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Nouvelles FondationS

2007/2 (n° 6)

  • Pages : 176
  • ISBN : 9782916374093
  • DOI : 10.3917/nf.006.0086
  • Éditeur : Fond. G. Péri

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Pas un projet de grand transport d’électricité qui ne suscite désormais des passions locales, des oppositions farouches. Pas un projet qui ne demande de longues années de concertation. Le défi environnemental est certainement le plus visible, le plus présent. On pourrait tout autant, selon nous, le qualifier de « défi démocratique ». Sur cette question délicate, plusieurs angles sont nécessaires pour comprendre les principaux points de blocage[1][1] Chapitre extrait des Réseaux électriques au cœur de....

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Un phénomène d’opinion Des entreprises qui revendiquent l’exercice de missions de service public doivent, plus que d’autres, prêter attention à la perception de l’opinion.

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De ce point de vue, une récente enquête commandée par RTE [2][2] Enquête effectuée par l’institut LH2 du 30 mars au... confirme en France une sensibilité croissante des personnes interrogées à l’état général de l’environnement, tant national que mondial, et à l’impact des lignes de transport électrique sur la qualité du cadre de vie, voire à leurs effets supposés sur la santé. Même si elle n’atteint pas l’intensité des polémiques qui touchent les infrastructures de télécommunications, la question de l’effet éventuellement nocif des champs électromagnétiques ressurgit ainsi, parfois, à la faveur des nouveaux projets engagés.

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Tout se passe comme si, en cent ans, les réseaux électriques étaient devenus auprès de nos concitoyens des monstres froids, amas technocratiques de pylônes métalliques, porteurs de maléfices sanitaires et esthétiques.

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Hier symbole du développement industriel, du désenclavement, de l’aménagement du territoire, le pylône est aujourd’hui intolérable. Pendant des années, à l’époque des Trente Glorieuses notamment, les installations industrielles se devaient d’être visibles, car leur présence était un signe d’entrée dans la modernité pour la ville ou le village qui les hébergeaient.

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Dorénavant, nous voici dans l’ère du « cachez ce pylône que je ne saurais voir ». Le xxie siècle semble s’ouvrir par une nouvelle esthétique industrielle, celle de l’invisibilité [3][3] Emblématique de cette mutation, Isséane, le futur centre... !

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Dans l’ordre de ses priorités, l’opinion est devenue plus sensible à la protection de son environnement immédiat qu’à la solidarité ou la mutualisation, liens sociaux forts d’hier. Logique, diront certains, dans un monde où l’individuel prend aujourd’hui le pas sur le collectif.

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En dix ans, deux projets majeurs, celui reliant la France à l’Espagne via la vallée du Louron (en 1996) et celui de la ligne Boutre-Broc-Carros relatif à la sécurisation électrique de la Région Provence-Alpes-Côte-d’Azur (en 2006), auront ainsi tourné court, après des années, voire des décennies d’échanges, de débats et de concertation.

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Ce recul incontestable de l’intérêt général au profit de contingences locales s’inscrit dans un mouvement plus général de remise en cause des élites, qu’elles soient politiques, religieuses ou techniciennes. Phénomène classique, diront certains, propre aux syndromes Nimby (Not in my back yard : pas dans mon jardin) ou Banana (Build Absolutely Nothing Anywhere Near Anything : ne rien construire nulle part ni près de quoi que soit) observés depuis des années, aux États-Unis notamment.

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Des procédures renforcées Pour intégrer les exigences locales dans l’impératif de l’équipement collectif, les procédures de consultation et de débat ont été considérablement renforcées. Sans pour autant résoudre l’équation posée ni entraîner l’adhésion du public. Le droit des ouvrages électriques, né de la loi du 15 juin 1906, s’est ainsi étoffé et complexifié à partir des années 1970, afin d’assurer une meilleure protection de l’environnement et une plus grande participation des élus et du public à l’élaboration des projets d’aménagement. En amont de toute procédure de construction d’un nouveau poste ou d’une nouvelle ligne, RTE soumet à l’État un dossier de justification technico-économique. Ce dossier développe les avantages et les inconvénients de chaque solution proposée, afin que l’administration de tutelle vérifie le bien-fondé du projet au vu de l’intérêt général : adéquation avec les prévisions d’évolution de la consommation, conformité au schéma de développement du réseau public de transport de l’électricité approuvé par les pouvoirs publics, par exemple.

