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PRÉALABLES CONCEPTUELS ET CONTEXTUELS

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« Dans toute chose la tricherie ne manque pas, surtout lorsqu’il s’agit de profiter de l’aide des projets ou de l’État. Donc, le fait de réunir tout le monde sous l’arbre à palabre accentue la tricherie. Les gens ont perdu leur dignité et le sens de l’honneur à cause des multiples appuis auxquels ils sont habitués. C’est pourquoi ils mettent en œuvre constamment des stratégies pour toujours faire partie des bénéficiaires. »
(Y. D., Simiri, in Oumarou, 2013).

2 Le cas des « transferts monétaires », ou cash transfers, est fascinant pour la socio-anthropologie du développement (ou plus largement la socio-anthropologie des actions publiques en Afrique), dans la mesure où il concentre ou exacerbe les principales ambiguïtés, contradictions, difficultés et inadaptations des interventions courantes des agences de développement (quels que soient la bonne volonté de leurs personnels et les résultats positifs qu’elles peuvent obtenir néanmoins) quand elles se confrontent aux multiples logiques et normes locales à différents niveaux. Il s’agit d’autant plus d’un cas d’école que les transferts monétaires sont dans une phase d’expansion considérable, tant dans les pays intermédiaires que dans les pays les plus pauvres, et représentent la dernière « mode » en date dans l’univers de l’action humanitaire et du développement. C’est ce thème que nous souhaitons ici développer.

3 Le cœur du problème peut s’exprimer sous la forme des quatre propositions suivantes, que les transferts monétaires illustrent particulièrement bien, mais qui se retrouvent dans l’ensemble des interventions de l’aide au développement (y inclus les interventions humanitaires) :

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  • 1. La diffusion de tout « bien public » nouveau est indissociable de l’imposition d’un système de normes nouvelles qui régulent l’accès à ce bien.
  • 2. Dans le cas de l’aide au développement, les normes importées qui régulent l’accès aux biens publics délivrés par les dispositifs d’aide ne sont généralement ni comprises ni approuvées par les acteurs locaux et contredisent le plus souvent les normes locales.
  • 3. Du fait de la dépendance envers la « rente du développement » dans les pays « sous régime d’aide » (Lavigne Delville, 2010), ces normes importées sont néanmoins acceptées sans mot dire par les divers bénéficiaires de la chaîne de délivrance.
  • 4. Mais dans le processus de mise en œuvre de la distribution de l’aide, les normes importées considérées comme illégitimes sont autant que possible contournées ou détournées par les acteurs concernés.

Une définition ouverte des « biens publics »

5 Une clarification est sans doute nécessaire à propos de ce que nous appelons « bien public ». Selon la définition économique classique, deux critères formels caractérisent un bien public : la « non-rivalité » et la « non-exclusion ». De fait, rares sont les biens qui répondent à ces conditions restrictives, ce qui amène les économistes à utiliser fréquemment la notion plus inclusive de « biens publics impurs ». Nous choisissons pour notre part une approche plus empirique et non formelle, de type « émique » (s’appuyant sur les représentations des acteurs), en désignant comme bien public tout bien ou service public ou collectif faisant dans un contexte donné l’objet d’un large consensus sur son caractère d’intérêt général. Si l’État est le plus souvent considéré comme responsable de cette délivrance, directement ou en dernière instance, nombreux sont les acteurs collectifs qui peuvent aussi l’assurer, en Europe comme en Afrique [1].

6 Dans les villages du Niger aujourd’hui, l’eau, la santé, l’éducation, la sécurité, ou la mosquée, entre autres, font ainsi l’objet d’un tel consensus. La plupart de ces biens publics sont délivrés par des institutions relevant de modes de gouvernance différents. On peut en dire autant de l’assistance en cas de famine ou de catastrophe naturelle. Avant la colonisation, cette aide incombait au chef, à l’émir, au souverain. Le relais a ensuite été pris par l’État colonial, puis indépendant. Depuis les années 1970 (et en raison en particulier du rôle qu’a joué la famine de 1973 au Sahel ; cf. Bonnecase, 2011), ce sont les institutions du système des Nations unies, les agences d’aide et les ONG internationales qui sont devenus, jusqu’à aujourd’hui, les acteurs majeurs de la délivrance de ce bien public. Les transferts monétaires en sont la dernière forme en date.

Politiques publiques et « implementation gap »

7 Comme on le voit avec les transferts monétaires, le fossé est important entre, d’un côté, les objectifs et procédures des dispositifs de développement et d’aide humanitaire et, de l’autre côté, leur mise en œuvre effective sur le terrain.

8 Mais dissipons tout de suite un malentendu possible : nous n’entendons pas ici faire un quelconque procès des interventions des agences de développement ou des transferts monétaires. Nous ne nous situons pas dans une idéologie « anti-développement ». Les interventions en développement sont soumises à des problèmes que connaissent toutes les politiques publiques, dans la mesure où une intervention en développement n’est jamais qu’une forme particulière – pilotée de l’extérieur – de politique publique.

9 Toute politique publique délivre des biens publics à travers une architecture institutionnelle, des arrangements organisationnels et des règles du jeu qui définissent les modalités d’accès à ce bien et les conditions sociales de sa délivrance, autrement dit en intégrant le bien délivré dans un « système de normes ». Mais ce « système de normes » entre toujours et partout en confrontation avec une variété de normes locales (normes sociales ou normes pratiques) inévitablement différentes. La réalité d’une politique publique sur le terrain est, entre autres, le produit de cette confrontation, avec ses ambiguïtés, contradictions, difficultés et inadaptations.

