l’immigration. Or, la libéralisation de l’immigration aux États-Unis en 1965 avait renforcé la concurrence entre les deux voisins à un moment de forte croissance économique, et donc aiguisé le besoin d’une sélection qualitative efficace.

En 1967, une nouvelle modification des règlements permit la création d’un système de points destiné à fournir aux fonctionnaires de l’immigration des critères objectifs d’évaluation. Une « note » serait désormais attribuée aux candidats en fonction de critères tels que leur niveau d’études, leurs connaissances linguistiques, et leur secteur d’activité professionnelle ; seuls les candidats ayant obtenu le minimum de points requis seraient admis. Trois « classes » ou catégories d’immigration furent instituées : la classe indépendante, ouverte à tous les étrangers souhaitant être évalués par le système de points ; la classe familiale, réservée aux membres de la famille proche dispensés de cette évaluation ; et la classe dite « désignée » (nominated), destinée aux autres membres de la famille, qui devraient être évalués par le système de points mais bénéficieraient de points supplémentaires en raison de leurs liens familiaux au Canada. Cette dernière catégorie permettait au Cabinet, soumis à de fortes pressions politiques, de satisfaire les exigences des associations ethniques et de leurs défenseurs au Parlement en ouvrant plus largement le droit à la réunification familiale, mais également de contrôler cette immigration jugée potentiellement dangereuse en la soumettant à une sélection qualitative. Au total, la nouvelle grille d’évaluation éliminait définitivement toute distinction raciale ou nationale. Par son système de points, le Canada se distinguait des États-Unis qui venaient de se doter d’un système d’admission essentiellement axé sur la réunification familiale et dépourvu d’outils de sélection économique aussi précis. De plus, contrairement à la législation américaine, le Canada n’institua pas de plafond fixant le nombre maximum d’admissions annuelles – tout étranger qualifié par le système de points pouvait obtenir un visa d’entrée quel que soit le nombre d’immigrants déjà admis la même année.

Bien que fondamentales, ces modifications de la politique d’immigration furent effectuées par décision ministérielle. Au cours des années 1960, aucune proposition significative de texte de loi ne fut soumise au Parlement malgré les promesses des gouvernements successifs. En 1966, pourtant, le Cabinet libéral soumit un livre blanc, document de quarante-deux pages qui déçut la plupart des observateurs par son manque d’envergure. Entre-temps, le gouvernement, confronté à une majorité conservatrice au Parlement, choisit de contourner l’opposition en modifiant le règlement sur l’immigration en 1967 : en optant pour la voie intra-ministérielle plutôt que parlementaire, le gouvernement était fidèle à la tradition canadienne qui laisse l’initiative politique à l’Exécutif. Sur les questions d’immigration, les interventions du Parlement avaient été rares depuis la guerre. En instituant le système de points par décret, le gouvernement souligna les bénéfices d’une telle procédure – davantage de flexibilité et de capacité d’adaptation pour une gestion des flux à l’écoute des conjonctures – mais passa outre les critiques de plus en plus nombreuses contre un tel mode de fonctionnement.

Il fallut néanmoins attendre 1973 pour qu’une initiative majeure soit lancée : partant du constat d’échec des tentatives antérieures et de la conviction que les désaccords en matière de politique migratoire s’appuyaient sur des différences entre les régions et les groupes d’intérêt plutôt qu’entre les partis nationaux, le nouveau ministre libéral de la Main-d’œuvre et de l’Immigration, Robert K. Andras, annonça un vaste processus national de consultation et de réflexion pour accomplir « une tâche énorme et urgente », l’adoption d’une nouvelle législation [16]. Le contexte était pourtant peu favorable. La récession économique rendait les Canadiens peu réceptifs à un discours promouvant l’immigration et valorisant les besoins économiques nationaux à long terme plutôt que la conjoncture ; l’arrivée en nombre croissant d’immigrants non européens provoquait des réactions racistes et xénophobes. L’autorisation de déposer les demandes de visa sur le territoire canadien même plutôt qu’à des bureaux d’immigration à l’étranger, accordée en 1967, avait précipité une augmentation des entrées illégales et provoqué une crise politique qui se solda par l’abrogation de la mesure concernée et par une amnistie – crise qui ne fit qu’amplifier la xénophobie latente. Dans les années 1974-1976, le nombre d’admissions connut une chute spectaculaire, passant de 218 000 à 140 000 en raison de l’adoption de règlements de plus en plus stricts sur la sélection des indépendants. Le pays était partagé entre une certaine frilosité et la volonté des dirigeants politiques, conservateurs et libéraux, d’établir une politique d’immigration plus cohérente et soutenue.

