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1 L’idée selon laquelle les organisations non gouvernementales (ONG) européennes actives dans l’aide au développement et humanitaire percevaient essentiellement – pour la mise en œuvre de leurs activités et leur fonctionnement – des dotations de leurs gouvernements demande à être sérieusement relativisée dans le cas de la France. Le financement des ONG s’y caractérise en effet par un triple phénomène :

2

  • une prédominance globale du financement privé pour les ONG internationales (en tout cas, celles que l'on peut qualifier de significatives en taille, ressources financières et humaines...) ;
  • une prépondérance dans les financements publics des fonds non nationaux, avec en conséquence une part marginale de l’aide publique au développement (APD) de l’État français transitant par les ONG.
  • un flux relativement conséquent de fonds publics canalisés par des collectivités locales de divers niveaux (communal, départemental et régional), au profit de petites organisations implantées sur leur territoire, guichet malaisément quantifiable et plutôt opaque.

3 Guère ou mal connue, cette forme d'« exception française » mérite d'être éclairée. D’autant qu’elle s’articule avec une visibilité dans l’espace public national des moyennes et grandes associations, alors que les micro et mini structures – assimilables aux initiatives populaires de solidarité internationale (IPSI) existant en Belgique ou aux Pays-Bas – le sont à peine. Pourtant, elles s’avèrent nombreuses et souvent particulièrement actives. Cependant, elles sont de facto largement dépendantes des choix politiques des élus dirigeants les collectivités locales.

1. UN PAYSAGE ONG CONTRASTÉ

1.1 Diversité des origines

4 Historiquement, dans le secteur de l’aide au développement et humanitaire, les premières ONG ne sont apparues en France qu’à partir du début des années soixante. Antérieurement – avant, comme après, 1945 – la propagande coloniale par sa mise en exergue des figures emblématiques du médecin luttant contre les grandes épidémies et du missionnaire œuvrant dans les champs sanitaire et éducatif, contribuera, paradoxalement, à une première forme de sensibilisation aux problématiques de ce que l’on n’appelait pas encore le Sud. Le combat anticolonial en constituera une autre, notamment dans sa dimension, pour certains militants, d’espace-relais pour des processus révolutionnaires jugés désormais impossibles dans les sociétés du Nord.

5 Le terrain sera, dès lors, propice à ce que le thème de l’aide au développement (le concept d’aide humanitaire étant à l’époque largement considéré comme dépassé) structure à partir des années cinquante/soixante du XXe siècle l’irruption d’une riche mouvance d’ONG, dont une fraction des fondateurs se sera engagée précisément dans les luttes de décolonisation. Ainsi naquirent – pour partie sur ce terreau militant anti-colonialiste – le Comité catholique contre la faim et pour le développement (CCFD), Frères des hommes (FDH) ou encore Terre des hommes-France (TDH-F). Le CCFD, qui va devenir une organisation puissante, est une ONG confessionnelle qui symbolise bien l’engagement sur les problématiques du développement de certains milieux catholiques [notamment de ceux que l’on appelle les « chrétiens de gauche », proches de la « théologie de la libération »].

6 Cependant, dès les années soixante-dix la place (alors dominante) de ces ONG a été contestée par de nouvelles associations qui vont – après s’être appelées « sans frontiéristes » – se présenter comme « humanitaires » et témoigner d’une aptitude aiguë à la médiatisation et à la levée de fonds privés, mais aussi publics de provenance multilatérale pour financer leurs interventions. Médecins sans frontières-France (MSF-F), Action contre la faim-France (ACF-F), Handicap international-France (HI-F), Solidarités… appartiennent à cette génération. Enfin une troisième et dernière famille, qui se connectera ensuite à la seconde, naît après la chute du Mur de Berlin, puis le conflit dans les Balkans. Avec particulièrement des ONG comme Première urgence-Aide médicale internationale (PU-AMI) ou l’Agence d’aide à la coopération technique et au développement (ACTED).

1.2 Effacement de la différenciation entre ONG de développement et ONG humanitaires

7 Cette supposée dichotomie est de moins en moins en usage en France – même si elle reste évoquée dans le discours tenu par certaines ONG – depuis le milieu de la décennie quatre-vingt-dix. Surtout, elle n’est plus guère opératoire. D’autant que la principale fonction de cette distinction dans l’Hexagone était de figer les strates historiques et idéologiques de constitution du segment associatif français dit de « solidarité internationale ».

8 Les ONG humanitaires mènent en 2013 aussi bien des programmes d’assistance en urgence – en situation de catastrophes naturelles ou de conflits armés – que des programmes de moyen ou de long terme. Qu'il s'agisse de la santé (soins de santé primaires, vaccination, formation à l'hygiène, programmes de traitement de certaines maladies [du paludisme au VIH]), ou de la réhabilitation d'hôpitaux, une des activités de pointe de l’ONG pourtant dénommée Première urgence-Aide médicale internationale (PU-AMI). Ou encore de la nutrition (distribution de semences et d'outils, projets agricoles, formation) avec certains programmes d'ACF-F ; ou du redémarrage, ainsi que de la gestion, de systèmes urbains de distribution de l'eau, spécialité d'une association comme Solidarités. Une organisation qui s’est longtemps réclamée du « sans frontiérisme » comme Médecins du monde-France (MDM-F) se présente aujourd’hui comme actrice du développement… Sans omettre l'appui apporté par d'autres, de la Bosnie au Burundi, en passant par Haïti, à des activités économiques (finance et microcrédit, relance d'activités artisanales ou agricoles, par exemple).