10 On peut le dire autrement. Les « écarts » entre une politique sur le papier (ou à travers son cadre logique et ses manuels de procédure) et une politique sur le terrain existent partout : c’est ce qu’on a souvent appelé implementation gap. Les études sur la mise en œuvre (implementation) des politiques publiques sont déjà anciennes dans les pays du Nord (cf. le livre pionnier de Pressman et Wildavsky, 1973) [2]. Elles sont beaucoup plus récentes en ce qui concerne l’Afrique (cf. Bierschenk, Olivier de Sardan, 2014). Mais l’analyse du « problème des écarts » a néanmoins été au cœur de l’anthropologie du développement (cf. Bierschenk, 1988 ; Olivier de Sardan, 1995). Celle-ci a développé à divers égards une perspective analogue à celle dite bottom up des implementations studies (qui étaient caractérisées, dans une première phase, par une perspective top down). Cette convergence pourrait se formuler ainsi : tout dispositif d’intervention (toute politique publique) est soumis à des formes locales de réinterprétations, détournements, ou désagrégations, et subit des dérives dues à l’interaction de logiques sociales diverses, souvent divergentes, parfois opposées, sous-tendant les comportements des divers groupes stratégiques (Bierschenk, Olivier de Sardan, 1997) – ou stakeholders (Brugha, Varvasovsky, 2000) – qui se confrontent autour de sa mise en œuvre [3].

11 Mais les écarts entre une politique publique sur le papier et une politique publique sur le terrain, entre son « système de normes » et les normes locales, sont plus ou moins grands, plus ou moins significatifs, plus ou moins visibles selon les situations.

Les approches standardisées du monde du développement et les « systèmes de normes importées »

12 L’implementation gap est particulièrement important dans le domaine des interventions en développement et des interventions humanitaires (et plus encore dans le cas de l’Afrique). Les « systèmes de normes » sont en effet en l’occurrence importés sous une forme standardisée. Conçus au sein d’une « configuration développementiste » mondialisée, ils sont « parachutés » dans les pays africains bénéficiaires et se trouvent le plus souvent en fort décalage avec les normes locales. En effet, on applique dans les pays « sous régime d’aide » des dispositifs d’intervention issus de cabinets d’experts situés au Nord, ou d’expériences menées dans des contextes très différents. Cette mécanique (appelée parfois blue print approach) est entretenue par la domination de modèles économiques à vocation « universelle », et le caractère particulièrement globalisé des institutions d’aide (organisations internationales bien sûr, mais aussi agences de coopérations du Nord et grandes ONG), avec une forte circulation des experts, des techniques et des procédures. D’innombrables actions de développement sont ainsi diffusées à travers les pays du Sud à partir d’un modèle unique [4]. Il suffit d’évoquer les projets dits « verticaux » dans le domaine de la santé (fonds GAVI, Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, etc.), comme les institutions de micro-finance (issues du modèle de la Grameen Bank), ou, bien sûr, les transferts monétaires.

13 Les grandes agences d’aide, quelles que soient leurs déclarations, lorsqu’elles exportent à une échelle continentale ou internationale un nouveau dispositif (un nouveau « produit » et le système de normes importées qui l’accompagne), se soucient dans les faits assez peu des contextes locaux, comme s’il ne s’agissait que d’une simple question de communication, ou d’adaptations de faible intensité, pouvant être tout bonnement déléguées aux agents de terrain ou sous-traitées à des bureaux d’études locaux. Elles entraînent, dans cette spirale de la diffusion massive du dernier dispositif standardisé en date, les multiples ONG qui dépendent de leurs financements, volens nolens. Cette sous-estimation des effets inattendus ou pervers des dispositifs d’intervention lors de leur mise en œuvre sur le terrain et de leur confrontation avec les logiques et normes locales est quasi systématique dans les grandes organisations internationales.

14 Au Niger, le LASDEL a ainsi analysé l’inadaptation aux contextes locaux de nombre de préconisations du dispositif des « pratiques familiales essentielles » (PFE) diffusées à grands frais par l’Unicef (cf. par exemple la quasi-impossibilité de l’allaitement maternel exclusif dans les conditions actuelles de vie des femmes dans les villages – Hamani, 2012). Il en est de même du dispositif de Prévention de la transmission du VIH-SIDA de la mère à l’enfant (PTME), également promu et soutenu par l’Unicef, qui ne tient aucun compte de la culture professionnelle des sages-femmes et des relations difficiles qu’elles ont bien souvent avec les parturientes [5]. Ces deux dispositifs sont néanmoins diffusés sur un mode standardisé dans de très nombreux pays africains, où ils connaissent le plus souvent des problèmes analogues à ceux que nous avons mis en évidence au Niger. On peut d’ores et déjà prédire de sérieuses turbulences lors de la mise en œuvre par la Banque mondiale au Niger du système de paiement des agents de santé à la performance déjà développé ailleurs !

15 Les sources des dispositifs d’intervention et de leurs « systèmes de normes importées » sont toujours les spécialistes des agences de développement internationales. Ceux-ci standardisent et généralisent fréquemment des procédures d’aide et des constructions institutionnelles développées dans des pays à revenus intermédiaires ou émergents (Inde, Brésil...), que l’on considère comme des réussites et dont on pense qu’elles peuvent valoir pour l’Afrique (ce qui est fortement contestable). C’est typiquement le cas des transferts monétaires : les interventions de référence ont été menées en Amérique latine (Brésil, Mexique) dans des conditions très différentes de celles qui prévalent au Niger, au Mali ou au Burkina Faso. Il s’agissait en effet de politiques sociales massives, avec une forte implication politique des États concernés et une mobilisation associative significative. Rien de cela n’existe au Niger où les transferts monétaires sont avant tout l’affaire des agences d’aide et des ONG du Nord dans un contexte de prévalence de la « rente du développement » [6]. Il est significatif que ces dispositifs soient introduits en Afrique sous un label d’« aide humanitaire », alors qu’en Amérique latine ils sont désignés comme des « programmes sociaux ».