Cinq années furent nécessaires pour mener à bien le projet de réforme, grâce aux efforts d’un groupe de recherche qui produisit un livre vert, puis d’un comité mixte du Sénat et de la Chambre des Communes qui entreprit une tournée à travers tout le territoire national et entendit des centaines de témoignages. Son rapport au Parlement, soumis en novembre 1975, représentait une masse d’informations jamais égalée en matière d’immigration, et fournit la base du projet de loi. Ces nouvelles connaissances laissaient espérer une législation plus solide et plus précise. Symboliquement, le nouveau texte de loi présenté en 1976 s’ouvrait par une déclaration de principe, ou « charte » de l’immigration, qui définit pour la première fois des objectifs nationaux positifs tels que l’égalité des races et des nationalités, la réunification des familles, l’accueil de réfugiés et la recherche des intérêts économiques, démographiques et culturels du Canada. Ces objectifs se retrouvent dans les trois classes d’admission créées par la loi : une classe familiale, réservée à la famille immédiate, aux enfants dépendants mais aussi aux parents et grand-parents parrainés par un citoyen ou résident canadien [17] ; la classe humanitaire, qui crée une catégorie spécifique pour les réfugiés conformément à la définition des Nations-unies ; enfin, la classe des autres immigrants, sélectionnés par le système de points – les indépendants et les parents plus éloignés désormais appelés « parents assistés ». La loi innovait également par son souci de planification : le gouvernement devrait produire un plan annuel fixant le nombre total de visas prévus pour l’année suivante et leur répartition entre les trois catégories d’immigration, en s’appuyant sur des études statistiques précises et après consultation avec les provinces.

Lors des débats à la Chambre des communes, l’un des points les plus controversés fut le maintien de la catégorie d’immigrants désignés. Au milieu des années 1970, l’immigration familiale (parrainée et désignée) représentait les deux tiers du total annuel, et à la lumière de ce constat la baisse du nombre d’indépendants paraissait spectaculaire, voire inquiétante. Selon le patronat et le parti conservateur, favorables à un système d’immigration privilégiant le recrutement de travailleurs étrangers qualifiés et d’investisseurs, la catégorie désignée, de nature hybride, était inefficace sur le plan économique et injustifiée sur le plan familial. Cependant, et contrairement aux recommandations du comité mixte, la loi de 1976 maintint cette catégorie, rebaptisée « assistée », sous la pression des associations ethniques et des organismes de défense des droits individuels, plus que jamais attentifs au respect des droits familiaux. La définition de la famille était en effet devenue un sujet politiquement sensible. Pour les conservateurs, elle devait être limitée à la cellule nucléaire, et en tout cas aux personnes dépendant du chef de famille, conformément au modèle familial occidental. Au contraire, les associations d’immigrants rappelaient l’importance et la légitimité de la famille étendue dans certaines sociétés, en particulier en Asie et dans les Caraïbes, désormais les principales sources d’immigration au Canada. Au nom de la lutte contre la discrimination, elles exigeaient la reconnaissance officielle des spécificités culturelles.