9 Quant à des entités encore dites « de développement », elles mettent en œuvre (en matière d'éducation, de santé, d'agriculture, de renforcement des capacités locales) des programmes d'assistance immédiate à des populations réfugiées ou déplacées. Classiquement, elles interviennent en soutien à des processus de réinsertion dans la phase critique dite de « postcrise », consécutive à une cessation ou à un gel, plus ou moins temporaire, des hostilités dans un conflit armé interne ou international. C'est le cas, par exemple, du CCFD.

10 Les moyennes et grandes ONG françaises se rapprochent du modèle organisationnel que nous qualifierions de « multi-mandats », présent dans d’autres pays européens, tel celui d’Oxfam en Grande-Bretagne. Certes, MSF-F cherche à incarner une exception. Cependant, dans l’effectivité de ses pratiques, cette ONG est elle aussi engagée dans des programmes de moyenne et longue durée, de la nutrition à l’accès aux médicaments essentiels contre diverses endémies, de la vaccination à la mise sous traitement antirétroviraux (ARV).

1.3 Difficile dénombrement

11 Une enquête réalisée par une chercheuse, Viviane Tchernonog [2], fait état de 40 000 associations se déclarant en France comme « humanitaires » en 2006 (Tchernonog, 2007). Soit un doublement par rapport au chiffre de l’enquête précédente, effectuée en 2000. Un tel niveau suscite maintes questions, car il est en évidente distorsion avec la réalité des ONG opérationnellement engagées dans des projets d’aide sur les terrains du développement et de l’humanitaire ou actives dans le plaidoyer au-delà d’un étroit cercle local. En effet, le nombre de celles réellement actives est estimé – nous allons le voir – seulement autour de 400. Et encore, avec beaucoup de réserves (nous le préciserons également) quant à celles disposant d’un niveau minimal de moyens. Même si l’on retient ce chiffre de 400, au mieux il correspondrait à 1 % de celles s’auto-déclarant comme agissant en faveur de la solidarité internationale...

12 Un premier et double enseignement peut être tiré de ces données. D’abord, la vogue du terme « humanitaire » en France tend à recouvrir l’ensemble des activités du secteur. Ensuite, 99 % de petites ou micro-ONG établies dans les diverses régions françaises [3] échappent au dénombrement et le champ exact de leur activité est mal connu.

1.4 Classification

13 Durant une vingtaine d’années un document semi-officiel intitulé Solidarité internationale, Répertoire des acteurs 2007 [4] a permis de cerner d’assez près les axes principaux structurant le paysage français de l’aide privée. Il recensait plus précisément le nombre d’ONG nationalement implantées et qui opéraient en Métropole à l’échelon transnational. Régulièrement publié, sa dernière édition en 2007 en dénombrait 336 [5].

14 Aujourd’hui, hormis le CCFD, ce sont les ONG des deux groupes éclos postérieurement – et qui progressivement, on l’a dit, n’en ont formé plus qu’un – qui occupent la première place en France lorsque l’on s’essaye à une nomenclature de cette sorte, à partir des comptes et rapports d’activités publiés par ces associations. Quand bien même, il faut en nuancer la portée, il constitue un bon indicateur.

15 En termes de ressources financières, tant de moyens matériels et humains que de notoriété, le classement des dix premières ONG françaises que l’on peut présenter pour 2011 est – en tout cas – le suivant : MSF-F, UNICEF-F, HI-F, ACF-F, ACTED, MDM-F, SOLIDARITES, CCFD, Secours islamique-France (SI-F), PU-AMI.

16 Ces dix principales organisations sont pour les quatre premières aujourd’hui des branches françaises d’une ONG transnationale. Le CCFD est relié, lui, à un réseau transnational d’ONG catholiques (CIDSE), de même qu’ACTED l’est à un réseau transeuropéen. Quant à UNICEF-F, il s’agit de l’ex-Comité national de soutien et surtout de collecte de fonds au profit de l’agence onusienne, aujourd’hui quasi-assimilable à une ONG, d’autant qu’elle est associée au pilotage de programmes sur le terrain. Solidarités et PU-AMI sont des ONG mono-nationales. Enfin, MDM-F et le SI-F sont également des branches d’ONG transnationales, le Secours islamique mondial (Islamic Relief Worldwide) pour le second.

2. UNE PRÉDOMINANCE DU FINANCEMENT PRIVÉ

2.1 Sources statistiques

17 Durant une quinzaine d'années, on a disposé pour la France de données chiffrées globalement fiables, et sur la durée, concernant les dotations des ONG du secteur.

18 Elles permettaient d'identifier précisément les sources de financement comme leur poids respectif et autorisaient d'utiles comparaisons sur une série suffisamment longue. Elles provenaient du croisement entre les données propres fournies par les associations – dans le cadre des obligations légales de communication publique de leurs comptes – avec des enquêtes régulièrement menées tous les deux ans, de 1990 à 2005, à l’initiative de la Commission coopération développement (CCD), une instance paritaire de concertation entre le milieu et l’État. Ces données englobent – sans faire de distinction – financements de projets de développement et missions humanitaires.

19 Les outils statistiques utilisés ont été généralement considérés comme fiables. Ils faisaient l’objet régulièrement de révision, d’actualisation, de perfectionnement et d’ajustement. L’enquête se déroulait sous la supervision du ministère des Affaires étrangères et européennes auquel les personnels permanents de la Commission étaient étroitement liés, puisqu’il s’agissait de fonctionnaires ou de contractuels rémunérés pas le MAEE. Cependant, il vaut mieux en parler au passé car aucune nouvelle investigation n’a été conduite depuis pour les années postérieures. Ce qui est regrettable au plan de la collecte des données et opacifie – pour l’avenir – l’analyse statistique de l’origine des fonds. La Commission elle-même – sans avoir été formellement dissoute – est en sommeil, et son site n’est plus actualisé depuis début 2010.

