CAIRN.INFO : Matières à réflexion
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Introduction

1La gestion fondée sur les résultats est devenue un élément de langage influent dans les discours de réforme destinés à transformer et à rénover les organisations du secteur public (Aucoin, 1995 ; Behn, 2001). Cette explosion du désir de transparence s’est accompagnée dans de nombreux pays par une montée en puissance du rôle des auditeurs chargés de contrôler et de rendre compte publiquement de l’efficacité des entités dépendantes de l’État (Aucoin, 1997 ; Behn, 2001 ; Gendron et al., 2007 ; Power, 1997 ; Radcliffe, 1999, 2008 ; Sutherland, 1999). La publication de leurs rapports d’audit de performance est un moment attendu avec fébrilité par les acteurs de la vie publique – « ces rapports sont très persuasifs ; ils sont traités avec une rare révérence par la presse » (notre traduction) (Radcliffe, 1999, 357) – et leurs recommandations peuvent peser lourdement sur l’organisation et le fonctionnement de l’appareil politique et administratif.

2Amorcée il y a bientôt trois décennies dans les administrations occidentales, cette redistribution des pouvoirs au bénéfice des auditeurs législatifs est loin de faire l’unanimité. Ce nouvel arrangement a rarement été décrié par les politiciens et les représentants des organisations auditées qui craignent sans doute l’effet « boomerang » que pourrait provoquer une critique ouverte du travail des auditeurs législatifs. Néanmoins, quelques chercheurs ont dénoncé les conséquences réelles ou appréhendées de cette « explosion » de l’audit, là où les intérêts de ceux au nom de qui l’audit était fait ont été largement ignorés, là où la confiance a de moins en moins de place, et là où l’observation est devenue plus généreusement récompensée que l’action (Power, 1997). La construction d’un univers organisationnel en fonction de critères définis par les auditeurs et la capacité de ces derniers à redéfinir la performance des organisations qu’ils vérifient sont les principaux points d’achoppement de cette « infaillibilité » (Aucoin, 1997 ; Behn, 2001 ; Bowerman et al., 2000, 2003 ; Power, 1997 ; Shore and Wright, 2015 ; Sutherland, 1999) qui semble être prêtée aux auditeurs législatifs particulièrement par les Parlementaires qui sont les récepteurs privilégiés des rapports du VG (Malloy, 2004 ; Morin, 2015, 2016).

3La proximité et les conflits d’intérêts potentiels entre, d’une part, les décideurs politiques et les gestionnaires de l’État et, d’autre part, les individus en charge de contrôler leurs activités ont provoqué la création d’un jeu de pouvoir constant entre les politiciens et les auditeurs : pouvoir des politiciens sur les auditeurs lorsque les seconds se font complices des premiers ; pouvoir des auditeurs sur les politiciens dans le cas contraire. Ces jeux de pouvoir reflètent fondamentalement le brouillage des frontières survenu entre les auditeurs et le champ politique. La nature du métier d’auditeur est devenue intrinsèquement politique (Malsch, 2013) : « Le scientifique et l’auditeur sont des politiciens, affirmant avec force que leur savoir et leur expertise, pertinente et importante, sont toujours au service de l’intérêt du public. » (notre traduction) (Gendron et al., 2007, 127) Cependant, loin de mettre de l’avant la réalité politique de leurs pratiques, les auditeurs tendent au contraire à véhiculer dans leurs rapports et leurs activités une image de rationalité et de technicité en phase avec l’imagerie populaire (Guénin-Paracini et al., 2014). Le langage de l’audit favorise la construction et la redéfinition de problèmes politiques en des enjeux d’affaires, des difficultés techniques ou des questions de management (Radcliffe, 1999). Les notions programmatiques d’efficacité et de performance, et leurs technologies associées, contribuent également à ancrer la mission d’audit dans un corpus de savoir théorique et abstrait qui lui permet de se distancer, en apparence, de la subjectivité partisane propre au champ politique (Gendron et al., 2007 ; Malsch, 2013 ; Radcliffe, 1999).

