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Retraite et société

2011/2 (n° 61)


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Dans les études comparatives internationales portant sur les États-providence, les systèmes de protection vieillesse allemand et français sont souvent rattachés au modèle bismarckien, différencié du modèle beveridgien (Palier, 2002) ou, d’après la typologie d’Esping-Andersen (1990), au modèle corporatiste/conservateur, opposé au modèle libéral anglo-saxon et au modèle social-démocrate des pays nordiques. Même s’il ne faut pas abuser de cette typologie, deux caractéristiques essentielles s’appliquent à la protection vieillesse en Allemagne et en France : le système des deux pays est financé par répartition et repose sur un contrat générationnel. Le montant des pensions de retraite reflète rétrospectivement la participation à l’activité économique et le positionnement des assurés sur le marché du travail. Les périodes d’interruption d’activité pour élever ou éduquer les enfants ne permettent pas d’accumuler des droits à pension suffisants. Ces périodes se traduisent ainsi par des déficits d’assurance dans le parcours de la personne assurée. En France, où les avantages familiaux (majoration de durée d’assurance [MDA] et bonification de pension) ont été introduits relativement tôt, ce déficit d’assurance est atténué, alors qu’il persiste en Allemagne. Outre les différentiels de rémunération entre hommes et femmes, il s’agit de la cause fondamentale de l’écart dans le niveau des pensions entre les genres, en Allemagne comme en France. Par ailleurs, il convient également de mentionner ce qui différencie les deux systèmes de protection sociale. Ces différences ont trait aussi bien aux relations entre protection familiale et protection vieillesse qu’à la conception du travail sous-jacente : cette conception est très large en France, puisqu’elle assujettit quasiment toute relation de travail à une obligation d’assurance. Elle est, au contraire, très étroite dans le droit des retraites allemand qui, avec les petits emplois à temps « très » partiel (minijobs) [1][1] Il s’agit d’emplois faiblement rémunérés : 400 euros..., offre de nombreuses possibilités de non-affiliation.

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Même si les deux systèmes de protection vieillesse proposent des prestations de retraite qui se fondent sur la politique familiale (MDA et AVPF en France et la prise en compte des périodes d’éducation des enfants en Allemagne), ces prestations ne compensent quepartiellement les écarts spécifiques au genre au niveau des droits à pension acquis. Dans quelle mesure ces droits ont-ils des effets positifs sur le montant des pensions, surtout pour les femmes ? Cela dépend également, entre autres, de la conception de la politique familiale. Si la politique familiale d’un pays renforce la cohésion entre la vie familiale, la vie professionnelle et les exigences du marché du travail, c’est-à-dire permet de concilier travail et famille d’une manière répondant aux besoins des parents actifs (c’est davantage le cas en France qu’en Allemagne), elle encourage l’intégration des mères sur le marché du travail et, par là même, améliore leur pension de retraite. Au contraire, si la politique familiale incite les femmes à cesser (provisoirement) de travailler, par exemple après la naissance d’un enfant, comme l’ont généralement fait les Allemandes jusqu’au début du XXIe siècle, les prestations de retraite compensatoires qui sont associées à la politique familiale ont une faible portée. En effet, le point de basculement (droits à pension élevés ou faibles) se produit pendant la vie active. Par contraste, en France, la politique familiale a accompagné, et socialement amorti, le changement de société et la participation accrue des femmes au marché du travail depuis les années 1950. En Allemagne, la politique familiale s’est, quant à elle, révélée plus ou moins résistante à l’activité professionnelle des femmes et aux efforts de la politique d’égalité entre les genres. C’est pourquoi l’introduction, dans les années 1980, de droits à pension pour les périodes consacrées à l’éducation des enfants n’y a pas pu compenser, à ce jour, les écarts spécifiques au genre dans le montant de la pension de retraite (WSI FrauenDatenReport, 2005).

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Les prestations de retraite compensatoires associées à la politique familiale ont une faible portée.

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La recherche comparative féministe a très souvent mis en évidence des déficits d’égalité dans l’État-providence allemand. D’après ces travaux, le modèle qui repose sur le mariage, l’homme apporteur du revenu, le « travail familial » non rémunéré effectué dans la sphère privée et la répartition traditionnelle des tâches entre les genres se montre résistant aux efforts d’égalité (Aulenbacher, 2007). Le principe de subsidiarité associé à la famille aurait retardé, voire empêché, le développement de prestations de l’État-providence destinées à alléger le fardeau de la famille, ainsi qu’une professionnalisation de la garde des enfants (Dingeldey et Gottschall, 2001).

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C’est ici que se situe le tournant de la politique familiale allemande, qui s’est opéré depuis le début du XXIe siècle sous l’impulsion d’une ministre du Travail conservatrice, Ursula von der Leyen, pendant la grande coalition (2005-2009) entre le SPD (parti social-démocrate) et la CDU (union chrétienne-démocrate). Avec l’extension imposée des structures d’accueil de la petite enfance subventionnées par les pouvoirs publics (via une loi spécifique, la Tagesbetreuungsausbaugesetz, TAG) et la réforme du congé parental, la politique familiale de l’Allemagne répond aux besoins des parents qui travaillent. Une question se pose alors : une politique permettant de concilier vie familiale et vie professionnelle, axée sur les intérêts des travailleurs ainsi que sur ceux de l’économie en vue d’un retour rapide des femmes qualifiées à la vie professionnelle (Veil, 2010b), peut-elle aboutir à une intégration plus poussée des mères sur le marché du travail et, par là même, à long terme, sur une amélioration du niveau de leur pension de retraite ? Ce point devrait à son tour influencer la pérennité financière du régime de base allemand qui se fonde sur un contrat générationnel.

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Le présent article entend examiner comment, à travers la modernisation de la politique familiale, le champ rhétorique pour une révision de la politique des retraites s’est, lui aussi, élargi, notamment autour des aspects de l’égalité entre hommes et femmes qui secréent via le marché du travail [2][2] Nous prenons ici une définition étroite de l’égalité :.... À cette fin, il faut mettre en relation la politique familiale et la politique des retraites plus fortement qu’on ne l’a fait jusqu’ici. Une interface essentielle entre ces deux politiques est la façon dont vie professionnelle et vie familiale sont conciliées, dans la politique familiale actuelle d’une part, et rétrospectivement dans le système de retraite de base par répartition d’autre part. Sur quel type de conciliation et sur quels modèles la politique familiale et la politique des retraites reposent-elles actuellement ? Dans quelle mesure ces deux champs de l’action publique sont-ils cohérents ou antagonistes, étant donné que les dernières réformes de la politique familiale lient la famille et le marché du travail plus étroitement que jamais, tandis que les réformes les plus récentes depuis la réforme Riester de 2001 renforcent le troisième pilier (capitalisation) pour une partie de la prévoyance vieillesse.

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Du point de vue méthodologique, la relation entre la politique familiale et la politique des retraites sera explorée sous un angle double : premièrement, sous l’angle de la conception du système de retraite (comment le droit des retraites allemand reconnaît-il ou pourrait-il reconnaître a posteriori les périodes d’interruption d’activité pour élever des enfants [care] ?) et, deuxièmement, sous l’angle de la politique familiale (quels efforts sont nécessaires pour relier davantage la famille avec le travail et l’assurance vieillesse dans le cadre de la politique d’égalité ?). Se pose donc également la question de savoir comment concilier politique familiale et politique des retraites.

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Un bref examen de la structure de la protection vieillesse doit faire apparaître les opportunités et les obstacles afférents à une politique des retraites plus favorable à la famille.

L’architecture du système de retraite allemand [3][3] Ce qui suit ne fait pas référence à l’évolution différente...

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Jusqu’à la réforme des retraites de 2001 (réforme Riester), le régime de base (Gesetzliche Rentenversicherung, GRV) était quasiment la seule assurance vieillesse des travailleurs tenus de s’affilier. La réforme de 2001 ainsi que les réformes ultérieures (notamment la loi de 2004 sur la pérennité du régime de base, Rentenversicherungs-Nachhachhaltigkeitsgesetz) ont réparti différemment le financement entre prévoyance publique et prévoyance privée, en vue d’enrayer l’escalade des coûts des retraites financées par répartition (une partie du budget public), de stabiliser les charges salariales annexes et de renforcer la prévoyance d’entreprise et la prévoyance privée reposant sur la capitalisation. À l’heure actuelle, le concept des trois piliers auquel la recherche comparative internationale recourt habituellement est celui qui permet le mieux de décrire le système allemand de protection vieillesse.