20 Néanmoins, la dernière série statistique portant sur les exercices des années 2004 et 2005 – et publiée en 2008 – est riche d’enseignements, demeurant globalement exploitables quelques années plus tard. Elle s'appuyait sur des données concernant un panel de 400 ONG. 159 ont directement répondu à un questionnaire spécialement élaboré. Pour les 241 autres n’ayant pas répondu, des informations ont pu être recueillies sur quelques dizaines à partir d’éléments de communication diffusés par elles ou transmis à des administrations. Toutes convergent sur des ressources limitées (entre quelques milliers et dix à quinze mille euros). Autrement dit, les catégories dans lesquelles s’inscrivent les 159 répondants regroupaient la quasi-totalité de celles disposant d'un minimum d'envergure et de notoriété nationales. Les budgets en cause s'étageaient en neuf tranches, de la première pour les organisations disposant de ressources supérieures à 100 millions d'€, à la dernière pour celles inférieures à 40 000 €. Les quatre premières tranches incluaient les organisations suivantes :

Tableau 1

Quatre premières tranches budgétaires (ressources) des ONG françaises (2005)

Budget > 100 M€ MSF
50 M€ < B < 100 M€ UNICEF-F, ACF, HI, MDM
10 M€ < B < 50 M€ CCFD, ACTED, Solidarités, Aide et action, Gret, AFVP, Première urgence, Care France, Amnesty international, Croix rouge française, Secours catholique [Département des opérations internationales seulement], Secours islamique-F, Aide médicale internationale
1 M€ < B < 10 M€ OHFOM, AVSF, Enfants du Mékong, InterAide, La Chaîne de l'espoir, CIDR, Madera, EMDH, SPF, TGH, AFDI, ID, RSF, CAM, FDH, DCC, Sel, AMP, IRAM, ASMAE, Intemews Europe, Fera, RITIMO, IPP, CFSI, ERM, Eau Vive, Santé Sud, CNSL, UEPLM, ASF, Enfants d'Asie, CICM, Fap, Planète Urgence, Electriciens sans frontières, Emmaüs international, Agrisud International, GRDR, IECD, Geres, Fédération Artisans du monde, E & D, Guilde européenne du Raid, CRID, Afrique verte, Auteuil international, MRCA, Essor, ENDA Europe, Points-Coeur, Coordination Sud, Oxfam-F/Agir ici, SFE, SCD
figure im1

Quatre premières tranches budgétaires (ressources) des ONG françaises (2005)

Synthèse établie à partir de : Commission Coopération Développement, 2008 et Coordination SUD(2010).

2.2 Forte concentration des ressources

21 En 2005, les ONG françaises analysées (répondantes au questionnaire et non répondantes) avaient mobilisé presque 800 M€ de ressources privées et publiques additionnées. La même année, le total de l’APD s’élevait à 8 Md. d’€ : les budgets des ONG d’aide équivalaient donc en volume à 10 % de l’APD tricolore, hors fonds collectés consécutivement au tsunami de décembre 2004.

22 La concentration est forte, les 20 premières ONG ayant mobilisé 78,2 % de ces ressources, les 20 suivantes 11,6 %, et les 20 suivantes encore seulement 5,3 % (tableau 1). Ce qui laisse un maigre résidu, à peine de 5 %, à toutes les autres. Un tel contexte exclut les équivalents français des IPSI de ces canaux principaux de financement.

Tableau 2

Concentration des ressources des ONG françaises (2004-2005)

Totaux hors tsunami 2004 2005
(en millions d’€) % (en millions d’€) %
20 premières 524,97 77,9 596,62 78,2
20 suivantes 80,09 11,9 88,63 11,6
20 suivantes 36,39 5,4 40,32 5,3
Autres 32,45 4,8 36,91 4,9
Total 673,90 100,0 762,48 100,0
figure im2

Concentration des ressources des ONG françaises (2004-2005)

CCD, 2008

23 Sur ce montant mobilisé en 2005, la part des fonds d'origine privée s'établissait à 64 %, tandis que 36 % correspondaient à des fonds d'origine publique (tableau 3). Ces pourcentages sont relativement fixes depuis le début des années 1990. La part respective des ressources privées et des ressources publiques est demeurée stable autour d’un ratio moyen de 60/40 sur les quinze dernières années : les ONG françaises de taille significative sont donc majoritairement financées par des fonds d’origine privée. Même s’il s’agit d’une donnée globale et que la situation de chacune est variable. Autrement dit, si l’on reprend le total de 400 ONG ci-dessus mentionné, 340 se partageraient les 5 % restants. Pour le stipuler d’une autre manière – et en repartant du chiffre de 40 000 associations humanitaires – 39 600 n’avaient aucun accès en solidarité internationale à un financement public étatique...

24 Une conclusion simple s’en dégage : leur trésorerie – car il leur en faut bien un minimum – ne peut provenir que de sources privées (essentiellement des cotisations de leurs membres et quelques petits dons) et/ou – en fait – d’un autre flux public, mais de provenance non étatique : celui des collectivités locales (villes, départements et régions). D’autant que déjà dans les contributions autres que privées des ONG analysées par l’enquête CCD, celles d’origine étatique étaient faibles. Ce que confirme le tableau ci-après.