4À bien des égards, cette représentation des pratiques des auditeurs appartient au domaine de la fiction. Comme le relève Radcliffe (1999, 358) : « La plupart des éléments qui fondent les technologies de l’audit, c’est-à-dire, les procédures spécifiques, le travail méticuleux de documentation, et toutes les activités généralement associées à la représentation que les gens se font du métier d’auditeur comme une pratique rationnelle et bureaucratique, sont en fait de peu d’importance sur le terrain » (notre traduction). La perpétuation de cette fiction rationaliste serait sans conséquence si celle-ci ne contribuait pas à la défense de groupes d’intérêts particuliers (Malsch, 2013) – « L’expertise sert toujours des intérêts privés, avec des effets inattendus et imprévisibles. Elle est produite pour supporter les objectifs de certains membres de la société au détriment d’autres. » (notre traduction) (Gendron et al., 2007, 127) – tout en maintenant hors de la vue des citoyens des enjeux d’intérêt public. Radcliffe (2008, 106-107) évoque une sorte de « complicité » pouvant parfois s’installer entre les auditeurs et les audités :

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Je crois que la lecture attentive du résultat des enquêtes d’audit montre que bien souvent l’audit joue un rôle complice dans le maintien des secrets publics. Cette complicité est à bien des égards essentielle dans ce qui fait l’attractivité de l’audit dans le secteur public […] Les enjeux publics sont vus généralement comme beaucoup moins menaçants lorsqu’ils sont problématisés en termes de coûts/bénéfices, plutôt qu’en des termes politiques. L’attractivité de l’audit repose ainsi sur sa capacité extraordinaire à reformuler sur un plan technique et neutre ce qui autrement apparaîtrait comme des problèmes aux conséquences politiques.
(notre traduction)

6Dans la même veine, Morin (2016) suggère que le processus de reddition de comptes en cours lorsque les VG effectuent leurs missions d’audit de performance est sans cesse menacé par un mécanisme d’hypocrisie institutionnelle. Les différents acteurs impliqués dans ce processus ne donnent souvent que les apparences d’un fonctionnement efficace. Les rapports des auditeurs sont menacés de récupération par le personnel politique qui saisit l’occasion de donner à l’opinion publique une impression convaincante de sécurité, de transparence et de crédibilité dans la gestion des dysfonctionnements relevés par les auditeurs. Ce faisant, les interrogations morales qu’auraient dû susciter les constats des auditeurs et les conséquences politiques les plus embarrassantes sont tenues à bonne distance des électeurs. En d’autres termes, l’audit ne constitue dans bien des cas qu’une illusion de contrôle qui, sous les slogans de l’efficacité et de la modernisation, permet de faire de la politique sans en donner les apparences (Tremblay, 2013).

7De ce point de vue, l’action menée par Sheila Fraser comme Vérificatrice générale du Canada pendant une décennie – de 2001 à 2011 – contraste fortement avec cette illusion qui menace l’action des auditeurs et cette complicité remarquée par Radcliffe (2008). Bénéficiant d’une popularité très élevée auprès de l’opinion publique, son mandat a été marqué par la publication de nombreux rapports critiques sur la gestion gouvernementale, le plus marquant d’entre eux ayant permis de révéler le scandale du programme des commandites [1], l’un des épisodes de corruption parmi les plus importants du Canada contemporain, avec des conséquences politiques majeures (Free and Radcliffe, 2008 ; Neu et al, 2013a ; Neu et al., 2013b). Le contraste est également saisissant lorsque l’on compare la stature d’héroïne acquise par Fraser à la fin de son mandat à l’image lisse et terne qui colle généralement aux auditeurs. En rapportant son discours d’adieu, la Presse Canadienne (2011) présentait Sheila Fraser comme jouissant « d’un statut légendaire pour avoir étalé au grand jour le scandale des commandites impliquant des libéraux de Jean Chrétien ». L’image de Fraser s’est construite sur un franc-parler médiatique et sur une politisation de ses interventions, ce qui est plutôt inhabituel pour un Vérificateur général. En plein milieu du scandale des commandites, Allan Gregg, l’un des analystes politiques les plus influents au Canada, dira de Sheila Fraser qu’elle « se comportait davantage comme un leader de l’Opposition officielle que comme la comptable qu’elle devrait être ».

