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Généalogie d'un mythe : les établissements publics d'aménagement des villes nouvelles

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Loïc Vadelorge
Publié dans

Espaces et sociétés

2004/4 (no 119)

Éditeur
ERES
Pages 37 - 54
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Les fermetures récentes des établissements publics d’aménagement d’Évry (2000), des Rives de l’Étang de Berre (2001), de Cergy-Pontoise (2002) et de Saint-Quentin-en-Yvelines (2002), incitent à se pencher sur l’histoire de ces institutions qui semble indissociable de celle des villes nouvelles. Dans le jargon des spécialistes des villes nouvelles, le sigle « epa » constitue un signe de reconnaissance, qu’on conjugue à l’envi. On parlera ainsi d’epavn (établissement public de ville nouvelle), d’epevry (établissement public de la ville nouvelle d’Évry), d’epareb (établissement public des Rives de l’Étang de Berre), d’epasqy (établissement public de la ville nouvelle de Saint-Quentin-en-Yvelines), etc. Employer ces termes, c’est un peu comme montrer à son interlocuteur qu’on sait de quoi l’on parle. Mais le sait-on vraiment ? D’où viennent donc ces structures qui collent si bien à l’identité des villes nouvelles ? Pourquoi et comment s’est imposé le choix de cette formule – celle d’un établissement public, industriel et commercial – pour réaliser les neuf villes nouvelles françaises ?

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À ces questions simples correspond une réponse simple, formalisée à l’époque même où les premiers epa ont été créés, c’est-à-dire entre 1969 et 1973. En 1974, paraît en effet la thèse de droit d’Yves Brissy, Les villes nouvelles, le rôle de l’État et des collectivités locales, qui décrit par le menu le système administratif des villes nouvelles et met en évidence sa spécificité, à la fois dans le droit administratif et dans les procédures publiques d’aménagement [1][1] Yves Brissy s’inspire beaucoup d’un long et remarquable.... Dire que les établissements publics d’aménagement sont spécifiques n’autorise pas à dire qu’ils furent nécessaires. Le glissement entre les deux notions est pourtant parfaitement admis pour les villes nouvelles. L’ampleur de la tâche à conduire et l’échelle intercommunale, voire interdépartementale, des projets justifiaient – aux yeux des aménageurs mais aussi des premiers observateurs – l’invention d’une forme nouvelle d’administration urbaine. Cette évidence de l’epa est confortée à la fois par la littérature, qui vulgarise depuis bientôt trente ans la thèse de Brissy (Boucly, 1975 ; Dagnaud, 1979a ; Merlin, 1991), et par la mémoire même des epa, qui capitalise une expérience et un savoir-faire présentés comme hors du commun [2][2] Voir, à titre d’exemple, les histoires de Cergy-Pontoise....

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Une des dernières versions de cette thèse de la nécessité est livrée dans une intervention de Jean-Eudes Roullier, le 20 août 2002, face aux étudiants des ateliers d’été de Cergy : « J’ai le souvenir d’un intervenant interpellant Paul Delouvrier pour lui dire : “Bravo. Vous avez d’excellentes idées mais, dans le système administratif français, c’est comme si vous vouliez construire le Concorde avec un tournevis [3][3] La métaphore du Concorde et du tournevis a été employée....” Nous avons donc consacré nos efforts à imaginer et à construire un système opérationnel cohérent et performant aux trois niveaux de l’aménagement opérationnel, de la structure du gouvernement local et de l’appui nécessaire de l’État. Il en est résulté la création des établissements publics d’aménagement, des syndicats communautaires d’aménagement, du Groupe central des villes nouvelles [4][4] « Histoire et enjeux des villes nouvelles », exposé...… »

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Ce résumé synthétique de la genèse des epa est remarquable, mais il présente un défaut : il écrase la dimension historique. epa, sca, gcvn ne sont pas sortis tout habillés le même jour d’un même chapeau. Ces trois structures associées à la réalisation des villes nouvelles ont émergé difficilement, non simultanément et surtout pas du même chapeau. On se propose ici de se pencher sur le berceau des epa, en tentant de démontrer qu’ils furent loin d’être l’innovation logique que les acteurs crurent, de bonne foi d’ailleurs, qu’ils étaient. Dans un premier temps, on interrogera, de manière classique, le problème des précédents historiques, modèles oubliés, qui suggèrent que les epa participent d’une tradition administrative séculaire. Dans un second temps, on montrera que le choix d’un organisme local ne s’imposa pas d’emblée comme naturel et logique, les aménageurs hésitant sur le rôle à donner aux échelons régionaux et centraux de l’aménagement. Dans un troisième temps enfin, on s’interrogera sur la lenteur de la mise en place des epa, qui, au-delà des questions techniques, traduit les hésitations des décideurs des années 1968-1972 quant à l’opportunité des villes nouvelles. Ces trois raisons conduisent à nuancer singulièrement ce qu’il faut bien appeler une téléologie des villes nouvelles, c’est-à-dire une histoire dont la limpidité technocratique résulte avant tout d’une reconstruction a posteriori. L’enjeu de cette analyse est double. D’une part, il s’agit, à distance, de contextualiser un récit des origines. D’autre part, il s’agit de révéler en quoi les villes nouvelles tiennent à l’ensemble de la problématique de renouvellement administratif qui traverse l’État dans les années 1960.

Les précédents administratifs

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Les origines lointaines des epa sont difficiles à retrouver pour deux raisons.

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La première, c’est que les historiens ont été longtemps rebutés par l’histoire administrative, trop austère et trop pointue, histoire qu’ils ont longtemps laissée aux seuls juristes. Ces derniers, qui connaissent généralement bien les institutions d’Ancien Régime, ont peu étudié en revanche celles de la Troisième et de la Quatrième République. Les débuts de la Cinquième République sont en revanche mieux connus, en particulier grâce aux apports de la sociologie des organisations.

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La seconde, c’est que les rares travaux qui abordent la notion d’établissement public insistent sur sa complexité et sur l’absence de définition générique du terme (Braibant, 1992), dans la mesure où les établissements publics ont toujours été créés pour des fonctions spécifiques et ont donc constitué par nature des sortes d’exceptions institutionnelles. À chaque fonction son établissement donc, ce qui suggérerait le caractère inutile d’une quête des origines pour les epa des villes nouvelles. Cette quête – qui ne peut être dans l’état actuel de la recherche que d’essence juridique – mérite néanmoins d’être effectuée. Des précédents administratifs aux epavn existent bien en effet, qui révèlent que la technocratie gaullienne n’a pas tout inventé en matière d’efficacité administrative. Trois généalogies possibles méritent ici d’être rappelées : celle des établissements publics en général, celle des entreprises publiques, celle enfin des politiques d’aménagement.