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Le premier pilier de ce système est le régime de base (GRV), qui est obligatoire, financée par répartition et fondé sur un contrat générationnel. Le deuxième pilier se compose de la prévoyance d’entreprise (régimes d’employeur), par capitalisation, avec une contribution financière de l’État. Le troisième pilier est la prévoyance privée, qui bénéficie elle aussi d’un soutien de l’État. La majeure partie (environ 80 %) des revenus de retraite provient de la prévoyance collective du premier pilier. À la différence dusystème de retraite français, le dispositif allemand offre la possibilité d’une dispense d’assurance pour les catégories de revenus inférieures (seuil de revenu pour les minijobs et une exonération de l’obligation d’adhérer au régime d’assurances sociales au-delà du plafond de calcul des cotisations (5 500 euros bruts mensuels dans les anciens Länder et 4 650 euros dans les nouveaux Länder, en 2010) [4][4] Afin de prendre en compte l’écart de productivité entre....

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Par rapport aux régimes d’employeur et à la prévoyance privée, l’avantage du régime de base réside dans le principe de la péréquation solidaire, c’est-à-dire dans l’octroi de prestations de retraite exonérées de cotisations, au titre de la péréquation sociale, à l’instar, par exemple, des allocations familiales. En outre, l’espérance de vie moyenne plus élevée des femmes (et la période de retraite plus longue qui en découle) ne donne pas lieu, dans ce régime, comme dans le cadre des assurances privées, à des réductions du montant de la pension de retraite ou à des cotisations plus élevées pour les assurées. Ce sont en effet des tarifs sans distinction de genre qui sont appliqués.

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Le deuxième pilier, celui des régimes d’employeur, sert une retraite par capitalisation. Outre la traditionnelle retraite d’entreprise à prestations définies financée uniquement par les employeurs et dont ces derniers se désengagent de plus en plus sous l’effet de la mondialisation, la réforme de 2001 a introduit un droit des travailleurs à convertir une partie de leur salaire en épargne retraite à cotisations définies, avec ou sans abondement, selon des modalités parfois complexes en termes de droit fiscal et de droit des assurances sociales. La prévoyance d’entreprise n’est pas obligatoire, mais constitue en fait, via les conventions collectives, une forme de prévoyance vieillesse quasi obligatoire. Elle ignore la compensation sociale. Ainsi, les régimes d’employeur n’accordent généralement pas de droits à pension pour les périodes consacrées à l’éducation des enfants.

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Le troisième pilier constitue une prévoyance privée individuelle, financée par capitalisation. La prévoyance privée est fortement encouragée par l’État afin de compenser la baisse du niveau des pensions de retraite, de telle sorte que les bas revenus et les personnes qui élèvent leurs enfants en sont les principaux bénéficiaires, via des compléments forfaitaires aux versements de cotisations volontaires, en fonction du nombre d’enfants (aides de l’État). Les catégories de revenus supérieures profitent également de ces mesures d’encouragement grâce à une exonération fiscale spéciale. La prévoyance privée reste volontaire malgré la réforme.

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Dans les conventions collectives sur les régimes d’employeur et dans les contrats de prévoyance privée apparaissent assez souvent des tarifs différenciés en fonction du genre (primes), qui désavantagent les femmes en raison de leur espérance de vie globalement plus élevée : les femmes paient un prix individuel pour un « risque » collectif. Il y a encore peu de temps, la Commission européenne autorisait les États membres de l’Union européenne (UE) à tolérer les écarts entre hommes et femmes dans le montant des primes et prestations d’assurance [5][5] Directive 2004/113/CE du Conseil du 13 décembre 2004 mettant.... Depuis une décision du 1er mars 2011, la Cour européenne de justice impose aux assureurs de proposer, à compter de fin 2012, des cotisations etdes prestations identiques pour les hommes et les femmes dans les nouveaux contrats (souscrits à partir du 21 décembre 2007) [6][6] On peut consulter cette décision à l’adresse suivante :.... En conséquence, les tarifs de l’assurance privée ne pourront plus, à l’avenir, être calculés d’après le risque statistique.

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Il faut en outre mentionner la décision, malgré de véhémentes protestations, de relever progressivement, entre 2012 et 2019, l’âge légal de la retraite de 65 à 67 ans, et de réduire le montant de la pension en cas de retraite anticipée (Veil, 2007).

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On constate dans l’ensemble que, depuis la réforme Riester de 2001 et les suivantes, la qualité de la protection vieillesse ne dépend plus seulement du régime de base, mais aussi de l’interaction entre les trois piliers. Si la « privatisation » d’une partie de la protection vieillesse concerne tous les assurés, elle a néanmoins des effets particulièrement pénalisants pour les femmes, dont le niveau de la pension est, en proportion, plus fortement tributaire que celui des hommes des prestations de retraite exonérées de cotisations du premier pilier, lesquelles relèvent du principe de solidarité.

Un bref aperçu de la pension de retraite des femmes

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À l’échelle européenne, c’est dans le modèle allemand d’un « État-providence conservateur » (Esping-Andersen, 1990) que les droits à pension acquis par les femmes sont les plus faibles par rapport à ceux des hommes (WSI FrauenDatenReport, 2007, p. 311). Ce phénomène tient à la fois au droit des retraites allemand, qui est axé sur ce que l’on appelle « la relation de travail normale » et sur une conception du travail rémunéré sans obligation de « travail familial » (care), et à une politique familiale qui, du moins dans le passé en Allemagne de l’Ouest, était axée sur les mères qui ne travaillaient pas. Cette relation (à laquelle s’ajoute l’écart de rémunération entre les genres) explique pourquoi les pensions de retraite des femmes sont, en moyenne, inférieures à celles des hommes. Les graphiques 1 et 2 présentent la ventilation des pensions d’assurés par genre, dans les anciens et les nouveaux Länder.

Graphique 1 - Ventilation des pensions de droit propre dans les anciens Länder, 2009 (montants versés, fin d’année)
Deutsche Rentenversicherung (2010), Rentenversicherung in Zahlen, Berlin.
Graphique 2 - Ventilation des pensions de droit propre dans les nouveaux Länder, 2009 (montants versés, fin d’année)
Deutsche Rentenversicherung (2010), Rentenversicherung in Zahlen, Berlin.
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La répartition des pensions parmi les assurés est très variable. L’écart entre les genres est plus net dans les anciens Länder que dans les nouveaux. Ainsi, fin 2009, dans la partie occidentale du pays, un peu moins de la moitié (49,4 %) des femmes recevaient une pension inférieure à 450 euros. Seulement un dixième environ (11,3 %) des femmes touchait plus de 900 euros, alors qu’une majorité d’hommes (59,6 %) obtenaient un montant supérieur. Les nouveaux Länder affichent des écarts plus faibles entre les sexes et une variance moindre des pensions de retraite parmi les femmes.

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Les montants différents des pensions des femmes entre les anciens et les nouveaux Länder reflètent des modèles d’emploi et des modèles familiaux différents, mais aussi des rythmes de travail différents : dans les anciens Länder, les femmes consacrent la moitié de la journée au travail rémunéré et l’autre moitié au travail familial, et leur protection sociale via le mariage est plus substantielle. Dans les nouveaux Länder, la plupart des femmes travaillent toute la journée et leur taux de participation à l’activité économique est plus élevé et, comme autrefois en RDA, il présente peu d’écart avec celui des hommes. Dans les nouveaux Länder, les femmes cumulent, en moyenne, 13,6 années d’assurance de moins que les hommes, et 11,7 années d’assurance de moins que les femmes vivant dans les nouveaux Länder. Ces dernières affichent elles-mêmes 6,6 années d’assurance de moins que les hommes qui habitent dans les nouveaux Länder [7][7] Le montant des retraites de base dépend tout d’abord....