8Que ce soit par la voix de ses supporteurs ou de ses détracteurs, il existe ainsi de nombreuses raisons de penser que Sheila Fraser est parvenue à maintenir son indépendance et à affirmer son pouvoir sur le champ politique. Notre question de recherche est donc la suivante : Quelles sont les caractéristiques du pouvoir exercé par la VG Fraser durant son mandat et qui lui ont permis de ne pas maintenir de « secrets publics » (Radcliffe, 2008), de ne pas participer à l’hypocrisie institutionnelle (Morin, 2016) et/ou de ne pas tomber dans l’illusion de contrôle (Tremblay, 2013) ?

9Sur le plan empirique, notre étude s’appuie notamment sur des entrevues réalisées avec Sheila Fraser, Kenneth Dye et Denis Desautels, tous deux anciens Vérificateurs généraux du Canada, de même qu’avec le Très Honorable Paul Martin, ancien Premier ministre du Canada. Le scandale du Programme des commandites et la Commission d’enquête Gomery [2] qui a suivi ayant placé la Vérificatrice générale sous les feux de la rampe pendant près de deux ans durant son mandat, nous avons bénéficié d’une abondante documentation sur ses actions et réactions durant cette période. Par ailleurs, en lien avec les autres rapports qu’elle a produits (comme celui sur le registre canadien des armes à feu [3]) et qui ont eu un retentissement majeur dans l’opinion publique, la VG a effectué de nombreuses interventions publiques durant cette décennie, devenant un personnage hautement médiatisé. Le mandat de Sheila Fraser se prêtait donc particulièrement bien, notamment pour des raisons empiriques, à la conduite de notre étude.

10Nos résultats mettent en évidence l’exercice par Sheila Fraser d’un pouvoir multidimensionnel marqué notamment par une conception politique de sa fonction. Notre étude contribue à la compréhension des enjeux entourant la fonction de Vérificateur général en montrant l’importance de la ‘personnalité’ dans le choix du titulaire d’une telle fonction. Notre recherche participe également à la discussion sur la distribution des pouvoirs entre les Vérificateurs généraux et les instances politiques et administratives (Aucoin, 1997 ; Behn, 2001 ; Bowerman et al., 2000, 2003 ; Chase, 2004 ; Gendron et al., 2001 ; Radcliffe, 2008 ; Sutherland, 1999). Enfin, notre analyse du pouvoir de la VG Fraser nous permet de suggérer que le pouvoir des auditeurs n’est pas simplement disséminé dans un ensemble de structures, de réseaux et de discours, mais s’incarne également dans les mains d’individualités puissantes dont le pouvoir d’action et de décision stratégique peut entraîner des changements considérables (Guénin-Paracini et al., 2015).

11Le reste de l’article s’organise de la manière suivante. Dans un premier temps nous exposons les fondements théoriques de notre étude. Puis après avoir rendu compte de notre approche méthodologique, nous procédons à l’analyse de notre matériel empirique. Notre étude se termine par une discussion des principales implications de nos résultats.

L’étude du pouvoir en trois dimensions

12Le pouvoir est une notion complexe qui peut être modélisée sous différentes dimensions. (Clegg, 1989 ; Lukes, 1974, 2005 ; Malsch et Gendron, 2011). Dans la première dimension, qui s’offre intuitivement, le pouvoir est souvent conçu comme l’exercice d’une action délibérée et intentionnelle. Exercer le pouvoir consiste ainsi à défaire les préférences de ses opposants dans des situations où des conflits s’expriment entre des intérêts divergents. Ces préférences s’expriment dans des actions visibles et peuvent donc être détectées en observant le comportement des individus. En d’autres termes, A exerce du pouvoir sur B si A est capable de faire faire à B quelque chose que B n’aurait pas fait autrement. Ainsi, sous cet angle, les puissants sont ceux qui peuvent influencer le processus de prise de décision et l’orienter dans le sens qu’ils souhaitent.