La notion d’établissement public

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La notion d’établissement public apparaît dans le droit français sous le Second Empire, au moment où le législateur tente de distinguer « établissement public » et « établissement d’utilité publique ». Favorisé par le césarisme social du régime, l’essor des caisses d’épargne, des sociétés de secours mutuels mais aussi des associations syndicales de propriétaires, réclamait un cadre juridique – et fiscal – approprié. Le plus célèbre des établissements publics français est cependant bien antérieur au Second Empire, puisqu’il s’agit de la Caisse des dépôts et consignations, dont l’origine remonte à 1799. On sait le rôle essentiel de cet établissement public financier, dans la garantie de l’épargne populaire au xixe siècle, puis dans les politiques de logement, à compter des années 1930, et enfin dans celles d’aménagement, à compter des années 1950. On est d’autant plus surpris de constater que la bibliographie sur les epa ne mentionne jamais cette illustre aînée – et concurrente – que fut la Caisse des dépôts et consignations. Ce lapsus – car c’en est un – s’explique par le souci des décideurs des villes nouvelles de contourner les procédures classiques de production de la ville. Les grands ensembles seront ainsi érigés comme des contre-modèles absolus, entraînant dans leur discrédit les filiales de la Caisse des dépôts – en l’occurrence la scet – qui les finançaient. Reste que le cas de la Caisse des dépôts témoigne, par son histoire même, de l’évolution de la notion d’établissement public.

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Dès 1921, dans un arrêt régulièrement cité dans la littérature juridique, la jurisprudence mentionne un « établissement public commercial », la Société commerciale de l’Ouest africain, impliquée dans un procès administratif (Albert et Buisson, 2002). L’arrêt du tribunal des conflits stipule alors la nécessaire distinction entre la notion de « service public » et celle d’« établissement public industriel et commercial ». Cet arrêt de 1929 sera à l’origine du décret du 29 décembre 1962 sur la comptabilité publique, qui permet de distinguer « établissement public de caractère administratif » et « établissement public industriel et commercial », ce dernier étant largement régi par des procédures de droit privé. Les établissements publics d’aménagement des villes nouvelles semblent s’inscrire dans cette filiation, tant en ce qui concerne le recrutement de leur personnel, qu’en ce qui concerne les liens tissés avec le secteur industriel et financier. On pourra également les rapprocher de grands établissements publics, comme la Fondation française pour l’étude des problèmes humains, créée le 17 novembre 1941, ancêtre directe de l’Institut national des études démographiques (1945). Trente ans avant le lancement des epa, la Fondation Carrel pratique déjà l’implantation d’équipes pluridisciplinaires de recherche en banlieue [5][5] Jacques Dupaquier et Alain Drouard, « De la Fondation.... Peut-on également comparer le fonctionnement des epa et celui de certaines entreprises nationalisées, qui s’ouvrent dès les années 1960 aux principes de l’économie de marché ?

Les epa sont-ils des entreprises publiques ?

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La notion d’entreprise publique, autre source possible des epa, est-elle aussi relativement ancienne (Rosanvallon, 1990). Les manufactures royales (la Savonnerie, les Gobelins, etc.) remontent au début du xviie siècle. Le secteur des Postes, comme celui des mines, relève sous la IIIe République d’une législation sociale spécifique, nettement en avance (retraites, assurances sociales, allocations familiales) sur son temps. En 1908, le réseau des chemins de fer de l’Ouest est repris au secteur privé et géré directement par l’État. C’est là la fondation d’une des premières « entreprises publiques » au sens actuel du terme. Cette tendance sera confortée dans l’entre-deux-guerres, l’État souhaitant, dès 1921, assurer la gestion des actifs industriels alsaciens (azote, potasse) et du Moyen-Orient (pétrole). C’est en 1931 qu’on voit également apparaître la première entreprise publique d’aménagement, la Compagnie nationale du Rhône (1931).

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On sait qu’au moment du Front populaire (chemins de fer, aviation) puis de la Libération, le secteur des entreprises publiques connaîtra un nouvel essor, particulièrement décisif pour le développement industriel national. Les années 1960, celles de l’impératif industriel, voient cependant ce modèle contesté. Le rapport Nora (1967) plaide pour une distinction entre entreprise publique et tutelle étatique. Il prône la reconnaissance du principe d’autonomie des entreprises publiques, laissant à leur président-directeur général une grande marge de manœuvre, en matière d’investissement notamment. Ce principe d’autonomie est au cœur du fonctionnement – sinon réel, du moins affirmé comme tel par les témoins (Douvry, 1982) – des epa des villes nouvelles. On l’attribue généralement à la naissance de l’administration de mission, il faut aussi le rapprocher de la culture administrative tout court.

Quel cadre opérationnel pour l’aménagement ?

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Les politiques d’aménagement forment une troisième et dernière source possible des epavn. Dès la fin du xixe siècle, la croissance rapide des banlieues ouvrières (Paris, Lyon en particulier) pose aux communes des questions complexes de transports, d’assainissement, de voirie et d’adduction (eau et gaz). Certaines communes y répondent en mettant ces services en régie municipale (socialisme du gaz et de l’électricité sur le modèle anglais), d’autres en expérimentant des formes d’établissements publics intercommunaux, en profitant de la législation sur les syndicats intercommunaux (1890).

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La question des reconstructions (1919 et 1944) tout comme celle du logement social (loi Siegfried de 1894, loi Loucheur de 1928) amènent l’État à se faire de plus en plus pressant en direction des collectivités locales et de plus en plus directif en matière d’aménagement régional. Si la longue histoire de l’aménagement de la région parisienne est désormais bien connue (Voldman, 1989 ; Fourcaut, 2000), on ne peut pas en dire autant en revanche de celle des cadres opérationnels retenus dans les années 1930 (cités-jardins et lotissements) et 1950 (grands ensembles). Le décret du 19 mai 1959 [6][6] Journal officiel du 2 juin 1959. prévoit deux formules de cadre opérationnel, sous lequel devra s’exercer la responsabilité de l’aménagement d’une ville ou d’un quartier : les sociétés d’économie mixte et les établissements publics d’aménagement.