16 Certes, les divers dispositifs d’intervention, quels qu’ils soient, sont plus ou moins négociés entre les agences d’aide et les pays africains au niveau de leur montant, de leur calendrier, des « retombées » ou « péages » dont bénéficieront le pays hôte ou les administrations locales concernées, mais à peu près jamais au niveau du « package » lui-même. Tout se passe comme si le bien public proposé et le système de normes importées qui l’accompagne n’étaient en fait pas négociables. C’est le cas avec les transferts monétaires : ni les dirigeants, experts ou chercheurs des pays concernés, ni les élus locaux n’ont jamais été consultés préalablement sur le contenu du « package », autrement dit sur la nature du bien public délivré (aide sociale en argent), sur les destinataires supposés de ce bien (ménages très vulnérables) ou sur la pertinence des normes régulant le ciblage. Ils n’ont jamais eu leur mot à dire quant à la pertinence des dispositifs des transferts ou à leur architecture, on ne leur a jamais demandé d’émettre des suggestions ou des objections sur le contenu proprement dit du projet. On ne leur demande leur concours que pour signer des conventions et pour faire tourner une mécanique déjà construite et introduite « clés en main », sans débat expert ou débat public préalable sur l’acceptabilité des normes régulant l’accès au nouveau bien public.

17 Le cas des transferts monétaires est particulièrement significatif. La distribution d’argent s’opère à travers un « système de normes importées » particulièrement complexe, comme on l’a vu dans l’article précédent (Olivier de Sardan et alii, 2014) : sélection statistique de villages, enquêtes HEA (Household Economy Appraisal), ciblage des « vulnérables » et listes d’attributaires, versements réservés à des femmes, assemblées générales villageoises, comités d’informateurs-clés ou de ciblage, comités de plaintes ou comités des sages, restitutions en mairie, séances de distribution avec procès-verbal, etc. Ces normes importées sont à la fois peu compréhensibles pour les villageois dans leurs modalités, mais aussi largement réprouvées dans leur fondement même.

Les effets propres au contexte ou au bien

18 Les malentendus en quelque sorte inéluctables, inhérents aux dispositifs standardisés et importés d’aide humanitaire ou d’aide au développement, sont de surcroît bien entendu considérablement amplifiés, infléchis, coloriés, stylisés, par des facteurs contextuels. Une socio-anthropologie comparée des transferts monétaires, qui reste à faire, montrerait ainsi l’importance des contextes socio-historiques ou socio-culturels dans la façon dont sont perçus, contestés et contournés les systèmes de normes importées qui y sont associés. Par exemple, l’étude d’Emmanuelle Piccoli (2014) met en évidence, à propos d’un programme de transferts monétaires dans les Andes péruviennes, les fortes résistances locales au rôle intrusif que l’État joue dans ce programme, les méfiances face à la promotion d’une économie monétaire associée au programme, et l’importance des interprétations diaboliques et apocalyptiques que les femmes se font du programme. Ces trois caractéristiques sont absentes au Sahel : l’État n’intervient guère dans les transferts, et sa présence en brousse est minimale ; l’économie est déjà très monétarisée ; et on ne relève aucune interprétation mythique ou sorcellaire des transferts. Mais on retrouve aussi nombre d’éléments communs : au Pérou, comme au Niger, « la sélection des bénéficiaires est soumise au jugement de l’assemblée (...). Dans certains cas, ces demandes se présentent comme de violents appels à la délation qui rompent tout principe de solidarité communautaire (...). Le fait que l’aide n’arrive pas à la communauté dans son ensemble et que certaines familles en soient exclues est de nature à créer d’importantes tensions et jalousies (...) ». Mais « la communauté, en tant que collectif, peut dans certains cas s’ériger en rempart contre le mode de sélection des bénéficiaires imposé par le programme, au lieu de servir d’outil pour séparer les pauvres des moins pauvres » (idem).

19 On peut souligner au moins trois spécificités du contexte nigérien, que l’on retrouve avec de légères variantes dans d’autres pays africains sous « régime d’aide », en particulier au Sahel.

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  • (a) Les transferts monétaires sont injectés au Niger dans un contexte social rural déjà très « assistancialisé », autrement dit où les stratégies de captation de la « rente du développement » sont fort développées à tous les niveaux (paysans et chefs, électeurs et maires, enquêteurs et agents de projets, etc.) [7].
  • (b) Les villages nigériens sont fortement clivés et fragmentés, traversés de conflits plus ou moins larvés, de contradictions plus ou moins souterraines, et constituent donc de forts « espaces de soupçon » (Olivier de Sardan, 1999), que des enjeux monétaires avivent inéluctablement.
  • (c) Les diverses formes d’autorité locale (chefs, maires, fonctionnaires déconcentrés) sont fréquemment contestées, leurs pratiques clientélistes et leur corruption sont largement connues, et les divers modes de gouvernance locaux connaissent de grandes difficultés pour délivrer des services satisfaisants aux usagers [8]. D’autres types d’écarts sont relatifs au type même de bien public délivré.

21 L’argent est en effet un puissant « accélérateur de suspicion », alors que la recherche d’argent liquide est une préoccupation centrale pour une majorité d’acteurs ruraux, non seulement pour des motifs d’insécurité alimentaire, mais tout autant pour des motifs sociaux permanents et récurrents (cérémonies, déplacements, etc.), ce qui entraîne une circulation très importante de l’argent et une pression permanente pour s’en procurer [9]. Cette situation entraîne une « surmonétarisation » des campagnes nigériennes, bien loin des mythes de l’auto-suffisance ou de l’auto-consommation.

22 La distribution bureaucratique d’une aide en argent par des agences de développement selon des procédures censées être impersonnelles évoque irrésistiblement la métaphore de la « manne » [10] (un cadeau venu du ciel). Une telle aide s’éloigne radicalement des formes locales habituelles de secours monétaire, qui sont très personnalisées (charité, mécénat, prêt, aide de voisinage).

PLURALISME NORMATIF EXACERBÉ ET INCOHÉRENCES MULTIPLES

23 Les procédures importées par les institutions d’aide procédant aux transferts monétaires relèvent de ce que l’anthropologie juridique a parfois appelé à juste titre le « droit des projets » (Benda-Beckmann, Benda-Beckmann, Eckert, 2009), qui prospère en Afrique, et qui est une des nombreuses formes qu’y prend le pluralisme juridique. Dans cette perspective, tout système de règles du jeu délimitant les formes d’accès à tel ou tel bien public, et en l’occurrence à tel ou tel type d’aide, est un système juridique. Les transferts monétaires ajoutent donc une nouvelle couche à ce proliférant pluralisme juridique. Ils coexistent en particulier, dans tout le Sahel [11], avec d’autres modes de réponses aux crises alimentaires ou de soutien aux familles vulnérables, largement répandus, et depuis longtemps institutionnalisés, qui ont bien évidemment chacun des règles du jeu différentes : cash for work, food for work, distributions de vivres ciblées, distributions de vivres non ciblées, rations de protection, distributions de bons d’achat, warrantage, ventes à prix modéré [12].