Tableau 3

Évolution de la part respective privé/public dans les ressources des ONG françaises (1991-2005, en %)

Ressources publiques Ressources privées Ressources publiques Ressources privées
1991 35 65 1999 39 61
1992 35 65 2000 41 59
1993 41 59 2001 38 62
1994 44 56 2002 36 64
1995 42 58 2003 36 64
1996 44 56 2004 38 62
1997 44 56 2005 36 64
1998 40 60
figure im3

Évolution de la part respective privé/public dans les ressources des ONG françaises (1991-2005, en %)

CCD, 2008

25 Les ressources publiques – en 2005 – étaient pour 74 % d'origine internationale, 21 % provenaient de l'État français et 4,8 % des collectivités territoriales françaises. Hors fonds tsunami, et en 2005, les contributions internationales ont pour origine : 17,2 % d'autres coopérations bilatérales [DFID britannique, USAID, gouvernement norvégien...], 41,6 % la Commission européenne, 10,5 % le système des Nations unies. Les tableaux 4 et 5 le détaillent.

Tableau 4

Évolution de la structure des ressources publiques des ONG françaises en % (1993-2005)

1 % des ressources publiques 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005
nationales 21 21 24 19 22.5 21 21
territoriales 2.5 3 3 4 2.5 4 5
internationales 76,5 76 73 77 75 75 74
figure im4

Évolution de la structure des ressources publiques des ONG françaises en % (1993-2005)

CCD, 2008
Tableau 5

Structure des ressources publiques des ONG Françaises en 2004 et 2005 (en millions d’euros et %)

2004 2005
M. € % M. € %
Total des ressources publiques 256,9 100,0 277,9 100,0
Total des ressources publiques françaises 65,9 25,5 71,9 25,8
Ressources publiques d’origine nationale 53,8 20,9 58,4 21,0
Ministère des Affaires étrangères 45,4 17,7 47,8 17,2
dont Ressources provenant de l’AFD 4,6 1,8 4,4 1,6
Ressources provenant d’autres ministères 3,6 1,4 6,5 2,3
Autres ressources publiques d’origine nationale 4,8 1,8 4,1 1,5
Ressources publiques d’origine territoriale 12,1 4,7 13,4 4,8
Régions 3,8 1,5 3,7 1,3
Départements 1,7 0,7 1,7 0,6
Communes 1,5 0,6 1,4 0,5
Autres 5,0 1,9 6,6 2,4
Total des ressources publiques internationales 191,1 74,4 206,1 74,2
Union européenne 119,1 46,3 115,6 41,6
Office de coopération EuropeAid 49,1 19,1 54,2 19,5
ECHO 63,0 24,5 53,9 19,4
Autres directions de l’UE ou non renseignés 7,0 2,7 7,5 2,7
Nations unies 17,9 7,0 29,2 10,5
HCR 2,5 1,0 6,1 2,2
PAM 9,0 3,5 11,3 4,1
Autres agences des Nations unies 6,4 2,5 11,8 4,2
Autres institutions internationales 12,0 4,7 13,5 4,9
Financements étrangers d’origine bilatérale 42,0 16,3 47,9 17,2
Pays de l’Union européenne 17,2 6,7 18,3 6,6
États-Unis 12,2 4,7 14,7 5,3
Autres pays 12,5 4,9 14,8 5,3
figure im5

Structure des ressources publiques des ONG Françaises en 2004 et 2005 (en millions d’euros et %)

CCD, 2008

26 La concentration est, à nouveau, ici importante, puisque près de 80 % des versements multilatéraux vont à la vingtaine d'ONG figurant dans la première catégorie du tableau 2.

27 En 2005, les ONG enquêtées déclaraient avoir dépensé 73 % de leurs ressources sur le terrain afin de financer leurs opérations. 9 % des ressources ont, par ailleurs, été employées en frais de collecte, et 7 % à la réalisation d'activités sur le territoire national, dont environ la moitié pour des actions dites d'« éducation au développement » (ED). C’est-à-dire de sensibilisation de l’opinion et de mobilisation citoyenne.

28 Les frais de fonctionnement des associations enquêtées s'établissaient en moyenne à 10/11 % de leur budget. Ils étaient plus faibles (en pourcentage) dans les opérations relevant de l'urgence, de l'ordre de 6 à 7 %.

3. UNE FAIBLE PART DE L’APD TRANSITANT PAR LES ONG

29 Cette part demeure toujours nettement inférieure en France à la moyenne constatée dans l’Union européenne (UE) telle qu’établie à partir des données du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE. Le seuil symbolique de 1 % n’a été dépassé seulement que depuis 2004. Les calculs du CAD aboutissent – on le notera – à des chiffres sensiblement inférieurs à ceux fournis par les autorités françaises. Cependant, il semble (du fait des décalages dans la fourniture des données par le gouvernement) que les statistiques de l’organisation multilatérale soient ici incomplètes (Coordination Sud, 2010, 22) [6]. En 2006, l'APD ayant transité par les ONG s'était élevée à 126,5 M€. 77 % (97,1 M€) de cette aide publique a été dévolue à des projets d’ONG françaises, 23 % (29,4 M€) à ceux d’autres ONG internationales ou locales (tableau 6). La ventilation a été – sauf exception – assurée pour ces dernières par les Services de coopération et d'action culturelle (SCAC) des ambassades de France et les bureaux-pays de l’Agence française de développement (AFD).

Tableau 6

APD française transitant par les ONG (2004-2006, M€)

2004 2005 2006
ONG françaises 70,2 88,5 97,1
ONG locales et étrangères 18,4 28,4 29,4
Total 88,6 116,9 126,5
figure im6

APD française transitant par les ONG (2004-2006, M€)

MAEE (étude APD, 2008)7 repris in S. Allou (2008).

