CAIRN.INFO : Matières à réflexion

1TINA – There is no alternative : c’est l’affirmation définitive lancée par Margaret Thatcher et ressassée comme un leitmotiv par les doctrinaires néo-libéraux [1]. On sait pourtant depuis longtemps que l’incertitude est au cœur de l’action politique, celle-ci étant toujours conditionnée par le comportement d’acteurs et de mouvements que les gouvernants ne maîtrisent pas (Jobert, Muller, 1987, p. 35-51). Les débats de politique publique, qui sont susceptibles d’infléchir les représentations des protagonistes, en sont une manifestation. Ils ont été étudiés par plusieurs traditions en science politique, mais le plus souvent sous l’angle de la constitution d’une hégémonie par la diffusion de représentations partagées, qu’on les nomme référentiels (Jobert, Muller, 1987 ; Muller, 2015), paradigmes (Hall, 1993), frames (Schon, Rein, 1994 ; Rein, 2006) ou systèmes de croyance (Sabatier, Jenkins-Smith, 1993). Cet article propose de prolonger ces travaux en partant du caractère toujours inachevé et discuté de l’hégémonie : si dominant soit-il, un référentiel n’élimine pas les représentations contraires qui l’ont précédé, ni ne peut empêcher l’émergence constante d’interprétations rivales. L’enjeu est alors de s’interroger sur la façon dont les politiques publiques sont discutées et incorporent des thématiques nouvelles, et sur les mécanismes qui font que les principes généraux qui organisent leur référentiel sont ou ne sont pas remis en cause in fine.

2Ce faisant, nous voudrions contribuer à la perspective du pluralisme agonistique de Chantal Mouffe (2013), pour qui la vitalité d’une démocratie se mesure à sa capacité à faire émerger des interprétations rivales permettant aux citoyens d’influer sur le cours des politiques publiques. Nous proposons un cadre d’analyse agonistique des politiques publiques, qui conduit à élargir le champ de l’investigation aux processus d’émergence et d’évolution de référentiels alternatifs ou critiques et à resituer les dynamiques du référentiel dominant dans un champ de controverses. Notre postulat central est que le devenir de ces controverses est conditionné par la configuration des diverses scènes où se déroulent les débats de politique publique (forums et arènes), que nous nommons « régime de débats », et que cette configuration constitue un levier stratégique majeur pour les acteurs.

3La constitution de la Ve République consacre le rôle éminent des partis dans la vie politique, renforcé par les lois organisant leur financement public, laissant supposer qu’un certain pluralisme dans les débats est assuré par la confrontation des programmes partisans sur la scène électorale. Cette assertion paraît plus douteuse dans la période contemporaine de désaffection des partis politiques et de montée de l’abstention, qui marquent une dissociation de plus en plus forte entre les décisions de politique publique et les joutes politiques. Cette dissociation est accentuée par l’internationalisation des processus des politiques publiques (Hassenteufel, Maillard, 2013 ; Fouilleux, 2015) qui éloignent encore les citoyens des lieux de prise de décision, et par les formes de gouvernance par indicateurs, benchmark et autres instruments caractéristiques de la gouvernance néo-libérale dépolitisée (Jobert, 2003 ; Streeck, 2014). Pourtant, un intérêt croissant est affiché pour la concertation et la participation citoyenne à tous les niveaux de gouvernement. Pour rendre compte de ces transformations paradoxales, l’hypothèse générale que nous défendons est double. D’une part, nous montrons que l’emprise du néo-libéralisme s’est fondée sur une transformation multiforme des scènes du débat de politique publique héritées de la période précédente, fondant un nouveau régime de débat de politique publique. D’autre part, nous montrons que ce nouveau régime, que nous nommons régime de débat de la globalisation néo-libérale, a connu des renouvellements significatifs visant à faire face aux contestations. Mais contrairement à d’autres auteurs (Muller, 2015), nous n’interprétons pas ces évolutions comme de nouveaux cycles de politique publique mais plutôt comme une manifestation de la résilience du néo-libéralisme, les changements impliqués permettant de préserver le noyau dur de la doxa néo-libérale.

4Dans la suite, nous présentons tout d’abord notre cadre analytique, organisé autour des notions d’arène, de forums et de régime de débat de politique publique et autour d’outils visant à décrire les dynamiques d’émergence et de canalisation des controverses. Nous mobilisons ensuite ce cadre pour caractériser le régime de débat de la globalisation néo-libérale, qui s’est substitué depuis les années 1980 au régime de la modernisation, puis pour analyser l’émergence et le cheminement des controverses qui l’animent.

Les configurations du débat de politique publique

5Notre approche agonistique des débats de politique publique vise à appréhender à la fois les confrontations entre interprétations rivales et les processus d’ouverture et de réduction de l’éventail des possibles qui s’y jouent. Pour ce faire, nous présentons les notions d’arènes, de forums, de canalisation des controverses, et de régime de débat de politique publique.

Forums, arènes : de la production à la mobilisation des idées sur les politiques publiques

6Appréhender le débat de politique publique nécessite tout d’abord de distinguer entre espace des politiques publiques et espaces publics. Les espaces publics renvoient aux processus de légitimation et de délégitimation des institutions politiques par la société civile (Habermas, 1998 ; Fraser, Valenta, 2001). Les espaces des politiques publiques recouvrent quant à eux l’ensemble des scènes où sont débattues, négociées et mises en œuvre les politiques publiques [2]. Avec la globalisation, une dissociation apparaît entre des espaces publics restés surtout nationaux, et des espaces de politiques publiques mêlant inter/transnationalisation et privatisation des processus de politique publique ; nous y reviendrons.

7Comprendre les dynamiques du débat de politique publique implique ensuite de distinguer entre deux configurations distinctes de ce débat que nous nommons respectivement forums et arènes des politiques publiques : l’une correspond à la promotion d’interprétations et de recettes pertinentes pour l’action publique et à leur mise en concurrence (forum), l’autre à la conduite des négociations orientant directement les décisions de politique publique (arène) (Jobert, 1992, 1994, 1998, 2004 ; Fouilleux, 2000, 2003, 2009 ; Boussaguet, 2008 ; Ansaloni, 2015 ; Boussaguet, Surel, 2015). Cette distinction ne recoupe pas la différenciation entre délibération et négociation, théorisée par exemple par Thomas Risse (2000), pour qui la délibération implique une forme de recherche raisonnable du bien commun en faisant abstraction des intérêts en jeu. En effet, le débat de politique publique n’est pas une affaire de vague divergence ou de malentendu qu’une délibération apaisée entre citoyens raisonnables permettrait de lever. Son objet n’est pas plus de faire émerger un consensus accommodant des propositions incompatibles. Il est marqué par l’expression de conflits entre des acteurs occupant des positions asymétriques et des valeurs souvent inconciliables, que l’analyse doit saisir. Configurations différentes du débat de politique publique, les forums et les arènes renvoient à des types d’activités et des modalités d’interaction fondamentalement différentes, et sont reliées différemment à l’espace public (voir figure 1).

Figure 1

Dynamiques et échanges d’idées reliant espace public, espace des politiques publiques, arènes et forums

Figure 1

Dynamiques et échanges d’idées reliant espace public, espace des politiques publiques, arènes et forums

8Les arènes sont les lieux de l’interaction entre les acteurs impliqués dans les négociations et les décisions (ou les non-décisions) qui ponctuent la conduite des politiques publiques, de la mise sur agenda à la mise en œuvre. Elles sont les lieux où sont actualisés les compromis des politiques publiques. Elles renvoient à une configuration de négociation entre les parties prenantes. Les arènes de politiques publiques forment ainsi des ensembles différenciés qui épousent le plus souvent les contours de la différenciation sociale, qu’on les analyse en termes de secteur (Jobert, Muller, 1987 ; Muller, 2005), ou en termes de champs (Roger, 2013 ; Wacquant, 2012). À la suite de Stefano Bartolini (2005), on distinguera des arènes closes (ou selon ses termes des arènes d’autorité) d’une part et des arènes ouvertes (naturelles) d’autre part. Les arènes closes mettent en jeu une autorité politique qui définit et garantit le pouvoir respectif des différents acteurs sociaux et fixe les règles de leurs interactions. Cette régulation politique des arènes sera d’autant plus efficace qu’aucun de ses protagonistes ne pourra se soustraire aux réseaux de règles contraignantes qu’elle implique. À l’inverse, dans les arènes ouvertes, les interactions entre acteurs sont beaucoup plus fluides et incertaines. La réduction des incertitudes provient non plus d’un centre hiérarchique mais des stratégies d’influence des acteurs dominants, qui peuvent, par la menace ou la récompense, chercher à obtenir des autres acteurs des comportements conformes à leurs attentes. Cette distinction nous sera particulièrement utile pour caractériser la globalisation néo-libérale, qui multiplie les arènes ouvertes.

9Les forums sont les lieux de la production des idées, de leur mobilisation et de leur traduction en propositions de politiques publiques. Les forums alimentent en idées les négociations de politique publique qui sont conduites dans les arènes. Ce sont des espaces de confrontation de différentes interprétations du monde, de visions alternatives concernant un champ ou un secteur donné et les recettes de politique publique à lui appliquer. Nous avons décrit ailleurs les dynamiques faisant émerger et circuler les idées sur les forums et des forums aux arènes comme des processus traductionnels, faits d’alliances cognitives et discursives entre acteurs en vue de la conquête du statut de porte-parole. Passant par des enrôlements tant internes qu’externes au forum, ces processus tissent les échanges politiques entre acteurs des différents forums, et sont ainsi à l’origine du cheminement des idées des uns aux autres et vers l’arène (voir Fouilleux, 2000, 2003). Nous distinguons trois grandes catégories de forums : les forums scientifiques, les forums professionnels et/ou thématiques et les forums des politiques publiques (ou d’expertise sur les politiques publiques) (voir figure 1) [3].

