CAIRN.INFO : Matières à réflexion

1L’obligation pour les communes déficitaires à réaliser des logements sociaux a été instituée par l’article 16 de la loi d’orientation pour la ville, du 3 juillet 1991. Cette loi a ensuite été modifiée, notamment par l’article 55, de la loi Solidarité et Renouvellement Urbain (SRU) du 13 décembre 2000, elle-même corrigée par la loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier (MURCEF) du 11 décembre 2001. La loi SRU de 2000 contraint certaines communes dépendant d’agglomération à atteindre le seuil de 20 % de logements sociaux. Son article 55 impose une obligation de mixité sociale. La loi MURCEF a institué un mécanisme de solidarité financière et des sanctions.

2Si les lois dites « Duflot I » puis « Duflot II », respectivement du 10 octobre 2012 (censurée par le Conseil constitutionnel) [2] et du 17 janvier 2013 [3], visent clairement à « permettre le développement d’une offre de logement correspondant aux besoins et au pouvoir d’achat de chacun », elles s’inscrivent aussi dans le prolongement direct de la loi SRU, dont l’objectif principal reste la mixité sociale. On retrouve ce double objectif s’agissant de l’alourdissement des obligations en matière de logement social (I) et du renforcement du dispositif de sanctions (II).

I – L’alourdissement des obligations en matière de logement social

3Il s’agit d’étudier les modifications apportées par le nouveau texte (A) pour en évaluer son impact potentiel (B).

A – Les dispositions du texte

4L’article L. 302-5, alinéa 1, du Code de la construction et de l’habitation prévoit une obligation de construire au moins 25 % de logements sociaux pour les communes de 1 500 habitants et plus en Île-de-France et les communes de 3 500 habitants et plus dans les autres régions, qui sont comprises dans une agglomération de 50 000 habitants comprenant au moins une commune ou dans un établissement public de coopération interurbaine à fiscalité propre (EPCI) de plus de 50 000 habitants. Déjà, la loi [4] avait ouvert le champ d’application de cette obligation aux EPCI. Au 1er janvier 2013, on compte 248 EPCI à fiscalité propre, dont relève la communauté urbaine Toulouse Métropole.

5La loi Duflot II élève ainsi le seuil de 20 à 25 % des résidences principales [5]. De plus, elle étend le champ d’application du dispositif aux communes de plus de 15 000 habitants qui n’appartiennent ni à une agglomération ni à un EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants, dont la population a augmenté (ce que l’on appelle « les villes champignons »), pour autant que ces territoires sont tendus au niveau de la demande de logements sociaux. La liste doit encore être fixée par décret. Dans le projet de décret d’application disponible [6], aucune ville de Haute-Garonne n’y figure. On pourrait toutefois imaginer que, d’ici peu, serait concernée une ville comme Castanet-Tolosan, qui a connu une forte croissance de population dans les années 1990, ou encore Plaisance-du-Touch. Pour ces « villes-champignons », le taux de logements sociaux est fixé à 20 % et non à 25 %.

6Par ailleurs, le taux de 20 % est maintenu pour les « villes détendues », c’est-à-dire, selon la loi Duflot II, les communes dans lesquelles « le parc de logements existant ne justifie pas un effort de production supplémentaire pour répondre à la demande et aux capacités à se loger des personnes aux revenus modestes ou des personnes défavorisées ». Cette condition est appréciée au niveau de l’agglomération de l’EPCI à fiscalité propre. Trois critères sont énoncés dans la nouvelle loi : la part de bénéficiaires de l’allocation de logement dont le taux d’effort (c’est-à-dire le rapport entre la dépense en logement d’un ménage et son revenu) est supérieur à 30 %, le taux de vacance constaté dans le parc locatif social et le nombre de demandes de logements sociaux par rapport au nombre d’emménagements annuels dans le parc locatif social. Ainsi, « c’est la première fois que des critères destinés à apprécier la situation d’un marché local de l’habitat sont fixés expressément dans une loi » [7]. Quant au principe d’égalité, le Conseil constitutionnel a considéré qu’il n’était pas violé, dans la mesure où les communes concernées étaient dans une situation différente [8]. Le projet de décret fixe la liste des « villes détendues ». Figurent par exemple en Midi-Pyrénées la CA du Grand Rodez, la CA Pau-Pyrénées, la CA du Grand Tarbes, ou encore la CA Perpignan-Méditerranée, la CA de Castres-Mazamet, la CA de l’Albigeois, la CA du Pays de Montauban, Agglomération de Montauban.