30 Le pourcentage de l'APD mobilisé par les ONG françaises a crû de 1,03 % en 2004 à 1,15 % en 2006. Depuis lors – on va le voir – ce chiffre a peu progressé en dépit des engagements des gouvernements successifs.

31 En 2006, l'aide publique transitant par les ONG françaises a été mobilisée pour 86 % par le MAEE, 7 % par l'AFD, 6 % par les collectivités territoriales et 1 % par d'autres ministères (tableau 7).

Tableau 7

APD transitant par les ONG françaises (2004-2006, M€)

2004 2005 2006
Ministère des Affaires étrangères (MAE) 58,4 71 83,4
Agence française de développement (AFD) 4,1 8,6 6,5
Collectivités locales 5,6 6,7 6,2
Autres ministères 2,1 2,1 1,0
Total (1) 70,2 88,5 97,1
Total APD (2) 6 820 8 093 8 445
% (1)/ (2) 1,03 1,09 1,15
figure im7

APD transitant par les ONG françaises (2004-2006, M€)

MAEE (étude APD, 2004 à 2006) repris in S. Allou, (2008).

32 Au terme de l’analyse fouillée de l’aide française à laquelle Coordination SUD se livre désormais tous les deux ans [8], la part d’APD allouée ou transitant par les ONG était estimée à 1,5 % pour 2008, soit environ 80 millions d’€, sur un total d’aide publique « officielle » de 7,5 Md d’€. Toutefois, ces estimations ne sont pas facilement corrélables avec les chiffres communiqués par les pouvoirs publics. Car, d’une part, il convient de pointer la forte distorsion qui existe, en France, entre APD « officielle » et APD « réelle » [9]. D’autre part, le recours aux données fournies par le CAD de l’OCDE n’est pas non plus d’un grand secours. Ses statistiques concernant la France sont en effet incomplètes, essentiellement du fait de celle-ci qui pratique un système de déclaration provisoire, les chiffres définitifs, n’étant arrêtés et communiqués que plusieurs années après seulement.

4. L’ÉTAT ET LES ONG EN FRANCE : UNE RELATION ÉVOLUTIVE, MAIS AUX CONSÉQUENCES FINANCIÈRES LIMITÉES

4.1 Construction progressive d’un dispositif

33 Le cadre des relations entre l’État et les ONG de développement et d’aide humanitaire s’est peu à peu édifié durant ces cinquante dernières années, à partir du milieu des années soixante. D’abord inexistant, il est aujourd’hui plutôt structuré. Les dispositifs et les procédures sont en place et fonctionnent. Toutefois, ce paysage a constamment évolué, et il a connu un bouleversement majeur depuis la fin de la décennie deux mille.

34 Du côté de la communauté des ONG, celle-ci est beaucoup mieux organisée et elle est devenue influente aujourd’hui, avec des organisations aux moyens pour certaines non négligeables. Quant à celui de l’État – et pour simplifier – après la disparition comme administration autonome du ministère de la Coopération en 1998, le pilotage en a été assuré durant les dix années suivantes par le ministère des Affaires étrangères et Européennes (MAEE), auquel désormais le premier [tantôt simple secrétariat d’État, tantôt ministère délégué] a été rattaché [10]. Un service spécifique gérait ces relations et les financements accordés par l’État aux ONG : il s’agissait de la Mission d’appui à l’action internationale des ONG (MAAIONG), pour tout ce qui concernait les programmes de développement ou de postcrise.

35 Quant à l’action d’urgence et de secours en situation de catastrophes naturelles ou de conflits armés, elle relevait d’un autre département du MAEE, la Délégation à l’action humanitaire (DAH). Celle-ci était en charge à la fois de l’action humanitaire propre de l’État français et des co-financements d’ONG. Toutefois, les moyens de cette délégation furent toujours réduits et sa dotation financière propre ne dépassera jamais 10 millions d’euros (hors suppléments exceptionnels, en cas de crise majeure). Pour l’essentiel, cette somme, cependant, était dépensée à travers des fonds (8,7 M€ au total en 2006, par exemple) accordés à des ONG ou d’autres institutions non gouvernementales, telle la Croix-Rouge française.

4.2 Réorganisation et perspectives

36 Depuis 2004, l’Agence française de développement est devenue ce que l’on appelle l’« opérateur-pivot » de l’APD française. L’arrivée au pouvoir de Nicolas Sarkozy a accentué ce basculement. S’agissant des relations avec les ONG et aussi de leur financement sur fonds publics, l’État – avec un degré de concertation limité – prit d’abord diverses mesures dans un souci proclamé de rationalisation. Qualifiée de révision générale des politiques publiques (RGPP) – et supposée permettre de faire des économies spécialement en frais de fonctionnement – elle ne fut pas sans conséquences pour le milieu ONG.

37 La MAAIONG disparut ainsi le 1er janvier 2009 et l’ensemble des outils de cofinancement des associations – en matière d’aide au développement et de postcrise – fut transféré à l’AFD à la même date. La DAH fut ensuite supprimée au 1er juillet 2010 et une partie de ses moyens et personnels réaffectés à un Centre de crises (CDC), créé, lui, au sein du MAEE, et doté d’une double vocation : l’aide humanitaire et l’aide, notamment consulaire, aux Français en difficulté à l’étranger.

38 Pour faire face à l’extension des tâches qu’elle se voyait confier, l’AFD a en premier lieu renforcé une Division du partenariat avec les ONG (DOP), créée quelques années plus tôt. Diverses modalités de financement direct – à travers des co-financements – ont ensuite été mises en place, ainsi que la FISO ONG (facilité d’innovation sectorielle dédiée au financement d’opérations novatrices portées par des ONG). Par contre, les petites et micro-ONG sont à la peine pour y trouver leur place. Elles sont plutôt orientées vers des ONG de taille plus importante qui, abondées par l’AFD, jouent un rôle de bailleur-redistributeur. Il en va ainsi d’un programme dénommé Agence des microprojets (AMP) initié par La Guilde européenne du raid.