24 Dans cet ensemble hétéroclite de normes très disparates que les institutions internationales de l’aide alimentaire ont construites et importées autour de la délivrance de deux produits de base (nourriture et/ou argent), les transferts monétaires peuvent apparaître, au premier abord, comme un ensemble relativement homogène et distinct, dans la mesure où ils sont tous organisés autour d’un même « référentiel » (Muller, 2000). Ils ont le même substrat idéologique et la même stratégie globale qu’on peut résumer ainsi : distribuer de façon significative des sommes d’argent à des familles vulnérables afin de leur permettre d’affronter une crise alimentaire (transferts monétaires d’urgence) ou de développer une meilleure résilience (transferts monétaires de type « filets sociaux »). Il s’agit donc d’une forme nouvelle de « politique sociale », voire même de revenu minimum d’insertion, que le monde de l’aide introduit désormais massivement en Afrique.

25 Toutefois, un examen plus attentif montre la grande hétérogénéité dans les dispositifs organisationnels et normatifs de terrain qui traduisent ce référentiel en actions. Chaque bailleur, chaque ONG, voire chaque opération, a ses propres méthodes de sélection, ses propres quotas de bénéficiaires, ses propres montants distribués, ses propres fréquences de distribution et ses propres procédures censées garantir une « participation communautaire ». Aucun acteur n’est capable d’imposer une régulation et une mise en cohérence du dispositif global, pas même l’État, dont c’est pourtant la fonction. Plusieurs pôles de régulation normative au sein des transferts monétaires coexistent, s’entremêlent et souvent se contredisent. Toute coordination éventuelle dépend purement et simplement de la bonne volonté des cadres des ONG, et reste donc aléatoire et fragile.

26 Mais dans ce fatras général, on peut souligner au moins quelques contradictions structurantes qui traversent les dispositifs d’aide humanitaire tels qu’ils apparaissent au point de délivrance.

27 La principale contradiction oppose le principe des distributions gratuites généralisées (et aussi des ventes à prix modérés), auxquelles les populations ont été habituées depuis longtemps, et le principe de sélection de proximité, qui préside à la grande majorité des transferts monétaires.

28 Ces deux formes d’aide supposent certes l’une et l’autre un ciblage géographique préalable, permettant de définir les zones (communes ou villages) considérées comme affectées gravement par une crise ou une catastrophe. Ce ciblage géographique est d’ailleurs contesté par les habitants des zones non bénéficiaires, à la fois au nom d’une égalité citoyenne (« nous payons tous l’impôt ») et à la fois sur la base de discours généraux sur la pauvreté (« toute la population rurale du Niger est vulnérable ») confortés par les statistiques internationales, présentant le Niger comme un pays particulièrement pauvre, voire le plus pauvre de la planète.

29 Mais les distributions gratuites généralisées ne font pas de distinctions, quant à elles, au sein des villages sélectionnés. C’est sur cette base que l’État colonial et l’État indépendant du Niger ont toujours procédé pour venir en aide aux victimes des famines. C’est aussi sur cette base que les organisations internationales ont distribué les secours lors de la crise alimentaire de 2005. Chacun a droit, dans la zone de délivrance, au bien public « aide humanitaire ».

30 Par contre, la sélection de proximité au sein des villages (le ciblage social), introduite récemment par les ONG opérant des transferts monétaires, apparaît à beaucoup comme une conditionnalité incompréhensible. Les transferts monétaires font en effet un tri radical (car dichotomique) entre les « très vulnérables » (dans leur jargon) et les autres (autrement dit les vulnérables non très vulnérables, à savoir la majorité du village). Cet « effet de seuil » est perçu localement comme illégitime et arbitraire. La distinction formelle préalable des populations en quatre catégories, que les ONG importent auprès des populations pour leur demander de définir des critères de plus ou moins grande vulnérabilité et d’y classer les ménages, est en effet purement rhétorique, face à la distinction pratique finale en deux catégories (les « bénéficiaires » qui sont la quatrième catégorie, et les « non bénéficiaires » qui sont les trois autres) [13]. C’est cette dichotomie qui est typique des transferts monétaires aux yeux des populations, c’est la seule qui compte réellement et elle est profondément contestée par les villageois.

31 Ce principe de sélection de proximité, développé à une grande échelle par les transferts monétaires, avait toutefois été déjà utilisé dans le passé, soit sur la base de critères de vulnérabilité (distributions de vivres à des familles pauvres par la CCA (Cellule de crise alimentaire) et le PAM (Programme alimentaire mondiale) en 2007 – sur la base de listes établies par les mairies), soit sur la base de critères de statut (distributions par des associations arabo-islamiques aux attributaires de la zakkat[14]), soit sur la base de critères médicaux (distributions de rations de protection aux mères d’enfants malnutris). Dans ce dernier cas, une étude du LASDEL a d’ailleurs décrit les stratégies de « contournement » déployées par les mères dont les enfants n’avaient pas été sélectionnés, pour des motifs qu’elles jugeaient là aussi arbitraires et inéquitables [15]. Le fait qu’une sélection soit considérée comme illégitime ou arbitraire permet en effet de justifier ses contournements.

32 Une seconde contradiction oppose le principe de rémunération, inhérent au cash for work (et au food for work), selon lequel des sommes sont versées en échange d’un travail, et le principe de manne, inhérent aux transferts monétaires (mais qui est fréquent dans le champ de l’aide pour d’autres produits : cf. distributions de vivres) selon lequel les sommes sont attribuées sans contrepartie. Or les deux systèmes coexistent dans les campagnes nigériennes, souvent dans les mêmes communes, voire dans les mêmes villages. Comprenne qui pourra ! Nombreux sont d’ailleurs les propos de cadres nigériens hostiles à l’assistancialisme de la gratuité, pour l’aide alimentaire comme pour la santé (ce qui n’empêche pas tout un chacun d’en bénéficier autant que possible).