Tableau 1 - Nombre moyen de points et durées d’assurance (2009)
Deutsche Rentenversicherung (2010), Rentenversicherung in Zahlen, Berlin.
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La comparaison du nombre d’années d’assurance des femmes dans les anciens et les nouveaux Länder montre que la répartition entre les genres pendant les années d’assurance (parcours professionnel) n’est ni inévitable ni immuable, mais découle d’une décision politique. Malgré une trajectoire d’emploi plus marquée que dans les anciens Länder, le fait que le niveau moyen des pensions de retraite des femmes est-allemandes ne soit pas plus élevé tient, entre autres, à des rémunérations inférieures, à la fois jadis et maintenant. Le tableau 1 illustre la situation globale des retraitées. Il ne rend pas compte des interruptions de carrière que les femmes est-allemandes ont subies après la réunification : les périodes de chômage, officiellement inexistantes sous le régime communiste, ont transformé leur trajectoire professionnelle, jusqu’alors continue, en un parcours discontinu. On constate donc clairement que la question de la participation à l’activité économique et donc du niveau des pensions de retraite des femmes, n’est pas exclusivement liée à celle de la garde des enfants. Dans les nouveaux Länder, malgré la réduction des structures d’accueil des enfants due au taux de chômage élevé des femmes, l’offre reste plus généreuse que dans les anciens Länder (graphique 3). Le problème principal y demeure le chômage. Ce n’est pas le manque de structures d’accueil des enfants qui érode le parcours professionnel des femmes.

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Cependant, une faible pension de retraite versée par le régime de base n’est pas forcément synonyme de pauvreté au moment de la retraite. En effet, d’autres types de pensions, par exemple une pension de réversion, peuvent venir s’y ajouter, ou bien le revenu du ménage est suffisant [8][8] Les droits dérivés sont cumulables aux droits prop....

Graphique 3 - Ventilation des pensions de droit propre et des pensions de réversion des femmes, anciens Länder, 2009 (montants versés, fin d’année)*

* Il est ici uniquement question des anciens Länder, car, dans les nouveaux Länder, une pension de réversion à proprement parler n’a été instaurée qu’après la réunification.

Deutsche Rentenversicherung (2010), Rentenversicherung in Zahlen, Berlin.
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Dans les anciens Länder, les pensions de réversion des femmes sont plus élevées que les pensions de droit propre. En 2009, la pension de réversion et la pension de droit propre étaient inférieures à 450 euros pour 32,8 % des veuves et 49,4 % des femmes.Dans quelles proportions la politique familiale avec le régime de base, contribuent-ils à atténuer les inégalités spécifiques au genre dans le niveau des pensions de retraite ? Dans quelle mesure reconnaît-elle rétrospectivement que les actifs doivent pouvoir concilier travail et famille ?

Prestations familiales et modèles correspondants dans le régime de retraite

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En France, la protection vieillesse tient compte des périodes d’éducation des enfants et de la présence d’enfants en relevant la pension de retraite, conformément à la politique nataliste qui prévaut depuis la création de la Sécurité sociale en 1945. Elle tient aussi compte du dénuement des familles nombreuses en attribuant des pensions de réversion. En revanche, le droit des retraites allemand a reconnu tardivement les périodes d’éducation des enfants, à savoir un peu moins de 100 ans après l’instauration d’un système de retraite par répartition (1889), via des prestations de retraite complémentaires. Dans la législation bismarckienne sur les retraites comme dans la réforme des retraites de 1957, la protection sociale des assurés était limitée aux risques du marché du travail et aux aléas de carrière (maladie, invalidité, décès). Le risque lié à la famille n’en faisait pas partie. Jusqu’à l’intégration des périodes d’éducation des enfants (1986), la pension de réversion était seulement assimilée à une prestation de retraite issue de la politique familiale.

Pensions de réversion : le mariage et la famille sur le même plan

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Historiquement, en Allemagne, la pension de réversion constitue la plus ancienne prestation du régime de base associée à la famille ou au mariage. Sa mise en place, en 1911, pour les veuves d’employés et peu après, pour les veuves d’ouvriers, reposait sur une philosophie correspondant au droit du mariage tel qu’énoncé dans le code civil allemand (Bürgerliches Gesetzbuch, BGB) vers 1900 : la ménagère, qui ne travaillait pas à l’extérieur, avait le droit d’être entretenue par son époux (Kohleiss, 1983, p. 124). C’est donc le mariage qui lui procurait ses moyens d’existence. La pension de réversion était une rente d’entretien. Que le couple eût ou non des enfants à charge, son montant dépendait exclusivement du revenu du mari décédé (60 %). Cette pension de réversion était cumulée avec une éventuelle pension d’assurance personnelle. Suivant la logique du droit familial et du droit du mariage, elle se fondait sur la répartition codifiée des rôles entre les genres à l’époque : la femme s’occupait des tâches ménagères et des enfants, tandis que l’homme veillait à la sécurité matérielle de la famille. La réforme de 1977 du droit du mariage (Bundesgesetzblatt (BGBl.) I, p. 1421), qui a aboli cette division sexuée des rôles, au profit d’une possibilité de libre choix conformément au principe d’égalité énoncé dans la Loi fondamentale allemande, a mis en œuvre le régime de base de façon différée, à savoir avec la loi de 1986 sur la pension de réversion et les périodes d’éducation des enfants (Hinterbliebenenrenten- und Erziehungszeiten-Gesetz, HEZG). Cette réforme a introduit une pension de réversion pour les veufs afin de respecter, dans le droit des survivants, l’égalité de traitement entre hommes et femmes, qui était également exigée par la Cour constitutionnelle fédérale (décision 39 du 12.03.1975).

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Le « risque lié à la famille » n’a toutefois été pris en compte qu’avec la réforme Riester de 2001 qui, outre une réduction de la pension de réversion, ramenée de 60 à 55 % de la pension de la personne décédée, et le renforcement des critères de calcul du revenu, a intégré pour la première fois une majoration familiale dans la pension de réversion :deux points de valeur [9][9] Un point de valeur correspond à la valeur de la pension... pour le premier enfant et un point pour chaque enfant suivant [10][10] La majoration familiale concerne les mariages contractés.... Étant donné le durcissement des conditions de calcul du revenu, ce type de pension s’apparente désormais moins à une rente d’entretien.

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Néanmoins, la protection découlant du mariage reste considérée comme un aspect prémoderne de la politique d’égalité. En effet, elle reflète dans la protection vieillesse la dépendance des femmes mariées vis-à-vis de la carrière de leur époux. La protection des survivants, qui, par comparaison avec les autres pays de l’UE, demeure généreuse, surtout pour les veuves – les pensions de réversion représentent un peu moins de 17,5 % du total des dépenses consacrées aux pensions (Deutsche Rentenversicherung Bund, 2010, p. 226) [11][11] Dont 17,09 % de pensions de réversion pour veuves et 0,35 %... – a incité les femmes mariées à faire reposer la protection de leurs moyens d’existence sur le mariage, et moins sur le marché du travail.

Prise en compte des périodes d’éducation des enfants

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L’éducation des enfants est considérée comme une prestation accomplie dans l’intérêt collectif.

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L’introduction de droits à pension sans cotisations, pour les périodes d’éducation des enfants (HEZG, 1986), a élargi le concept de travail qui sous-tend le droit des retraites. Outre le travail rémunéré, ces périodes entrent, elles aussi, dans le calcul de la pension, dont elles augmentent le montant. L’État fédéral s’occupe du versement des cotisations. Toutes les mères (ou, au choix, les pères), y compris sans emploi, à condition de faire valoir au moins cinq années d’assurance, prenant ou non un congé parental et sans avoir cotisé personnellement pendant la première année de l’enfant, reçoivent un droit à pension valant un point par enfant pour les naissances antérieures à 1992 et trois points par enfant, pendant un à trois ans, pour les naissances postérieures à 1992 [12][12] Dans le droit allemand des retraites, les périodes.... En 1986, le législateur avait d’abord limité les droits à pension résultant des périodes d’éducation des enfants à une année, et dans le cas d’un déficit d’assurance pendant cette année-là. Il a fallu une décision de 1996 de la Cour constitutionnelle fédérale (BVerfGE 94, 241) pour que soient additionnées les périodes d’éducation des enfants et les périodes de travail rémunéré afin de parvenir à l’égalité de traitement entre les mères actives et celles qui (provisoirement) ne travaillent pas. Ces pensions doivent permettre d’évaluer sur le même plan l’activité au sein de la sphère familiale et le travail rémunéré extérieur. L’éducation des enfants est considérée comme une prestation accomplie dans l’intérêt collectif (Bundesrat-Drucksache 500/84 du 26.10.1984), comme un travail nécessaire du point de vue sociétal pour le droit des retraites. La logique de politique familiale à la base de cette réforme repose sur la prise en compte des périodes consacrées aux enfants, et moins sur des considérations démographiques et natalistes. Au centre des débats sur les retraites figurait la question du contrat générationnel au sens d’une compensation des périodes de déficit d’assurance survenues « normalement » en raison du manque de possibilités de concilier travail et famille(manque de structures d’accueil des enfants) en Allemagne (dans les anciens Länder). Ces débats étaient fortement imprégnés des aspects de la politique d’égalité et de réflexions sur le renforcement de la protection vieillesse des femmes (voir notamment Rolf, 1987). Pour les mères, la prise en compte des périodes d’éducation des enfants a constitué la plus importante réforme des retraites associée à la politique familiale.