10Les forums scientifiques sont organisés autour de la production et de la déclinaison des savoirs académiques. Ils mettent en œuvre des dynamiques concurrentielles entre disciplines, ou encore entre paradigmes au sein d’une même discipline, et les règles du jeu de l’argumentation y sont fortement codifiées et institutionnalisées (évaluation par les pairs). Au même titre que les religions, ils produisent les grandes croyances organisatrices de la société, par la diffusion des savoirs ou doctrines scientifiques dans le grand public et la socialisation des élites. Les paradigmes scientifiques informent ainsi la production de savoirs par les élites administratives et autres experts, en particulier à travers leur formation initiale. Ils sont ainsi à la base de la construction de modèles et instruments de mesure (statistiques par exemple) pertinents pour les politiques publiques (Desrosières, 1993). Ces processus de diffusion et de conversion se développent à un rythme propre, sans rapport immédiat avec la conduite des politiques publiques.

11D’autres forums sont centrés autour d’un secteur ou domaine particulier de représentation des intérêts sociaux et politiques. C’est ainsi qu’ont pu être distingués le forum des professionnels agricoles (Fouilleux, 2003 ; Ansaloni, 2015), le forum des professionnels de la psyché (Boussaguet, 2008) ou encore celui des associations environnementalistes (Ansaloni, 2015). Ces forums sont traversés par des discussions parfois virulentes concernant aussi bien les identités, les intérêts et les modèles sociotechniques en jeu, dessinant ainsi des versions différentes de l’insertion du secteur ou champ concerné dans les régulations sociales et politiques. Ainsi par exemple, le forum des professionnels agricoles ne renvoie en aucun cas à une vision partagée de leurs intérêts, de leur identité, par les acteurs en présence, ni même de la définition de l’activité agricole elle-même. Au contraire, il met aux prises des visions opposées et incompatibles de ces enjeux, traduites en modèles socio-technico-économiques aussi divers que l’agriculture chimique industrialisée visant la compétitivité à l’export ou l’agriculture biologique en circuit court par exemple ; ces valeurs différentes sont portées par des associations et syndicats aux histoires politiques parfois très fortement dissociées (Fouilleux, 2003, p. 81-151 ; Ansaloni, 2015). Les controverses à l’œuvre sur ces forums sectoriels ou thématiques contribuent à la construction des acteurs collectifs qui s’affrontent dans les arènes ou impulsent des mobilisations collectives dans l’espace public.

12Enfin, les forums de politique publique (ou forums d’expertise sur les politiques publiques [4]), sont les lieux de mobilisation des savoirs en vue d’influer directement sur l’orientation des politiques publiques. Leur travail se situe bien en amont des clivages qui traversent les arènes politiques, dans l’élaboration et la confrontation d’argumentaires proposant des solutions pour l’action publique. Lieux du policy design (Howlett, 2014), ils organisent, en vue de la construction de programmes de politiques publiques, la transaction entre les mondes théoriquement séparés de la science et du pouvoir (Stone, 2013a), mais sont également des lieux d’échanges avec les mondes professionnels ou de la société civile organisée. Les acteurs qui y interagissent établissent notamment des bases de données et métriques, construisent des outils d’évaluation des politiques, des instruments pour classer les bonnes et mauvaises pratiques, et produisent des recommandations à l’intention des décideurs. Cette activité est balisée par la définition des missions et du cadre dans lequel les institutions et/ou acteurs concernés peuvent opérer cette exploration. L’autonomie accordée aux acteurs de ces forums ne signifie pas leur indépendance par rapport à leurs institutions d’appartenance : elle renvoie à une forme de division du travail dans la conduite des politiques publiques. Comme nous l’avions montré à propos de la planification française, ces forums ont un double rôle de simulation (évaluer les conflits potentiels résultant d’un programme) et de socialisation (diffuser un même diagnostic parmi les partenaires de l’action publique) (Jobert, 1981). Cette activité d’exploration des possibles se déroule à un rythme et dans des enceintes institutionnelles propres, différents de ceux de l’arène.

13Mais si les forums d’expertise sur les politiques publiques organisent la mobilisation des savoirs en recettes de politiques publiques, ce type de transactions n’est pas le fruit d’une application mécanique de ces savoirs. Ainsi, la longue marche de ceux que Vivien Schmidt et Mark Thatcher (2013) désignent comme les entrepreneurs idéologiques du néo-libéralisme débute avant la Seconde Guerre mondiale et se poursuit comme une croisade contre le dirigisme et le collectivisme dans une période dominée par un interventionnisme planificateur, et marquée par l’affrontement avec le communisme. Mais c’est d’abord dans les forums scientifiques que ces entrepreneurs d’idées ont obtenu leur première victoire. Ils ont ensuite pu offrir aux gouvernements un répertoire alternatif de recettes de politique publique pour contrer l’orthodoxie keynesienne au moment des crises des années 1980. De même, Ulrike Lepont (2016) montre que si le paradigme néo-classique est devenu dominant sur le forum scientifique de l’économie de la santé aux États-Unis dès la fin de la Seconde Guerre mondiale, c’est seulement à partir du milieu des années 1960 que la porte du forum de l’expertise sur les politiques de santé leur a été ouverte, à la faveur de la diffusion de procédures de rationalisation des choix budgétaires dans le cadre des programmes sanitaires (PPBS) de la Grande Société de Lyndon Johnson.

14En somme, le temps des idées et des paradigmes scientifiques n’est ni celui de la construction des répertoires et référentiels des politiques publiques, ni celui de l’ébranlement des compromis et de la renégociation des politiques dans les arènes. Sur ces différentes scènes, le débat de politique publique se déploie en obéissant à différentes temporalités et règles d’argumentation. Il peut parfois déboucher sur la mise en cause du référentiel de la politique publique, à travers l’émergence de controverses.

Entre émergence et canalisation des controverses de politique publique

15La pratique des politiques publiques peut effectivement se traduire par des écarts importants entre les principes et anticipations formulés par le référentiel dominant et les effets concrets des politiques publiques (Jacobs, Weaver, 2015). Les anomalies et dissonances ainsi révélées peuvent déboucher sur la mise en controverse du référentiel, de la part d’acteurs hostiles à ce dernier, de mouvement sociaux ou de lanceurs d’alerte à l’origine de nouvelles trajectoires argumentatives (Chateauraynaud, 2011). À l’issue de processus complexes d’interprétation mobilisant différents forums, les situations de dissonance peuvent ainsi engendrer une relance des controverses et renouveler les débats de politiques publiques, tant par les échos qu’elles reçoivent dans l’espace public que par les nouveaux argumentaires qu’elles fournissent aux acteurs des arènes. Mais le temps de la controverse de politique publique n’est pas celui de l’urgence et de la crise. C’est un temps plus long où les inventions des forums des idées (forums scientifiques, thématiques ou professionnels) alimentent tout à la fois les mobilisations sociales et politiques dans l’espace public et la promotion de nouveaux instruments et programmes dans le forum des politiques publiques. L’image de l’équilibre ponctué (Jones, Baumgartner, 2012) nous semble ainsi trompeuse, car elle met dans l’ombre les périodes d’apparente stabilité institutionnelle précédant les moments de crises, alors qu’elles sont en réalité des périodes-clés où peuvent se forger des interprétations concurrentes du référentiel hégémonique [5].

16Quoi qu’il en soit, l’issue des controverses est au cœur du débat de politique publique : d’un côté, c’est une occasion pour les acteurs hétérodoxes de promouvoir une bifurcation dans l’orientation des politiques, de l’autre, les acteurs dominants déploient diverses stratégies pour les désamorcer ou les canaliser. Une fois émergée, la controverse peut en effet donner lieu à des tentatives de désamorçage ou de canalisation, dont nous distinguons ici trois modalités principales.

17Une première stratégie consiste à sélectionner les scènes où les problèmes seront débattus. Les spécialistes de relations internationales parlent de forum shifting (voir par exemple Sell, 2011). Les juristes en droit international privé qualifient de forum – ou de law-shopping, le choix par le plaignant du tribunal dont il suppose qu’il sera le plus attentif à sa cause (Busch, 2007). Nous parlerons plus généralement de dépaysement du débat, autrement dit de sa canalisation vers des forums ou des arènes dont l’accès et les règles sont mieux maîtrisés par les tenants du référentiel dominant. Le dépaysement peut se faire verticalement, entre niveaux de gouvernance. Ce sont alors les acteurs sociaux les plus mobiles, c’est-à-dire ceux ayant accès à plusieurs échelons de pouvoir qui en jouent. En termes de stratégie discursive, le dépaysement est souvent associé au blame shifting : ainsi le recours à l’échelon européen ou international a pu être l’occasion de dénouer certaines alliances et de reporter le blâme sur des institutions plus distantes des citoyens. Le dépaysement peut également prendre une forme plus transversale, à travers le glissement vers d’autres arènes au même niveau de gouvernance.

18Deuxième modalité de canalisation de la controverse : la traduction/réinterprétation, ou déminage discursif. Passer de la reconnaissance des dissonances et décalages à la proposition d’orientations et de recettes de politique publique implique un intense travail de traduction des problèmes dans les langages et à travers les représentations prévalant dans les différents forums et dans l’espace public. Ce travail donne un rôle crucial aux acteurs assurant les échanges entre forums et entre forums et arènes. Plutôt que d’aboutir à des inflexions majeures de la politique, cette phase de traduction multiple peut aussi être l’occasion d’une réinterprétation des dissonances de politique publique en des termes plus en phase avec le référentiel dominant. Martin Rein (2006) parle ainsi de reframing des politiques problématiques. Le déminage discursif peut prendre diverses formes concrètes : la mise en avant de termes particuliers, le découpage du débat en sous-thèmes déconnectés les uns des autres, ou encore la focalisation sur un thème spécifique de manière à en mettre d’autres en arrière-plan.