33 On peut aussi relever une contradiction entre le principe d’urgence alimentaire, défendu par la majorité des opérations de transferts monétaires, qui incite les bénéficiaires à dépenser essentiellement leur argent en achat de nourritures, et le principe d’activité génératrice de revenu, soutenu par les transferts monétaires de la Banque mondiale (les filets sociaux), et nombre de projets de développement. Cette contradiction en recouvre une autre, interne aux transferts monétaires mettant en œuvre le principe d’urgence alimentaire : d’un côté les promoteurs de ces transferts monétaires mettent en avant le fait que le transfert monétaire laisse les bénéficiaires libres de dépenser l’argent à leur guise, mais de l’autre côté ces mêmes opérateurs multiplient les mises en garde auprès de la population contre les usages non alimentaires de l’aide, et diffusent des messages contre les migrations ou l’achat de bétail...

DU CÔTÉ DES POPULATIONS : SOUPÇONS ET NORMES LOCALES

34 Ce pluralisme normatif, avec toutes ses incohérences, favorise bien évidemment les soupçons et le contournement des règles par les « communautés » locales.

35 Pourtant, le recours à un « contrôle communautaire » devait constituer, dans le discours des institutions faisant du transfert monétaire, le meilleur moyen de lutter contre les fraudes et le favoritisme : « Des erreurs d’inclusion se produisent lorsque des personnes qui n’ont pas besoin d’aide ou qui ne répondent pas aux critères du programme reçoivent malgré tout de l’aide (...). Le meilleur moyen de se prévenir contre les erreurs de ce type consiste le plus souvent à faire intervenir les populations locales qui savent qui peut prétendre à une aide financière et qui n’en a pas besoin » (Mouvement international de la Croix Rouge et du Croissant Rouge, 2008, « Lignes directrices sur les programmes de transfert monétaire »). Le paradoxe, en l’occurrence, est que cette approche se voulant participative a au contraire amplifié les soupçons des populations locales au lieu de les dissiper ! Le fait même d’associer des auxiliaires villageois aux enquêteurs pour les enquêtes HEA ou de passer par des assemblées générales convoquées par les chefs a rendu le processus suspect !

36 En fait, et assez naturellement, le processus de ciblage est évalué par les populations sur la base des critères qui leur servent d’ordinaire à évaluer la délivrance des biens publics, autrement dit le fonctionnement des modes locaux de gouvernance, en particulier le mode bureaucratique de gouvernance (l’État), le mode développementiste de gouvernance (les projets de développement) et le mode chefferial de gouvernance. Le trop-plein normatif auquel contribuent les transferts monétaires s’insère dans des « espaces de soupçons » déjà constitués où, lorsqu’il s’agit d’aide internationale, le contournement des normes importées, par les chefs, les agents de l’État et les agents des projets ou des ONG, est bien connu des villageois. Tout le monde sait que la « privatisation informelle » (Blundo, Olivier de Sardan, 2007) et « l’échange généralisé des faveurs » (Olivier de Sardan, 2004) sont des « normes pratiques » habituelles de ces catégories d’acteurs.

37 Autrement dit, le pluralisme normatif doit être élargi aux normes pratiques locales des fonctionnaires, des agents de développement et des chefs. Tous ont une longue expérience de « jeu » entre les normes officielles, censées réguler leurs comportements, et les normes pratiques qui les régulent de facto dès lors qu’ils s’éloignent des normes officielles [16].

38 Enfin, il faut tenir compte, bien sûr, d’un dernier ensemble de normes locales, à savoir les normes sociales en vigueur au sein des groupes destinataires [17]. On a vu qu’elles étaient souvent en contradiction avec les normes importées par les institutions de développement (comme la remise de l’argent des transferts monétaires aux seules femmes). De ce fait, les pratiques des bénéficiaires consistent alors à suivre en apparence les normes importées (les femmes se présentent lors des distributions) tout en revenant de fait « en douce » aux normes sociales (les femmes redonnent l’argent au mari). Mais attention : les normes sociales locales ne sont pas nécessairement partagées par tous, et elles ne s’ancrent pas nécessairement dans les coutumes du passé. Le piège de l’idéologie « culturaliste », avec ses effets d’homogénéisation et de traditionalisation, n’est pas loin (Olivier de Sardan, 2010b). En fait, les normes sociales locales peuvent être aussi conflictuelles (il y a des femmes qui refusent de donner l’argent au mari !) ou résolument modernes (investir dans les migrations). Mais, pour l’essentiel, elles sont très éloignées des normes importées par les institutions de développement (comme le montre l’exemple des assemblées générales, lieux de débats et d’empowerment pour les projets, espaces de contrôle social et de pouvoir des élites pour les villageois).

39 Mais cette variété et cette hétérogénéité des normes locales débouchent néanmoins sur une stratégie minimale commune à la grande majorité des acteurs locaux et nationaux face au système de normes importées, une sorte de « méta-norme pratique » partagée par les villageois, les chefs, les maires, les agents de projets ou les cadres des ONG nationales : il faut préserver la façade, jouer aux bons élèves, afin de préserver la permanence ou la reproduction de la manne, tout en contournant de mille façons possibles ces conditionnalités jugées illégitimes.

LA MÉCONNAISSANCE DES INSTITUTIONS PUBLIQUES LOCALES

40 Sur un dernier point, les transferts monétaires sont exemplaires des contradictions de l’aide au développement. Alors que les PTF ont consacré, depuis 20 ans, beaucoup d’énergie à promouvoir, à soutenir et à financer les processus de décentralisation en Afrique, de très nombreux programmes, élaborés et appuyés par les mêmes partenaires, ignorent superbement les collectivités locales. Il en est souvent de même au niveau des politiques publiques nationales.