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La réforme de 2001 a élargi l’éventail des prestations de retraite pour intégrer les périodes d’éducation des enfants : les ménages dont le revenu est inférieur à la moyenne bénéficient d’un crédit de points jusqu’au dixième anniversaire de leur plus jeune enfant. Une personne qui travaille pendant les 10 premières années suivant la naissance de son enfant et qui gagne durant cette période moins que la moyenne reçoit ainsi un crédit de points pour les périodes d’assurance à partir de 1992. Les points de valeur qui résultent d’un emploi assujetti à une obligation d’assurance sont majorés de moitié, à concurrence du revenu moyen, pour le calcul de la pension (par exemple, un revenu de 50 % du revenu moyen, est relevé de 0,25 %, à 0,75 point) L’effet maximal est obtenu dans le cas d’un revenu correspondant aux deux tiers du revenu moyen. La condition préalable est un total de 25 années d’assurance. Sur le plan matériel, cette réforme a néanmoins une faible portée, car les points supplémentaires sont inférieurs à ce que génèrent les périodes d’éducation des enfants.

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La réforme vise à revaloriser le travail à temps partiel des personnes qui élèvent leurs enfants, ainsi qu’à encourager le travail à temps partiel des mères. Elle reconnaît ainsi les prestations permettant de concilier emploi et famille, destinées aux femmes qui travaillent (et qui élèvent leurs enfants) et non la cessation d’activité professionnelle, mais uniquement pour les assurées qui gagnent moins que la moyenne, soit parce qu’elles ont un emploi à temps partiel soit parce que leur rémunération est faible.

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La pension de réversion a tardé à se développer pour cesser d’être une rente d’entretien de la femme mariée.

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En résumé, les prestations issues du droit des retraites dans le cadre de la politique familiale sont contradictoires, puisqu’elles reposent sur des modèles différents de la femme et sur des concepts différents pour la conciliation de l’activité professionnelle et du travail familial. Dans le droit des retraites, les principes de la politique familiale ne répondent que de manière hésitante à l’évolution des interventions de cette politique, ainsi qu’à la transformation de la société. La pension de réversion a tardé à se développer pour cesser d’être une rente d’entretien de la femme mariée dont il faut subvenir aux besoins (modèle de la femme au foyer) et devenir une pension de réversion, sous condition de ressources, pour les femmes et les hommes, qui valorise non seulement le statut marital mais également le fait de s’occuper de ses enfants (avantages familiaux). La loi intégrant les périodes d’éducation des enfants (HEZG) était avant tout axée sur le modèle de la mère qui interrompt son activité professionnelle après la naissance d’un enfant. Cela correspond à un modèle de conciliation famille/travail qui, inspiré du « modèle des trois phases » (Myrdal A. et Klein V., 1956), privilégie la succession, à tour de rôle, de l’activité professionnelle et du travail familial. Même si les lacunes dans l’historique des cotisations doivent être comblées, l’écart spécifique au genre dans le montant des pensions n’a pas encore été réduit. Après l’intervention de la Cour constitutionelle fédérale, qui a permis d’additionner pour le calcul de la retraite les périodes d’éducation des enfants et les éventuelles périodes de travail rémunéré, le thème d’une conciliation synchrone de ces deux domaines d’activité est revenu aucentre de l’attention politique. Néanmoins, en dépit des réformes, les femmes ne bénéficient toujours pas d’une protection vieillesse suffisante, ni sur la base du travail familial ni sur celle du travail rémunéré.

Réorientation de la politique familiale : une relation plus forte entre parentalité et marché du travail

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Un tournant dans la politique familiale, avec recentrage sur les besoins des parents qui travaillent, s’est fait attendre en Allemagne (à propos de ce qui suit, voir également Veil, 2010 a). De fait, malgré les transferts monétaires substantiels de l’État vers les familles et la générosité des allocations familiales par rapport à la moyenne internationale [13][13] En Allemagne, les allocations familiales se chiffrent..., la politique familiale n’a pas abouti à davantage d’égalité entre les sexes, au sens étroit d’une intégration plus poussée des femmes sur le marché du travail, et elle ne correspond pas aux objectifs initiaux d’une politique familiale traditionnelle : assurer les conditions de vie économiques et sociales des familles de façon à leur permettre de réaliser leur souhait d’avoir des enfants (Bäcker et al., 2008). Les taux de natalité de l’Allemagne sont faibles : d’après le microrecensement (Mikrozensus, 2008), ce sont actuellement les plus bas au sein de l’UE [14][14] Selon Eurostat (2008), l’Allemagne affiche 1,38 naissance.... La nouvelle orientation amorcée depuis le début du XXIe siècle sous l’impulsion d’Ursula von der Leyen, ministre conservatrice chargée de la famille (entre 2005 et 2009), témoigne ainsi d’un mouvement de rattrapage, non seulement par rapport à la France mais également vis-à-vis d’autres États membres de l’UE.

Des réformes destinées à renforcer l’interaction entre la famille et l’activité professionnelle

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La loi sur l’extension des structures d’accueil de la petite enfance (Tagesbetreuungsausbaugesetz, TAG) subventionnées par les pouvoirs publics, la loi sur l’allocation fédérale de congé parental (Bundeselterngeldgesetz), qui a réformé le congé parental, et l’intérêt, jusqu’alors non manifeste, du ministère fédéral de la Famille (BMFSFJ), pour les acteurs économiques, la Chambre allemande de commerce et d’industrie (DIHK) et l’Union fédérale de l’industrie allemande (BDI), ainsi que pour les acteurs au sein des entreprises (partenaires sociaux), sont emblématiques de la « nouvelle » politique familiale, plus proche du marché du travail (Veil, 2010b ; Letablier et Veil, 2011).

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En Allemagne, c’est dans l’infrastructure d’accueil de la petite enfance que la politique familiale souffre manifestement le plus de lacunes. Avec un taux d’accueil de 20,4 % (14,6 % dans les anciens Länder et de 46,0 % dans les nouveaux Länder) en 2009 (BMFSFJ, 2010), ce pays se situe en deçà du niveau des autres États membres de l’UE. Dans les anciens Länder, les jeunes enfants étaient principalement gardés par leur mère, d’où de fortes attentes à l’égard d’une éducation et d’une socialisation réalisées par la famille, et en particulier par les mères. La TAG devait faciliter un changement de paradigme. Entrée en vigueur en 2005, cette loi prévoit, conformément aux prescriptions de l’UE (sommet de Barcelone de 2002), la mise à disposition, d’ici 2013, d’une place en crèche (ou auprès d’une assistance maternelle) pour 35 % des jeunes enfants, en tant que droit. Même si laTAG n’influe pas directement sur les relations entre les sexes, le développement de l’accueil public de la petite enfance, également demandé par les employeurs (DIHK, 2008), est la condition préalable pour faire évoluer le ratio public/privé en recentrant l’accueil de la petite enfance sur le secteur public. Au mois de mars 2009, peu après l’entrée en vigueur de la loi d’aide à l’enfance (Kinderförderungsgesetz, KiföG), qui, par des mesures fiscales, encourage également, dans certaines conditions, les prestataires à but lucratif, le taux d’accueil s’est amélioré dans tous les Länder par rapport à l’année précédente : il est passé de 12,2 % (2008) à 14,6 % dans les anciens Länder, et de 42,4 % à 46 % dans les nouveaux Länder (BMFSFJ, 2010). Si ces chiffres paraissent bien faibles par rapport au développement de l’offre d’accueil en France, ils expriment néanmoins une dynamique d’expansion dans les anciens Länder. Cette dynamique devrait s’accélérer pour permettre d’atteindre l’objectif d’une couverture de 35 % d’ici 2013.