13Cette vision unidimensionnelle du pouvoir a été très largement critiquée (Cooper et Robson, 2006 ; Malsch et Gendron, 2011). En effet, les rapports de pouvoir ne se matérialisent pas seulement lorsque des acteurs expriment publiquement des intérêts opposés, mais également lorsque certains acteurs sont empêchés par d’autres d’exprimer leurs intérêts et leurs désaccords. En d’autres termes, ce n’est pas parce que des rapports de pouvoir ne sont pas visibles directement qu’ils n’existent pas. Comme le font remarquer Bachrach et Baratz (1962, 8) : « À partir du moment ou une personne ou un groupe – consciemment ou inconsciemment – crée ou renforce des barrières qui empêchent des conflits de surgir dans l’espace public, alors cette personne ou ce groupe a du pouvoir » (notre traduction). En résumé, la seconde dimension du pouvoir décrit la capacité de A – principalement par des techniques de manipulation – de limiter le champ des enjeux qui pourraient être soumis aux décisions de B et à sa capacité d’action.

14Cependant, la seconde dimension du pouvoir reste elle aussi limitée. En effet, celle-ci, comme la première, reste concentrée sur des conflits observables associés à des actions concrètes et générant des frustrations. Pourtant, l’inaction ou l’absence de ‘plaintes’ ne signifie pas nécessairement l’absence de rapports de pouvoir. En effet, les mécanismes de pouvoir fonctionnent également de façon insidieuse, influençant les pensées et les désirs des individus de telle façon que ceux-ci en arrivent parfois à accepter sans sourciller leur rôle dans l’ordre social existant.

15Ainsi, le pouvoir se manifeste souvent dans sa troisième dimension par l’intermédiaire du discours (Foucault, 1986). Un discours est compris comme un ensemble d’affirmations, d’idées et de pratiques qui fournissent aux individus un ‘langage’ pour donner du sens et parler d’un sujet particulier, à un moment particulier, et dans un lieu particulier (Hall, 1992). Les discours jouent un rôle déterminant dans les mécanismes de gouvernement. Ils se déploient en façonnant la subjectivité de l’individu et celle de leurs communautés (Hall, 1997). Les travaux de Hall (1992, 1997) montrent bien l’influence subtile que les discours qui prévalent dans un environnement particulier peuvent avoir en façonnant les perceptions. Les individus sont ainsi entourés par de multiples discours plus ou moins contradictoires, et jouant un rôle central dans la construction de leur ‘moi’ (Dent et Whitehead, 2002 ; Foucault, 1981). Sous cet angle, les discours et leurs systèmes sous-jacents de représentation sociale peuvent être vus comme des points d’ancrage à partir desquels les individus se positionnent dans l’espace social en fabriquant leur subjectivité et en influençant ainsi à leur tour leur propre environnement.

16En prenant pour cadre cette approche multidimensionnelle, l’analyse du pouvoir exercé par Sheila Fraser en tant que Vérificatrice générale du Canada implique : 1) d’étudier sa capacité à affronter des conflits ouverts face à des intérêts divergents (niveau 1) ; 2) d’examiner son habileté à mettre de l’avant ou à retirer de l’espace public les sujets qui ont servi ses objectifs (niveau 2) ; 3) d’identifier les discours qu’elle a mobilisés pour construire sa légitimité et délimiter son champ d’influence (niveau 3).