19La troisième modalité renvoie à la structuration de scènes spécifiques par les acteurs dominants sur lesquelles les règles du jeu formelles sont celles de l’ouverture et de l’inclusion, mais n’empêchent pas une sélection implicite des interlocuteurs : c’est la concertation excluante. On sait le succès du concept de « participation » depuis quelques décennies tant au niveau national qu’international. Lancés sous la houlette des autorités politiques en réponse à une pression militante, les dispositifs participatifs sont le plus souvent laissés aux bons soins de professionnels portant une vision plus procédurale que politique, se positionnant sur un « marché de la participation » (Mazeaud, Nonjon, 2015). En tant qu’instruments de pouvoir (Gourgues et al., 2013), les dispositifs participatifs, peuvent aussi devenir des formes particulières de maîtrise des controverses, notamment sur des sujets sur lesquels l’opposition des points de vue débouche sur des impasses ou des blocages gênants pour les acteurs dominants. Ils visent alors à trouver les bases d’un accord susceptible de lever ces obstacles, via une participation volontaire, ouverte et un objectif de consensus. Ce type d’objectif ne peut toutefois être atteint qu’en opérant une sélection au préalable des acteurs appelés à participer au débat, par exemple en jouant sur l’étendue du discutable et du non discutable au sein du dispositif. Nous verrons que cette modalité est particulièrement prisée au niveau global où les initiatives participatives, inclusives, et multi partie-prenantes fleurissent, au point que le « multistakeholderism » devienne une forme institutionnelle à part entière (Raymond, DeNardis, 2015).

20Combinées ou non, ces différentes stratégies peuvent aider à canaliser la controverse en cooptant les acteurs contestataires les plus compatibles avec le référentiel dominant et désamorçant les mobilisations dans l’espace public.

Régimes de débats de politique publique : de la modernisation à la globalisation néo-libérale

21La distinction arène/forum rend compte du temps court des négociations sur l’arène et du temps plus long des débats sur les forums, et de la diversité des règles du jeu de l’argumentation qui y président, l’une étant dédiée à l’élaboration du compromis, les autres à la proposition d’idées, options et autres outils d’analyse. Elle permet ainsi de mettre au jour la complexité des processus de sélection progressive d’alternatives de politiques publiques et d’évolution des controverses. Elle s’inscrit aussi dans une perspective qui concilie les approches analytiques insistant sur le rôle des idées dans les politiques publiques à travers leur contenu (que celui-ci soit défini comme croyance, cadrage, paradigme ou référentiel), et les approches soulignant que les idées n’ont de sens qu’à travers les interactions discursives qui leur donnent vie (Schmidt, 2008). Ces interactions sont elles-mêmes structurées, ce que nous proposons d’appréhender à travers la notion de régime de débat de politique publique.

22Un régime de débat de politique publique est une forme stabilisée d’articulation des forums et arènes composant l’espace des politiques publiques [6]. Il définit un ensemble spécifique de mécanismes, d’institutions et d’acteurs contribuant à la production et à la pérennisation du référentiel, incluant des processus de structuration des arènes et de contrôle des forums (sélection des participants, ressources allouées, définition des thématiques légitimes, publicité accordée aux débats). Nous avions initialement introduit la notion de régime de débat de politique publique sous l’appellation de « régime discursif » inspirée des travaux de Michel Foucault (Fouilleux, Jobert, 2006). Elle a ensuite été reprise à des fins comparatives pour expliciter des traditions nationales différentes de construction du débat de politique publique (Ansaloni, 2016). Nous l’utiliserons ici dans une approche temporelle : au régime de débat de la modernisation a succédé celui de la globalisation néo-libérale induisant une profonde transformation des forums et des arènes en jeu, dont l’analyse fait l’objet de cet article.

23Le régime de débat de la modernisation était structuré autour d’une concertation tripartite entre les partenaires sociaux et l’État. Les théoriciens du corporatisme et du néo-corporatisme ont ainsi décrit la variété des structures d’intermédiation des intérêts dans les arènes nationales durant cette période et des formes de concertation sociale qui y étaient associées (Schmitter, Lehmbruch, 1982). Cette concertation sociale dans les arènes était alimentée par des forums où l’emprise respective de l’État et des partenaires sociaux a varié selon les pays. Tandis que les États néo-corporatistes comme l’Allemagne étaient marqués par de fortes capacités d’expertise des partenaires sociaux se déclinant dans une pluralité de forums, en France l’expertise restait l’apanage des experts d’État face à des partenaires sociaux faiblement équipés (Jobert, 1994). Le pluralisme britannique combinait quant à lui une forte puissance du Civil Service avec une influence marquée des professions organisées et des médias (Hall, 1993). Quant aux arènes, elles étaient principalement ancrées nationalement, donc closes, situation dans laquelle la défection d’un participant ou au contraire l’intrusion d’un nouvel acteur dans l’échange politique était difficile (Bartolini, 2005). Comme nous l’avons expliqué supra, dans les arènes fermées, typiques du niveau national, les pouvoirs publics peuvent imposer des règles spécifiques ou fournir des ressources à certains acteurs plutôt que d’autres pour leur en faciliter l’accès. Autrement dit, elles peuvent correspondre à des modalités spécifiques de contrôle et de canalisation des controverses, mais, elles peuvent donner lieu à des situations de confrontation suscitées par des mobilisations collectives qui peuvent modifier les rapports de pouvoir si elles trouvent un écho dans l’espace public.

24La configuration est différente dans le régime de débat de la globalisation néo-libérale [7], qui se caractérise par une forte ouverture des arènes. Dans sa dimension institutionnelle et politique, la globalisation néo-libérale se traduit en effet par la multiplication des acteurs et des scènes en jeu (Ruggie, 2004), par une mise en concurrence croissante entre institutions (Overbeek et al., 2010 ; Stone, 2013a) et par un double mouvement de transnationalisation (Stone, 2008 ; Djelic, Quack, 2010 ; Hassenteufel, Maillard, 2013 ; Fouilleux, 2015) et de privatisation (Mayer, Gereffi, 2010 ; Büthe, 2010) des processus de politique publique. Cette ouverture des arènes accroît de facto considérablement la capacité d’influence des acteurs sociaux les plus aptes à faire défection, dont en particulier les grandes entreprises internationalisées, et les possibilités qui leur sont offertes de canaliser les controverses. Dans les termes de Gill (1999, p. 24), la globalisation néo-libérale est ainsi une force instituante au service d’un nouveau constitutionnalisme dont l’originalité tient « au fait qu’il ne peut purement et simplement supprimer les forces démocratiques. Il doit chercher à les contraindre, à les récupérer, à les diriger, de telle sorte qu’elles ne puissent s’allier pour remettre en cause le libéralisme économique et proposer une organisation économique et sociale alternative » (voir aussi Gill, Cutler, 2014). C’est ce que nous allons illustrer dans les deux parties suivantes, qui visent à décrire les spécificités de fonctionnement et d’articulation des arènes et des forums du régime de débat néo-libéral, et à analyser le cheminement des controverses en son sein.

Le régime de débat de politique publique à l’ère de la globalisation néo-libérale

25Le régime de débat de la globalisation néo-libérale se caractérise par une mise à distance des arènes par rapport aux citoyens, par une privatisation et une transnationalisation des forums des politiques publiques, et par un encadrement marchand des forums scientifiques, que nous décrivons ici successivement.

Une profonde transformation des arènes de politique publique

26Le principe directeur du néo-libéralisme ne varie pas des textes fondateurs d’Hayek et Friedman aux analyses de James Buchanan : si la supériorité du marché sur tout autre mécanisme de coordination ne fait aucun doute, son bon fonctionnement exige l’existence d’institutions non marchandes. Mais ces dernières fonctionneront d’autant mieux qu’elles seront mises hors de portée de leurs relais parlementaires : « Le jeu distributif de la politique moderne démocratique force le parlementaire pris individuellement à agir de façon contraire à tout ce qui pourrait être défini de façon significative comme un intérêt public. S’il n’agit pas ainsi, il ne survivra pas dans la compétition électorale » (Buchanan, 1997, p. 30). Le « marché politique » fonctionnerait ainsi à rebours du marché économique : l’entrepreneur poursuivant ses intérêts augmente la croissance globale de l’économie tandis que les politiciens poursuivant leur intérêt propre s’opposent à l’intérêt général. La critique néo-libérale des inévitables défaillances de l’action collective se situe dans la même logique, posant que le comportement des partenaires sociaux aboutit à la formation de rentes injustifiées au profit des intérêts les mieux organisés.

27La bataille des idées passant par la redéfinition des arènes et des procédures pertinentes, qui elles-mêmes influent sur la capacité des acteurs à imposer leurs vues (Crespy, Ravinet, 2014, p. 23), l’émergence du régime de débat néo-libéral s’est ainsi appuyée sur une double transformation des arènes de politique publique, conformément aux croyances centrales fondant le néo-libéralisme. D’une part, la défection des acteurs économiques les plus mobiles des arènes nationales a entraîné une reconfiguration des relations de pouvoir conférant un pouvoir politique croissant aux firmes. D’autre part, le périmètre des arènes centrales est redéfini, ainsi que leurs règles du jeu et modalités d’interaction, organisant une mise à distance de la représentation politique et de la société civile organisée dans la conduite des politiques publiques.