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Ensuite se déroule la phase de concertation, instaurée en 1992, à l’initiative de RTE. Cet engagement de l’entreprise a été confirmé dans le contrat de service public 2005-2007, signé avec le Premier ministre le 24 octobre 2005. Ses objectifs : « Définir, avec les élus et les associations représentatives des populations concernées, les caractéristiques ainsi que les mesures d’insertion environnementale et d’accompagnement du projet » et « apporter une information de qualité aux populations concernées par le projet ». Cette concertation s’effectue à travers de nombreuses réunions avec les élus, le monde agricole, les associations et le monde économique, organisées généralement sous l’égide du préfet. Ses participants peuvent ainsi s’accorder sur la délimitation de l’aire d’étude et envisager les différents fuseaux des lignes futures ou l’emplacement des futurs postes.

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Au-delà de cette concertation préalable se déroule la procédure du débat public créée par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement, dite loi Barnier. Un dispositif très normé, placé sous l’égide de la Commission nationale du débat public (CNDP), qui vise à associer le public en amont des décisions et à lui donner l’occasion de se prononcer sur l’opportunité même du projet. Tous les projets de lignes à 400 000 V d’une longueur supérieure à 10 km entrent dans le champ d’application du débat public, la saisine de la CNDP étant obligatoire pour les lignes à 400 000 V et facultative pour les lignes de tension supérieure à 200 000 V de plus de 15 km. Ces débats publics, très encadrés, sont censés permettre l’expression de tous. Leur bilan et leur compte rendu sont publiés par la CNDP et mis à disposition du commissaire enquêteur chargé de mener l’enquête publique.

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Avant cette dernière, il est en général nécessaire d’obtenir une déclaration d’utilité publique (DUP). Son objet sera d’affirmer le caractère d’intérêt général d’un projet d’ouvrage électrique, ce qui ouvre la voie aux éventuelles procédures de mise en servitudes légales (pour une ligne), dans l’hypothèse où tous les propriétaires concernés n’auraient pas donné leur accord, ou d’expropriation pour un poste.

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Qu’une demande de DUP soit ou non nécessaire, le projet de construction d’un ouvrage électrique de tension égale ou supérieure à 63 000 V est obligatoirement soumis ensuite à une enquête publique, organisée dans toutes les communes concernées. Là aussi, il s’agit de tenir le public informé et de recueillir ses observations, grâce à la publicité de l’étude d’impact. Cette dernière, instituée par la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, comprend une analyse de l’état initial du site et de son environnement, une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents du projet sur l’environnement et sur la santé, et une description des mesures envisagées pour supprimer, réduire et compenser les dommages éventuels sur l’environnement et sur la santé. Les conclusions de cette enquête publique permettront au préfet de prendre éventuellement un arrêté de mise en servitudes, lesquelles seront, bien sûr, indemnisées.

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Une fois toutes ces étapes franchies, reste à élaborer le tracé de détail de l’ouvrage électrique, en liaison notamment avec les services de l’État, les communes, les chambres d’agriculture, les propriétaires et les exploitants agricoles concernés. Un arrêté préfectoral approuvera en ce sens le projet d’exécution, et la Direction départementale de l’équipement instruira ensuite la demande de permis de construire afin de vérifier la conformité du projet aux règles d’urbanisme. Ce n’est qu’au terme de ce « labyrinthe » juridique que les travaux de construction de la ligne pourront éventuellement être engagés, permettant sa future mise en service.

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Parcours démocratique ou course d’obstacles ? Que penser de cet état du droit ? À l’évidence, tout a été conçu pour garantir la consultation démocratique des citoyens concernés. Qui pourrait aujourd’hui reprocher l’absence d’information ou l’effet de surprise alors qu’aux différents stades de la procédure le public est associé ?