B – Quel impact ?

7Cette augmentation du taux oppose les tenants du logement social, soulignant combien cette loi soutient la frange la plus défavorisée de la population et les pourfendeurs de la hausse des prix du loyer dans les communes dans lesquelles le foncier disponible reste rare. En effet, cette mesure a pour effet de diminuer la production et le stock de logements locatifs relevant du secteur privé [9]. D’un point de vue strictement juridique, le seuil de 20 % avait été jugé par le Conseil constitutionnel comme n’étant pas arbitraire car il correspondait à la moyenne des logements locatifs sociaux pour l’ensemble des agglomérations concernées [10]. Quant au nouveau seuil de 25 %, il ne s’agit plus d’un seuil objectif, basé sur l’existant, mais d’un seuil attaché à un objectif de réalisation, objectif modulé en fonction des équilibres entre l’offre et la demande de logements sociaux et les besoins des personnes à revenus modestes. Selon le Conseil constitutionnel, le relèvement du taux conforte l’objectif de mixité sociale et « le législateur a retenu des critères objectifs et rationnels en lien avec l’objectif poursuivi » [11]. Sur un plan pratique, la loi Duflot II a des conséquences lourdes pour les communes : une centaine de nouvelles communes dont le parc de résidence principale compte entre 20 et 25 % de logements sociaux sont ainsi visées et pendant la première période triennale les objectifs de production sont quasiment triplés [12].

8La loi Duflot II étend également la liste des communes qui sont exemptées de cette obligation alors même qu’elles entreraient dans les seuils. Ainsi, aux communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumis à une inconstructibilité d’un plan d’exposition au bruit ou d’une servitude de protection instituée pour des raisons environnementales (protection d’installations classées présentant un danger d’explosion ou d’émanation de produits nocifs), s’ajoutent désormais les communes dont la moitié du territoire urbanisable est soumise à des servitudes d’installation classée résultant d’un plan de prévention des risques technologiques, naturels ou miniers. Il s’agit également des communes appartenant à un EPCI à fiscalité propre ou à une agglomération de 50 000 habitants, en décroissance démographique constatée, à la condition qu’elles appartiennent à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre doté d’un programme local de l’habitat exécutoire. Le projet de décret d’application précise que « les agglomérations ou les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre sont en décroissance démographique dès lors que la population, publiée au 1er janvier de l’année de réalisation de l’inventaire est inférieure à la population publiée cinq années auparavant ou, par défaut, au dernier recensement général de la population » [13].

9Enfin, contrairement à la loi Duflot I, les communes de 1 500 à 3 500 habitants hors Île-de-France situées dans une agglomération d’au moins 30 000 habitants comptant au moins une commune de 1 500 habitants ne se voient pas imposer un taux de 10 %.

10L’échéance est fixée « au plus tard à la fin de l’année 2025 », selon un calendrier triennal. Avec la date butoir, est instituée une obligation de résultat. Cet alourdissement des objectifs en matière de logement social s’accompagne d’un renforcement des sanctions.

II – Le renforcement des prélèvements obligatoires et les sanctions

11L’effectivité du dispositif repose sur les prélèvements obligatoires (A) et les sanctions pécuniaires (B).

A – Les prélèvements obligatoires

12Les prélèvements obligatoires en cas de non respect des obligations fixées par la loi, qualifiés par le Conseil constitutionnel de mécanisme de « solidarité entre communes urbanisées », sont alourdis par la loi Duflot II [14]. Désormais, l’article L. 302-7 CCH fixe un prélèvement des communes à 25 % du potentiel fiscal par habitant défini à l’article L. 2334-4 du Code général des collectivités territoriales, lequel est multiplié par la différence entre 25 % des résidences principales et le nombre de logements sociaux existant dans la commune l’année précédente. Ainsi, le prélèvement est proportionnel au nombre de logements sociaux qui aurait dû être construit, sur la base du potentiel fiscal par habitant. Ce prélèvement est effectif depuis 2002 pour les communes soumises à l’article 55 de la loi SRU, c’est-à-dire les communes membres d’une agglomération. Il sera effectif à partir de 2014 pour les communes soumises à l’article 55 membres d’un EPCI et situées hors d’une agglomération concernée. Toutefois, certaines communes peuvent être exonérées de prélèvement. C’est le cas notamment des communes disposant de plus de 15 % de logements sociaux et bénéficiant de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale, des communes dont le prélèvement est inférieur à 4 000 €, des communes soumises à obligations suite à l’élargissement aux communes des intercommunalités par la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale jusqu’au 1er janvier 2014.