Défection et travail politique des firmes

28Colin Crouch (2011) et Wolfgang Streeck (2014) ont décrit la défection des détenteurs de capitaux mobiles par rapport aux contraintes des arènes nationales de l’état keynesien et la mise à distance des citoyens des régulations publiques. Cette disjonction n’est pas seulement le résultat mécanique de l’internationalisation de l’économie. Elle exprime une stratégie délibérée d’acteurs influents pour se dégager des compromis sociaux des Trente Glorieuses. Ainsi, les partenaires sociaux ne disparaissent pas des arènes mais leur rôle devient moins central, tandis que s’affirme dans le même temps le poids direct de grands groupes privés qui s’attèlent à un insistant travail d’influence. Improprement qualifié de « lobbying », ce travail n’a pas lieu seulement dans les « couloirs » de la décision mais bien en son sein : les représentants des multinationales élaborent des standards et des systèmes de régulation, agissent comme consultants, et ont même parfois des personnels directement détachés auprès des ministres (Crouch, 2011).

29En découle une grande proximité entre acteurs publics et privés, avec des échanges au jour le jour concernant la conduite des affaires publiques, qui s’est notamment traduite par la multiplication des partenariats public-privé (PPP) dans de nombreux domaines, qui, bien que présentés comme des solutions win-win-win (pour les acteurs publics, privés, et le public en général), menacent en réalité la mission et l’intégrité du service public du fait de leurs puissants effets de cadrage et de distorsions de l’agenda (Marks, 2014). Une autre forme d’influence passe par la place croissante des politiques publiques « privées », que mettent en œuvre en particulier les fondations philanthropiques. Elles se sont multipliées dans l’orbite des grands acteurs de la vie économique dans les quinze dernières années et ont élargi leurs domaines d’intervention, faisant de la charité un business et laissant des pans entiers de l’action publique au bon vouloir de riches hommes d’affaire. À partir de l’exemple de la fondation Bill et Melinda Gates, Linsey McGoey (2015) décrit l’influence déterminante du couple de milliardaires à la fois sur les politiques publiques d’éducation aux États-Unis et dans le reste du monde à travers leur rôle éminent dans le financement des politiques publiques globales en matière de santé et d’agriculture (voir aussi Morvaridi, 2012). Enfin, il faut souligner les incursions des firmes dans la société civile, à travers la création d’ONG ou d’associations de consommateurs à la fin expresse d’influencer le débat de politique publique. Sylvain Laurens (2015) par exemple l’a bien illustré avec ses « astroturfs du verre », fausses ONG montées de toutes pièces par les industriels du secteur pour défendre leurs intérêts à Bruxelles.

Hiérarchisation des priorités et dépolitisation des négociations

30Le régime de débat néo-libéral se traduit aussi par une redéfinition des arènes pertinentes et des hiérarchies entre arènes, renvoyant à quatre éléments principaux : le bornage de l’action publique par des normes quantifiées et rigides, la promotion d’institutions indépendantes, la bifurcation marchande de l’arène judiciaire, et l’organisation de la prééminence du commerce et des échanges sur tout autre enjeu.

31Premièrement, la constitutionnalisation préconisée d’une règle d’or de l’équilibre budgétaire constitue l’exemple le plus emblématique des formes de dessaisissement volontaire préconisées par les néo-libéraux, instaurant une profonde césure entre l’espace public et les forums clos de l’expertise financière. De même qu’Ulysse se faisait attacher au mât de son navire pour éviter de répondre aux appels des sirènes, les néo-libéraux espèrent échapper à la fatalité des cycles politiques des finances publiques par l’instauration de normes ancrées dans la constitution ou dans des traités internationaux. Par exemple, l’article 3 du Traité européen sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’union économique et monétaire (TSCG) de mars 2012 engage les États à transposer dans leur droit national des procédures garantissant le respect de la règle d’or de l’équilibre structurel. Il implique le déclenchement automatique de mécanismes de correction et la surveillance par des institutions indépendantes en cas de non-respect de ces engagements.

32Deuxièmement, la promotion d’institutions indépendantes dans des secteurs cruciaux de l’action publique limite la pertinence des échanges dans les arènes correspondantes. Elle procède d’une conception où les politiques doivent être cantonnées à la définition d’objectifs généraux qui définissent le mandat d’institutions non majoritaires (McNamara, 2002 ; Thatcher, Sweet, 2002). L’expérience de la banque centrale européenne montre bien comment l’interprétation de ces mandats toujours généraux, confère de fait un rôle politique de premier plan à leurs responsables (Fontan, 2014). Au-delà des banques centrales, la multiplication des agences a été promue comme un moyen pour les politiques de se lier les mains, afin d’acquérir une crédibilité auprès des acteurs du marché. S’agissant du service de la dette en France, « le dessaisissement du politique par l’agence est en soi un projet politique et, plus précisément un projet d’agencement des politiques économiques » mis en place à partir d’un débat confisqué (Lemoine, 2016, p. 436).

33La judiciarisation de l’action publique est une troisième forme de construction de barrières au débat public. Si le droit a pu être mobilisé par des mouvements sociaux pour approfondir les droits civiques en prenant appui sur des principes de justice sociale (Commaille, 2015), il est aussi une ressource mobilisée par les acteurs dominants, comme dans l’accord fondateur de l’OMC qui, contrairement aux chartes sociales des Nations unies, ne se réfère plus qu’à l’accroissement continu de la production et du niveau de consommation (Supiot, 2010). La voie a aussi été ouverte à une mise en concurrence des systèmes juridiques. La Cour de Justice de l’Union européenne a ainsi consacré « le droit pour une entreprise d’éluder les règles de l’État où elle exerce toutes ses activités en s’immatriculant dans un autre État dont les règles sont moins contraignantes » (Supiot, 2010 p. 170). Cette pratique est désormais facilitée et rationalisée au niveau international par la base de données Doingbusiness publiée en ligne par la Banque mondiale, qui « mesure la réglementation des affaires et son application effective dans 189 économies et certaines villes au niveau infranational et régional [8] ».

34La quatrième forme de mise à distance du politique – proche des formes de dépaysement évoquées supra, renvoie à la préséance donnée aux enjeux commerciaux sur toute autre priorité politique ou sociale. Institutionnalisée dans de multiples accords commerciaux, cette préséance répond à un double mécanisme. D’une part, elle rassemble dans des « paquets » de négociation, des enjeux/domaines de politiques publiques très différents et impose des marchandages croisés entre eux. C’est systématiquement le cas lors des cycles de l’OMC – ou dans le cadre d’accords commerciaux bilatéraux, où l’on négocie en même temps sur l’agriculture, l’industrie et les services. D’autre part, elle impose des procédures d’arbitrage privé (déjà institutionnalisées dans plus de 3 000 traités de libre-échange dans le monde), stipulant qu’en cas de conflit entre un État membre et une entreprise basée dans un autre État participant au traité, le règlement du contentieux sera assuré par des tribunaux arbitraux privés. Cette procédure dite Investor-State Dispute Settlement (ISDS) est encadrée par des règles internationales élaborées initialement par la Banque mondiale. L’ISDS, qui est défendu par ses promoteurs comme un « système neutre dépolitisé pour résoudre les contentieux [9] », limite clairement la marge d’action des autorités politiques. Ainsi, des politiques sociales ou environnementales peuvent être considérées comme faisant perdre de la valeur à un investissement privé donné et justifier en conséquence des compensations financières versées par l’État coupable de leur mise en œuvre. La perspective d’avoir à s’engager dans un contentieux incertain, susceptible de déboucher sur des compensations financières lourdes, peut alors décourager les gouvernants de s’engager dans des politiques pouvant susciter l’ire des investisseurs étrangers (Gaukrodger, Gordon, 2012). Le débat de politique publique est ainsi soit évacué, soit transféré à un tribunal d’arbitrage privé où les normes en vigueur sont celles du droit commercial privé.

Transnationalisation des forums d’expertise de politique publique

35Outre la redéfinition de ses arènes, le régime de débat de la globalisation néo-libérale se caractérise aussi par une transnationalisation des forums de politiques publiques. La nouvelle gestion publique, avec son cortège de délégations de service public et de recours aux consultants privés, favorise ce qu’Ezra Suleiman (2005) désigne comme le « démantèlement de l’État démocratique ». Les dispositifs du nouveau management public mettent ainsi systématiquement en question la compétence et l’autonomie des métiers et des professions organisés autour de savoirs propres (Champy, 2009). Cette érosion des médiateurs traditionnels de l’État modernisateur dans les forums des politiques publiques est le reflet du déclin de la représentation sociale dans les arènes. La tendance au report de la négociation sociale du niveau macro de la branche ou du secteur vers le niveau micro de l’entreprise a considérablement affaibli les institutions de la représentation professionnelle et interprofessionnelle, et avec eux les forums qui y étaient associés. On peut souligner aussi la tendance à la désectorisation des débats sous l’effet de leur financiarisation, qui renvoie au fait que la logique des marchés financiers se diffuse en dehors de leur sphère originale et s’impose dans de nombreux secteurs d’action publique (Godechot, 2016). Elle peut alors se traduire par « une réappropriation des catégories d’analyse et de travail propre à l’industrie financière par des acteurs non financiers, à commencer par les administrations publiques », qui adoptent alors ses formes de découpage et de problématisation du réel, induisant de fait une désectorisation des débats (Ducastel, 2016, p. 353) [10].