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Les employeurs jouent un rôle moteur dans ce mouvement, y compris sur la question de l’accueil de la petite enfance toute la journée, qui ne prédomine ni au niveau préscolaire ni au niveau scolaire en Allemagne. Ils réclament des horaires étendus et souples pour l’accueil des enfants (à savoir sur l’ensemble de la journée, sept jours sur sept et toute l’année), car, selon eux, l’extension des structures d’accueil devrait être compatible avec les besoins des entreprises, afin de ne pas compromettre les stratégies de ces dernières en faveur de la flexibilisation et de la différenciation des horaires de travail (DIHK, 2008). Les entreprises estiment ainsi que l’accueil des enfants doit s’adapter aux réalités du monde du travail et qu’il faut donc instaurer aussi un accueil d’urgence (même la nuit) pour les enfants dont les parents sont en déplacement professionnel.

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Dans l’accueil de la petite enfance, on constate déjà une évolution vers une extension des horaires d’ouverture des structures publiques.

Graphique 4 - Enfants de moins de trois ans accueillis en halte-garderie ou auprès d’une assistante maternelle selon la durée de la garde*

*Évolution entre 2006 et 2009 à Berlin : alors que la proportion d’enfants accueillis pendant moins de 5 heures a baissé de 0,4 point de pourcentage, à 14,0 %, et même de 3,6 points de pourcentage, à 27,2 %, pour les enfants accueillis pendant une durée comprise entre 5 heures et moins de 7 heures, la part des offres d’accueil sur la journée entière a augmenté de 4,1 points de pourcentage, à 58,8 %.

BMFSFJ (2010), Bericht der Bundesregierung 2010 nach § 24a Abs. 5 SGB VIII über den Stand des Ausbaus für ein bedarfsgerechtes Angebot an Kindertagesbetreuung für Kinder unter drei Jahren für das Berichtsjahr 2009. Erster Bericht zur Evaluation des Kinderförderungsgesetzes (rapport 2010 du gouvernement fédéral d’après l’article 24a, alinéa 5 du Code social (SGB) VIII sur les avancées de l’extension d’une offre d’accueil en journée répondant aux besoins, pour les enfants de moins de trois ans, 2009. Premier rapport intermédiaire pour l’évaluation de la loi d’aide à l’enfance), Berlin, p. 15.
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Dans les anciens Länder comme dans les nouveaux Länder, la proportion d’enfants de moins de trois ans qui bénéficient d’un mode de garde pendant au moins sept heures chaque jour est en augmentation. Dans les nouveaux Länder, où les horaires d’accueil étendus constituent déjà la norme pour plus de 60 % des enfants de cette tranche d’âge, cette proportion est, là encore, supérieure de 5,3 % par rapport à celle constatée dans les anciens Länder. L’accroissement de la demande de places dans des crèches aux horaires étendus suggère que ce sont surtout les parents qui travaillent qui cherchent un mode d’accueil des jeunes enfants. Les études le confirment. L’une d’elles (Spieß, 2002) montre que la proportion d’enfants accueillis en crèche dont la mère travaille est particulièrement élevée, supérieure à celle des 3-6 ans accueillis en jardin d’enfants.

L’allocation de congé parental, une logique liée au marché du travail

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L’allocation de congé parental, qui a pris effet en 2007, rompt avec la logique antérieure. Depuis l’introduction de la loi de 1985 sur l’allocation fédérale d’éducation (Bundeserziehungsgesetz), la configuration normative de la problématique allemande relative à la conciliation travail/famille suscite une controverse (Bothfeld, 2006, p. 102). Faut-il considérer le « travail familial » et l’activité professionnelle comme deux domaines à évaluer sur le même plan, selon le principe de la liberté de choix, ou comme deux domaines hiérarchisés, dont l’un prime sur l’autre ? L’allocation fédérale d’éducation instituée en 1985 visait à reconnaître symboliquement le travail d’éducation des enfants et, avec le congé d’éducation de trois ans, elle devait inciter les mères à se retirer du marché de l’emploi (Bothfeld, ibid). La réforme de 2001 de la loi sur le congé parental a de nouveau renforcé les droits des parents à un emploi à temps partiel (droit à une réduction non rémunérée du temps de travail). Il s’agissait à l’époque d’élaborer des « possibilités modulables », c’est-à-dire de combiner éducation des enfants et travail rémunéré sur le rythme de la demi-journée pour les deux conjoints, en raison du manque de structures d’accueil pour les enfants. La législation n’a contribué ni à stabiliser la trajectoire professionnelle des mères, ni à encourager les pères à prendre eux aussi un congé parental. Les offres de la politique d’égalité ont échoué, principalement pour deux raisons : les conditions préalables concrètes (places d’accueil) étaient inexistantes et le choix d’un congé parental réparti de manière paritaire n’était assuré ni matériellement ni dans les mentalités. Les femmes ont continué d’être incitées à cesser de travailler.

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Le mode de financement du congé parental, d’inspiration suédoise, témoigne d’une logique nouvelle : le congé parental vise à valider les périodes d’éducation des enfants dans le contexte de l’activité professionnelle des mères (la loi parle des « parents »). Pour la première fois, le congé parental est octroyé sous la forme d’une prestation pécuniaire qui doit compenser la perte individuelle de revenu (remplacement du salaire) que l’on exige des parents (des femmes, presque toujours) qui interrompent ou réduisent leur activité professionnelle. Cette allocation, destinée à remplacer le salaire, est plafonnée à 67 % du revenu net perdu et se monte au minimum à 300 euros par mois [15][15] L’allocation de congé parental en tant que remplacement.... Le financement de cette prestation de remplacement du salaire renforce la relation entre parentalité et activité professionnelle. En effet, les périodes d’éducation des enfants sontdésormais assimilées à un « risque social », à l’instar des périodes de chômage, pour les parents actifs (les femmes) qui acceptent une interruption de carrière et une perte de revenu pour élever leurs enfants.

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Une mise en relation avec le marché du travail apparaît aussi dans la réduction de la durée de versement de l’allocation de congé parental, ramenée de trois ans auparavant à 12 mois aujourd’hui. Cette durée est prolongée à 14 mois si le conjoint (le père) prend en même temps un congé parental. Des Vätermonate (littéralement, « les mois des pères ») sont exclusivement réservés aux pères, et non cessibles aux mères. Les familles monoparentales reçoivent une allocation de congé parental sur 14 mois [16][16] Il est envisagé de verser l’allocation de congé parental....

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Ce faisant, l’allocation de congé parental correspond aux constats et à la recherche féministes, comme Silke Bothfeld (Bothfeld, 2008) l’a montré : premièrement, les mesures incitant à une longue interruption de l’activité professionnelle pénalisent les mères en termes de perspectives de carrière ; deuxièmement, une allocation forfaitaire (comme le Elterngeld avant) ne compenserait pas la perte du revenu issu de l’activité professionnelle et dissuade surtout les pères de prendre un congé parental ; troisièmement, en revanche, les Vätermonate ainsi que le nouveau mode de financement, sous la forme d’un remplacement du salaire, encouragent même les pères à prendre un congé parental.

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La plupart des pères qui optent pour un congé parental ne prennent que les deux mois qui leur sont réservés.

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Cette loi produit ses premiers effets. Sous l’angle de la politique d’égalité, il est intéressant de déterminer l’influence du nouveau congé parental sur la participation des pères, sur la participation des mères au marché du travail et sur la répartition des tâches au sein de la famille [17][17] Voir, pour ce qui suit, le rapport d’évaluation du.... Immédiatement après l’entrée en vigueur de la loi, la proportion de jeunes pères qui ont demandé un congé parental a fait un bond, passant de 7 % au premier trimestre 2007 à 14,3 % sur 2008 (BMFSFJ, 2009, p. 84). La plupart des pères qui optent pour un congé parental ne prennent que les deux mois qui leur sont réservés. Le critère décisif est le niveau d’études de la femme. Si celle-ci est peu qualifiée, la proportion de pères prenant un congé parental est de 7 % contre 25 %, si la mère a fait des études supérieures.