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Tout cela a-t-il simplifié et facilité les choses ? Rien n’est moins sûr. Mais il est vrai que ce n’était pas le but. Ce que l’on observe, c’est que le respect de toutes les procédures allonge considérablement les délais. Dans les années 1980, il fallait de trois à quatre ans pour construire une ligne électrique. Aujourd’hui, le simple respect des textes nécessite au moins sept années, en espérant qu’in fine l’une des plus hautes juridictions de l’État ne remette pas tout en cause, comme ce fut le cas pour l’annulation de la DUP relative au projet de ligne Boutre-Broc-Carros, obtenue après vingt ans de concertation et d’échanges. De tels blocages peuvent décourager les investisseurs de construire de nouvelles unités de production, alors que le besoin de nouveaux équipements se fait pressant. En outre, les nombreuses réunions publiques donnent parfois lieu à une « captation » de la parole par quelques opposants organisés. L’exercice démocratique en sort-il renforcé ? Alors que la démarche instituant les débats publics, imaginée il y a dix ans, était positive et généreuse, visait à favoriser l’émergence d’un consensus, elle aboutit désormais souvent à un « pugilat » généralisé, à des agressions contre les experts ou contre les représentants de l’État, de la CNDP ou de RTE, et à un déni de démocratie vis-à-vis du simple citoyen venu chercher simplement, un soir, de l’information dans une salle de mairie.

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Comment s’étonner, dans ces conditions, que le débat public, paradigme d’une démocratie formelle et encadrée, effraie la démocratie représentative et que les élus se tiennent à distance de ces débats pourtant stratégiques pour l’aménagement du territoire ? Le paradoxe de ces dix dernières années est bien là ; rares sont les élus [4][4] Cf. la réaction de Christian Estrosi, ministre délégué... qui s’investissent aujourd’hui dans ce qui faisait, hier, leur fierté : apporter le téléphone, l’eau ou l’électricité dans leur territoire. On peut aussi s’interroger, à l’heure des blogs et de la communication interactive, sur le caractère peut-être trop normatif du débat public, risque de frein à des échanges libres et « participatifs » entre aménageurs et citoyens. Ne faudrait-il pas imaginer plus de souplesse et d’imagination « collective » pour désacraliser ce dialogue essentiel, en évitant la captation de la parole, d’où qu’elle vienne ?

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Pour paraphraser Karl Marx, et pour résumer notre perplexité, notre pays est passé sans doute en trente ans d’une misère de la démocratie, au sens où les choix d’hier manquaient à l’évidence de transparence et de justifications données au grand public, à une démocratie de misère, dont le caractère direct et formel n’est qu’une façade camouflant les « blocages » de notre société du xxie siècle.

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Le symptôme d’une mutation de la société… Comment, dans ces conditions, faire prévaloir l’intérêt général ? Et d’ailleurs quel intérêt général ? L’européen, qui encourage la solidarité et les échanges pour éviter les incidents majeurs entre pays ? Le national, envisagé sous l’angle du fragile équilibre entre offre et demande d’électricité, qui pourrait être compromis en France dès l’hiver 2009 ? Ou le régional et le local, c’est-à-dire la sécurité de régions françaises entières qui peuvent, demain, se retrouver face à un black-out électrique comme la région PACA versus la protection d’« espace remarquable [5][5] Au sens du Code de l’urbanisme. » ?

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Comment arbitrer désormais entre ces différents intérêts généraux qui, souvent, entrent en collision sur la même échelle territoriale ?

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En fait, le blocage actuel traduit une mutation profonde de notre société : les choix d’aménagement d’hier étaient portés par un État fort et par une technostructure associée, au nom du bien commun. Chacun acceptait que l’intérêt collectif primât sur l’intérêt particulier, de même que chacun acceptait l’autorité des élites.

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Ce temps est totalement révolu : les élites sont disqualifiées, la « rationalité » des ingénieurs se heurte à une mise en doute systématique de leur pouvoir de décider ce qu’est l’intérêt général. Chacun semble avoir fait sien l’adage ironique de Paul Valéry pour qui « les experts sont des gens qui se trompent selon les règles ». L’électricité n’est plus une fée, le projet européen ou même le simple intérêt public n’évoquent plus rien de concret et apparaissent comme des mots vides, agités pour masquer des projets sans fondement réel.