41 C’est ainsi que le dispositif général des transferts monétaires a réduit les maires à de la pure figuration (restitution des listes finales en mairie ou présence lors des distributions), et ils s’en plaignent tous. Autrement dit, en ces temps de décentralisation, les municipalités sont spectatrices d’une ambitieuse et (très) coûteuse politique sociale touchant une partie de leurs administrés sans qu’ils aient eu leur mot à dire à aucun niveau.

42 La simple comparaison entre le budget d’une commune et le montant des transferts monétaires dans cette même commune dispense de tout commentaire : dans la commune de Tébaram, 185 500 000 FCFA ont été distribués en 2012 (pour 1 484 ménages) soit cinq fois le budget total de la commune pour cette même année ! Dans la commune de Loga, 562 822 000 FCFA ont été distribués en 2012 soit huit fois le budget total de la commune pour la même année !

43 De même, alors que les PTF poursuivent, depuis la déclaration de Paris, une stratégie de renforcement des États africains, et alors que les services déconcentrés sont une pièce maîtresse de l’administration publique, ces derniers sont complètement laissés de côté par les transferts monétaires, comme par de nombreux autres programmes dits « communautaires ». Pourtant, en ce qui concerne la délivrance des aides alimentaires, une architecture nationale existe à travers tout le pays, aux échelons régional et départemental, avec les comités régionaux et sous-régionaux de prévention des crises alimentaires, présidés respectivement par le gouverneur et par le préfet. Certes, on leur a demandé de faciliter le choix des communes et villages bénéficiaires des transferts monétaires, mais pour le reste ils n’ont pas leur mot à dire. Quant au service du développement communautaire, censé coordonner les interventions extérieures, il est sans cesse ignoré et marginalisé. Le service de l’agriculture est de son côté cantonné dans la production de quelques chiffres pour les ONG.

CONCLUSION : CONFLITS D’INTÉRÊT ET DOUBLE LANGAGE

44 On peut trouver surprenant que, au sein de la configuration développementiste, et plus précisément au sein des institutions promouvant, facilitant ou exécutant les transferts monétaires, presque rien ne soit dit ou écrit sur ces malentendus, contradictions et contournements que l’enquête du LASDEL a décrits. Par exemple, ni les rapports administratifs, ni les inspections des ministères concernés, ni les textes émanant des ONG nationales ou internationales, ni ceux produits par les bailleurs de fonds (PAM, US-AID, ECHO), ni les rapports de consultants, ni les audits ne traitent des problèmes que nous avons évoqués !

45 On peut formuler trois hypothèses, d’ailleurs convergentes, pour expliquer cet assourdissant silence. Ces trois hypothèses nous semblent valoir, plus largement, pour une part important des interventions de développement.

46 (a) Les systèmes de « rapportage » officiels (remontée verticale de l’information par la voie hiérarchique), utilisés de façon courante par les administrations, les PTF et les ONG, ne s’attachent qu’aux outputs aisément quantifiables, autrement dit aux indicateurs témoignant des activités réalisées (montants distribués, populations touchées, etc.), qui mettent directement en valeur le travail accompli dans la délivrance des transferts monétaires, et minimisent ou taisent tous les problèmes de mise en œuvre, non accessibles par ces indicateurs, problèmes dont l’exposé risquerait en outre d’apparaître comme un échec ou une mise en cause des responsables à tous niveaux [18].

47 (b) Quand il y a recours à des évaluations ou des monitorages sur la base d’enquêtes ad hoc, celles-ci sont à peu près exclusivement basées sur des questionnaires et/ou des focus group en direction de bénéficiaires et des autorités, sans prendre en compte le point de vue des non-bénéficiaires, avec de très brefs séjours dans chaque site. Ces consultations, payées en général par l’institution délivrant les transferts monétaires, ne sont pas véritablement indépendantes, et ne permettent guère une remontée des difficultés. Il y aurait d’ailleurs beaucoup à dire sur les biais très importants dont les enquêtes par questionnaires sont victimes au Niger (et dans les pays voisins) [19], du côté des dispositifs d’enquêtes (temps trop court, questionnaires trop longs, trop complexes, peu adaptés aux contextes locaux), du côté des enquêteurs (mal encadrés et très peu motivés) et du côté des enquêtés (soucieux de donner des « bonnes réponses » permettant la poursuite des « projets »), ainsi que sur les limites des « focus group » (espaces où le contrôle social est fort, surtout face à des enquêteurs extérieurs au village). Ceci est aussi vrai pour les « post distribution monitoring ».

48 (c) Les divers acteurs individuels ou collectifs concernés (bénéficiaires, chefs, maires, ONG nigériennes, IMF nigériennes, ONG internationales) ont tous un certain intérêt, afin que les transferts monétaires se poursuivent, à ne pas voir, révéler ou mettre en évidence les problèmes, même s’ils les connaissent plus ou moins. On pourrait même parler de « conflits d’intérêt » généralisés ! Pour tous ces acteurs, et pas seulement pour les bénéficiaires, il s’agit d’une manne, vu l’importance des montants en jeu. Il faut que la manne continue à descendre, et il convient donc de ne rien dire publiquement qui puisse en compromettre le retour ou la poursuite [20]. Ceci renvoie évidemment aux enjeux locaux importants de ces distributions (pour les populations) mais aussi de ces financements (pour les ONG nationales et internationales, les IMF et les consultants), et semble confirmé par les réticences que nous avons rencontrées sur le terrain.

49 Par contre, il n’y a rien d’étonnant à ce qu’un programme de recherche comme le nôtre, relevant de la socio-anthropologie des actions publiques, s’intéresse aux logiques pragmatiques et cognitives à l’œuvre, et analyse les dérives, les écarts, les divergences, les contournements et les détournements qui s’opèrent lors de la délivrance d’un bien public, que ce soit au point de délivrance ou tout au long de la chaîne de délivrance.