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Les premières sociétés d’économie mixte remontent à l’entre-deux-guerres [7][7] Le juriste Yves Prats fait remonter les premiers textes..., et leur rôle est précisé dans la loi du 30 avril 1946 sur le développement économique et social de l’outre-mer. Cette loi permettait en effet à l’État de créer des sociétés publiques fonctionnant avec la souplesse d’une entreprise commerciale tout en étant soumises au contrôle public. Cette formule sera massivement utilisée dans les grands ensembles, y compris pour ceux qui concernaient plusieurs communes. Selon le Code de l’urbanisme de 1959, les sociétés d’économie mixte bénéficient d’une implication forte des collectivités locales (supérieure à 50 %). Elles relèvent du droit commercial des sociétés anonymes et ont un périmètre d’intervention limité aux collectivités signataires de la convention qui les fait naître. La multiplication des sociétés d’économie mixte est une conséquence de la création, en 1958, des zones à urbaniser en priorité (zup). À partir de 1959, on décide de confier la réalisation de ces nouveaux ensembles urbains à des sociétés d’économie mixte, afin d’associer – financièrement – les collectivités locales, et de diminuer la part de financement jusqu’alors assumée par les crédits du Fonds national d’aménagement foncier et d’urbanisme (fnafu). Certaines de ces sociétés d’économie mixte, comme la Société d’économie mixte pour l’équipement et l’aménagement du département de Seine-et-Oise, fondée au début des années 1960, travaillent sur des territoires très vastes, beaucoup plus vastes en réalité que les périmètres des premières villes nouvelles. C’est dire que la création des établissements publics d’aménagement des villes nouvelles ne répond pas à un vide administratif, mais au contraire à un désir de contournement des formules existantes. Au lieu de regarder du côté des sociétés d’économie mixte, on regardera du côté de la Défense, dont la création et le développement s’appuient sur une formule autrement plus ambitieuse pour l’État.

Une filiation reconnue : l’établissement public d’aménagement de la Défense (epad)

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La formule de l’établissement public d’aménagement est expérimentée pour la première fois à la Défense en 1958. À l’origine de ce projet, on trouve un concours, lancé dans les années 1930 par la Ville de Paris, en vue de l’aménagement de l’avenue située entre la place de l’Étoile et la place de la Défense (Bayle, 1993 ; Picon-Lefebvre, 2000). La jeune revue Urbanisme publiera dans son premier numéro (1932) quelques-uns des projets primés. Différé en raison de la crise économique puis de la guerre, l’aménagement de la Défense resurgit sous la IVe République au sein du ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme (mru). Les acteurs du lancement de la Défense ne sont pas à proprement parler des hommes nouveaux. C’est en effet au sein du Service d’aménagement de la région parisienne (sarp) – contre lequel la génération des villes nouvelles prétendra s’ériger – que Gibel définit le « projet pour la zone dite de la Défense », dès les années 1950. On prévoit alors d’y implanter la Maison de la radio, le cnit, une Exposition universelle puis un musée du xxe siècle. Seul le cnit sera réalisé, dès 1956-1958. L’ampleur du projet et sa dimension symbolique pour la place de la capitale dans une Europe en construction (traité de Rome en 1957) conduisent l’État à intervenir directement et à créer, le 9 septembre 1958, le premier « établissement public d’aménagement ». À bien des égards, l’epad fait office de transition entre les pratiques de la IVe République, incarnée par le ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme, et celles de la Ve, incarnées par les villes nouvelles. La prosopographie de certains des dirigeants de la Défense conforte cette interprétation. Le premier directeur de l’établissement, André Prothin (1958-1969), a été responsable de l’aménagement de l’Exposition universelle de 1937, concepteur pendant la guerre du futur mru, puis directeur de ce même ministère de 1946 à 1958. Plus tard, seront associés à l’epad, Robert Auzelle, ancien directeur du centre d’études de la Direction de l’aménagement du territoire, puis, en 1969, Jean Millier, ancien de l’Institut d’aménagement et d’urbanisme de la région parisienne. Dix ans plus tard encore, la nomination à la tête de l’epad de Jean-Paul Lacaze, ancien directeur de l’établissement public du Vaudreuil, témoigne du poids d’une filiation qui n’est pourtant que rarement revendiquée par les aménageurs des villes nouvelles.

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L’epad apparaît bien à distance comme une préfiguration des epavn. Comme pour les villes nouvelles, le périmètre d’études et d’intervention concerne plusieurs communes (Puteaux, Courbevoie, Nanterre). Cette délimitation justifie une gestion supracommunale du dossier, qui aurait pu relever de la préfecture de la Seine, mais que l’État préfère effectuer en direct, via un établissement public. La représentation communale, constitutionnellement légitime, est détournée via un conseil d’administration dans lequel les représentants des communes sont minoritaires. Autre ressemblance avec les epavn, la distinction entre la gestion des infrastructures (qui sont du ressort de l’epad) et les superstructures (qui sont du ressort des investisseurs privés). Par ailleurs, l’epad fait le choix d’un urbanisme sur dalle – c’est l’une des premières utilisations du concept en France –, choix qui sera également opéré à Cergy-Pontoise et à Saint-Quentin-en-Yvelines (Elancourt). Enfin, l’epad est à l’origine de la réglementation des epa. Le décret du 19 mai 1959 précise que les epa sont créés par décret du Conseil d’État, après avis des conseils généraux et des conseils municipaux intéressés. C’est dire que la filiation entre l’epad et les epavn semble évidente. Comment alors expliquer le délai de dix ans qui sépare la création de l’epad de celle des premiers epavn ?

Aménagement régional ou aménagement local : quelle échelle pour les villes nouvelles ?

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Rien n’indique que le choix de la formule des epa ait été effectué en même temps que celui de la création des villes nouvelles. Selon Yves Brissy, le choix des epa apparaît vers 1965, alors qu’on sait que l’idée des villes nouvelles germe au sein de l’Institut d’aménagement et d’urbanisme de la région parisienne (iaurp) vers 1962-1963, sans parler des concepts antérieurs de « villes satellites », qui remontent aux années 1940 (Baudoui, 1990). De même, dans la directive du Premier ministre Georges Pompidou à Paul Delouvrier, datée du 4 avril 1966 – et qui est un des textes fondateurs de l’histoire des villes nouvelles françaises –, on ne parle pas encore d’epa mais simplement d’un « organisme d’aménagement [8][8] Cité dans Secrétariat général des villes nouvelles,... ».