36Autre composante du démantèlement à l’œuvre, un processus d’inter/transnationalisation multiple. Philippe Bezes (2011) montre par exemple le rôle central joué par les grands cabinets privés de conseil insérés dans des dynamiques transnationales, comme McKinsey, BCG ou Cap Gemini, dans l’important dispositif de Révision Générale des Politiques Publiques français. Par une dynamique autoentretenue, ceux-ci ont été recrutés en fonction de la variété de leurs connaissances et expériences internationales et ont pu ensuite se prévaloir ailleurs du savoir accumulé par leur consultation en France. La transnationalisation des forums de l’expertise va parfois jusqu’à une privatisation complète, comme dans l’exemple de la politique comptable européenne, où des décisions éminemment politiques comme la définition des critères de présentation et d’évaluation des comptes des entreprises ou des listes d’informations qu’elle doivent ou non rendre publiques, a été entièrement sous-traitée à un organisme privé, l’International Standard Accounting Board, sur lequel l’Union européenne n’a aucun moyen de pression (Chiapello, Medjad, 2007).

37Le rôle central de certaines organisations internationales à vocation économique et financière (Banque mondiale, FMI, OCDE notamment) dans la mise au point et la diffusion de modèles et recettes spécifiques est un autre aspect-clé de la transnationalisation (et de la désectorisation) qui caractérise les forums de politiques publiques du régime de la globalisation néo-libérale.

38Les services de l’OCDE ont par exemple joué un rôle majeur dans la construction des débats qui ont mené à la libéralisation tous azimuts des politiques agricoles dans le monde à partir des années 1980 (voir Fouilleux, 2000 ; 2003 p. 290-316). En collaboration avec des experts issus du forum scientifique de l’économie agricole venant de différents pays membres de l’OCDE, ils ont construit et diffusé un modèle totalement nouveau d’évaluation des politiques agricoles nationales (basé sur le calcul d’indicateurs spécifiques intitulés ESP « équivalents subvention à la production » et ESC « équivalents subvention à la consommation »), qui a complètement renouvelé les termes, les enjeux et les valeurs du débat international dans ce domaine, réduisant les critères d’une « bonne » politique agricole à un seul : son degré de distorsion du commerce international. Outre un rétrécissement considérable du spectre du discutable en matière de politique agricole dans les décennies qui ont suivi, ce changement profond des termes du débat international a directement permis l’ouverture du cycle d’Uruguay au GATT (puis, après sa clôture, la création de l’OMC), qui a débouché sur une vague de libéralisation des politiques agricoles dans le monde. En France, par effet de rétroaction, cet épisode a contribué à asseoir la réputation des experts scientifiques impliqués, appuyant d’abord le retournement paradigmatique du forum scientifique de l’économie agricole encore fortement dominé par les marxistes au début des années 1980 vers l’économie néo-classique, puis menant les experts concernés à des positions de pouvoir majeures dans la recherche agronomique française dans les décennies qui ont suivi. Les calculs d’ESP et d’ESC sont désormais une routine à l’OCDE, et le quasi-monopole de cette organisation sur la production d’outils et d’indicateurs pour l’évaluation des politiques agricoles au niveau international n’est pas démenti, au détriment des autres organisations qui pourraient y prétendre, comme la FAO par exemple (Fouilleux, 2009, 2015, p. 306-308).

39Vincent Gayon (2009b) a décrit le rôle de forum très contrôlé que joue l’OCDE dans le cas des politiques de l’emploi, et sa façon « d’imposer un agenda, obliger à une reformulation des problèmes, définir des solutions et des lignes d’action (il)légitimes, marginaliser ou ignorer certains acteurs, certains arguments, bref faire de la politique par (sa) capacité à réunir et à faire tenir différents groupes d’« experts » et de délégués dans un processus d’écriture particulier ». Il souligne tant les divergences et tensions internes à l’organisation et les rapports de forces conduisant à l’imposition de l’orthodoxie, que les puissants relais de diffusion des idées de l’OCDE que constituent les fonctionnaires nationaux des délégations du fait de leur enrôlement comme coproducteurs des rapports. Dans ce type de circuits internationaux dominés par la forme du conclave de hauts fonctionnaires et d’experts (OCDE comme UE), les structures représentatives ou la consultation référendaire sont marginalisées ou exclues de la formalisation des politiques de l’emploi (Gayon, 2013, p. 66).

40Le rôle actif de l’OCDE comme producteur d’outils d’analyses et de recettes de politique publique néo-libérales a aussi été décrit au sujet de la gouvernance des firmes (Porter, Webb, 2007), de la réforme des administrations (Marcussen, 2004), des politiques d’éducation et de recherche (Henriques, Larédo, 2013 ; Normand, 2015). Plusieurs travaux soulignent que l’influence des outils d’analyse produits par l’OCDE et des recettes de politiques publiques correspondantes ne se cantonne pas à ses États membres, mais rayonne plus largement dans le champ international, par exemple du côté de la Commission européenne comme dans le cas de la bioéconomie (Pahun et al., 2017) ou du côté des Nations Unies (Fouilleux, 2015). L’ascendant sur le débat d’organisations économiques internationales à vocation économique transversale – et des services les plus économiques/généralistes en leur sein – renforce ainsi la tendance à la désectorisation de l’expertise sur les politiques publiques, c’est-à-dire l’importation dans la réflexion des politiques sectorielles de problématisations, de raisonnements et d’instruments forgés dans des cénacles strictement économiques, financiers ou commerciaux, qui en transforment profondément les termes du débat (Ducastel, 2016). Si nous avons développé ici plus spécifiquement le rôle de l’OCDE, d’autres organisations jouent des rôles similaires dans le débat de politique publique global, dont en particulier la Banque mondiale (Cling et al., 2011 ; Fouilleux, 2015).

Encadrement des forums scientifiques par le marché

41Enfin, le régime de débat néo-libéral se caractérise par une configuration particulière des forums scientifiques. Outre leur internationalisation croissante (Stone, 2013b), il faut considérer les tendances parfois contradictoires qui les animent, notamment en lien avec les modalités d’évaluation de la recherche et la compétition qui s’y joue. On constate d’un côté, une autonomisation croissante des formes de production des savoirs académiques et une dimension autoréférentielle marquée, et de l’autre des injonctions croissantes à argumenter sur l’utilité sociale des recherches conduites (Gozlan, 2015).

42En sciences sociales, l’hégémonie de la science économique dans les dernières décennies va de pair avec l’érosion du pluralisme dans cette discipline (AFEP, 2015, 2013 ; Fourcade et al., 2015). Fortement dominée par l’économie mathématique héritée des modèles néo-classiques malgré des critiques croissantes, elle est indissociable du projet politique néo-libéral. Les liens étroits établis entre le forum de la science économique et les principales institutions internationales diffusant projets et recettes de politiques publiques néo-libérales comme l’OCDE ou la Banque mondiale, ont été largement décrits ; ils constituent un ressort majeur de légitimation pour ces deux organisations (Fouilleux, 2015, p. 17-21). Au-delà des seules sciences sociales, une autre caractéristique de la profonde transformation des forums scientifiques est leur dépendance de plus en plus importante aux impératifs du marché. Non seulement les financements de la recherche sont de plus en plus compétitifs, avec des conséquences potentiellement importantes sur la qualité des travaux menés (Martinson et al., 2005). Mais ils sont aussi de plus en plus dépendants du secteur privé, que ce soit via l’exigence publique de financer des partenariats avec l’industrie pour de la recherche finalisée, ou via une dépendance directe aux budgets « recherche et développement » de multinationales ou de fondations (Marks, 2014 ; McGoey, 2015). Le développement de nouveaux régimes de propriété intellectuelle, faisant de l’obtention de brevets un moteur central de l’activité de recherche, a favorisé une convergence asymétrique entre universités et industries au profit des secondes (Moore et al., 2011).

43Dans le domaine de la santé, les liens entre recherche et marchés prennent des formes diverses. Ainsi, les financements privés pour la recherche sur des vaccins ou médicaments pour des maladies touchant des populations non solvables (paludisme ou tuberculose par exemple) sont conditionnés aux garanties fournies par les États et les organisations internationales en termes d’accès aux nouveaux marchés générés (achats de doses de vaccins par exemple). En même temps, ils sont mis en avant comme des formes de légitimation des entreprises concernées, alors que leurs priorités principales s’orientent vers de toutes autres problématiques et de tous autres marchés (médicaments pour des maladies de consommateurs plus solvables). Par ailleurs, plusieurs études ont souligné de fortes corrélations entre les résultats de recherche obtenus et la nature des financeurs, les résultats étant plus susceptibles d’être favorables aux entreprises dans les recherches financées par elles-mêmes, que ce soit dans le domaine pharmaceutique (Bekelman, Gross, 2003) ou nutritionnel (Lesser et al., 2007) par exemple.

44Dans le domaine de la recherche agronomique, la fermeture de l’horizon des possibles est particulièrement marquée. L’infime pourcentage du budget de l’Institut national de la recherche agronomique dédié aux agricultures excluant l’usage de produits chimiques [11] en est une illustration patente au regard des critiques, croissantes depuis plusieurs décennies, soulignant les impacts environnementaux et sanitaires catastrophiques de l’agriculture chimique conventionnelle (Ollivier, Bellon, 2013). L’Institut est même allé récemment jusqu’à proposer dans un rapport d’expertise de réintroduire les pesticides en agriculture biologique pour la rendre plus compétitive [12]. Mais si l’effort budgétaire de recherche publique en matière d’agricultures alternatives reste particulièrement faible, sa mise en perspective avec les budgets de recherche et développement des firmes agrochimiques est encore plus édifiante. Par exemple, la firme suisse Syngenta a dépensé 1,44 milliard d’euros en R&D en 2014, dont 770 millions sur les pesticides et insecticides [13], et 770 millions sur les semences (OGM résistants aux pesticides en bonne partie) ; Bayer, Monsanto, Dupont ou Dow, autres géants du secteur ont des budgets comparables. Autre caractéristique de la production des connaissances à l’heure du néo-libéralisme, ces mêmes multinationales s’immiscent activement dans le fonctionnement de l’enseignement agronomique technique et universitaire, notamment aux États-Unis (Busch, 2014). Antoine Roger l’a également très bien exposé dans le cas de la recherche et de l’enseignement agronomique en Roumanie (Roger, 2013). En France, l’École nationale d’administration n’hésite pas à s’appuyer sur les moyens techniques mis à disposition par Syngenta pour alimenter les formations qu’elle dispense aux hauts fonctionnaires sur la durabilité de l’agriculture [14].