La reconnaissance des liens familiaux étendus par la nouvelle loi d’immigration est un des signes de la force politique croissante des « minorités visibles », immigrants et descendants d’immigrants arrivés au Canada depuis les années 1960. Les nouveaux venus sont d’autant plus visibles qu’ils se concentrent dans les grandes villes du pays – Toronto, Montréal et Vancouver – et forment des blocs électoraux déterminants dans certaines circonscriptions. Dès 1971, le gouvernement libéral de Pierre Trudeau avait lancé officiellement la politique du « multiculturalisme dans un cadre bilingue », un geste de reconnaissance envers les descendants d’immigrés européens non francophones ou anglophones, irrités par l’adoption du bilinguisme anglais et français officiel deux ans auparavant. L’idée du pluralisme culturel comme signe distinctif canadien n’était certes pas nouvelle : les Canadiens aiment à comparer leur « mosaïque » au soi-disant melting pot américain, et soulignent leur tolérance et leur respect des différences là où les États-Unis poussent à l’assimilation. Mais le multiculturalisme officiel, auquel le gouvernement conservateur de Brian Mulroney décida de consacrer un ministère distinct en 1988, marque un tournant idéologique et politique accentué par l’arrivée massive d’immigrants de culture mais aussi de couleur différentes.

Cette évolution remettait en cause la place du Québec dans la fédération canadienne. L’absence remarquée de toute discussion sur l’immigration francophone lors des débats parlementaires de 1976-1977 souligne la difficulté politique de cette question. Les Québécois, pourtant, avaient depuis longtemps conscience du risque que l’immigration faisait courir à leur province : celle-ci recevait une part toujours décroissante des nouveaux arrivants, et ces derniers étaient de moins en moins susceptibles de parler français ou de vouloir l’apprendre. La baisse de la fertilité de la population québécoise aggravait cette fragilisation de la francophonie. Longtemps hostile à l’immigration, le Québec choisit à partir des années 1960 de tenter d’en faire un atout en profitant du pouvoir que la Constitution accorde aux provinces de participer à la politique d’immigration – un des rares domaines d’autorité partagée entre les niveaux fédéral et provincial. Ainsi, en 1968, le Québec se dota d’un ministère de l’Immigration à part entière, dont l’objectif principal devint la francisation des immigrants et de leurs enfants. En 1971 puis en 1975, le Québec conclut avec Ottawa des accords de coopération autorisant des agents provinciaux à travailler dans les bureaux d’immigration à l’étranger et favorisant un processus de consultation et de planification communes. En 1978, après l’arrivée au pouvoir du Parti québécois pour lequel l’immigration devint une priorité, l’accord Cullen-Couture transféra au gouvernement québécois la responsabilité de la sélection des candidats à l’immigration « indépendante » qui souhaiteraient résider dans la province [18].

Au total, la loi de 1976, qui forme la base de la législation actuelle, bénéficia d’un certain consensus. Très libérale [19], elle tentait une approche globale et multiforme de l’immigration qui paraissait pouvoir satisfaire tout un chacun. Dans les années suivantes, pourtant, ses limites apparurent clairement.

Au cours des années 1980, la liberté ainsi octroyée au gouvernement eut pour effet d’assujettir le programme d’immigration à la conjoncture économique et politique, ce qui lui fit subir de grandes fluctuations [20]. Après le deuxième choc pétrolier de 1978, la montée du chômage et la récession incitèrent le gouvernement à une réduction draconienne du total annuel de visas, et à un contrôle de plus en plus strict de l’immigration indépendante. Après avoir été brièvement levée au printemps 1979, une pénalité de 10 points fut à nouveau imposée en octobre 1979 aux candidats de la catégorie indépendante et assistée, dépourvus d’offre d’embauche au Canada. Dans le sillage de la défaite des libéraux aux élections fédérales de mai 1979, le nouveau ministre de l’Immigration conservateur avait pourtant annoncé la volonté de son gouvernement de réorienter la politique nationale vers un nouvel équilibre, plus favorable à la composante économique. Néanmoins, après 1982, l’existence d’une offre d’emploi précise devint une condition indispensable qui fut appliquée jusqu’en 1986. C’est dire si la politique d’immigration restait soumise aux fluctuations économiques à court terme, en particulier au taux de chômage.

