Prenant acte du faible intérêt des historiens français pour les services de renseignement, Sébastien Laurent s’attache à démontrer que cette histoire est non seulement possible, en dépit du caractère secret de ses acteurs, mais encore nécessaire à qui veut approcher le fonctionnement de l’État moderne.

Pour autant l’historien doit veiller à ne pas basculer dans une approche trop wébérienne [9] : non seulement le concept d’État rationalisé n’est pas une réalité historique, mais surtout les progrès du libéralisme politique n’ont pas empêché la persistance d’une face cachée de l’État. Le « secret du roi » survécut à la disparition des souverains et des dynastes, devenant alors au 19^e siècle, à proprement parler, « secret d’État ». Les « services de renseignement », usuellement affublés de l’épithète « secrets », relèvent de cette face cachée, mais – et c’est l’un de ses paradoxes – d’un clandestin en partie légal, et même « organisé [10] » comme on se propose de le montrer dans les pages qui suivent. Il n’est d’ailleurs pas improbable que telle une ombre portée, cette face cachée ait grandi à la mesure de l’expansion de l’État.

Paradoxalement, le secret laisse des traces [16] et les archives des organes de renseignement dans la France contemporaine sont diverses et disséminées dans de nombreux services d’archives. Pour la période allant du Premier Empire au milieu du 20^e siècle, l’accès ne pose pas – depuis longtemps – de difficultés mais ces archives sont également consultables pour la période postérieure, quoique seulement en partie dans certains cas. Les dérogations à la règle des soixante ans sont souvent accordées plus généreusement qu’on le croit comme l’a montré la thèse de doctorat de Raphaëlle Branche, fondée en partie sur l’exploitation des archives d’organes et d’unités de renseignement pendant la guerre d’Algérie [17]. Un bilan très (trop) général et par-là même non exhaustif des sources disponibles montre aisément la diversité des administrations contribuant au renseignement, en premier lieu celles de la police, des affaires étrangères et des forces armées (Guerre et Marine). Outre les archives des préfets et de la police (sous-séries F⁷, F^1B, F⁴ aux Archives nationales, archives rapatriées de Moscou au CAC, sous-série 4M dans les archives départementales, sous-séries BA et DB à la préfecture de police), de l’armée (sous-séries MR, 7N et 7N supplément, 2P et 3P…), de la marine, de l’armée de l’air et de la gendarmerie [18], il faut inclure également les archives diplomatiques (fonds des statistiques extérieures, correspondance politique, correspondance interministérielle et archives des ambassades). Bien évidemment les archives du secrétariat général du gouvernement (F⁶⁰), certains fonds privés de présidents de la République ou de papiers de chefs d’État (Félix Faure, Émile Loubet, Philippe Pétain, Charles de Gaulle, Valéry Giscard d’Estaing, François Mitterrand) ou de ministres (Alexandre Millerand, Camille Krantz, Adolphe Messimy), voire de conseillers (Jacques Foccart) aux Archives nationales ou dans d’autres institutions (fonds Michel Debré et Delouvrier-Vaujour aux archives de Sciences-Po (AHC)), fonds privés des ministres de la Guerre ou de la Défense au SHAT, peuvent contenir de précieuses indications sur le renseignement. Des administrations d’importance secondaire ont également contribué depuis le 19^e siècle au recueil du renseignement : celle des eaux et forêts (F¹⁰), des douanes (F¹²), des phares et balises (F¹⁴), des garde-côtes etc. Si l’accès aux fonds évoqués plus haut n’est pas la difficulté majeure, sauf pour les années très récentes, il demeure certain que l’utilisation des archives du renseignement est délicate. Non seulement les organes de renseignement ne sont pas omniscients, mais ils ne sont pas non plus neutres et tendent parfois, volontairement ou involontairement, à informer partiellement ou à désinformer comme l’ont presque ouvertement montré les services américains et anglais depuis le 11 septembre 2001. Comme les sources policières, les sources du renseignement doivent donc faire l’objet d’un travail critique particulièrement exigeant [19].

Construire cette histoire nouvelle suppose de dépasser la légende noire entourant les services secrets. Celle-ci est en effet à l’origine du désintérêt de la communauté universitaire française ou parfois d’une hostilité reposant en partie sur une vision morale ou à tout le moins hiérarchique de la discipline historique, distinguant les sujets dignes d’intérêt de ceux qui le sont moins. La position de la communauté universitaire anglo-saxonne à l’égard de l’objet « renseignement » était identique jusqu’au milieu des années 1980, et ce, pour les mêmes raisons [20]. Depuis, la situation s’est profondément inversée dans ces pays au point que l’histoire du renseignement s’est imposée à part entière, à côté de (voire contre) celle des relations internationales [21].