45Enfin, l’incursion des firmes dans les forums scientifiques peut prendre des formes plus agressives. Quand les scientifiques s’éloignent trop fortement des impératifs du marché en révélant par exemple les effets néfastes de certains produits sur le plan sanitaire ou environnemental, ils peuvent faire face à des stratégies de discréditation via des campagnes médiatiques orchestrées par les firmes concernées. La littérature sur l’agnotology a fait de ces stratégies de fabrication active de l’ignorance un de ses sujets d’études centraux, bien illustrés par les marchands de doute de l’industrie du tabac par exemple (Proctor, Schiebinger, 2008).

Des controverses et de leur canalisation dans le régime de débat de la globalisation néo-libérale

46Le régime de débat néo-libéral se caractérise donc par de nombreuses formes de contrôle, qui passent tant par la mise à distance des décisions centrales de politique publique du regard des citoyens que par la privatisation/transnationalisation/marchandisation des forums de production des idées. Mais comme dans tout régime de débat de politique publique, ces diverses formes de contrôle ne peuvent pour autant empêcher l’apparition de controverses. À partir d’illustrations empiriques diverses issues de la littérature et de nos propres travaux, nous évoquons ici les modalités variées de leur émergence et de leur cheminement.

Dissonances, mobilisations et émergence des controverses

47Les mobilisations générant l’émergence de controverses de politique publique peuvent suivre des modalités variées, mobilisant différents types d’acteurs et de forums autour de supports cognitifs divers.

48Dans les années 2000, de nombreux acteurs se félicitaient du recul de la pauvreté dans le monde et célébraient l’émergence d’une classe moyenne dans de nombreux pays, vue comme garantissant la stabilité des institutions et ouvrant la voie à un marché en expansion pour les biens de consommation [15]. Mais des dissonances ont bien vite démenti ces assertions optimistes. Tout d’abord, la question de l’insertion dans la classe moyenne de catégories sociales ayant juste franchi le seuil de pauvreté est devenue centrale, la prise en compte des groupes à la frange de la pauvreté devenant le nouvel horizon des débats de politiques sociales. D’un côté, les partisans des politiques ciblées d’activation se distancient tant des vieux États-providence fondés sur « l’assistanat » et débouchant sur les « pièges à pauvreté », que de l’intransigeance étriquée des néo-conservateurs. Pour eux, il n’y a « pas de droit sans devoirs » (Giddens, 2013 [1999] ; Barbier, 2009). Du côté opposé, le rapport 2014 sur le développement humain du PNUD (2014) préconise l’accès universel aux services sociaux de base, y compris l’assurance chômage et la retraite, et un engagement fort pour le plein emploi impliquant une révision des stratégies macroéconomiques. Ensuite, alors qu’elles étaient classiquement considérées comme les garantes de la stabilité sociale, les classes moyennes se sont muées, fer de lance de nouvelles contestations, allant des « indignés » aux mouvements sociaux des villes brésiliennes ou du printemps arabe. Ainsi, alors qu’il avait annoncé la fin de l’histoire en 1992, Francis Fukuyama décrit vingt ans plus tard une « middle class révolution[16] », qui ne viserait pas le marché mais des institutions publiques minées par la corruption et l’opacité de la décision publique.

49Au Chili, ce sont les mouvements sociaux étudiants qui se sont mobilisés et ont fait enfler la controverse sur le modèle éducatif du pays à partir de la fin des années 2000. La contestation portait sur les principes centraux de la Troisième Voie promue par les gouvernements de la Concertation (expansion marchande contrebalancée par des politiques sociales ciblées, contribution des ménages). Leur influence a été d’autant plus forte qu’ils ont pu appuyer leurs revendications sur des diagnostics posés par des institutions d’expertise faisant autorité dans la sphère publique chilienne (Jobert, Picazo, 2017). Ainsi, le Rapport sur le développement humain du PNUD de 1995 [17] soulignait le contraste existant entre les performances économiques remarquables du Chili de la Concertation et la persistance d’un malaise social diffus révélée par des enquêtes sociologiques. Cette « invention du malaise social » a ensuite été instruite au sein des forums scientifiques nationaux, qui ont fourni un cadre d’interprétation aux leaders des mouvements sociaux. Puis elle a été consolidée par le diagnostic sévère de l’OCDE au sujet de l’éducation au Chili. En effet, si l’entrée de ce pays à l’OCDE a pu être présentée comme une forme de consécration néo-libérale du modèle chilien de développement, les comparaisons qu’elle a impliquées ensuite ont servi de révélateurs des graves dysfonctionnements du système scolaire, profondément inégal et ségrégé dans ce pays. Par ailleurs promoteur de l’orthodoxie marchande, l’OCDE a ainsi fourni des argumentaires persuasifs à ceux qui, pédagogues et experts du secteur, dénonçaient le rôle du marché et du profit dans le système chilien. La voie était dès lors ouverte à une reconstruction du référentiel des politiques éducatives autour du droit universel à l’éducation, qui a nourri une vaste mobilisation nationale.

50On peut noter aussi l’émergence de contestations qui, bien qu’ancrées nationalement, peuvent être considérées comme spécifiquement transnationales (Hassenteufel, Maillard, 2013). Par exemple, une violente controverse a émergé dans les années 1990 sur la construction de grands barrages, portée par de puissants mouvements sociaux d’opposition à ces grands projets. Elle a conduit la Banque mondiale à se poser en intercesseur, débouchant sur la création de la World Commission on Dams. Dans ce cas, c’est la mobilisation dans des pays du « Sud », particulièrement en Inde, qui a fait s’ouvrir une controverse internationale (Dingwerth, 2005). À l’inverse, c’est la pression des grandes ONG internationales d’environnement dans les pays du « Nord » qui a été le levier principal dans les débats globaux plus récents dénonçant les dégâts environnementaux et sociaux provoqués au Sud par la production de matières premières exportées vers les pays riches au Nord (bois tropicaux, huile de palme, soja par exemple). La mobilisation en Europe à partir des années 1990 est notamment passée par des stratégies de naming and shaming par les ONG, dénonçant les marques utilisant ces produits pour les pousser à agir sur leurs fournisseurs, et appelant les consommateurs à boycotter Nutella, les barres chocolatées Kit-Kat ou les shampoings Dove par exemple au nom de leur rôle dans la déforestation de l’Amazonie ou du sud-est asiatique. Sur la base de ces campagnes, d’autres ONG ont poussé acteurs privés (industriels, importateurs, banques, grande distribution, producteurs) et publics impliqués (Banque mondiale, agences de coopération européennes) à collaborer pour mettre en place des dispositifs spécifiques visant à définir des critères de « durabilité » pour la production et à proposer des modalités de certification (Bartley, 2007 ; Cheyns, 2011 ; Fouilleux, 2013). Ces dispositifs globaux de régulation privée prolifèrent depuis trois décennies et se livrent désormais une concurrence féroce (Marx, Wouters, 2014), formant les contours d’un champ institutionnel transnational de la durabilité (Loconto, Fouilleux, 2014). Nous y reviendrons infra.

51Qu’elles soient nationales ou transnationales, l’émergence de controverses de politique publique soulève la question de leur devenir, c’est-à-dire de leur traduction ou non en changement de politique publique.

Arènes fermées : politiques éducatives et renouvellement politique au Chili

52Dans les arènes fermées typiques du cadre national, la régulation des conflits peut passer par l’usage de la contrainte légitime par les autorités politiques. De ce fait, les débats visent à construire des alliances aspirant à peser sur l’action de ces autorités. La capacité des promoteurs du changement à mobiliser des acteurs sociaux influents est alors cruciale, et la manière dont la cause est formulée un catalyseur essentiel.

53Le mouvement étudiant chilien est un cas d’école dans la relation entre problématisation et mobilisation sociale. Enclenché par un groupe de leaders au nom de la défense de l’éducation publique, ce mouvement n’est devenu un mouvement de masse national bénéficiant d’un très large soutien populaire qu’à partir du moment où il a pris en compte les frustrations et les difficultés des étudiants du secteur privé. Ceci a impliqué une inflexion des termes de la protestation. À la promotion du secteur public s’est ajoutée une dénonciation forte du rôle du profit dans l’éducation privée et de l’endettement des étudiants. Le droit pour tous à une éducation gratuite et de qualité est ainsi devenu le terme unificateur d’un monde étudiant fortement clivé par des situations institutionnelles hétérogènes.

54L’exemple chilien est aussi particulièrement intéressant pour comprendre combien les termes de la problématisation peuvent avoir un impact sur les relations de pouvoir, et donc des effets potentiellement importants sur les politiques publiques produites. En effet, l’ampleur du mouvement social enclenché a entraîné la rupture de la pratique chilienne ancienne du consenso – accord inter partisan – qui prévalait jusque-là dans tous les domaines centraux de l’action publique et a débouché sur la formation d’une nouvelle majorité incluant les communistes, qui, deux ans à peine après ce puissant mouvement social, a propulsé quatre leaders étudiants au parlement. La mobilisation massive – dont on a évoqué supra les liens avec les forums scientifiques et les rapports des organisations internationales – a ainsi contribué à déplacer les clivages dans l’arène nationale, et a directement orienté les réformes amorcées par la nouvelle majorité au pouvoir (Jobert, Picazo, 2017).