Méthodologie

17Comme le scandale du Programme des commandites constitue la pierre angulaire autour de laquelle notre étude de l’exercice du pouvoir de la VG Fraser a été effectuée, la documentation recueillie porte en grande partie sur cet événement et ses suites mais aussi sur d’autres interventions publiques de la VG. Pour étudier l’exercice du pouvoir de Fraser au premier niveau, soit lors de conflits ouverts, nous avons recensé ses témoignages devant la Commission Gomery alors qu’elle était contre-interrogée par les procureurs représentant des personnes présumées impliquées dans le scandale des commandites. Les témoignages de la VG et ceux des personnes présumées impliquées devant la Commission Gomery et devant le Comité permanent des Compte publics ont aussi été utilisés pour l’analyse de la dynamique de pouvoir au deuxième niveau, soit pour démontrer de quelle façon la VG, dans ses réponses, réitérait son mandat et l’étendue de son champ de compétence.

18Pour l’analyse au troisième niveau de pouvoir, une entrevue [4] réalisée avec la VG Fraser quelques mois avant la fin de son mandat en mai 2011 de même que plusieurs des allocutions qu’elle a prononcées au cours des années ont été mises à contribution afin de mettre en évidence la dynamique de son discours. Ce matériel a été enrichi par des entrevues avec des anciens Vérificateurs généraux qui ont témoigné de leur perception du pouvoir assumé par la VG Fraser de même qu’avec M. Paul Martin qui était Premier ministre du Canada après que Sheila Fraser eut dénoncé le scandale des commandites. Les entrevues avec Mme Fraser, MM. Dye et Desautels ont été faites en personne et ont duré environ une heure. Elles ont été enregistrées et retranscrites par la suite pour en permettre l’analyse. L’entrevue avec M. Paul Martin a été faite par téléphone et a duré environ une demi-heure. Les entrevues ont été intégralement transcrites et puis soumises aux personnes interviewées qui ont pu effectuer les rectifications voulues. Considérant la notoriété des personnes interviewées, ces dernières ont renoncé à leur anonymat.

19Outre l’étude des entrevues individuelles (effectuées dans le cadre de cette recherche), des allocutions, des transcriptions de témoignages et des rapports finaux du commissaire Gomery produits en novembre 2005 et en février 2006, nous avons procédé à l’analyse de la documentation publique disponible, notamment des entrevues et articles de presse relatifs à Mme Fraser elle-même durant son mandat et aux rapports les plus médiatisés produits par la VG. Nous avons eu recours à une base de données rassemblant tous les rapports d’audit de performance produits par la VG Fraser entre 2001 et 2011, les débats des parlementaires [5] et les articles de presse se rapportant, le cas échéant, à l’ensemble des rapports produits. [6]

20L’analyse de notre matériel empirique s’est faite dans les règles de l’art recensées par Malsch et Salterio (2016) en ce qui concerne la recherche interprétative. Tout d’abord, notre choix du cadre théorique a émergé progressivement au fur et à mesure de l’analyse des données. Nous nous sommes au départ plongés dans notre matériel empirique sans aucune appréhension théorique, laissant les faits parler d’eux-mêmes et recensant le plus possible de témoignages sur les circonstances entourant l’action de la Vérificatrice générale au cours de son mandat. Au fur et à mesure de ce travail de documentation, notre attention pour Sheila Fraser s’est précisée en observant son statut de « justicière » qui contrastait avec la vision du travail des vérificateurs généraux dans la littérature critique (Radcliffe, 2007). Nous sommes alors devenus curieux de comprendre ce qui avait pu caractériser et/ou différencier son exercice du pouvoir.

21Un cadre théorique combinant Lukes (2005) et Foucault (1981, 1986) nous a paru également approprié pour saisir les différentes facettes de l’action de la VG et conduire notre enquête. Ces deux auteurs ont été déjà largement mobilisés dans la littérature en comptabilité pour rendre compte des phénomènes de pouvoir, notamment en ce qui concerne la régulation de la profession comptable et de l’industrie de l’audit (Cooper et Robson, 2006 ; Malsch et Gendron, 2011 ; Hazgui, 2015). La mobilisation de ce cadre théorique a pour principal mérite de rendre compte de la complexité des modes d’exercice du pouvoir et de leur relation d’interdépendance. Bien sûr, nous sommes conscients que notre matériel empirique aurait pu être interprété et théorisé de manière alternative et notre étude a davantage l’ambition de provoquer une discussion que de fermer le débat.