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… qui appelle de nouvelles réponses Ni amer ni nostalgique, ce constat doit déboucher sur de nouvelles voies, adaptées aux mentalités nouvelles.

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La nécessité de l’implication et de la « médiation » des élus paraît alors évidente. Il faut revoir l’ensemble des procédures pour conférer aux élus un rôle majeur, notamment dans les départements et les Régions. En démocratie, ils sont les médiateurs naturels, légitimes et compétents, entre les citoyens qui les ont élus et les techniciens, que ni leur formation ni leur métier n’ont préparés à la confrontation publique. Ils sont les mieux placés pour repositionner les enjeux, apprécier et arbitrer entre les différentes priorités (tourisme, style de vie, mode de développement, aménagement du territoire, par exemple), faire comprendre et accepter leurs choix. C’est la piste engagée, à juste titre, par la mise en place récente de comités régionaux de concertation, chargés d’établir et d’assurer le suivi des volets régionaux du schéma national de développement du réseau de transport approuvé par le ministre de l’Industrie.

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Mais, à côté de cette revalorisation de la voie politique, les entreprises électriques doivent, elles aussi, faire leur aggiornamento ! Eve Seguin, professeur de sciences politiques à l’université du Québec à Montréal, les interpella récemment dans un article publié dans Les Échos du 11 août 2006 en soulignant que le syndrome Nimby traduisait « une réalité apparemment ignorée des commentateurs : la timidité et le déficit innovant des projets industriels ». Selon elle, « les projets de développement ne sont pas assez bons, ils sont trop grossiers, comportent trop de nuisances, manquent de raffinement technique, social et financier ». Pour elle, les aménageurs refusent systématiquement d’étudier toute solution novatrice dans le cadre de leurs projets pour se réfugier derrière des méthodes routinières.

Extraits de l’enquête LH2 pour rte, juin 2006

79 % des personnes du panel considèrent comme assez gênantes ou très gênantes les lignes électriques à haute ou très haute tension. 59 % les jugent dangereuses pour la santé de leurs riverains. 17 % citent spontanément leur manque d’esthétisme et leur impact sur le paysage comme leurs principaux inconvénients. Un jugement que partagent 47 % des élus, 20 % des riverains et 31 % des agriculteurs. Si l’on pose directement la question de l’impact esthétique des lignes sur le paysage, 77 % des Français l’estiment très ou assez important, un ratio qui monte à 79 % chez les riverains, 86 % chez les élus et 70 % chez les agriculteurs.

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Pour stimulante, et parfois fondée, qu’elle soit, cette critique se heurte à une réalité industrielle. À la différence d’autres industries, de nouveaux « sauts technologiques » sont peu envisageables dans le transport d’électricité, comme la session du Conseil international des grands réseaux électriques, réunissant plus de deux mille experts mondiaux à la fin d’août 2006 à Paris, l’a montré.

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Ce qui, en revanche, est sûr, c’est que les entreprises doivent changer de posture. Plutôt que de porter sur leurs seules épaules l’intérêt public, en donnant parfois l’impression de l’imposer, les électriciens devraient plutôt se cantonner dans un rôle d’expert, modeste et à l’écoute de tous, fournissant aux décideurs les différents scénarii, avec leurs contraintes techniques et économiques.

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Les entreprises électriques doivent aussi mettre davantage l’accent sur le développement des liaisons souterraines, mieux acceptées par le public, et qui répondent pour beaucoup à ses préoccupations. C’est le sens des préconisations avancées par le rapport parlementaire de Christian Kert, adopté le 12 décembre 2001 par l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques [6][6] Rapport sur « l’apport de nouvelles technologies dans.... Ce dernier en appelle à un changement de culture et à un « pari ambitieux » : « Doter la France de réseaux techniques électriques sécurisés par leur enfouissement. » Cette inflexion a déjà été engagée puisque, de 2001 à 2005, la longueur du réseau aérien a diminué de plus de 716 km en France. Dans le cadre du Contrat de service public conclu avec l’État pour la période 2005-2007, RTE s’est engagé à enfouir 30 % des lignes à haute tension (63 000 V et 90 000 V) créées ou renouvelées.