Arènes ouvertes : divers exemples de canalisation de la controverse

55Au niveau inter/transnational, les multiples arènes ouvertes qui caractérisent le régime de débat de la globalisation néo-libérale sont le terrain d’exercice privilégié de stratégies de canalisation des controverses par les acteurs dominants, dont nous donnons ici quelques illustrations.

56Une première modalité de canalisation est la traduction/réinterprétation, ou déminage discursif. C’est ainsi en réaction à la contestation publique de son rôle dans la promotion de l’Accord multilatéral sur l’investissement et à la pression des tenants de la troisième voie transatlantique pour fixer un nouvel équilibre entre économique et social que l’OCDE a esquissé un nouvel agenda social où la magie de l’activation et de la flex sécurité devait permettre de poursuivre la lutte nécessaire contre les rigidités du marché du travail en compensant les effets déstabilisateurs du modèle macroéconomique (Gayon, 2009a). L’intention de déminage discursif de cette stratégie est clairement reflétée par le secrétaire général de l’organisation, pour qui la mondialisation n’est pas idéologique mais plutôt un processus irrésistible, pour lequel les contestataires ont « dans l’ensemble exercé une pression bénéfique et apportent une expertise louable » (ibid., p. 68). Dans des domaines différents, on peut citer les traductions/réinterprétations du défi de la sécurité alimentaire globale en mot d’ordre productiviste sous la pression des multinationales des intrants et de la transformation agroalimentaire et des principaux États exportateurs de produits agricoles (Fouilleux et al., 2017). La Nouvelle Alliance pour la Sécurité Alimentaire et Nutritionnelle (NASAN) en est une illustration particulièrement claire (Mac Keon, 2014). Les mêmes acteurs s’appliquent également à revisiter la question du changement climatique dans le débat de politique publique global, notamment autour des notions « d’intensification durable » (Tittonnell, 2014) ou de « climate smart agriculture » (« agriculture climato-intelligente »).

57Deuxième modalité : la concertation excluante. Les dispositifs de régulation privée qui se sont multipliés dans les deux dernières décennies pour rendre la globalisation plus « durable » (Loconto, Fouilleux, 2014 ; Marx, Wouters, 2014) sont emblématiques de cette stratégie. Organisés par grands produits (textiles, minerais, soja, huile de palme, bois tropicaux, etc.), ils visent à rendre les filières globalisées plus durables sur la base de discussions multi partie-prenantes, c’est-à-dire impliquant tous les acteurs volontaires. Si officiellement ces initiatives se déclarent inclusives et donc ouvertes à tous les acteurs intéressés, dans les faits ce n’est pas le cas (Fransen, Kolk, 2007). L’exclusion passe tant par le format physique imposé des discussions (ressources financières et discursives nécessaires pour y participer), que par la façon d’en poser les termes (questions tabous, découpage des dispositifs par produit et disqualification a priori des approches transversales ou des formes d’expression des populations locales). De plus, bien que disposant de règles de vote, les tables rondes décident quasi exclusivement par consensus, c’est-à-dire par la recherche d’un accord raisonné entre les parties prenantes ; mais si l’usage du consensus est un moyen de limiter les défections, il réduit aussi fortement l’étendue du discutable au sein du dispositif (Cheyns, 2011 ; Fouilleux, 2013). Visant l’édiction d’instruments spécifiques de marché (standards volontaires certifiés par tierce partie), ils véhiculent en outre une conception particulière de la durabilité (Loconto, Fouilleux, 2014), associant ainsi concertation excluante et traduction/réinterprétation. Au final, si les standards volontaires mis en place par les tables rondes font les affaires des consultants spécialisés en ingénierie participative et des certificateurs, l’impact réel de ces dispositifs sur le terrain en matière tant environnementale et sociale qu’économique est plus qu’incertain (Blackman, Rivera, 2011 ; Ponte, 2014). Tout en évitant de remettre en cause le modèle de production et de consommation de masse qui sous-tend ces filières et les rapports de force très asymétriques qui les caractérisent, ils permettent aux acteurs industriels et commerciaux – initialement visés par les mobilisations des années 1990 dans les espaces publics des pays du Nord – de se positionner désormais en promoteurs actifs du développement durable.

58Troisième modalité de canalisation des controverses : le dépaysement du débat, qui passe le plus souvent par des créations institutionnelles spécifiques, se substituant totalement ou partiellement aux lieux de débat préexistants. Ainsi, les grandes entreprises privées se posent de plus en plus souvent en animatrices du débat public. La firme agrochimique Syngenta par exemple, géant suisse des pesticides, affectionne tout particulièrement ce rôle et l’endosse sous des formes diverses, prolongement institutionnel et politique de ses activités de déminage discursif dans le domaine technique (Goulet, Vinck, 2012). Depuis 2007, Syngenta coordonne avec l’organisation européenne des propriétaires terriens [18] le « Forum for the Future of Agriculture » (FFA), qui s’est ancré dans le paysage bruxellois comme un lieu important de débat sur les politiques agricoles européennes, attirant des acteurs importants de toutes les capitales européennes. Autour d’un programme d’activités « focused on the food and environmental security agenda », il organise de grandes conférences à Bruxelles et dans les grandes villes européennes, qui rassemblent « commissaires européens, membres du Parlement européen, ministères des gouvernement nationaux, leaders de l’industrie, entrepreneurs agricoles, leaders économiques internationaux, ONGs, organisations internationales et académiques [19] », pour les faire débattre du futur de l’agriculture et d’enjeux d’actualité ou de prospective en lien aux politiques agricoles. On a souligné supra les relations osmotiques du secteur privé marchand et du secteur public comme caractéristique du régime de débat néo-libéral : ainsi le FFA a-t-il été présidé de 2007 à 2014 par l’Autrichien Franz Fischler, ancien commissaire européen à l’agriculture (1995-1999 et 1999-2004), puis par le Slovène Janez Potočnik, ancien commissaire européen chargé d’abord de la science et de la recherche (2004-2009), puis de l’environnement (2009-2014). De telles stratégies de dépaysement du débat par le secteur privé – souvent bien vues de la part d’administrations publiques fortement contraintes budgétairement – lui permet à la fois de se rendre incontournable et de peser tant sur la nature des enjeux abordés que sur la façon de les traiter.

59En somme, les modalités d’émergence et de cheminement des controverses peuvent être variées dans le régime de la globalisation néo-libérale. La multiplication des possibilités de canalisation qu’il offre aux tenants du référentiel dominant, n’exclut pas pour autant des possibilités de changement de politique. Comme nous l’avons décrit au Chili, le caractère clos de l’arène politique nationale a permis aux contestataires de déplacer les lignes de clivage politique et de faire prévaloir de nouvelles régulations politiques de l’éducation. Par ailleurs, des mobilisations transnationales peuvent aussi déboucher sur des succès, comme l’a illustré la mobilisation altermondialiste de Seattle en novembre 1999 par exemple, menant à l’échec pur et simple de l’ouverture du premier cycle de négociation de l’OMC, dit « cycle du Millénaire [20] ». Mais un tel succès s’explique sans doute en grande partie par le caractère relativement clos de l’arène OMC, à laquelle les États peuvent difficilement faire défection. Il faut d’ailleurs noter que l’OMC patine depuis le lancement du cycle de Doha à la suite de l’échec de Seattle, et à laquelle se substituent désormais une multiplicité d’accords bilatéraux, qui participent tout aussi activement à la fragmentation des débats et à la déconnexion entre décisons de politique publique et regard citoyen.

Conclusion

60Cet article a voulu proposer une approche agonistique des politiques publiques, dans laquelle la construction des référentiels dominants ne peut s’analyser sans prendre en compte leur mise en cause par des interprétations concurrentes. Pour cela, nous avons développé un cadre d’analyse spécifique articulé autour des notions de régime de débat, de forums, d’arènes et de canalisation des controverses de politiques publiques.

61Parce que celui-ci mobilise des savoirs spécialisés, l’analyse du débat de politique publique exige de prendre en compte les différents forums dans lesquels ces savoirs sont forgés, diffusés, évalués, et alimentent en argumentaires les négociations sur les arènes de politiques publiques. En rendant compte du temps court des négociations sur l’arène et du temps long des débats en jeu sur les forums, la distinction arène/forum permet de mettre au jour des processus progressifs de sélection des alternatives de politique publique. À travers la notion de régime de débat de politique publique, nous voulons rappeler que ces interactions entre les différentes scènes sont structurées et renvoient à des enjeux de pouvoir spécifiques. L’enjeu de l’analyse est alors d’appréhender la dynamique des différentes scènes, en repérant les problématisations à l’origine des controverses, les stratégies de mobilisation des acteurs contestataires pour les porter et celles déployées par les acteurs dominants pour les éviter, ou à défaut, les canaliser. En accord avec l’idée selon laquelle « c’est la caractérisation du travail politique des acteurs […] qui permet d’expliquer l’institutionnalisation des idées » (Crespy, Ravinet, 2014, p. 14), notre cadre d’analyse permet ainsi d’« expliquer pourquoi et comment certaines idées [plutôt que d’autres] s’institutionnalisent » (ibid.).