39 Cette restructuration n’a guère eu d’effet – en tout cas – sur le volume net total de l’aide française, puisque, loin des promesses – toujours réitérées et jamais suivies d’effet – de la porter à 0,7 % du PNB en 2015, elle a régressé en 2011 en plafonnant à 0,41 %. Même si en volume elle a atteint 9,3 milliards d’euros et que la part à destination de l’Afrique a cru de 2 %.

40 Quant à la part d’APD transitant par les ONG, elle a varié au mieux – ces huit dernières années – entre 1,10 et 1,60 %. Ce qui au regard des 1,03 % de 2004 – première année depuis l’origine de la mise en place de l’aide au développement hexagonale où elle passa enfin la barre devenue quasi-mythique des 1 % – représente pour le moins une faible progression. De tous les pays de l’UE appartenant à l’OCDE qui font l’objet des statistiques du CAD et d’un examen par les pairs (dans le cadre des procédures de ce dernier), la France continue toujours – s’agissant de ce volume de translation financière au profit d’organisations émanant de la société civile – d’occuper la dernière place. Ce pourcentage – que certains qualifient de dérisoire – est à comparer aux 5 à 7 % qu’il atteint en moyenne dans l’OCDE, mais avec des pointes entre 9 et 11 % pour le Royaume-Uni, 11 à 13 % en Belgique, et plus de 30 % pour l’Irlande.

41 Par ailleurs, la réforme de juillet 2004 du dispositif français de coopération – ci-dessus mentionnée – a – si on en croit le Directeur à l’époque de Coordination SUD – « ignoré et déstabilisé le dispositif ancien d’appui à la coopération non gouvernementale sans proposer d’alternative et n’a fait l’objet d’aucune concertation avec les ONG ». À l’évidence aussi, la déconcentration dans les ambassades d’une partie importante des crédits que la MAAIONG gérait autrefois a diminué l’enveloppe budgétaire déjà très limitée disponible pour les ONG à partir de la France (Colombier, 2007), puisque les associations locales dans chaque pays sont également éligibles désormais à ces lignes déconcentrées. Enfin, les annulations de crédits dues aux restrictions budgétaires et à la RGPP ont pareillement contribué à cette stagnation.

42 Ici encore, cette situation de contrainte budgétaire accentue l’exclusion des fonds d’États, des équivalentes françaises des IPSI. La prise en main, depuis 2009, par l’AFD des lignes budgétaires destinées aux ONG avait laissé entrevoir à quelques-uns à la fois une possible augmentation, voire une diversification des destinataires dont les mini et les micro-ONG auraient pu tirer profit. Cet établissement public dispose, en effet, de moyens importants. Cependant, si des perspectives ont effectivement été dégagées et des dispositifs importants mis en place, le bilan demeure mitigé. En tout cas, pour les IPSI il est globalement négatif. Ce qui est d’autant moins surprenant que la culture – à la fois bancaire et développementaliste – de ses agents ne leur facilite guère, en outre, l’appréhension de petites structures dont l’existence et le fonctionnement leur demeurent largement étrangers [11].

43 D’abord, de par un effet de taille. L’agence est habituée à traiter des dossiers de projets se chiffrant en plusieurs centaines de milliers, voire de millions d’euros, et souvent à haut degré de technicité. Les actions d’éducation au développement et de plaidoyer – qui constituent fréquemment le cœur de l’activité des IPSI – paraissent – dès lors – à ses personnels plutôt exotiques. Même si une ligne budgétaire – dans le cadre du partenariat avec les ONG – existe à l’AFD à ce propos, les interrogations persistent au niveau notamment de son encadrement. Une évaluation de la mise en œuvre et de l’impact des projets qu’elle a financé ces dernières années a démarré en 2012. Ses résulttats ne sont pas encore connus début 2013, mais quels qu’ils puissent être la tendance là encore, n’est pas à son élargissement, encore moins vers des IPSI.

4.3 Une recherche de stabilité

44 Il a été souligné que – contrairement à une légende tenace – le financement des ONG n’est de loin pas systématiquement dépendant du bon vouloir, ainsi que des ressources de l’État central. En sus, le nouveau pic survenu depuis 2011 de la crise économique et financière – avec les soubresauts de la zone euro et l’impact des politiques d’austérité – pése, déjà, sur l’offre de financements publics. Il est probable que l’endettement considérable de l’État en France et la crainte de la perte de sa maîtrise ne l’inciteront pas – au moins dans le proche avenir – à augmenter ses donations. Les ONG, et a fortiori les IPSI, n’ont donc guère de réponse à attendre de ce côté-là.

5. LES « GOUVERNEMENTS LOCAUX » BAILLEURS DES MICRO ET MINI ONG

45 Des constatations empiriques, demandant à être confirmées par la recherche, laissent entrevoir que si les financements accordés en France aux petites structures par les autorités locales sont unitairement faibles, leur totalisation – le jour où elle sera établie – pourrait réserver des surprises. Toute une organisation s’est mise, en tout cas, en place. Qu’il s’agisse des villes petites et moyennes qui peuvent aussi s’adresser à Cités unies France (CUF), une structure de conseils et d’aide au montage de projets relevant du principal regroupement des communes urbaines désireuses d’agir à l’international. Ou plus transversalement de réseaux régionaux.