De l’Ancien Régime [23] à aujourd’hui, que ce soit sur son territoire (métropolitain et colonial) ou en dehors de ses frontières, l’État a organisé son appareil de renseignement en utilisant quatre administrations distinctes, la diplomatie, la marine, la police et l’armée. Les structures des services de renseignement français au 20^e siècle et leurs rapports internes sont le fruit d’une longue histoire qui trouve ses racines dans le siècle précédent. C’est en effet à cette époque que le legs de l’Ancien Régime, le monopole de l’appareil diplomatique, à peine tempéré par la Marine (ayant autorité sur le réseau consulaire jusqu’à la Convention), disparaît face à l’irruption de deux acteurs nouveaux. D’une part se met en place une « police politique [24] » chargée de l’information politique sur le territoire [25], de l’autre les militaires – au sens large, incluant les marins – se dotent de leurs propres moyens d’information, initialement strictement cantonnés à des missions militaires [26]. Dès les origines apparaît une « guerre des polices [27] » que le 20^e siècle, caractérisé par la mondialisation des guerres et celle des enjeux en temps de paix, va exacerber. Les conflits, parfois fort violents, ne se fondent pas seulement sur la tendance naturelle des organisations à croître et à vouloir embrasser de plus en plus large, car les rivalités se doublent parfois de lignes de fracture politiques. Il faut ajouter que la tripartition du renseignement (diplomatie, police, forces armées), dont notre époque actuelle a hérité, a installé la question de la « centralisation » du renseignement au cœur des préoccupations des différents responsables des services, tout en donnant à chacun un argument de grande force pour tenter de réaliser l’unité à son profit. Les guerres mondiales ont permis la mise en œuvre de telles réformes. En 1914, le décret du 2 août sur l’état de siège réactivant des dispositions datant de la Deuxième République, conféra à l’autorité militaire les pouvoirs de police. Le service de renseignement militaire (SR-SCR) put effectuer alors une véritable centralisation du renseignement et mettre temporairement un terme à la « guerre des polices ». Le second conflit mondial fut une étape bien plus marquante encore pour les services de renseignement. Si la déclaration de guerre permit de réaliser la fusion armée-police au profit des premiers en subordonnant étroitement la surveillance du territoire aux officiers de renseignement, la défaite et la mise en place de deux autorités politiques rendirent encore plus complexe l’organisation des services. En se dotant de services de renseignement parallèles avant d’être rivaux, l’État français et la France libre (BCRA) créèrent de réelles oppositions politiques entre leurs services respectifs. Le SR de Vichy entendait poursuivre la lutte clandestine contre l’Allemagne [28] tout en menant le combat intérieur et politique contre les menées anti-nationales. Ses bureaux des « menées antinationales » arrêtèrent 390 agents gaullistes et 516 agents communistes entre mars 1941 et juin 1942 [29]. De son côté le BCRA [30], formé aux écoles anglaises de l’Intelligence Service et du SOE, tira une grande partie de sa puissance des moyens humains fournis par des mouvements de résistance politisés. Cette politisation et ces différences entravèrent le processus de fusion entre les deux organismes de 1943 à 1944 et se traduisirent par une vague de départs d’anciens cadres du SR à la Libération. Le retour à la paix après chacun des conflits mondiaux s’est traduit par la réapparition du dispositif diplomatie-armée-police. La question se pose alors de savoir dans quelle mesure la centralisation n’est pas la pire solution – acceptable seulement en cas de crise absolue, la guerre – pour les plus hautes autorités politiques. Celles-ci semblent avoir en effet intérêt à multiplier les sources d’information, fussent-elles étatiques. Les diverses tentatives de délimitation de ressorts entre les services policiers et militaires de renseignement ont toutes échoué (décrets des 1^er mai 1899, 10 février 1939, 26 août 1964 – celui-ci toujours en vigueur) non seulement parce qu’elles n’ont pas été respectées par les différents services, mais plus encore parce que le pouvoir politique n’a jamais voulu intervenir sur ce plan. De même les tentatives d’effectuer une centralisation réelle des organes de renseignement, de plus en plus nombreux après 1945, n’ont jamais débouché que sur des réformes sans effets réels : il en fut ainsi du comité interministériel de la documentation, créé en 1946, réformé en 1959 (et devenu alors comité interministériel du renseignement [31]) puis une nouvelle fois en 1989. Passé le temps des séances inaugurales, les services sont revenus à leurs conflits structurels plus ou moins feutrés et à leur aspiration, rarement démentie, au monopole au sein de l’État.