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Le fait même que les epa soient créés tardivement – c’est-à-dire après le lancement effectif de certains programmes comme la préfecture de Cergy-Pontoise et celle d’Évry – indique qu’il y a eu des hésitations sur la formule opportune à retenir. Trois types de tensions semblent ici conjuguer leurs effets pour retarder le choix de la formule de l’epa : d’une part, les tensions entre certains ministères du gouvernement Pompidou (ministère de la Construction puis de l’Équipement, Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale) et l’équipe porteuse du projet des villes nouvelles (Chenu, 1994) ; d’autre part des divergences au sein même de l’équipe Delouvrier sur l’échelle pertinente d’intervention ; enfin, et surtout, la question de la participation ou du contournement des élus locaux.

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L’échelle de conception et d’intervention choisie dans le cas des grands ensembles ou de l’opération de la Défense était limitée dans l’espace. Dans les deux cas, il s’agissait de gérer un territoire très localisé. En revanche, l’échelle de conception des villes nouvelles, telles qu’elles sont présentées dans le Schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme de la région de Paris en 1965 (Ostrowetsky, 1983), est beaucoup plus grande. Les villes nouvelles ne se justifient en effet qu’en tant que vecteurs d’une restructuration de l’espace francilien. Leur pertinence – donc la conception de leur aménagement – est régionale avant d’être locale. Les villes nouvelles, ou plus exactement les centres urbains nouveaux, sont la pierre d’angle de la politique d’aménagement régional, que ce soit à Paris (Zylberberg, 1992) ou en province. Le mot clé de l’époque, n’est pas l’« urbain » ou la « ville », mais l’« aménagement » ou la « région ». Ce sont ces notions qui constituent l’axe prioritaire de l’urbanisme tel qu’il se pratique et qu’il s’enseigne dans les années 1960. Elles sont de surcroît implicitement portées par les premiers responsables des Missions d’études et d’aménagement des villes nouvelles (meavn), qui précèdent les epa. Cinq des neuf chefs des meavn sont des ingénieurs des Ponts et Chaussées. La substitution du profil de l’ingénieur des Ponts à celui de l’architecte-urbaniste, figure clé de la période de la reconstruction, détermine un changement d’échelle de conceptualisation de l’urbain. La ville nouvelle est un pôle structurant des flux de circulation, tête de pont de nouvelles voies de communication (voies express, réseau express régional) avant d’être un geste d’urbanisme. L’échelle régionale apparaît comme la plus pertinente pour les hommes d’État des débuts de la Ve République. Dès 1965, le Plan est régionalisé, et la question régionale reste un fil directeur de la réforme de l’État de 1964 jusqu’au référendum de 1969. Ajoutons enfin que les structures administratives créées au début des années 1960, à savoir le District de la région parisienne et l’Agence foncière et technique de la région parisienne (aftrp), mais aussi la Mission interministérielle d’aménagement du Languedoc, constituent potentiellement des structures d’aménagement.

Des établissements publics d’aménagement à vocation régionale

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L’ordonnance du 4 février 1959, par laquelle Michel Debré crée le District de la région parisienne, est explicite sur ce point. L’article 2 de ce texte attribue à la nouvelle institution « la prise en charge éventuelle de l’exécution des projets » par « décret en conseil des ministres à défaut d’accord avec les collectivités locales ». On sait que ce projet fut retiré après un débat houleux au Sénat en 1960 et que le Premier ministre dut revoir sa copie en décembre 1960, en précisant que le District serait un « établissement public fonctionnel n’ayant de pouvoirs d’exécution que dans des cas exceptionnels ». La loi du 2 août 1961, qui créée officiellement le District de la région parisienne, lui donne comme mission des tâches d’études, d’octroi d’aides financières à des collectivités, à des établissements publics ou à des sociétés d’économie mixte, mais aussi d’exécution, après convention, des tâches d’opération d’intérêt régional » (Dagnaud, 1979b). Le District seconde version n’avait donc pas a priori pour vocation de réaliser des ensembles urbains nouveaux (grands ensembles ou villes nouvelles).

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Malgré ces garde-fous démocratiques, qui semblaient préserver les prérogatives locales, le rôle des institutions régionales fut considérable au début des années 1960. On sait que le choix de créer des villes nouvelles, évidemment contraire à la volonté de la plupart des élus municipaux, fut le fait d’une institution régionale, l’Institut d’aménagement et d’urbanisme de la région parisienne, créé en 1960 pour alimenter en études et projets la réflexion du District. C’est au sein de cette institution et dans un relatif grand secret – qui sera justifié a posteriori par le souci de contourner la spéculation foncière – que sont dessinés le Schéma directeur et les zones d’aménagement différées, principaux leviers de la politique d’aménagement régional. Ce coup de force technocratique eut finalement raison de la fronde communale de l’année 1960 (Alduy, 1978).

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On connaît mal en revanche le rôle de l’aftrp, fondée par décret le 14 avril 1962 à la demande de Paul Delouvrier, pour acquérir des terrains sensibles, en vue de créer des zones à urbaniser en priorité, puis des villes nouvelles. Pour le juriste Yves Brissy (1974), l’aftrp est un « établissement public d’aménagement à caractère industriel et commercial », disposant d’un budget propre (la taxe d’équipement) et ayant pour attribution, aux termes de ses statuts, des opérations immobilières d’acquisition, d’aménagement, d’équipement, de rénovation d’immeubles et de droit de préemption (procédure des zones d’aménagement différé en 1962). Le parallèle entre l’aftrp et la Mission d’aménagement de la côte languedocienne (1963) puis de la Mission d’aménagement de la côte aquitaine (1967) s’impose évidemment. Pour les spécialistes de droit public de l’époque, la Mission Languedoc est une « révolution administrative qui démontre qu’il est possible de remédier aux défauts de structure des administrations traditionnelles, sans création d’une nouvelle administration, mais simplement en instituant un organisme souple et léger qui coordonne, synthétise et anime les diverses administrations classiques, en jouant le rôle de chef de file et en assumant la responsabilité d’une opération » (Arrago, 1969). Peut-on dire que les villes nouvelles auraient pu être conçues et lancées par des établissements publics régionaux (comme le District, l’aftrp ou la Mission d’études basse Seine) et non locaux ? Si la réponse est clairement négative du côté des partisans des villes nouvelles (Roullier, 1970), le doute est permis pour ce qui concerne les ministères de tutelle. Quand, en 1966, Paul Delouvrier et la Direction de l’aménagement foncier et de l’urbanisme proposent la mise en place simultanée d’un organisme aménageur (epa) et d’un ensemble urbain (nouvelle collectivité locale) pour la réalisation des villes nouvelles, le ministre des Finances objectera qu’il existait déjà des institutions régionales d’aménagement (iaurp et aftrp) et qu’on pouvait se contenter d’équipes légères « de mission » sur le modèle du Languedoc (Dagnaud, 1979, p. 122) L’anecdote nous indique clairement qu’à cette date, l’échelle pertinente de réalisation des villes nouvelles, donc la formule d’un epa par ville nouvelle, était encore loin de faire l’objet d’un consensus. Elle nous révèle également que Paul Delouvrier s’était converti à un pilotage local des villes nouvelles, lors même que la conception initiale (1962-1965) semblait relever d’un pilotage régional. Elle nous révèle enfin que ce qu’on a appelé ultérieurement « esprit de mission » des premières équipes, relevait autant d’une vocation des hommes que d’une indécision de l’administration. Les missions d’études locales qui sont finalement acceptées par l’Équipement et les Finances ne peuvent être considérées comme des préfigurations des epa qu’a posteriori, et seulement là où elles ont débouché. Rappelons que seulement cinq des neuf villes nouvelles prévues par le Schéma directeur seront effectivement lancées.