Les variations du nombre d’admissions reflètent cette politique : tombé à 86 000 en 1978, il connut une période de croissance avant de redescendre en 1983-1986, puis de remonter à partir de 1987 (152 000 admissions cette année-là, 212 000 en 1990 et 250 000 en 1992). Parallèlement, la part des indépendants dans les totaux annuels ne cessa de diminuer dans la première moitié des années 1980, au profit de la catégorie familiale. Cette dernière passa de 35,6 % en 1980 à près de 50 % en 1984, tandis que les indépendants représentaient moins de 30 %. En revanche, l’amélioration de la situation économique à partir de 1984 amena le gouvernement conservateur de Brian Mulroney à adopter une politique plus ouverte en matière d’immigration et à soutenir la composante économique, en faisant en particulier un geste envers les chefs d’entreprise et les investisseurs étrangers manifestant un intérêt pour le Canada. Après 1985, la part de ces derniers et des indépendants se remit à augmenter : de 7,7 seulement en 1985, elle atteignit 36 % en 1989. C’est alors que les associations ethniques et leurs alliés, émus par cette évolution, obtinrent du gouvernement l’élargissement de la classe familiale qui renversa provisoirement la tendance.

Pourtant, la question qui occupa le devant de la scène politique tout au long de la décennie fut celle des réfugiés, qui provoqua des débats houleux et mit fin à la période consensuelle qui avait culminé en 1976. En effet, le Canada accueillit entre 17 000 et 20 000 réfugiés par an entre 1979 et 1987, venus principalement d’Indochine, de Pologne et d’Amérique centrale. La loi de 1976 prévoyait deux catégories de réfugiés : l’une conforme à la définition de la convention des Nations-unies, et l’autre élargie à des personnes ne répondant pas à cette définition, mais confrontées à des situations de danger comparables – catégorie dont bénéficièrent 75 % des réfugiés admis au Canada au cours de cette période. Générosité pour les uns, le Canada obtint en 1986 la médaille Nansen décernée par le Haut Commissariat aux réfugiés de l’ONU, laxisme pour les autres, cette politique suscita de graves controverses, aiguisées par l’engorgement du système administratif dû au nombre croissant de demandes. En effet, selon la législation canadienne, les réfugiés peuvent déposer une demande à l’étranger, ou après être entrés comme simple visiteurs sur le territoire national. Cette option offrait une voie d’accès inespérée à des étrangers dépourvus des qualités requises pour devenir immigrant, ou découragés par les lourdeurs du système d’admission classique : ces « réfugiés économiques » pouvaient ainsi rester au Canada le temps que leur dossier soit traité, et bénéficier de la générosité des institutions canadiennes. Surtout après 1985, quand la Cour suprême, par la décision Singh, avait reconnu aux demandeurs d’asile le droit à une audition en personne devant la cour d’appel de l’immigration, les listes d’attente s’allongèrent de façon alarmante. L’arrivée médiatisée de réfugiés tamouls puis sikhs sur les côtes canadiennes en 1986 et 1987 alerta l’opinion publique et le gouvernement conservateur. Afin d’éliminer les abus et de faciliter l’accès des vrais réfugiés, ce dernier présenta deux projets de loi mêlant répression et réorganisation administrative. Malgré les attaques virulentes des libéraux et des ONG – les associations humanitaires et les Églises, dont l’importance politique était désormais considérable –, les deux lois furent adoptées en 1988.

Ainsi, au cours des quinze années suivant l’adoption de la nouvelle loi, la gestion des flux ne répondit pas aux ambitions des législateurs. Les incessantes variations des totaux et de la composition reflètent la sensibilité du gouvernement aux pressions conjoncturelles et l’échec relatif de la planification.