13Les dépenses ne peuvent pas dépasser 5 % des dépenses réelles de fonctionnement de la commune. Peuvent être déduites de certaines les subventions foncières, bénéficiant aux propriétaires, les travaux de viabilisation des terrains ou des biens immobiliers mis ensuite à disposition pour la réalisation de logements sociaux, la création d’emplacements d’aire permanente d’accueil des gens du voyage. Si la commune relève d’un EPCI, ce dernier pourra être bénéficiaire du prélèvement. La loi Duflot II opère un certain nombre de modifications. Elle modifie la règle de calcul et l’adapte aux nouveaux objectifs. La loi élargit les dépenses qui peuvent être déduites du prélèvement aux dépenses engagées au titre des travaux de dépollution ou de fouilles archéologiques des terrains ensuite mis à disposition pour la réalisation de logements sociaux. Elle modifie également les conditions de redistribution aux EPCI dont relèvent les communes en question : non seulement ils doivent être dotés d’un programme local de l’habitat afin de financer des acquisitions foncières et immobilières en vue de la réalisation de logements locatifs sociaux, mais ils doivent désormais avoir également signé une convention de délégation de compétence avec l’Etat en matière d’« aide à la pierre ». Est concerné par le dispositif l’ensemble des aides en faveur de la construction, de la réhabilitation et de la démolition des logements sociaux. La CU Toulouse Métropole ayant négocié un tel contrat, cette disposition ne devrait pas avoir d’impact sur ce plan. Les conventions de délégation placées sous le contrôle de l’Etat, celui-ci pourra ainsi contrôler que les objectifs de production sont remplis.

14La loi Duflot II crée également une hiérarchie entre les bénéficiaires : à défaut d’établissement public de coopération intercommunale doté d’un programme local de l’habitat, les prélèvements sont reversés par ordre de priorité aux établissements publics fonciers si la commune entre dans son champ de compétence, puis aux fonds d’aménagement urbain régionaux. Les bénéficiaires doivent envoyer un rapport au préfet sur l’utilisation des sommes versées.

15Quant à la redistribution de ces prélèvements, la nouvelle loi élimine certaines possibilités : les EPCI ne peuvent plus verser à leurs communes-membres déficitaires en logements sociaux une attribution de compensation majorée d’une fraction du prélèvement de la commune. Cette attribution était accordée à condition que cette fraction soit affectée à la réalisation d’opérations de logements locatifs sociaux [15]. Quand la fraction pouvait atteindre 80 % du prélèvement, cette disposition permettait de neutraliser les effets négatifs de la loi SRU pour les communes déficitaires en logements sociaux [16].

16Enfin, la nouvelle loi fixe des échéances précises. Pour les communes qui entrent dans le dispositif (les « villes-champignons »), l’échéance est fixée au 1er janvier 2017 [17]. L’échéance pour les communes basculant de 20 à 25 % est particulièrement courte, puisque la date du 1er janvier 2014 est maintenue.

B – Les sanctions

17La loi Duflot II modifie les modalités des sanctions existantes et crée une nouvelle sanction. Les sanctions existantes sont décidées par le préfet lorsque les communes ne respectent pas un plan triennal (ou « plan de rattrapage »), une fois qu’il a constaté la carence des communes en cas de non respect de ces plans. L’efficacité de ces plans est renforcée à deux égards. La loi SRU fixait par période triennale un objectif de réalisation de 15 % des logements sociaux manquants pour atteindre 20 % des logements sociaux. Elle avait donc donné dix-huit ans pour atteindre les objectifs fixés. Avec la loi Duflot II, les plans sont plus contraignants. Les communes ou les programmes locaux de l’habitat devront préciser dans leurs objectifs triennaux de rattrapage la typologie des logements en distinguant entre les logements très sociaux (financés grâce à un prêt locatif d’aide à l’intégration [PLAI]), les logements sociaux (PLUS - Prêt locatif à usage social) et les logements moyennement sociaux (PLS - Prêt locatif social). Il est également fixé une proportion d’au moins 30 % de PLAI et pas plus de 30 % de PLS. Les objectifs de la prochaine période triennale (2014-2016), sont ainsi fixés à 25 % du déficit de logements sociaux calculé en début de période, ceux de la suivante à 33 %, de la suivante à 50 % et de la dernière (2023-2025) à 100 %, le déficit devant être intégralement comblé lors de cette dernière période pour atteindre comme souhaité l’objectif de 25 % en 2025 [18]. À cela s’ajoute la majoration du prélèvement en cas de constat de carence. Alors que le prélèvement pouvait être majoré jusqu’à deux fois son montant, il est désormais possible de le multiplier par cinq. De plus, la loi Duflot II relève le plafond au dessus duquel le prélèvement ne s’applique pas de 5 à 7,5 % des dépenses réelles de fonctionnement pour les communes à fort potentiel fiscal par habitant (supérieur à 150 %).