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Le cas de la basse Seine, prolongement objectif de la réflexion francilienne sur les villes nouvelles, conforte notre hypothèse de travail sur l’absence de choix préalable d’échelle pertinente d’aménagement. À titre expérimental, l’Organisation d’études basse Seine avait été mise en place vers 1965, à l’initiative de la datar. Il s’agissait d’établir un schéma directeur d’aménagement régional. Le schéma haut-normand sera publié en 1967, sous la forme d’un livre blanc. Il prévoyait la création d’une série de villes nouvelles, dont Le Vaudreuil. Pour réaliser ce schéma, on crée, le 26 avril 1968, l’Établissement public basse Seine (epbs) et on instaure, le 21 décembre 1967, une taxe d’équipement spéciale, perçue par cet établissement public (2 % des impôts locaux). L’epbs, dont les statuts rappellent ceux de l’aftrp, est également un établissement public industriel et commercial, très lié aux instances régionales, notamment à la Commission de développement économique régional de Haute-Normandie. Sa mission consistait à réaliser des réserves foncières, des opérations immobilières. Jusqu’à la création, en janvier 1972, de l’établissement public du Vaudreuil, l’epbs sera l’opérateur foncier unique de la ville nouvelle. C’est dire que, là encore, l’optique régionale précéda, voire concurrença, l’optique locale. Il faudra attendre la faillite politique de la coopération régionale – entre l’Eure et la Seine-Maritime – pour que l’établissement public du Vaudreuil soit définitivement établi [9][9] « Le témoignage d’un père fondateur : Jean-Paul Lacaze »,.... Les missions d’études en offrent un dernier exemple.

Une charnière méconnue : les Missions d’études et d’aménagement des villes nouvelles (meavn)

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Dans l’optique des aménageurs, la continuité entre Mission d’études et établissements publics d’aménagement est évidente. Les premières seraient des solutions temporaires, imposées pour des raisons techniques (temps d’enregistrement par le Conseil d’État de la création d’un établissement public). Cette affirmation mérite d’être nuancée, tant l’avenir des villes nouvelles – aussi bien national que local – semblait peu tracé à la fin des années 1960. À bien des égards, les Missions résultent d’un compromis entre Delouvrier et le ministère des Finances, l’arrière-plan relevant de l’opposition avec le ministre de l’Équipement, Albin Chalandon. Les meavn sont à l’origine des missions techniques, initiées en région parisienne à Cergy-Pontoise (juillet 1966), Évry (septembre 1966), Trappes (janvier 1968). Suivent les sites de province avec Le Vaudreuil et Lille-Est (1968), L’Isle-d’Abeau (1969) et les Rives de l’Étang de Berre (1970). Marne-la-Vallée et Melun-Sénart voient leurs missions d’études créées en 1969, ce qui explique sans doute leur décalage par rapport au reste des villes nouvelles de la région parisienne.

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Ces missions n’ont pas de statut juridique. Elles ne constituent pas une personne morale, c’est-à-dire qu’elles ne peuvent gérer ni budget propre ni personnel. Leur mise en place est empirique. Elles ne disposent que d’une simple « lettre de mission » signée par le Premier ministre (missions en région parisienne) ou par le ministre de l’Équipement (missions en province). Cette lettre nomme un directeur, qui composera une équipe légère (de dix à soixante personnes), à partir des ressources humaines de l’iaurp et de l’aftrp. Les budgets de fonctionnement des missions dépendent de ces deux institutions, l’iaurp prenant en charge les études, l’aftrp, les acquisitions foncières.

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Sur le terrain, la mise en place des missions suscite des inquiétudes, voire un rejet des élus locaux. La plupart des communes forment alors – parfois sous la contrainte de l’État – des syndicats intercommunaux à vocation multiple (sivom) [10][10] Évry en 1966, Trappes en 1967, Cergy, Marne-la-Vallée..., c’est-à-dire des établissements publics pouvant contracter des emprunts, recevoir des subventions, percevoir des taxes, et qui pourront même lancer, dans certains cas, les premiers projets urbains. L’histoire de ces sivom, tout comme celle des meavn, nous est aujourd’hui méconnue. Elle témoigne néanmoins du flou juridique dans lequel les villes nouvelles sont lancées de 1966 à 1970-1972. La mémoire de cette époque a tendance à écraser sa spécificité, en en faisant une simple préfiguration des epa et des syndicats communautaires d’aménagement. Pour les aménageurs, les premières années témoignent d’une bonne entente avec les élus, période où règnent « le recours au compromis, le sens du dialogue, le rejet de la relation d’autorité [11][11] Secrétariat général des villes nouvelles (1981), Institutions... ». Pour les élus au contraire, la mise en place des institutions d’aménagement marque « l’effacement des collectivités locales » (Campagnac et Dourlens, 1975). Les archives départementales et municipales mentionnent clairement le rejet des villes nouvelles par les élus, aussi bien gaullistes que socialistes, et surtout communistes.