La planification fut également renforcée : en 1990, le gouvernement avait innové en présentant un plan quinquennal et non plus annuel, et en fixant des totaux d’admission en hausse, indépendants de la conjoncture économique plutôt défavorable. Pour la première fois dans l’histoire de l’immigration canadienne, le long terme dictait effectivement la politique fédérale – tendance qui s’est confirmée depuis avec la publication d’un nouveau plan quinquennal en 1995 et une volonté de juger les candidats sur leur potentiel plutôt que sur leurs diplômes ou leur profession précise. Le concept de capacité d’absorption était de fait abandonné. Cette ouverture s’explique par des facteurs conjoncturels tels que de meilleures performances économiques et la crainte de l’émigration des cerveaux vers les États-Unis, mais aussi par des tendances fondamentales. Un consensus semble à nouveau émerger sur les bienfaits fondamentaux de l’immigration en matière d’emploi et de consommation, tandis que des études démontrent la faible incidence des modulations des flux sur la conjoncture. De plus, la crainte accrue du vieillissement de la population canadienne provoque un regain d’intérêt pour l’apport démographique de l’immigration. Dès le livre vert et le débat sur le projet de loi, le gouvernement avait annoncé une politique sur la population dans laquelle l’immigration tiendrait une large part – annonce qui ne fut guère suivie d’effet. Par la suite, ces préoccupations revinrent périodiquement dans le discours officiel et contribuèrent à la décision de réviser à la hausse des plans d’immigration au cours des dernières années. Le but du premier plan quinquennal était d’atteindre progressivement un niveau de 250 000 immigrants en 1993, soit l’équivalent de 1 % de la population canadienne. Ce pourcentage, recommandé par diverses études sur les besoins démographiques du Canada, est devenu une référence peu contestée, un niveau à atteindre plutôt qu’un plafond à ne pas dépasser.

Reflet de cette nouvelle orientation, le nombre d’admissions a connu une augmentation spectaculaire après 1990 : si plus de 216 000 étrangers immigrèrent au Canada cette année-là, ils étaient près de 257 000 en 1993 ; stabilisé à un niveau légèrement inférieur les années suivantes, le total d’admissions est retombé sous la barre des 200 000 dans les deux dernières années de la décennie en raison d’une baisse de la demande due à la crise économique asiatique. En 2000, pourtant, la ministre de l’Immigration annonçait son intention de pousser le niveau à 300 000 admissions annuelles. Ces nouveaux Canadiens proviennent de plus en plus de pays en voie de développement : si la part de l’Europe était encore de 25 % dans les années 1980 en raison de l’accueil de réfugiés polonais, elle est descendue à moins de 20 % en 1992 et n’a cessé de baisser depuis ; depuis 1992 également, l’Asie – en priorité Hong Kong, les Philippines, l’Inde, la Chine, Taiwan – fournit plus de la moitié des nouveaux arrivants ; l’Afrique et le Moyen-Orient sont devenus des sources importantes.

Une telle diversité, sans cesse saluée comme le signe distinctif du Canada, a néanmoins stimulé le questionnement sur les capacités d’accueil nationales. Alors qu’un Canadien sur six est d’origine étrangère, les ambitions du Canada se heurtent aux limites de ses ressources en matière de logement, d’écoles et de services sociaux. Conscients qu’une politique d’immigration active ne s’arrête pas à la délivrance d’un visa de résident, les Canadiens ont développé des programmes d’insertion et d’intégration au bénéfice des immigrants venus de tous les horizons. La croissance spectaculaire de communautés ethniques dans les grandes villes, mais aussi en zone rurale, a réveillé chez les uns les craintes d’éclatement et de tensions ethniques, et chez les autres la fierté de construire une véritable mosaïque pluriculturelle, plus ouverte et plus tolérante que celle des États-Unis. La question linguistique reste également ouverte : si le Québec est désormais libre de sélectionner ses immigrants et donc de favoriser la venue de francophones, il ne parvient pas à accroître le nombre d’admissions au même rythme que le reste du pays. Plus que jamais, et alors que le Canada reste le seul pays à assurer une politique aussi active de recrutement et d’accueil des immigrants, le dilemme de cette politique est manifeste : elle doit maintenir un niveau élevé d’admissions – jugé nécessaire pour l’avenir économique et démographique du pays – tout en préservant l’équilibre culturel et identitaire national – équilibre tout aussi nécessaire pour l’avenir de la mosaïque canadienne. Il est donc peu surprenant que la nouvelle loi d’immigration adoptée en 2001 associe des mesures répressives destinées à « fermer la porte de derrière » et à renforcer la sécurité, et des mesures d’amélioration et d’élargissement des procédures d’admission.

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