62Nous avons ainsi pu explorer le fonctionnement du régime de débat de politique publique de la globalisation néo-libérale. Fondé simultanément sur le dogme de l’inéluctable imperfection du « marché politique » et de l’action collective et de la supériorité du marché comme principe d’organisation des activités humaines, il privilégie les régulations automatiques et les cénacles clos d’experts, au détriment des débats impulsés par des représentants politiques ou sociaux. Il favorise le déplacement des points d’ancrage des forums de l’expertise et des forums scientifiques de la haute fonction publique et des professions vers la commande privée, et la pénétration au cœur de la fabrique des politiques des industries du consulting. Mais cette clôture n’empêche pas l’émergence continue de critiques et de controverses, auxquelles les acteurs dominants répondent par diverses stratégies de canalisation, sous la forme de dépaysement des débats, de déminage discursif ou de procédures de concertation excluante. Cette dialectique constante entre émergence et canalisation des controverses explique les différents avatars du néo-libéralisme dans les dernières décennies, en réponse aux vives critiques subies par sa version néo-conservatrice. Les tenants de la Troisième Voie transatlantique, ont ainsi cherché une perspective progressiste où le recours à la société civile et l’activation des politiques viendraient compenser les désordres engendrés par le « fondamentalisme marchand » (Giddens, 2001) – la défaite d’Hillary Clinton en aurait néanmoins récemment signé le déclin (Fraser, 2017). Dans la même veine, la Banque mondiale se pose en pionnière de la lutte contre la pauvreté et en militante de la « bonne gouvernance », tandis que l’OCDE défend des « politiques meilleures pour une vie meilleure ». Quant aux initiatives de régulation privée auto-proclamées inclusives et participatives qui prolifèrent en vue de rendre la globalisation plus « durable », elles permettent à peu de frais aux multinationales de se positionner en animatrices du débat et en ambassadrices des droits de l’Homme et de la protection de la planète aux côté des ONG, portant comme une bannière leur triple bottom line (triple performance) « People, Planet, Profit ».

63Plutôt que voir dans ces innovations discursives et institutionnelles l’émergence successive de nouveaux cycles de politique publique, dont le dernier en date serait celui de la « gouvernance durable » (Muller, 2015), nous pensons au contraire qu’elles ne touchent pas le noyau dur du référentiel néo-libéral et ne l’aménagent qu’à la marge. Le régime de débat de la globalisation néo-libérale est ainsi construit autour d’un double processus de filtrage : non seulement il institutionnalise une gouvernance antipolitique qui exclut du débat des pans majeurs de l’action publique, mais encore ses diverses stratégies de canalisation des controverses permettent de coopter la frange de la contestation la plus compatible. Reste alors à comprendre ce qu’il advient des thèmes et des groupements écartés par ce processus de filtrage. Les controverses n’étant jamais tout à fait closes, elles se déplacent et suscitent de nouveaux avatars et de nouvelles mobilisations. Au débat clôturé de l’espace des politiques publiques pourrait correspondre une réactivation des luttes symboliques notamment sur la scène électorale, de nouveaux acteurs surgissant à la frange des partis de gouvernement (nouveaux mouvements sociaux, partis identitaires et populistes notamment) prétendant combler les brèches ouvertes par la crise de la représentation sociale. L’impact de ces nouveaux acteurs sur les débats de politique publique reste à explorer.

Notes

  • [1]
    Nous tenons à remercier chaleureusement les différents collègues qui ont bien voulu commenter des versions antérieures de ce texte, comme Francis Chateauraynaud, Jacques Commaille, Antoine Ducastel, Jean-Michel Fourniau, Olivier Giraud, Pierre Muller, Jeanne Pahun, Vivien Schmidt, ainsi que les participants à divers séminaires et colloques au cours desquels nous avons présenté nos idées et les trois évaluateurs anonymes sollicités par la revue. Nous restons bien sûr entièrement responsables du contenu de cet article.
  • [2]
    Notre distinction entre espaces publics et espaces des politiques publiques pourrait être rapprochée de la distinction que fait Vivien Schmidt (2008) entre discours de communication et discours de coordination.
  • [3]
    Notons que l’intérêt des notions d’arènes et de forum est surtout heuristique. L’enjeu n’est pas de les naturaliser ou de chercher à en déterminer les exacts contours, mais plutôt de s’en saisir comme un outil analytique pour appréhender les processus de débat dans l’espace et dans le temps.
  • [4]
    Qualifiés ailleurs de « forums des communautés de politiques publiques » (par exemple Jobert, 1994 ; Fouilleux, 2003).
  • [5]
    Si la littérature de la path dependency souligne surtout les effets de renforcement des éléments institutionnels des politiques (positive policy feedback), Jacobs et Weaver (2015) insistent sur les effets négatifs des politiques héritées (negative policy feedback), qui fournissent la matière et l’occasion de débats-clés.
  • [6]
    Notre notion de régime n’est pas celle des internationalistes, qui y voient un ensemble d’accords à dominante horizontale. Elle est plus proche de celle des économistes de la régulation (Boyer, 2004) et de l’idée d’une configuration stable d’institutions dont la production n’est pas forcément hiérarchique.
  • [7]
    Moore et al. (2011, p. 506-507) définissent la globalisation néo-libérale comme un phénomène ni statique ni homogène, qui associe la diffusion d’idéologies et de pratiques variant fortement dans l’espace et dans le temps mais présentant trois tendances communes : préférer le marché aux gouvernements, favoriser les échanges commerciaux contre le protectionnisme, appréhender la pauvreté sous l’angle de la responsabilité individuelle, des partenariats publics-privés décentralisés, du développement de l’entreprise et d’autres orientations économiques visant l’augmentation du niveau de vie moyen plutôt que des changements redistributifs (le néo-libéralisme), à un changement historique dans l’échelle de la société présentant des caractéristiques spécifiques dans les champs respectivement économique, social et politique (la globalisation).
  • [8]
    Site web [Doingbusiness.org] (consulté le 21 janvier 2016).
  • [9]
    M. Latek (2014), Investor-State Dispute Settlement (ISDS) State of Play and Prospects for Reform, European Parliamentary Research Service, 130710REV2.
  • [10]
    Cette désectorisation des réflexions sur les forums des politiques publiques fait directement écho à la rehiérarchisation des arènes décrite précédemment autour des enjeux commerciaux et financiers.
  • [11]
    200 000 euros par an au titre du programme Agribio4 (2015-2019) sur un budget total dépassant les 900 millions d’euros en 2016.
  • [12]
    Le rapport publié fin 2013, signé d’un des directeurs adjoints de l’INRA, était à l’attention du Premier ministre. Il proposait entre autres recommandations d’autoriser l’utilisation de pesticides pour rendre l’agriculture biologique plus compétitive (alors que la définition même de l’agriculture biologique consiste à refuser ces produits), suscitant une controverse sans précédent. 141 chercheurs et universitaires ont signé un courrier dénonçant le rapport et demandant son retrait, obtenant finalement que leurs critiques figurent sur le site web de l’INRA proposant le rapport en question [http://institut.inra.fr/Missions/Eclairer-les-decisions/Etudes/Tous-les-dossiers/L-agriculture-biologique-en-debat].
  • [13]
    Sur ces 770 millions, 85 % vont aux pesticides et insecticides, et 11 % aux techniques dites de « bio contrôle ». Source : Allocution publique d’André Fougeroux, Syngenta, responsable France de l’agriculture durable, Assises du Vivant, 15 septembre 2016.
  • [14]
    Observation participante. Visite de terrain « agriculture durable » sur le site de la ferme de démonstration de Syngenta, lors du Bilingual High Level Seminar on the Future of Agriculture, ENA, Bruxelles, 5-7 novembre 2013.
  • [15]
    Voir par exemple : Ernst and Young, 2013 « Hitting the Sweet Spot. The Growth of the Middle Class in Emerging Countries » [www.ey.com].
  • [16]
    Wall Street Journal, 28 juin 2013.
  • [17]
    PNUD (1996), Desarrollo Humano en Chile, Santiago du Chili.
  • [18]
    European Landowners’ Organisation (ELO).
  • [19]
    [www.forumforagriculture.com/index.php] (consulté le 29 mai 2015).
  • [20]
    Le « cycle du développement » qui lui a fait suite (2001-2006) pourrait être quant à lui rapproché d’une forme de déminage discursif, affichant une priorité aux pays pauvres et au développement pour parer aux critiques, mais resté fondamentalement ancré dans le référentiel néo-libéral et ses injonctions à la libéralisation du commerce mondial.
Français

La permanence d’un référentiel de politique publique n’est jamais garantie ; à tout moment il peut être confronté à des interprétations rivales menaçant son hégémonie. L’objet de cet article est de proposer un cadre d’analyse agonistique des politiques publiques, visant à saisir les controverses résultant de ces confrontations. Il pose que leur cheminement est conditionné par le régime de débat de politique publique en place, c’est-à-dire par la configuration et les articulations existantes entre les forums et arènes où se déroule le débat. À partir de ce cadre conceptuel, nous analysons le régime de débat de la globalisation libérale, caractéristique de la période contemporaine, qui promeut et organise une refonte anti-politique des arènes, la transnationalisation des forums de l’expertise et la marchandisation des forums scientifiques. Le régime de la globalisation néo-libérale offre des modalités spécifiques de canalisation des controverses, comme le dépaysement, le déminage discursif, et la concertation excluante, que nous illustrons par divers exemples. La canalisation des controverses permet au référentiel dominant de perdurer en intégrant des thématiques ou des formes institutionnelles nouvelles ; toutefois sous certaines conditions, des mobilisations peuvent déboucher sur des changements de référentiel.

Mots-clés

  • arène
  • concertation
  • controverse
  • débat
  • forum
  • globalisation
  • néo-libéralisme
  • politique publique
  • référentiel
  • régime

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Ève Fouilleux
Université de Paris-Est
Marne-la-Vallée, CIRAD-MOISA
Bruno Jobert
Université de Grenoble Alpes
Pacte-CNRS
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Mis en ligne sur Cairn.info le 07/12/2017
https://doi.org/10.3917/gap.173.0009
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