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La question du passage de témoin entre les meavn et les epa mériterait également d’être revisitée. L’histoire classique des villes nouvelles insiste sur la logique du transfert de personnel, et sur le fait que les directeurs des missions seront dans la majorité des cas ceux des premiers epa. En réalité, le passage de témoin fut souvent très long, cette lenteur (plusieurs mois, voire quelques années) différant objectivement le lancement de certains programmes d’aménagement. On pointera également une différence fondamentale entre les meavn et les epa, celle des périmètres de compétence. Les meavn ont mené deux sortes d’études concernant deux périmètres complémentaires. Le premier, dans la logique du primat de l’échelle régionale, concernait le « périmètre d’études ». Il s’agissait de prospective régionale, sur laquelle d’ailleurs les meavn entraient en concurrence avec les jeunes directions départementales de l’équipement (dde). Cette dimension régionale sera occultée lors du lancement des epa. Seul comptera alors le « périmètre opérationnel », c’est-à-dire le territoire de la future ville nouvelle.

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Ainsi, entre la préhistoire des epa (1960-1970) et leur histoire effective (après 1970), les filiations sont loin d’être limpides, et les discontinuités témoignent d’une hésitation non seulement sur l’échelle de l’aménagement, mais aussi, au-delà, sur l’opportunité et le sens des villes nouvelles. Reste à examiner les raisons qui ont finalement permis le choix des epa et les modalités de leur mise en place.

La mise en place des epa

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Le choix de confier la réalisation des villes nouvelles à des établissements publics d’aménagement spécifiques est arrêté précisément le 24 octobre 1968, par directive du Premier ministre Maurice Couve de Murville. Le texte indique que « l’ampleur et la durée de la tâche, le souci de prendre en compte les intérêts d’une population future, le grand nombre de communes concernées et l’insuffisance de leurs moyens financiers, conduisant à confier à l’État certaines prérogatives, conduisent le gouvernement à retenir, conformément aux conclusions du rapport de la Commission de l’équipement urbain pour le Ve Plan, la formule de l’établissement public d’aménagement [12][12] Cité par Y. Brissy, 1974, p. 197. ».

La mystique de l’administration nouvelle

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Derrière la clarté apparente de ce choix, s’exprime en réalité une nouvelle culture administrative. Rappelons tout d’abord que le climat administratif des années 1960 est traversé par le serpent de mer de la « réforme de l’État ». Les travaux du sociologue Michel Crozier (1963) tendent à montrer que l’administration française traditionnelle peut difficilement accomplir les tâches nouvelles réclamées par la technocratie gaullienne. Le renouvellement des méthodes passerait nécessairement par une para-administration, plus apte à s’émanciper des facteurs d’inertie du système. Les travaux de Pierre Grémion (Worms et Gremion, 1968 ; Gremion, 1976) sur le système administratif local aboutissent aux mêmes conclusions. Il faut confier du pouvoir aux échelons les plus aptes à contrôler les zones d’incertitude. La question même des villes nouvelles participe de cette réflexion globale sur le changement administratif. L’étude d’Yves Brissy est publiée dans une collection intitulée « l’administration nouvelle », dirigée par Lucien Mehl et Jean Driol, et qui vise à éclairer ces obligations nouvelles de l’administration que sont « le sens de l’avenir, le souci de la prévision, la volonté de création, l’esprit d’entreprise ». Roland Drago, professeur de droit public qui préface la thèse d’Yves Brissy (1974, p. 11), affirme que la « maîtrise de l’urbanisme est peut être aujourd’hui la fonction nouvelle des administrations » et qu’elle « exige la mise en place de mécanismes administratifs nouveaux ».

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Cette mystique de la nouveauté ressource un discours plus ancien sur la distinction entre administration de gestion et administration de mission. On attribue généralement cette distinction à un article écrit en 1956 par Edgard Pisani (1956) et qui porte sur la question de l’aménagement du territoire. L’auteur plaidait pour une administration légère et un renouvellement des méthodes de travail. De nombreuses administrations de missions du début des années 1960 (Fredenucci, 2001) s’inspireront de ses vues ; ainsi le Commissariat général au Plan (60 personnes), la datar (30 personnes), la Mission Languedoc (10 personnes). Il faudrait aussi ajouter à cette référence la lecture des travaux de Jean Gottmann (1952), qui démontrent la nécessité d’une planification régionale et qui influenceront fortement les collaborateurs de Paul Delouvrier.

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Au-delà d’une nouvelle culture administrative, le choix de la formule des epa s’explique aussi par le souci de prendre le contre-pied des grands ensembles [13][13] « Le point de départ des villes nouvelles fut le rejet.... La construction d’un anti-modèle, favorisée par la critique médiatique des grands ensembles (Huguet, 1971), occupe une grande place dans les stratégies de communication et de justification des aménageurs des villes nouvelles. Assez logiquement, le rejet de la forme urbaine du grand ensemble entraîne le rejet de la structure administrative qui lui est associée : la société d’économie mixte. Ce rejet n’allait pourtant pas de soi. Certains programmes de grands ensembles (Fourcaut et Paquot, 2002) – comme Bobigny, Créteil ou, en province, la Ville neuve de Grenoble, Hérouville-Saint-Clair, Le Mirail – pouvaient s’apparenter à de véritables villes nouvelles. Conçus pour accueillir 100 000 habitants, ces programmes s’accompagnaient nécessairement de réflexions approfondies sur les transports et les équipements. Les confier à des sociétés d’économie mixte garantissait l’investissement financier et politique des collectivités locales.

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Convaincre la tête de l’État d’avoir recours à la formule des epa supposait donc de déployer une véritable pédagogie. L’équipe de l’iaurp a joué ici un rôle sans doute essentiel. Jean-Eudes Roullier, engagé par Paul Delouvrier en 1962, travaille de 1962 à 1964 sur les problèmes de fiscalité locale. Il étudie à cette époque le système des development corporations, ce type d’établissement public d’aménagement des villes nouvelles anglaises, choisi par les travaillistes dans l’immédiat après-guerre pour contrer l’opposition conservatrice des collectivités locales. Dans le système des development corporations, l’établissement conçoit et réalise directement la ville nouvelle. Son conseil d’administration est réduit à 9 membres, directement désignés par le ministre de l’Urbanisme. L’établissement aménageur a donc les pleins pouvoirs. Le système français des epa ne s’inspirera que très partiellement du modèle anglais, une grande partie des réalisations (surfaces commerciales et industrielles, logements) étant concédées à des promoteurs publics ou privés. En revanche, le choix des epa, incontestablement plus directifs que les sem, engageait fortement la haute administration de l’État. Comme Yves Boucly, le futur directeur de l’epa de Villeneuve d’Ascq et d’Évry, et Jean-Paul Alduy, le futur directeur de l’epa de Saint-Quentin-en-Yvelines, le font remarquer dans les années 1970, les epa sont des instruments privilégiés au service de la technocratie.