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L’influence sur l’activité rémunérée des mères n’est pas aussi claire. La plupart des femmes reprennent le travail après 12 mois, surtout si elles occupaient un emploi à temps plein avant la naissance de leur (premier) enfant (55 %), si elles ont un niveau de qualification élevé et si elles résident dans les nouveaux Länder. En général, les émigrées ne reprennent le travail qu’après trois ans, lorsque l’enfant entre à l’école maternelle. Dans le cas où le conjoint reçoit lui aussi l’allocation de congé parental, la mère peut ainsi reprendre plus tôt le travail. Le rapport d’évaluation du ministère fédéral de la Famille montre que dans un couple, la division hiérarchique homme/femme du travail est plus égalitaire lorsque le partenaire reçoit lui aussi cette allocation. En revanche, si la femme se consacre exclusivement à l’éducation de son enfant pendant le congé parental, que cela soit choisi ou non, sa probabilité de pas être en emploi 12 mois après la naissance est la plus élévée (50 %). L’allocation de congé parental a créé des opportunités pour la politique enfaveur de l’égalité, qui n’ont pourtant pas fait disparaître la hiérarchie homme/femme de la répartition des tâches à l’intérieur de la famille. Prévaut toujours dans les mentalités le modèle familial qui assigne à l’homme occupant un emploi à plein temps le rôle de source principale de revenus pour le foyer, et à la femme occupant un emploi à temps partiel le rôle de source complémentaire.

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Avec la réforme qui a transformé l’allocation parentale d’éducation (Erziehungsgeld) en allocation de congé parental (Elterngeld), la logique de la politique pour l’emploi s’est pour la première fois exprimée dans la politique familiale allemande. C’est d’ailleurs pourquoi on peut décrire cette réforme comme une modernisation permettant de rattraper le retard. Cependant, il convient de souligner que le congé parental de trois ans, lequel a accompagné la réforme comme la possibilité d’une pause professionnelle plus longue non rémunérée, n’a pas permis l’acceptation sociale d’une « pause familiale » plus longue. Même les « errements » sociaux de la loi sont critiqués : ainsi, avec la prise en compte intégrale du salaire parental en tant qu’allocation de chômage sous condition de ressources (Arbeitslosengeld II), pour l’aide sociale, le calcul des revenus inclut aussi le montant minimal de 300 euros.

Le pouvoir de l’économie : une réinterprétation discursive

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Les justifications par lesquelles les dernières réformes ont été introduites et qui les a accompagnées ont nettement évolué. Les débats sur l’extension des structures d’accueil des enfants et sur une meilleure conciliation entre vie familiale et professionnelle sont aujourd’hui légitimés par les besoins de l’économie politique. Selon les arguments de Sigrid Leitner et d’autres (Leitner et al., 2009), ce n’est que par la motivation économique de la garde d’enfants que le renforcement de la garde des tout-petits, qui se fait attendre, a pu être mis en œuvre à travers la TAG. La sémantique utilisée par le ministère fédéral de la Famille placé sous la responsabilité d’Ursula von der Leyen, est riche d’enseignements. Ce ministère a, par exemple, commandé des expertises intitulées : « Des alliances locales pour la famille, du point de vue de l’économie », « Répercussions de mesures favorables à la famille sur la gestion des entreprises : une analyse des coûts et des avantages », « Le développement de la garde d’enfants : un investissement pour une consolidation ». « La famille, facteur de réussite » (Erfolgsfaktor Familie) est le nom d’une plateforme de communication et d’interaction reposant sur Internet, qui encourage un gouvernement d’entreprise sensible aux questions familiales. Avec une politique d’alliances et de réseaux de grande envergure entre l’État, la société civile et les entreprises, le ministère se saisit de l’initiative pour ancrer le thème « favorable à la famille », mot clé du tournant de la politique familiale, au niveau local, et surtout au niveau de l’entreprise.

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Bien que tous les réseaux soient différents, une orientation commune se dégage : les débats se concentrent sur les bienfaits de la politique familiale, que ce soit pour les communes, qui espèrent que des infrastructures favorables à la famille leur conféreront un avantage aux yeux des jeunes familles qui cherchent à s’installer, ou pour les entreprises qui, à cause de l’évolution démographique, se retrouvent contraintes à l’action et s’efforcent de recruter et de retenir des collaborateurs qualifiés. Tous veulent, avec l’aide d’une politique familiale favorable aux entreprises (on parle de politique entrepreneuriale soucieuse de la famille), bénéficier d’une main-d’œuvre suplémentaire (féminine). À travers des appels lancés aux entreprises, les acteurs publics ont ouvert un espace discursif aux logiques d’entreprise, ce qui n’a encore jamais été le cas dans la politique familiale de l’Allemagne fédérale depuisla dernière guerre. Le recours aux entreprises a contribué à un renforcement du modèle de la mère ayant une activité professionnelle aussi bien dans les faits et au niveau normatif que sur le plan discursif. En effet, les mères en activité et leurs besoins étaient jusque-là négligés par la politique familiale allemande (Letablier, Veil, 2011).

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Grâce à la prise en compte d’objectifs politiques orientés sur l’économie, la politique familiale développe une dynamique qui, dans le même temps, peut se révéler pertinente pour la politique d’égalité des genres et éventuellement influencer la situation des femmes sur le marché du travail et la viabilité financière du système de retraites financé par répartition.

Compatibilité entre la politique familiale et la politique des retraites : une option envisageable ?

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Jusqu’à présent, les débats sur le développement du régime de base n’avaient guère à voir avec les discours sur la politique familiale, et à l’inverse, les interventions de la politique familiale destinées à permettre de mieux concilier activité professionnelle et vie familiale ne mettent pas en relation ces activités et leurs effets possibles sur la protection vieillesse des femmes. Et ce, alors même qu’une politique familiale orientée sur l’emploi, si elle est transcrite dans les politiques publiques, devrait avoir une influence positive à long terme sur la protection sociale des personnes âgées. En effet, une solide infrastructure d’accueil des enfants, y compris des enfants en bas âge, est une condition sine qua non, mais pas la seule, du renforcement de la participation des mères au marché du travail.

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Depuis le début de ce siècle, la nécessité d’une réforme des retraites est appuyée par des arguments mettant l’accent sur la viabilité financière et, nous l’avons vu plus haut, sur l’évolution démographique, au titre de l’allongement continu de l’espérance de vie [18][18] L’espérance de vie à la naissance est de 82,7 ans pour... et de la baisse de la natalité. L’allongement de l’espérance de vie apparaît comme un facteur de coûts puisqu’il induit une durée plus longue des prestations de retraite, tandis que la baisse continue du taux de natalité peut compromettre le contrat générationnel, sur lequel repose le système par répartition. Les pensions de demain devront « résister à la démographie », comme l’indique l’économiste et expert des retraites, Bert Rürup.

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Les toutes dernières réformes de la politique familiale reposent également sur des anticipations natalistes et orientées sur une politique de peuplement (BMFSFJ, Institut der deutschen Wirtschaft, Bundesverband der Deutschen Industrie, 2004), qui ne se sont pas encore pleinement réalisées. Les données les plus récentes du microrecensement (Mikrozensus, 2008) témoignent même d’un reflux des chiffres des naissances. En 2008, d’après le bureau fédéral des statistiques (Destatis), 21 % des femmes de 40 à 44 ans n’ont donné naissance à aucun enfant. Pour comparaison, parmi les femmes de 10 ans et de 20 ans leurs aînées (nées entre 1954 et 1958 et nées entre 1944 et 1948), respectivement 16 % et 12 % n’ont pas d’enfant. Les principaux arguments en faveur des réformes décrites ci-dessus comportent aussi un aspect économique, tel que la pénurie de main-d’œuvre anticipée dans les professions qualifiées, qui nécessiterait une mobilisation de main-d’œuvre féminine pour le marché du travail, appelant nécessairement une modernisation de la politique en Allemagne pour concilier vie professionnelle et vie familiale.Cela permettrait de rattraper les autres États de l’Union européenne, en particulier la France et les pays nordiques (Veil, 2010b).

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Où se trouvent les possibles intersections (chevauchements) entre la politique familiale et la politique des retraites actuelles ? À cet égard, un rôle clé revient à la problématique consistant à concilier famille et travail, en d’autres termes, son mode de traitement politique dans la phase d’activité professionnelle et la façon dont elle est prise en compte rétrospectivement dans le droit des retraites. En Allemagne, il y a surtout deux variantes qui sont mises en œuvre.