La perspective étatique de recherche du renseignement doit prendre comme fondement l’autorité exceptionnelle dont disposent les services de renseignement. Mais il s’agit là d’un principe bien abstrait. Pour l’historien il s’incarne avant tout dans le fait que les services de renseignement constituent des parcelles d’administration, peuplées de fonctionnaires civils ou militaires. L’administration militaire de l’époque contemporaine a malheureusement été très peu étudiée alors que celle de la police est mieux connue [32]. Pour autant, il faut aussi envisager le système de renseignement étatique sous cet angle particulier. Fragments de l’administration au 19^e siècle – on dénombre sous la Troisième République, en temps de paix, entre 200 et 400 fonctionnaires de la police spéciale, une trentaine d’officiers au 2^e bureau et seulement 5 à 6 officiers à la section de statistique –, les services de renseignement sont devenus après 1945 des centrales, c’est-à-dire aussi des administrations nettement plus importantes numériquement – 2 000 à 3 000 personnels pour le SDECE [33], 1 500 fonctionnaires pour la DST. Certes, il s’agit d’administrations singulières à la recherche d’une discrétion permanente, obstacle constant pour le chercheur. Très fréquemment, les décrets et les textes réglementaires les concernant ne sont pas publiés au Journal Officiel, qu’il s’agisse des nominations individuelles ou des nombreuses réorganisations administratives. Les Annuaires administratifs, au 19^e siècle et pendant au moins la première moitié du 20^e siècle, ne connaissent pas ces administrations dont l’État se refuse ainsi jusqu’à affirmer l’existence même. Le recours aux archives privées est alors bien souvent indispensable pour mettre la main sur cette littérature grise si précieuse. Bien que les principaux responsables des services refusent cette idée, ils ont été, et sont encore, des administrateurs pour certains, ou à tout le moins des fonctionnaires membres d’une administration, même s’ils dérogent au statut général de la fonction publique. C’est probablement le général de Gaulle qui donna en 1946 la qualification la plus juste des services de renseignement : une « administration essentielle à l’État [34] ». L’historien peut ainsi mettre au jour des phénomènes de bureaucratisation, des comportements, des rivalités et des psychologies individuelles ou collectives [35] caractéristiques des administrations. Il peut alors entrer dans le quotidien administratif [36] de ces services dont l’action ne se résume pas à des manœuvres d’intoxication, à des fabrications de faux documents ou aux manipulations d’agents de pénétration.

Démarche s’insérant dans la longue durée, l’histoire étatique du renseignement ne peut faire l’impasse sur celle des groupes socio-professionnels [37] ayant animé les différentes administrations du renseignement. En effet, seule une histoire sociale des institutions permet de dépasser l’approche statique qui demeure celle de l’histoire administrative. Il s’agit de se donner les moyens d’une analyse sociale et culturelle des pratiques ayant cours au sein des administrations du renseignement, en dépassant l’invocation abstraite et trop commode de « l’État » ou de « l’Administration ». On ne peut en effet supposer d’emblée que tous ceux qui la composent s’approprient un éthos administratif ou s’en fassent le reflet. Il convient donc une fois encore de dépasser le discours de ces serviteurs de l’État qui, en dernière analyse et souvent en situation de crise, invoquent l’autorité dont ils sont les dépositaires pour justifier leurs actes. Une histoire sociale des fonctionnaires civils et militaires du renseignement permettrait d’éclairer cette voie.

A priori, l’activité des services de renseignement est le domaine par excellence de la raison d’État, c’est-à-dire de la négation du droit. Ainsi l’activité du SDECE ne relève pas de la catégorie juridique des actes administratifs mais des « actes de gouvernement », c’est-à-dire qu’ils ne sont pas susceptibles d’un recours auprès de la justice administrative ou même judiciaire. Il s’agit là en fait de la traduction juridique logique d’un absolu du pouvoir régalien, un excès de pouvoir institutionnalisé, résidu de la raison d’État. Les services entretiennent ainsi avec le droit une relation particulière. N’ayant pas eu pendant longtemps d’existence administrative reconnue, ils ne peuvent être acteurs ou sujets de droit. C’est donc en quelque sorte négativement qu’un espace juridique leur a été reconnu. L’étude de cette dimension croise encore une fois le chemin de l’État. Les services de renseignement ont pu s’appuyer en premier lieu sur une définition précoce de la « sûreté de l’État », apparue avec la constitution de l’an III (article 146), confirmée avec la constitution de l’an VIII (article 47) et inscrite dans le marbre intangible du Code pénal en 1810 (articles 75 à 85 et 108). Une seconde étape a été franchie avec la tardive loi Boulanger de 1886 sur l’espionnage, considérablement renforcée et précisée par de multiples décrets, lois et décrets-lois dans les années 1930 qui ont ajouté des éléments à un édifice juridique de plus en plus complexe. C’est à partir de cette période que s’élabore une législation protectrice des informations sensibles, essentiellement à l’origine celle du « secret-défense [40] ».