46 L’un des plus performants et des plus connus est RESACOOP, anagramme du Réseau Rhône-Alpes d’appui à la coopération. Existant depuis près de vingt ans, il regroupe divers acteurs dont beaucoup de microstructures associatives. Il fonctionne à la fois comme un centre de ressources et un producteur d’informations en même temps qu’un outil de plaidoyer et de lobbying sur les pouvoirs locaux [12].

47 Si la crise économique et financière n’impacte pas à la baisse ce soutien de collectivités locales, elles sont pour beaucoup lourdement endettées et un tournant-clé pourrait se jouer ici.

6. LE PLAIDOYER DES ONG, UNE DIMENSION CRITIQUE ESSENTIELLE RELAYÉE PAR LES IPSI

48 Car, en dépit, depuis les années 60, de l’activisme militant d’une petite minorité d’individus, les questions d’aide au développement n’ont jamais constitué un enjeu majeur du débat politique en France, encore moins que d’autres questions de politique extérieure. Même si les programmes des principaux partis politiques y font référence.

49 Ce sont donc essentiellement les ONG actives dans le secteur de l’aide au développement et humanitaire, qui – à travers l’expertise qu’elles ont développée de cette question – articulent un discours critique, mais aussi de propositions vis-à-vis des pouvoirs publics. Elles sont spécialement attentives, tant à la question de l’augmentation du volume de l’APD, qu’aux manipulations budgétaires dont elle est régulièrement l’objet de la part de tous les gouvernements confondus depuis le début de la Ve République, à quelque bord politique qu’ils appartiennent.

50 Ainsi, en octobre 2008, l’ONG Oxfam-France déclencha une campagne à propos d’un projet de sévères coupes dans des programmes de santé. Sans cette mobilisation, il n’est pas à exclure que les autorités françaises n’auraient pas reculé et soient allées beaucoup plus loin. Coordination SUD mena, en 2009, une action à l’occasion de la campagne pour les élections européennes, en diffusant un « Manifeste » des ONG de solidarité internationale française intitulé « Votons pour une Europe responsable et solidaire dans le monde ». Elle demandait que l’UE garantisse « l’intégrité de sa politique de développement autour de l’objectif primordial d’éradication de la pauvreté ». Ce qui, en termes de volume de l’aide, impliquerait que « les États membres adoptent des calendriers contraignants leur permettant d’atteindre des niveaux d’APD équivalent à 0,51 % du RNB d’ici 2010 et 0,7 % du RNB d’ici 2015 (en excluant les allègements de dettes et d’autres dépenses ne constituant pas de l’APD réelle ». Cependant, ces actions de plaidoyer et de lobbying ne sont plus uniquement l’apanage des ONG de développement. Celles engagées dans la défense des droits humains ont également lancé des campagnes à ce propos. Ainsi, à l’occasion de la sortie de son rapport annuel 2009, Amnesty International souligna que « les inégalités, la misère, les phénomènes de marginalisation et l’insécurité », ainsi, plus généralement, que la défaillance des États dans « leur mission de protection de la vie et des moyens de subsistance de la population », loin de ne constituer qu’une crise économique et financière, sont également « une crise des droits humains ». Dans ce contexte, ajoutait Amnesty, la crise économique ne doit en aucun cas servir de prétexte pour réduire l’aide au développement.

51 À l’automne 2012, le CCFD, Oxfam-F et mais aussi des ONG d’environnement (Greenpeace, WWF) ont manifesté leurs « déception » et « désillusion » et dit éprouver un sentiment de « trahison » lorsque le nouveau gouvernement a publié la clef de répartition de sa nouvelle taxe instituée sur les transactions financières (TTF) [13]. Seulement 3,75 % de celle-ci – soit 60 M. d’€ – sur les 1,6 Md. qu’elle devrait rapporter en 2013 serait affecté à la solidarité internationale, prise d’ailleurs au sens large, puisqu’outre l’aide au développement, elle inclut la lutte contre le changement climatique. Le pourcentage n’est pas encore définitivement arrêté.

52 Cependant, ces campagnes se déroulent surtout au niveau national. Or, il y aurait là un espace important à occuper pour des IPSI françaises, si elles parvenaient à se constituer en réseaux et relais – avec un degré de structuration collective suffisant – aux niveaux locaux. Elles y gagneraient en influence et en capacités. À travers une meilleure articulation entre ONG et mini-structures pourrait s’envisager une forme de partage des tâches sur ce plan au sein de la communauté des ONG françaises. Actuellement, le plaidoyer, s’il favorise une certaine agrégation militante, témoigne d’une faiblesse peu contestable dans sa capacité à réellement mobiliser les citoyens. D’autant que par rapport aux élus, le système politique français ne ressortant pas d’une démocratie parlementaire mais présidentielle, le poids de ces derniers dans des décisions relevant de l’exécutif reste limité.

CONCLUSION

53 Ce rapide passage en revue des principales problématiques du milieu français de la solidarité internationale sur ces trois axes majeurs que sont l’opérationnalité, les financements et le plaidoyer montre que le « volet IPSI » constitue une sorte de « continent aveugle ». Leur nombre, certainement conséquent, est inversement proportionnel à la connaissance que l’on peut en avoir [14]. En outre, diverses indications laissent entrevoir l’existence d’un phénomène de « clientélisme associatif ». Autrement dit, les financements – souvent pourtant de faible ampleur [15] – assurés par les pouvoirs locaux créeraient un lien de dépendance vis-à-vis des élus. Ces derniers – qu’ils manifestent ou non une réelle appétence pour la solidarité internationale – trouveraient un intérêt à cultiver ainsi des réseaux dont ils attendraient une forme de retour – même indirect – sur le plan de l’influence politique et des échéances électorales. Cependant, la marginalisation relative des IPSI dans l’Hexagone ne s’en trouverait-elle pas alors accentuée ? Raison de plus, en tout cas, pour des chercheurs de scruter de beaucoup plus près ce monde méconnu, afin de mieux faire apparaître ses axes principaux et sa sociologie.