Concilier travail et famille grâce à des phases de travail à temps partiel

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Au départ, le phénomène des mères travaillant à temps partiel était une réaction à l’impossibilité de faire garder son enfant toute la journée. Ce modèle s’est affermi jusqu’à devenir une norme sociale. Toutefois, il demeure ambigu, surtout du point de vue de la protection vieillesse. La perte de revenu qui survient lorsque la femme passe d’un temps complet à un temps partiel à la naissance de l’enfant peut ne pas être compensée et induire ultérieurement une diminution de la pension, malgré, comme nous l’avons déjà indiqué, les compensations proposées par la politique familiale. Le travail à temps partiel des mères n’a un effet positif sur le parcours professionnel des mères, et donc sur leur situation de retraite, que lorsqu’il remplace les phases d’inactivité. Plusieurs études (Klammer et Tillmann, 2001 ; Stegmann, 2003 ; Bieber et Stegmann, 2000) ont montré, sur la base de la prévoyance vieillesse en Allemagne en 1996 (AVID, 1996) [19][19] En 1996, la prévoyance vieillesse en Allemagne a examiné..., que les femmes (anciens Länder) dont la carrière mêlait des phases de temps partiel et des phases de temps complet avaient, en moyenne, un parcours professionnel plus dense et des droits à pension plus élevés que les femmes qui avaient exclusivement travaillé à temps complet. En moyenne, ces dernières disposaient, selon les projections, de droits à pension moindres au titre du régime de base, et affichaient une durée de cotisation plus courte de 11 ans. Si la phase de travail à temps partiel intervient après la naissance des enfants, on peut alors en déduire qu’elle s’est substituée à la traditionnelle phase d’inactivité des mères d’enfants en bas âge, et qu’elle représente donc l’un des moyens permettant de concilier vie professionnelle et vie familiale.

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Il est tout à fait possible que la proportion de mères travaillant à temps partiel décline à terme, lorsque suffisamment de dispositifs de garde seront disponibles. Quoi qu’il en soit, il ne faut pas prendre en compte dans les anticipations un niveau élevé de travail à temps partiel. En effet, l’évolution du travail à temps partiel est fortement tributaire de l’instauration d’une infrastructure solide pour l’accueil des enfants et d’un système scolaire organisé suivant des journées complètes.

Une possible conciliation entre vie familiale et travail en renforçant l’infrastructure d’accueil des enfants

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Cette variante est rarement retenue par les parents en Allemagne, car le système scolaire et le système de garde y fonctionnent par demi-journées. Avec l’extension des modes institutionnels d’accueil des enfants en bas âge encouragés par la TAG depuis 2005, onobserve néanmoins une augmentation plus que proportionnelle des places en crèche qui proposent des temps de garde plus long (graphique 4). Si cette tendance se poursuit, il pourrait en découler un changement de paradigme pour l’accueil des enfants en bas âge en Allemagne (anciens Länder), s’orientant vers une garde toute la journée, dont on peut déduire une tendance à l’essor du travail à temps complet chez les mères de jeunes enfants. Cette évolution dépend toutefois de la situation financière des communes, auxquelles incombe la majeure partie du financement de la TAG (Fagnani et Math, 2007).

Des modèles antagonistes pour la politique familiale et la politique des retraites

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Une interaction plus étroite entre politique familiale et politique de retraite pourrait être freinée par l’antagonisme des modèles sous-jacents de ces deux systèmes. Dans la politique familiale, les deux réformes pionnières ont renforcé le modèle de la mère ayant une activité professionnelle. Ce modèle côtoie celui du père apporteur de revenus, modèle toujours socialement entériné par l’imposition conjointe avec le choix facultatif pour un quotient conjugal inscrite dans la législation relative à l’impôt sur le revenu des personnes physiques [20][20] L’imposition conjointe des époux selon le mécanisme.... Il en découle une situation paradoxale : les réformes de la politique familiale von der Leyen visent à mieux l’imbriquer dans la politique du marché du travail, alors que l’imposition selon le quotient conjugal pèse sur l’engagement professionnel des femmes mariées. Cela fait déjà longtemps que l’on aurait dû relier la modernisation de la politique familiale à une refonte du régime fiscal des époux au profit d’une imposition individuelle, comme en Suède. L’« indécision normative » qui demeure ôte tout fondement matériel à la mise en relation de la politique familiale et de la politique d’égalité. Ce sont là les points faibles de la réforme.

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Certes, le système des retraites a été adapté aux modèles de la politique familiale pour tenir compte de l’évolution de la société (octroi supplémentaire de prestations de retraite pour les périodes de congé parental et, augmentation, bien que minimale, des rémunérations inférieures à la moyenne pour les parents qui dépendent, au moins en partie, d’un travail à temps partiel), mais le régime des retraites n’accorde aucun statut privilégié aux prestations familiales qui s’apparentent à des droits directs, pour les droits à pension émanant des périodes d’éducation des enfants. Les pensions conférées via le statut marital (pensions de réversion), qui expriment la dépendance de l’assuré(e) vis-à-vis de la carrière professionnelle du conjoint, revêtent une importance toujours croissante du point de vue matériel.

Conclusion

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L’évolution de la politique familiale en direction de l’emploi, qui cherche à atténuer le dilemme de la conciliation famille/travail [21][21]  Maudite conciliation est le titre d’un numéro... dans l’intérêt des parents ayant une activité professionnelle et qui intègre l’argumentation économique et les attentes des employeurs dans les réflexions sur la politique familiale, donne l’opportunité de discuter des effetsattendus de la réorientation au niveau de la pension de retraite des femmes et des personnes qui élèvent leurs enfants. Pourtant, jusqu’à présent, ces effets ne se sont pas encore concrétisés. Les discours les plus récents sur la politique familiale ne sont pas mis en relation avec la protection vieillesse, et vice versa. Un rapprochement de ces deux domaines de l’action publique est inéluctable si l’on veut aboutir à une amélioration de la retraite des femmes. Pour ce faire, une « détermination normative » est nécessaire afin de renforcer le modèle de la femme ayant une activité professionnelle, aussi bien dans la politique familiale que dans la politique des retraites.

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Une plus grande égalité des femmes sur le plan de l’autonomie financière, davantage de droits individuels, l’abaissement des prestations qui sont reliées au statut du couple, une plus grande reconnaissance (y compris matérielle) des prestations de compensation accordées aux personnes qui élèvent leurs enfants pour concilier vie professionnelle et familiale sont autant de mesures qu’il conviendra de prendre.


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  • WSI (ed.), 2005, FrauenDatenReport. Handbuch zur wirtschaftlichen und sozialen Situation von Frauen, Éditions Sigma, Berlin, 509 p.

Notes

[1]

Il s’agit d’emplois faiblement rémunérés : 400 euros par mois au maximum. Ces emplois ne sont pas assujettis à l’impôt ni au système d’assurances sociales pour le travailleur. Ils peuvent cependant être couverts par l’assurance sociale de leur conjoint. L’employeur verse un forfait pour l’assurance retraite et maladie. Depuis le début du XXIe siècle, le nombre des travailleurs faiblement rémunérés ne cesse d’augmenter, passant de 5,533 millions de personnes (2003) à 7,192 millions (2009). Dans le même temps, la part de l’emploi soumise à une obligation d’assurance sociale est restée stable, avec des fluctuations : environ 27,380 millions de personnes.

[2]

Nous prenons ici une définition étroite de l’égalité : l’intégration des femmes sur le marché du travail.

[3]

Ce qui suit ne fait pas référence à l’évolution différente de la protection vieillesse dans l’ex-République démocratique allemande (RDA), non seulement parce que cela dépasserait le cadre de la présente étude, mais également parce que, depuis la réunification, les nouveaux Länder relèvent eux aussi du droit ouest-allemand. À propos du droit social de l’ancienne RDA, voir Kiel et al., 1990.

[4]

Afin de prendre en compte l’écart de productivité entre les anciens et les nouveaux Länder, des valeurs différentes sont pour l’instant appliquées pour les assurances sociales, ainsi que des valeurs de référence différentes pour les salaires et rémunérations, selon qu’il s’agit des parties est ou ouest du pays.

[5]

Directive 2004/113/CE du Conseil du 13 décembre 2004 mettant en œuvre le principe de l’égalité de traitement entre les femmes et les hommes dans l’accès à des biens et services et dans l’offre de biens et services.

[6]

On peut consulter cette décision à l’adresse suivante : http://curia.europa.eu.