50 Mais on aura compris que de telles recherches ne sont ni des « études d’impact » (qui seraient très complexes et coûteuses à faire – par exemple sous la forme des « randomized control trials » si activement promus par J-Pal [21]), ni encore moins des « évaluations » de programmes d’aide ou de développement. La recherche du LASDEL sur les transferts monétaires au Niger n’a ainsi concerné que certains aspects spécifiques de ces transferts, à savoir les conditions de leur mise en œuvre au niveau des villages, les perceptions qu’en ont les acteurs locaux, les stratégies qu’ils déploient et les logiques multiples qui se confrontent à cette occasion. Notre focalisation sur ces aspects nous permet de les traiter de manière approfondie [22], mais ne nous permet en aucune manière de donner des bons et mauvais points aux opérations de transferts monétaires ni de proposer un quelconque bilan global de la délivrance de ce bien public au Niger.

51 Par contre, la méthodologie qualitative que nous utilisons est indispensable pour investiguer le problème des écarts évoqué au début de cet article, et ceci pour une raison que le cas des transferts monétaires met bien en évidence, mais qui concerne tous les domaines dans lesquels l’aide au développement délivre des biens publics et où règne une certaine omerta.

52 Le double langage règne en effet dans les pays « sous régime d’aide ». D’un côté, la parole officielle, de l’autre, la parole privée.

53 La parole officielle, celle des réunions, celle des rencontres organisées par les agences de coopération et les organisations internationales, celle des discours publics, celles des innombrables ateliers et séminaires financés par les PTF, est convenue, stérilisée, censurée, loin des réalités. C’est une « langue de bois » qui fait tourner la machinerie de l’aide et protège la routine des bureaucraties développementistes et étatistes locales. On fait comme si les chiffres des rapports étaient vrais, comme si les activités réalisées l’étaient vraiment, comme si la qualité des services était assurée, comme si la population-cible était enthousiaste, comme si les normes officielles étaient respectées, comme si la privatisation informelle ou le favoritisme n’existaient pas.

54 La parole privée, loin des PTF, est tout autre. Chacun connaît plus ou moins les astuces, les combines et les arrangements du quotidien, et on en plaisante facilement, quitte à se moquer du fonctionnaire zélé qui se refuse d’y recourir ou à célébrer les ruses des paysans. Au cours de discussions informelles, il n’est pas rare d’entendre les acteurs concernés nous raconter avec force détails cette réalité crue qu’ils refusent que l’on évoque en public.

55 Les deux paroles ne communiquent pas. Aucun agent de l’État, ou presque, ne fera publiquement allusion aux multiples pratiques illicites qui règnent dans son domaine de compétence. Aucun agent d’ONG, ou presque, ne signalera à son employeur les dérives, les écarts et les démembrements que subit le projet qu’il a pour tâche de promouvoir. Ce n’est même pas nécessairement l’effet d’une volonté délibérée de cacher. Ce type de rappel à la réalité, relevant de la parole privée, n’est tout simplement pas considéré comme pertinent ou approprié dans le champ de la parole publique. Ce serait briser une règle du jeu tacite. Elle s’étend à tous ceux qui bénéficient de l’aide extérieure, jusqu’au niveau des villages.

56 Or les techniques qualitatives ont pour particularité de recueillir de la parole privée (sous forme d’entretiens libres confidentiels), et de la transférer, à travers analyses et publications, dans la sphère publique. Elles procèdent aussi par observations répétées, qui seules permettent de voir in situ l’écart entre les discours et les pratiques. On voit là que ce que la méthodologie de la socio-anthropologie (son socle dit « ethnographique ») permet d’apporter de spécifique à l’analyse de la mise en œuvre des politiques publiques en Afrique, et aux implementations studies.