La loi Boscher ou le symbole des débuts laborieux des epa

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Au demeurant, la mise en place des nouvelles institutions s’avéra laborieuse, comme en témoigne la lenteur de publication des décrets d’attribution. Si certaines villes nouvelles comme Lille-Est (11 avril 1969), Évry (12 avril 1969) et Cergy-Pontoise (16 avril 1969) se voient très tôt dotées d’un epa, d’autres doivent attendre. Saint-Quentin-en-Yvelines (21 octobre 1970) et, plus tard encore, Marne-la-Vallée (17 août 1972) et Melun-Sénart (15 octobre 1973) passent tardivement du régime des meavn à celui des epa. Cette lenteur s’explique en premier lieu par l’ampleur des protestations communales et départementales. Celles-ci s’expriment avant même que la loi Boscher ne leur donne un cadre approprié. Les conseils généraux, notamment, ont joué un rôle déterminant dans la délimitation des futures villes nouvelles, comme le prévoyait la loi. Évry devra se contenter de 4 communes sur les 5 retenues initialement, Cergy de 12 sur 21. Aux Rives de l’Étang de Berre, 5 communes seulement sont retenues sur les 12 prévues, ce qui contraint l’État à créer, en parallèle à l’epareb, une Mission interministérielle d’aménagement de la région de Fos-Étang de Berre (miafeb) pour contrôler l’extension urbaine engendrée par la création du complexe industrialo-portuaire de Fos-sur-Mer.

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C’est dire la fragilité de ces nouvelles institutions, qui sont loin d’être acceptées dans le paysage administratif et politique local du début des années 1970. Un hasard de l’histoire, le report – en raison de la crise politique et sociale – du vote de la loi Boscher, de mai 1968 au 10 juillet 1970 [14][14] F. Theule, « La loi Boscher du 10 juillet 1970, ou... assure en définitive la survie des epavn. Dans le droit public français, en effet, une opération d’urbanisme de la taille des villes nouvelles nécessitait une double structure. D’une part une structure opérationnelle (epa ou sem), d’autre part, une structure politico-administrative de validation (communes, sivom, etc.). Paul Delouvrier avait imaginé un interlocuteur unique pour ses epa, sous la forme d’un ensemble urbain, dont la constitution politique aurait été progressive, au fur et à mesure de l’arrivée des nouveaux habitants. Les députés, aiguillonnés par l’Association des maires de France, n’en voulurent pas et discutèrent, dès le printemps 1968, d’autres propositions (Syndicat communautaire d’agglomération) permettant la survie des communes concernées par des zones d’agglomération nouvelle. La dissolution de l’Assemblée nationale, consécutive aux événements de Mai, laissa aux aménageurs des villes nouvelles un répit, dont ils purent profiter jusqu’aux années 1972-1973, date de création des premiers sca. En quatre ans, en effet, la plupart des opérations de préfiguration des villes nouvelles avaient été lancées par les epa, rendant le processus irréversible.

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Au terme de l’analyse, on ne peut qu’insister sur l’absence de logique qui conduit à la création des epavn. Loin d’être l’évidence qu’ont vécue et défendue les acteurs, leur genèse est hésitante, démontrant que les positions des uns et des autres n’étaient ni arrêtées, ni figées dans le temps. Cette dimension nous semble capitale pour l’avenir même des villes nouvelles. L’indéniable mise en scène du passage de témoin entre les epa et les san (à Cergy-Pontoise notamment) rejoue, à trente ans de distance, la mythologie de la cohérence du discours des aménageurs. Dire que cette cohérence relève d’un exercice de communication plus que d’une réalité objective, ce n’est pas fragiliser les aménageurs d’aujourd’hui mais leur faire prendre conscience de la complexité géographique et administrative du champ de l’urbanisme [15][15] Sur les effets de feedback de l’urbanisme contemporain....

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On pourrait aussi ajouter que le terme d’epa ne se limite pas aux villes nouvelles et à la séquence historique 1965-1975. On comptait 14 établissements publics d’aménagement en 2002, dont 6 seulement en ville nouvelle. La formule a été réutilisée ensuite pour d’autres lieux et d’autres secteurs d’activité. Citons l’epa Seine-Arche à Nanterre, l’epa Euroméditerranée de Marseille, l’epa Mantois-Seine-Aval de Mantes-la-Jolie, qui réactivent certains projets des années 1960. Parmi les récentes créations, l’epa de la Plaine de France [16][16] Décret n° 2002-477 du 8 avril 2002, jo du 9 avril ..., né du décret du 8 avril 2002, regroupe 2 communautés d’agglomération, 1 communauté de communes et 29 communes. L’ironie de l’histoire a voulu que parmi ces 29 communes, certaines, comme Sarcelles, Saint-Ouen, La Courneuve ou Aulnay-sous-Bois, ont fait l’objet de programmes de grands ensembles dans les années 1950-1960, via des sem. Ce dernier cas tend à prouver une nouvelle fois que l’histoire des villes nouvelles ne peut être dissociée de l’histoire générale de l’aménagement et de l’urbanisme, et infirme à distance la thèse d’Yves Brissy selon laquelle les villes nouvelles françaises auraient produit une administration spécifique. Il est clair que la fermeture des epa ne saurait signifier la fin de l’histoire des villes nouvelles.


Références bibliographiques

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Notes

[*]

Loïc Vadelorge, université de Versailles-Saint-Quentin-en-Yvelines, Centre d’histoire culturelle des sociétés contemporaines.

loic. vadelorge@ wanadoo. fr

[1]

Yves Brissy s’inspire beaucoup d’un long et remarquable article de Jean-Eudes Roullier, qui décrit par le menu la genèse des structures administratives choisies pour réaliser les villes nouvelles : « Les problèmes administratifs et financiers posés par la réalisation des villes nouvelles de la région parisienne », Techniques et architecture, n° 5, 1970, p. 108-115.

[2]

Voir, à titre d’exemple, les histoires de Cergy-Pontoise et de Saint-Quentin-en-Yvelines, commandées par les epa : Si Saint-Quentin m’était conté, Saint-Quentin-en-Yvelines, Établissement public d’aménagement, 6 volumes parus, 1991-1994 et Vincent Girard, C’était la ville nouvelle. Récit de la fondation de Cergy-Pontoise, Paris, Somogy-Éditions d’art, epa de Cergy-Pontoise, 2002.