[7]

Le montant des retraites de base dépend tout d’abord du nombre d’années cotisées et du montant de cotisations par an (les points).

[8]

Les droits dérivés sont cumulables aux droits propres.

[9]

Un point de valeur correspond à la valeur de la pension issue d’une année de cotisations sur la base des rémunérations moyennes, soit, depuis 2009, 27,20 euros dans les anciens Länder et 24,13 euros dans les nouveaux Länder.

[10]

La majoration familiale concerne les mariages contractés après le 31 décembre 2001 et les mariages dans lesquelles les deux époux sont nés après le 1er janvier 1962.

[11]

Dont 17,09 % de pensions de réversion pour veuves et 0,35 % de pensions de réversion pour veufs.

[12]

Dans le droit allemand des retraites, les périodes d’éducation des enfants ne sont donc pas les mêmes que dans le droit français qui établit une différenciation en fonction du secteur d’activité (privé ou public) et de la prise ou non du congé parental.

[13]

En Allemagne, les allocations familiales se chiffrent à 184 euros pour le premier et le deuxième enfant, 190 euros pour le troisième et 215 euros pour chaque enfant suivant.

[14]

Selon Eurostat (2008), l’Allemagne affiche 1,38 naissance par femme en âge de procréer, contre une moyenne de 1,58 dans l’Europe des 27 et de 2,0 enfants en France.

[15]

L’allocation de congé parental en tant que remplacement du salaire est limitée à 1 800 euros nets par mois, ce qui correspond à un revenu net de 2 700 euros. Les bas revenus reçoivent au moins 300 euros par mois, et les personnes sans emploi ainsi que les étudiants et les chômeurs bénéficient d’un montant forfaitaire de 300 euros également, soit un montant inférieur à l’allocation de congé parental de deux ans prévue dans la législation antérieure.

[16]

Il est envisagé de verser l’allocation de congé parental pendant un maximum de 28 mois si le bénéficiaire travaille parallèlement à temps partiel.

[17]

Voir, pour ce qui suit, le rapport d’évaluation du ministère de la Famille concernant la loi sur l’allocation fédérale de congé parental et le congé parental (BMFSFJ, 2009).

[18]

L’espérance de vie à la naissance est de 82,7 ans pour les femmes et de 77,6 ans pour les hommes en 2008 (Deutsche Rentenversicherung Bund, 2010, p. 264).

[19]

En 1996, la prévoyance vieillesse en Allemagne a examiné les pensions de retraite que pouvaient attendre les personnes nées entre 1936 et 1955, ayant droit au régime de base.

[20]

L’imposition conjointe des époux selon le mécanisme du quotient conjugal permet d’additionner les revenus du couple marié puis les diviser par deux et taxer séparément. Cette procédure part du principe de l’imposition en fonction des revenus au couple en tant que communauté économique, et non aux individus. L’imposition selon le quotient conjugal n’est mise en œuvre qu’en cas d’écart de revenus entre les deux époux. Elle vaut également lorsque le couple n’a pas d’enfant.

[21]

Maudite conciliation est le titre d’un numéro de la revue Travail, genre et société, n24/2010.

Résumé

Français

Ce texte illustre les perspectives de complémentarité entre politique familiale et politique des retraites, en prenant pour exemple la situation actuelle en Allemagne. En partant du fait que le système de retraite allemand, comme le système français, n’est pas fondé exclusivement sur l’activité qu’exerçait l’assuré, mais qu’il incorpore des avantages familiaux, on montre dans quelle mesure des choix politiques, à réaliser dans les domaines de la politique de la famille et de la protection vieillesse, peuvent ou pourraient se renforcer mutuellement, c’est-à-dire dans le sens d’une augmentation des pensions. Car ce n’est qu’avec des politiques familiales assurant une meilleure cohésion entre marché du travail, activité et vie familiale que les avantages familiaux pourront améliorer la retraite des femmes.
La politique de la famille en Allemagne de l’Ouest se caractérisait par un retard dans la modernisation en réponse aux changements dans les relations entre les genres, à l’extension des prestations de protection sociale et à la nécessaire professionnalisation de la garde d’enfants. Et de fait, elle n’a su ni inverser la faiblesse persistante du taux de natalité, ni maintenir sur le marché du travail plus de femmes bénéficiant d’un niveau de formation élevé, ce qui aurait amélioré les retraites des femmes.
Après une courte description de l’architecture tripartite du système allemand des retraites et un rappel de la différence que l’on continue à constater dans le montant des pensions entre femmes et hommes, l’étude montre que les avantages familiaux dont la politique de la famille fait bénéficier les parents qui travaillent sont encore loin de pouvoir dûment se refléter dans le montant des pensions perçues.
Prenant pour exemple les réformes phares que sont la loi pour le développement de la garde des enfants (Gesetz zum Ausbau der Kleinkindbetreuung, TAG) et la réforme des allocations et des congés parentaux (Elternzeitgesetz), l’article montre qu’une logique économique prenant en compte le marché du travail est introduite pour la première fois dans la politique familiale. Cette mutation de la politique de la famille orientée sur l’activité est considérée comme pouvant favoriser un changement d’orientation concomitant dans la politique des retraites. Toutefois la réflexion sur la politique de la famille n’avait guère intégré jusqu’à présent la protection vieillesse, pas plus que les réformes des retraites ne se souciaient d’une meilleure articulation entre retraites et politique de la famille. Ni dans un domaine ni dans l’autre, on ne s’appuie sur le principe fondamental d’égalité qui favoriserait une meilleure adaptation des avantages familiaux aux besoins des actifs. Autrement dit, les modèles qui fondent la politique de la famille se caractérisent parce qu’on appellera une « indétermination normative » s’agissant des efforts à faire en matière d’égalité.

English

The Relationship between Family and Pensions Policy : the Case of Germany This study demonstrates the possibilities for integrating family and pensions policies with reference to the current situation in Germany. Based on the recognition that the German system, like the French system, does not only depend on the beneficiary’s employment status, but also takes into account family-related benefits, this contribution suggests to what extent family and pensions policy influence, or could influence, each other positively – that is to say, in a way that increases pension funding. Only when family policy reinforces the idea of bringing together of the labour market, gainful employment and family life, can family benefits improve women’s lot regarding pension law.
Family policy in West Germany – which has traditionally been behind the times relative to changes in gender relations, the expansion of the welfare state, and the necessary professionalisation of childcare – could neither reverse the trend of lower birth rates, nor prevent well-educated women from entering the labour market and improving women’s pension status. Following a short presentation of the architecture of the German three-pillar pension system and the gender gap among old-age pensioners, this study shows that family policy interventions still do not provide adequate financial incentives in pension law for working parents’ efforts to combine work and childcare.
Taking the example of the flagship reforms, the law on the strengthening of childcare for young children (TAG), and the reform of parental benefits (Elternzeitgesetz), it is proven that these measures have introduced a sense of the labour market and of economic logic into family policy for the first time. This work-oriented change in family policy is perceived as an opportunity to adopt an alternative pensions policy. Until now, however, the family policy debate has hardly touched upon pensions policy, and conversely the better integration of family and pensions policies is not cited as part of the rationale for pensions policy reform. In both policy fields the supporting pillar of equality is missing, which would tailor benefits in favour of combining work and childcare to the needs of employees. Family policy models point to a situation of “normative indecision” as regards moves towards more or less equality.

Plan de l'article

  1. L’architecture du système de retraite allemand3
  2. Un bref aperçu de la pension de retraite des femmes
  3. Prestations familiales et modèles correspondants dans le régime de retraite
    1. Pensions de réversion : le mariage et la famille sur le même plan
    2. Prise en compte des périodes d’éducation des enfants
  4. Réorientation de la politique familiale : une relation plus forte entre parentalité et marché du travail
    1. Des réformes destinées à renforcer l’interaction entre la famille et l’activité professionnelle
    2. L’allocation de congé parental, une logique liée au marché du travail
    3. Le pouvoir de l’économie : une réinterprétation discursive
  5. Compatibilité entre la politique familiale et la politique des retraites : une option envisageable ?
    1. Concilier travail et famille grâce à des phases de travail à temps partiel
    2. Une possible conciliation entre vie familiale et travail en renforçant l’infrastructure d’accueil des enfants
    3. Des modèles antagonistes pour la politique familiale et la politique des retraites
  6. Conclusion

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