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Outre les zones urbanisées ou d’habitat regroupé, RTE recourt désormais à l’enfouissement de manière privilégiée dans les zones considérées comme prioritaires [7][7] Zones d’importance pour la conservation des oiseaux,... et aux abords immédiats des postes sources.

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Pour les ouvrages 225 000 V, l’enfouissement est onéreux mais techniquement réalisable. RTE utilise cette technologie de manière préférentielle dans les unités urbaines de plus de 50 000 habitants (au sens de l’INSEE) pour les projets à réaliser en dehors des tracés existants et des couloirs de lignes et pour ceux, situés à l’intérieur de ces derniers, qui conduiraient à un accroissement significatif des impacts. En revanche, pour les lignes à 400 000 V, l’enfouissement est techniquement difficile pour de longues distances où la solution aérienne reste la seule adaptée, malgré toutes les oppositions qu’elle peut susciter.

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Pour lever les réticences qui accompagnent le développement des ouvrages, il va falloir encore améliorer la concertation entre le gestionnaire du réseau et les élus, les associations, les riverains, afin de les convaincre que les ouvrages projetés sont indispensables à l’alimentation en électricité de leurs concitoyens.

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Il ne suffit plus, de nos jours, d’avoir de bonnes raisons : il n’est de bon projet qu’un projet accepté. À l’expertise technique l’entreprise de réseau doit désormais ajouter une bonne dose d’écoute, de communication… et d’imagination ! •

Notes

[*]

Agrégé d’histoire, Christophe Bouneau est professeur d’histoire économique et sociale contemporaine à l’université Michel-de-Montaigne Bordeaux-3. Il est spécialiste de l’histoire des réseaux techniques, de l’électrification et de l’innovation.

Lauréat de la faculté de droit de Montpellier-l et diplômé d’HEC, Michel Derdevet est directeur de la communication et des relations extérieures de RTE. Maître de conférences à l’Institut d’études politiques de Paris, il y est responsable du cours « Europe et entreprise ».

Agrégé de sciences économiques, docteur d’État ès sciences économiques, Jacques Percebois est directeur du Centre Recherche en économie et droit de l’énergie à l’université Montpellier-1. Spécialiste d’économie de l’énergie et d’économie publique, il a publié de nombreux ouvrages dans ces domaines.

[1]

Chapitre extrait des Réseaux électriques au cœur de la civilisation industrielle, Timée-Éditions, Paris, 2007, avec leur aimable autorisation.

[2]

Enquête effectuée par l’institut LH2 du 30 mars au 8 avril 2006 auprès d’un échantillon de 1 004 personnes, représentatif de la population française âgée de dix-huit ans et plus, de 1 018 riverains, de 490 élus et de 84 agriculteurs.

[3]

Emblématique de cette mutation, Isséane, le futur centre de tri et de valorisation énergétique des déchets ménagers d’Issy-les-Moulineaux (Hauts-de-Seine), enfoui à 31 m sous terre et doté d’un dispositif rendant invisible la vapeur d’eau s’échappant de ses cheminées.

[4]

Cf. la réaction de Christian Estrosi, ministre délégué à l’Aménagement du territoire, après l’annulation par le Conseil d’État, le 10 juillet 2006, de la déclaration d’utilité publique relative au projet de ligne reliant Boutre à Broc-Carros.

[5]

Au sens du Code de l’urbanisme.

[6]

Rapport sur « l’apport de nouvelles technologies dans l’enfouissement des lignes électriques à haute et très haute tension », enregistré n° 3477 à l’Assemblée nationale et n° 154 au Sénat.

[7]

Zones d’importance pour la conservation des oiseaux, zones naturelles d’intérêts écologiques, floristiques et faunistiques, zones de protection du patrimoine architectural urbain et paysager, sites inscrits au titre de la loi du 2 mai 1930 ainsi que les parcs naturels régionaux et les zones périphériques des parcs nationaux.


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