Notes

  • [*]
    Cet article, qui intègre le cas des transferts monétaires dans le contexte plus large de la socio-anthropologie du développement, a été précédé d’un article plus descriptif publié dans le numéro 218 de la Revue Tiers Monde (Olivier de Sardan et alii, 2014) sous le titre « Les transferts monétaires au Niger : le grand malentendu ». Ces deux textes sont complémentaires.
  • [**]
    Chercheur au LASDEL, laboratoire de sciences sociales établi au Niger et au Bénin, jeanpierre.olivierdesardan@ird.fr
  • [1]
    Nous avons ainsi distingué huit « modes locaux de gouvernance » au Niger (présents aussi dans les pays sahéliens voisins), un mode de gouvernance étant un dispositif institutionnel délivrant des biens et services publics ou collectifs selon des normes officielles et pratiques spécifiques et en mobilisant des formes d’autorité spécifiques (Olivier de Sardan, 2011a).
  • [2]
    Pour des analyses récentes de l’évolution des implementation studies, cf. Barrett (2004), Saetren (2005), Nilsen et alii (2013).
  • [3]
    Un courant actuel de l’anthropologie du développement (Mosse, 2004, 2011 ; Lewis, Mosse, 2006), s’inspirant de Callon et Latour (2006), s’attache pour sa part aux processus de « traduction » à l’œuvre tout au long d’une intervention de développement, autrement dit aux divergences, malentendus, négociations et compromis relatifs aux interprétations de l’intervention par les groupes et institutions impliqués.
  • [4]
    Des processus analogues existent bien entendu au Nord, en particulier du fait de la diffusion mondiale des techniques du New Public Management. Mais celles-ci sont soumises en outre à des dérives spécifiques quand elles sont implantées en Afrique (Bezes, 2007 ; McCourt, Minogue, 2001).
  • [5]
    Cf. la thèse en cours de Mahaman Moha.
  • [6]
    Pour des analyses de l’aide au développement comme forme spécifique de « rente », entraînant des phénomènes de courtage, cf. Bierschenk, Chauveau, Olivier de Sardan (2000) ; pour divers points de vue sur la comparaison entre rente minière et rente du développement cf. Collier (2006), Olivier de Sardan (2013).
  • [7]
    Cf. Olivier de Sardan (2008), à propos de la crise de 2005.
  • [8]
    D’où la co-délivrance et la délivrance palliative (Olivier de Sardan, 2011b).
  • [9]
    Cf. Raynaut (1977) à propos de la région de Maradi.
  • [10]
    Alain Morice (1995, p. 50) a le premier assimilé les rentes redistribuées de façon clientéliste (ressources minières, aide au développement, etc.) à une « manne ». Ce terme a été repris et développé par Christian Geffray (2000/2009, pp. 249-252), qui a souligné en quoi la manne « est un « bienfait » tombé d’en haut qui se différencie du sens anthropologique de « don » (lequel implique obligation de rendre) ».
  • [11]
    Pour une analyse de la façon dont le Sahel a émergé, à partir de la famine de 1973, comme une catégorie géopolitique nouvelle associée à la précarité alimentaire et à la pauvreté (voire à une crise chronique plus générale), cf. Bonnecase (2011), Bonnecase, Brachet (2013).
  • [12]
    Pour une analyse du fonctionnement de certains d’entre eux lors de la famine de 2005 au Niger, et des stratégies des populations à leur égard, cf. Ali Bako, Guillermet (2008), Hamani (2008), Moha (2008), Koné (2008).
  • [13]
    En zarma, ces quatre catégories sont traduite par : arzakante ; daamante ; alfukaru ; alfukaru bi. Ce classement en quatre catégories exclusives les unes des autres, qui a été introduit par les agents des ONG, est une opération cognitive très différente des conceptions locales, qui distinguent plutôt deux pôles aux limites imprécises (les nantis, arzakante, et les pauvres, alfukaru) entre lesquels se situe tout le reste de la population. Quant aux critères propres à chaque catégorie, ils sont censés être décidés par les villageois, mais, le plus souvent, ils sont suggérés par les agents de l’ONG, ou mixés avec des critères propres à l’ONG ou au bailleur.
  • [14]
    Dîme islamique.
  • [15]
    Rappelons que les enfants sélectionnés (en tant que malnutris sévères) étaient appelés dans les villages « enfants de la chance » en raison de l’accès qu’ils procuraient à des ressources (cf. Koné, 2006).
  • [16]
    Pour une présentation des normes pratiques cf. Olivier de Sardan (2010a) ; pour un exemple d’usage de ce concept, cf. Vasseur (2009).
  • [17]
    Celles-ci sont aussi défendues ou garanties par les chefs, qui agissent donc sur un double répertoire de normes, conformément d’ailleurs à leur double statut, hérité de la colonisation : représentants de la population vis-à-vis de l’État, et représentants de l’État vis-à-vis de la population.
  • [18]
    On a ainsi dit des institutions de développement qu’elles étaient des organisations dont la mission principale était « to provide accounts, financial records and success stories » (Harsh, Mbatia, Shrum, 2010, p. 274 ; cité in Kingsley, 2014).
  • [19]
    Le LASDEL dispose d’informations concordantes, recueillies auprès d’anciens enquêteurs, sur les conditions de passage des questionnaires sur le terrain, qui laissent plus que perplexe quant à la valeur des résultats ainsi obtenus.
  • [20]
    Il y a bien sûr des exceptions. Nous sommes ainsi sensibles à la réaction d’une ONG comme Concern, au Niger, qui a non seulement participé au financement de la recherche du LASDEL, mais qui, après la sortie de notre rapport, a souhaité développer sa collaboration avec nous.
  • [21]
    Cf. Bernard, Delarue, Naudet (2011). Il y a certes d’autres méthodes, moins exigeantes méthodologiquement et moins coûteuses financièrement, qui s’appuient aussi sur une comparaison entre un échantillon de villages bénéficiaires et un échantillon de villages non bénéficiaires (cf. la « difference-in-differences strategy », utilisée au Niger : Aker, Nene, 2012). Elles reposent, comme les randomized control trials, sur l’administration de questionnaires (avec les mêmes risques de biais à ce niveau), et ignorent les non-bénéficiaires des villages bénéficiaires.
  • [22]
    Les enquêtes effectuées par le LASDEL représentent en tout l’équivalent de neuf mois de terrain pour une personne, le dépouillement et la rédaction représentant l’équivalent d’environ neuf autres mois. Aucune consultation d’évaluation n’approche de près ou de loin un tel investissement humain et méthodologique.
Français

Le cas des transferts monétaires en Afrique illustre bien diverses contradictions de l’aide au développement et de l’aide humanitaire, dans la mesure où les normes définies par les bailleurs de fonds et les ONG pour réguler l’accès à cette « manne » ne sont pas du tout approuvées par les populations bénéficiaires. Ces normes importées sont néanmoins acceptées sans mot dire par les divers acteurs de la chaîne de délivrance. Mais cette situation justifie le recours à de nombreuses tactiques de « contournement ». En fait, la diffusion de tout « bien public » par les dispositifs d’aide connaît d’importants « implementation gaps », d’autant plus grands que les dispositifs d’intervention et leurs normes importées sont élaborés de façon standardisée par des agences de développement internationales, sans guère tenir compte des institutions locales, dans un contexte de pluralisme normatif exacerbé et marqué de nombreuses incohérences.

Mots clés

  • Transferts monétaires
  • normes
  • aide humanitaire
  • politiques publiques
  • ciblage
Español

El maná financiero, las normas y las sospechas. Las contradicciones de la ayuda vistas desde abajo

El caso de las transferencias monetarias en África ilustra las diversas contradicciones de la ayuda al desarrollo y de la ayuda humanitaria, en la medida en que las normas definidas por los organismos financieros y las ONG para regular el acceso a ese “maná financiero”, no son aprobadas por las poblaciones beneficiarias. Sin embargo, estas normas importadas son silenciosamente aceptadas por los diversos beneficiarios de la cadena de suministro. A la vez, esta situación justifica que se recurra a numerosas tácticas de “elusión”. En realidad, la difusión de todo “bien público” por los dispositivos de ayuda conoce tales lagunas en su aplicación ( « implementation gaps »), que resultan tanto más importantes cuanto que los dispositivos de intervención y las normas importadas son elaboradas de manera estandarizada por agencias internacionales de desarrollo, sin tomar en cuenta las instituciones locales en un contexto de pluralismo normativo exacerbado y caracterizado por numerosas incoherencias.

Palabras claves

  • transferencias monetarias
  • normas
  • ayuda humanitaria
  • políticas públicas
  • focalización

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Jean-Pierre Olivier de Sardan [**]
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Mis en ligne sur Cairn.info le 07/10/2014
https://doi.org/10.3917/rtm.219.0197
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