[3]

La métaphore du Concorde et du tournevis a été employée lors du colloque du 19 avril 1969, organisé par la Fondation nationale des sciences politiques et publié sous le titre L’expérience française des villes nouvelles, Paris, Armand Colin, 1970.

[4]

« Histoire et enjeux des villes nouvelles », exposé de Jean-Eudes Roullier aux étudiants de la 20e session des ateliers d’été de Cergy-Pontoise, 20 août 2002, dactylographié, p. 4. Ce texte nous a été aimablement communiqué par l’auteur.

[5]

Jacques Dupaquier et Alain Drouard, « De la Fondation Carrel à l’ined », dans Histoire de la population française, tome 4, Paris, puf, 1988, p. 22 et suivantes.

[6]

Journal officiel du 2 juin 1959.

[7]

Le juriste Yves Prats fait remonter les premiers textes concernant les sem à 1926, dans P. Merlin, et F. Choay (sous la dir.), Dictionnaire de l’urbanisme et de l’aménagement, Paris, puf, 3e édition, 2000, p. 775.

[8]

Cité dans Secrétariat général des villes nouvelles, Intitutions et financement des villes nouvelles, Paris, La Documentation française, 1981, p. 18.

[9]

« Le témoignage d’un père fondateur : Jean-Paul Lacaze », Études normandes, n° 2, 2004, p. 19-32.

[10]

Évry en 1966, Trappes en 1967, Cergy, Marne-la-Vallée et Melun-Sénart en 1969.

[11]

Secrétariat général des villes nouvelles (1981), Institutions et financement des villes nouvelles, Paris, La Documentation Française, p. 13.

[12]

Cité par Y. Brissy, 1974, p. 197.

[13]

« Le point de départ des villes nouvelles fut le rejet des grands ensembles » affirme Jean-Eudes Roullier dans « Des villes nouvelles à la nouvelle ville », Urbanisme, mars-avril 1997, n° 293, p. 84. Une récente journée d’études (11 juin 2003) consacrée au thème « Des grands ensembles aux villes nouvelles » (mhevn/Annie Fourcaut/Loïc Vadelorge) conduit à nuancer fortement l’opposition entre les deux « modèles » urbains (Actes à paraître.)

[14]

F. Theule, « La loi Boscher du 10 juillet 1970, ou la porte étroite », communication prononcée lors du séminaire hevn du 21 mai 2003 (en cours de publication).

[15]

Sur les effets de feedback de l’urbanisme contemporain en ville nouvelle, voir M. Mottez, Carnets de campagne. Evry 1965-2007, Paris, L’Harmattan, Villes et Entreprises (2003).

[16]

Décret n° 2002-477 du 8 avril 2002, jo du 9 avril 2002.

Résumé

Français

Les aménageurs des villes nouvelles françaises attribuent souvent l’originalité de ces villes à l’utilisation d’une forme administrative nouvelle : les établissements publics d’aménagement. L’analyse historique dément cette conception déterministe à différents niveaux. D’une part, les epavn s’inscrivent dans une tradition biséculaire d’établissements publics. D’autre part, le choix politique qui a consisté, au milieu des années 1960, à préférer la formule des epa plutôt que celle des sociétés d’économie mixte a fait l’objet de nombreux débats et compromis. Entre-temps, la conception des villes nouvelles a fait l’objet d’un changement d’échelle. Imaginées à l’origine dans un contexte régional, les villes nouvelles se territorialisent dès la fin des années 1960. La lenteur de la transformation des missions d’études en établissements publics d’aménagement indique que les tensions au sein de l’exécutif ne sont pas apaisées à l’heure où sont lancés les premiers chantiers.

Mots-clés

  • villes nouvelles
  • établissement public d’aménagement
  • réforme administrative
  • aménagement du territoire
  • politique urbaine

English

Most French new towns « builders » consider the specificity of these new towns came from their innovative administrative form, the établissement public d’aménagement (epa), the French equivalent to a development corporation. Historical evidence does not support this view. First, epas are embedded in a secular tradition of civil services. Second, the early 1960s political choice to select a public corporation, instead of a « mixed » (public-private) company, was the output of difficult controversies and compromises. Third, new towns planning shifted from a regional scale to a more local scale in the late 1960s. Initial planning institutions in charge of new towns were very slowly transformed into epas able to start their implementation, as central government remained divided on the issue of creating new towns.

Keywords

  • new town
  • development corporation
  • France
  • administrative reform
  • territorial planning

Español

Los responsables de la ordenación de las nuevas ciudades construidas recientemente en Francia atribuyen a menudo la originalidad de estas a los nuevos instrumentos de gestión: los organismos públicos de ordenamiento. El análisis histórico desmiente sin embargo esta concepción determinista en varios puntos. Por una parte, estos organismos estan ubicados dentro de una tradición que dura desde hace ya dos siglos. Por otra parte, la decisión política que ha consistido, en la mitad de la década de los sesenta, a desdeñar la constitución de « organismos de economia mixta » ha dado lugar a polemicas y acuerdos circunstanciales. Mientras tanto la concepción de nuevas ciudades ha sido el objeto de un cambio de escala. Imaginadas al principio dentro del contexto regional, las ciudades recientes se territorializan a partir del final de los años sesenta. La lentitud con la que los comités de proyectos han evolucionado para transformarse en organismos públicos indica que las tensiones en el seno del ejecutivo no cesaron incluso cuando las primeras construcciones comenzaban a surgir del suelo.

Palabras claves

  • ciudades recientes
  • organismos oficiales de ordenamiento
  • reforma administrativa
  • ordenación territorial
  • política de ordenación urbana

Plan de l'article

  1. Les précédents administratifs
    1. La notion d’établissement public
    2. Les epa sont-ils des entreprises publiques ?
    3. Quel cadre opérationnel pour l’aménagement ?
    4. Une filiation reconnue : l’établissement public d’aménagement de la Défense (epad)
  2. Aménagement régional ou aménagement local : quelle échelle pour les villes nouvelles ?
    1. Des établissements publics d’aménagement à vocation régionale
    2. Une charnière méconnue : les Missions d’études et d’aménagement des villes nouvelles (meavn)
  3. La mise en place des epa
    1. La mystique de l’administration nouvelle
    2. La loi Boscher ou le symbole des débuts laborieux des epa

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