18Les bénéficiaires de ces sommes ne sont plus les affectataires initiaux mais un fonds national. Est ainsi créé un fonds national de développement d’une offre de logements locatifs très sociaux. Ce fonds sert à financer les coûts supplémentaires, tant en investissement qu’en fonctionnement, des logements très sociaux. La procédure n’est en revanche pas plus contraignante qu’auparavant. En effet, la sanction ne peut pas être prononcée automatiquement, dans la mesure où cela violerait le principe de libre administration des collectivités territoriales [19]. Le pouvoir d’appréciation du préfet n’a pas été modifié. Dans la mesure où il dispose d’une marge d’appréciation, le juge ne pourra pas sanctionner le défaut de sanction. Le préfet doit prendre l’avis de la commission départementale chargée de l’examen du respect des obligations.

19Par ailleurs un nouveau dispositif de sanctions voit le jour. En cas de construction d’immeubles collectifs de plus de 800 m2, avec au moins douze logements familiaux, au moins 30 % de logements sociaux doivent être construits. Le préfet pourra, « sur demande motivée de la commune », déroger à cette obligation « pour tenir compte de la typologie des logements situés à proximité de l’opération ». La question du contrôle du respect de cette obligation se pose. Il se fera par la commune, à travers la délivrance des permis de construire, elle-même sous contrôle du préfet au titre de contrôle de légalité classique.

20En définitive, ce texte n’innove pas fondamentalement sur le plan juridique, mais aura un impact décisif sur l’obligation de production de changements sociaux et les prochains plans triennaux pour les communes concernées.

Notes

  • [1]
    La présente publication correspond à la communication orale présentée lors des rencontres USH Midi-Pyrénées.
  • [2]
    CC, 24 oct. 2012, 2012-655 DC, loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social.
  • [3]
    Loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social.
  • [4]
    Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, JORF, 6 mars 2007.
  • [5]
    Articles 10 et 15 de la loi Duflot II.
  • [6]
    Voir le document mis à disposition sur le site internet de la fédération des villes moyennes.
  • [7]
    N. Foulquier et J.-P. Brouant, « La mobilisation du foncier public en faveur du logement », AJDA, 2013, p. 616.
  • [8]
    CC, 2012/260.
  • [9]
    R. Noguellou, « Le renforcement des obligations de production de logement social », DA, 2013, mars, alerte 19.
  • [10]
    CC, 7 déc. 2000, 2000-436 DC, loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain.
  • [11]
    CC, 17 janvier 2013, 2012-660 DC, loi relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social.
  • [12]
    Etude d’impact jointe au projet de loi, novembre 2012, disponible sur legifrance.fr.
  • [13]
    Voir le document mis à disposition sur le site internet de la fédération des villes moyennes.
  • [14]
    V. égal. F. Zitouni, « Un pacte anticrise : foncier public contre construction de logements », JCP A, 18 mars 2012, 2082.
  • [15]
    Code général des impôts.
  • [16]
    F. Zitouni, « Un pacte anticrise : foncier public contre construction de logements », JCP A, 18 mars 2013, 2082.
  • [17]
    Article 27 de la loi Duflot II.
  • [18]
    Etude d’impact jointe au projet de loi, novembre 2012, disponible sur legifrance.fr.
  • [19]
    CC, 7 déc. 2000, 2000-436 DC, loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain.
Laure Clément-Wilz
Maître de conférences à l’université Toulouse 1 Capitole
IRDEIC
Mis en ligne sur Cairn.info le 01/01/2020
https://doi.org/10.3917/dv.075.0187
Pour citer cet article
Distribution électronique Cairn.info pour Institut des Études Juridiques de l'Urbanisme, de la Construction et de l'Environnement © Institut des Études Juridiques de l'Urbanisme, de la Construction et de l'Environnement. Tous droits réservés pour tous pays. Il est interdit, sauf accord préalable et écrit de l’éditeur, de reproduire (notamment par photocopie) partiellement ou totalement le présent article, de le stocker dans une banque de données ou de le communiquer au public sous quelque forme et de quelque manière que ce soit.
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