Notes

  • [1]
    Professeur et chercheur associé au Département de Science Politique de la Sorbonne et au CESSP-Sorbonne, Université Paris I, Panthéon-Sorbonne. cabinet.ryfman@free.fr /www.philippe-ryfman.fr
  • [2]
    Laboratoire Matisse, CNRS et Université Paris I.
  • [3]
    Institutionnellement, elles sont au nombre de vingt deux en Métropole et cinq en Outre-mer.
  • [4]
    Paris, (2007), CCD, MAE et RITIMO. La responsabilité éditoriale était partagée entre le ministère des Affaires étrangères, une structure paritaire de concertation ONG/pouvoirs publics et un réseau associatif de documentation et d’information sur les questions Nord Sud.
  • [5]
    Ce chiffre serait à ajuster aujourd’hui car ce document n’a pas été republié depuis ni sous forme papier, ni au format électronique. Diverses données empiriques – particulièrement la disparition d’associations de taille moyenne soit par dépôt de bilan (par exemple Pharmaciens sans frontières ou Enfants du monde, Droits de l’Homme), soit par intégration au sein d’une ONG plus importante (Atlas logistique ou Aide médicale internationale), laissent à penser qu’il n’a pas, significativement, évolué à la hausse, au contraire.
  • [6]
    Coordination SUD ou C. SUD (ou encore SUD) regroupe – par voie d’adhésion directe ou à travers des collectifs – la grande majorité des ONG françaises actives dans la solidarité internationale.
  • [7]
    Rappel : le montant total de l’aide publique au développement française était de l’ordre de 9 milliards d’€ en moyenne au milieu de la décennie 2000.
  • [8]
    Et qui poursuit pour partie ainsi les travaux entrepris par la CCD. Dans la mesure où il convient d’attendre les comptes définitifs d’exécution budgétaire, le décalage temporel est inévitable. C. SUD travaille, actuellement, sur l’analyse des années 2010-2011.
  • [9]
    Pour plus de détails à ce propos, cf. Coordination SUD (2010, 6-11). Pour le pourcentage d’APD transitant par le non-gouvernemental, cf. Ibid., 22.
  • [10]
    Depuis mai 2012 et l’élection de François Hollande à la Présidence de la République, l’ancien et traditionnel intitulé a été remplacé par celui de « ministère du Développement ».
  • [11]
    Bernard Kouchner – ministre des Affaires étrangères de la présidence Sarkozy de 2007 à 2011 – peu de temps avant son départ de ses fonctions au printemps 2011, avait fait part à plusieurs interlocuteurs non gouvernementaux de ses regrets d’avoir accepté ce transfert. Données personnelles.
  • [12]
    À ce titre, il publie un « Bulletin de liaison » bimestriel, organise des formations, relaye des initiatives locales...
  • [13]
    Libération, 4 octobre 2012, p. 15.
  • [14]
    Même si quelques monographies en ont été dressées et de rares études transversales réalisées.
  • [15]
    Plutôt de l’ordre de quelques milliers d’euros que de dizaines de milliers.
Français

Le financement des ONG de solidarité internationale se caractérise en France par une prédominance globale des fonds privés, une translation marginale d’aide publique au développement, des subventions de pouvoirs locaux à des micro et mini organisations. Cette forme d'« exception » produit une faible visibilité des petites structures, pourtant nombreuses, et actives. Elle accentue le risque de dépendance vis-à-vis des choix politiques des élus locaux. Les « initiatives populaires de solidarité internationale françaises » gagneraient à se constituer en réseaux relayant les campagnes nationales de plaidoyer des grandes ONG, et à mieux s’articuler avec elles.

Mots-clés

  • Agence française de développement
  • aide publique au développement
  • collectivités locales
  • État
  • fonds privés
  • fonds publics
  • ONG

BIBLIOGRAPHIE

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  • COMMISSION COOPÉRATION DÉVELOPPEMENT (CCD) (2008) Argent et associations de solidarité internationale 2004-2005, Paris, CCD, MAE et Coordination SUD, 39 p.
  • COMMISSION COOPÉRATION DÉVELOPPEMENT (CCD) (2007) Solidarité internationale, Répertoire des Acteurs, Paris, CCD, MAE et RITIMO, 234 p.
  • COORDINATION SUD (2010) Aide publique au développement française. Bilan 2008-2009, Coordination Sud, coll. Études et Analyses, 29 p.
  • RYFMAN P. (2009) Les ONG, 2e éd., Paris, La Découverte, coll. Repères, 126 p.
  • TCHERNONOG V. (2007) Le paysage associatif français 2007. Mesures et évolutions, Paris, Dalloz et Juris Associations, 203 p
  • Sites Internet
  • AFD : www.afd.fr
  • Cités Unies France : www.cites-unies-france.org
  • Coordination SUD : www.coordinationsud.org
  • RESACOOP : www.resacoop.org/
Philippe RYFMAN [1]
  • [1]
    Professeur et chercheur associé au Département de Science Politique de la Sorbonne et au CESSP-Sorbonne, Université Paris I, Panthéon-Sorbonne. cabinet.ryfman@free.fr /www.philippe-ryfman.fr
Dernière publication diffusée sur Cairn.info ou sur un portail partenaire
Mis en ligne sur Cairn.info le 15/04/2013
https://doi.org/10.3917/med.161.0063
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