Si une vision trop juridique du sujet constitue assurément un obstacle à l’analyse des pratiques, il est un autre danger véhiculé par une certaine conception de l’État et de son agent d’exécution, l’Administration. Bien souvent, le déni d’intérêt qui leur est porté réside dans l’idée de sa neutralité. Simple relais du pouvoir d’État, l’administration, dans une vision durkheimienne rampante ne serait qu’un objet terne, à l’abri du politique, sans identité réelle, presque dépourvu d’histoire. Cette idée reçue qu’une histoire exclusivement administrative a peut-être renforcée, repose en fait sur deux présupposés : le principe de neutralité du fonctionnaire et la vision de la politisation dans une dimension exclusivement militante. L’idée de neutralité du fonctionnaire repose sur un principe théorique qui se traduit par l’obligation d’accomplissement impartial de sa tâche et par la non-manifestation dans sa mission de convictions politiques. Cette conception actuelle s’est forgée au 19^e siècle et l’ancien préfet de police de la Monarchie de Juillet puis conseiller d’État Vivien de Goubert en a synthétisé en 1845 l’esprit lorsqu’il évoque les trois qualités nécessaires au service de l’État : « la probité, l’obéissance et la discrétion [44] », la dernière étant, ajoutait-il, « l’une des plus essentielles [45] ». Longtemps l’historien est demeuré prisonnier de cette vision idéale. De plus, la politisation des fonctionnaires n’a pas été beaucoup étudiée en raison d’une conception trop restreinte de cette attitude. En fait, ce phénomène auquel les hommes du renseignement n’ont pas échappé peut être étudié à plusieurs niveaux. En premier lieu, les administrations du renseignement ont connu une évolution d’importance lorsque leurs recherches ont dû prendre en compte le fait politique. Dès l’origine, la police de Fouché puis la police politique de Napoléon III ont traqué toute forme d’opposition. Mais les militaires n’ont pas été en reste : au 19^e siècle, la balbutiante « statistique militaire » s’est penchée sur la politique, dans une optique à l’origine purement descriptive. À partir de la Troisième République, la section de statistique a incorporé définitivement cette dimension, à côté de sa mission principale de renseignement militaire. En 1922, l’article 2 de l’Instruction provisoire sur la recherche et l’interprétation des renseignements publiée par le ministère de la Guerre le précisait très clairement afin de faire des militaires des généralistes du renseignement, anticipant sur les tâches confiées après 1945 aux centrales : « Les renseignements s’étendent à tous les domaines de l’activité ennemie (politique, économique, militaire) […] [46] ». Ainsi la matière sur laquelle ont travaillé les services de renseignement n’a pas été seulement technique, comme certains mémorialistes militaires voudraient le faire accroire. Le fait que les premiers véritables officiers de renseignement (de 1870 à 1945) n’aient pas eu le droit de vote leur a longtemps permis de nier une évidente politisation [47]. En effet, l’interdiction légale d’expression d’une opinion ne signifie pas qu’elle n’existe pas. Divers moyens existent pour rendre ce sentiment, cantonné au for intérieur, public voire actif : le comportement dans des prétoires [48], le filtrage d’information dans la presse sont autant de moyens parmi d’autres de contourner l’absence de droit de vote [49]. Certaines périodes de l’histoire des services de renseignement ont d’ailleurs vu les sentiments politiques s’exprimer ouvertement : la crise dreyfusienne (1894-1906), les années 1930 puis l’Occupation. Après l’incorporation des officiers dans la Cité, la guerre d’Algérie en a constitué une autre illustration, période que la subordination étroite de l’armée au pouvoir civil sous la Cinquième République [50] a transformé en ultime avatar. D’autre part, les corps (police spéciale, officiers de renseignement) ainsi que les organes sont porteurs de valeurs éthiques ou philosophiques (incarnées parfois par « l’esprit de corps ») qui ont des conséquences politiques [51]. Enfin, ces mêmes corps transmettent à leurs membres des savoir-faire, inspirant des pratiques professionnelles dont certaines sont d’origine politique ou ont des implications politiques. À différents niveaux cette politisation est assurément l’une des clefs d’explication de la « guerre des polices » latente [52] entre les officiers de renseignement et la police spéciale, puis la DST [53].