22Enfin, pour renforcer la crédibilité et la validité de notre analyse, nous avons procédé entre nous à la lecture du matériel empirique disponible et avons confronté à de nombreuses reprises nos interprétations des événements et des discours faisant l’objet de notre attention. Notre choix d’interroger les prédécesseurs de Sheila Fraser et de se baser sur des sources différentes était également motivé par la volonté de ‘trianguler’ dans la mesure du possible les observations tirées de nos entrevues (Lincoln et Guba, 1985).

23Avant de procéder à l’analyse des différentes dimensions du pouvoir exercé par Sheila Fraser, nous traçons d’abord brièvement un portrait de l’action des Vérificateurs généraux au cours des dernières décennies au Canada et de la construction de leur influence sur le plan politique.

Des Vérificateurs généraux redoutés [7]

24Sheila Fraser a été la première femme à être nommée à la tête du Bureau du Vérificateur général du Canada, institution créée en 1878. Presque 100 ans après sa création, en 1977, sous la gouverne de James J. Macdonell, Vérificateur général du Canada de 1973 à 1981, la Loi sur le vérificateur général était amendée pour permettre au VG de se prononcer non seulement sur les états financiers de l’Administration fédérale mais également sur la gestion des affaires publiques. [8] Les vérificateurs généraux canadiens successifs ont ainsi été mis à l’abri des pressions politiques grâce à des dispositions de la loi les habilitant. Cette loi prévoit notamment que la nomination et la révocation du titulaire de la fonction doivent être approuvées par le Sénat et la Chambre des communes et que le VG occupe sa charge à titre inamovible pour un mandat de dix ans non renouvelable. L’inamovibilité et la durée fixe du mandat ont permis aux VG d’exercer leurs fonctions indépendamment des changements de gouvernement susceptibles de se produire sur une période de dix années.

25Bien que théoriquement à l’abri des pressions politiques, les relations entre les Vérificateurs généraux canadiens et le pouvoir politique ont été néanmoins toujours très agitées dans l’arène politique. [9] Le Premier ministre Pierre Elliott Trudeau voulant confiner le Vérificateur général à l’audit des états financiers, perdra une première bataille importante contre le VG Maxwell Henderson (VG de 1960 à 1973) dont les commentaires négatifs sur la gestion des affaires par le gouvernement Trudeau avaient provoqué l’hostilité marquée du Premier ministre de l’époque.

26Kenneth Dye (VG de 1981 à 1991) a eu lui aussi plusieurs fois mailles à partir avec le pouvoir politique. En parlant de la prison construite à Port-Cartier, dans le comté du Premier ministre Mulroney [10], il conclura que « (…) pour offrir des avantages économiques à une région défavorisée, le SCC [Service correctionnel du Canada] a dû construire un établissement d’un niveau de sécurité supérieur au niveau requis pour répondre aux besoins, et à un coût en capital plus élevé d’au moins 11 millions de dollars. (…) » (par. 7.97). Cela revenait à accuser le Premier ministre, élu deux ans plus tôt (en septembre 1984), de favoritisme politique dans sa propre circonscription.

27Dans son rapport publié en mai 1996, Denis Desautels, VG du Canada de 1991 à 2001, soulevait de « Sérieux motifs d’inquiétude quant à la façon dont la Loi de l’impôt sur le revenu avait été appliquée au transfert à l’étranger d’au moins deux milliards de dollars d’actifs détenus dans des fiducies familiales au Canada » [11]. Ainsi, M. Desautels s’en prenait à « l’establishment » canadien en dénonçant des avantages indus ayant été présumés accordés par Revenu Canada à certaines familles canadiennes fortunées (qu’il ne nommera ni dans son rapport ni subséquemment lorsqu’il sera interrogé à ce sujet).

28Les événements relatés précédemment ne sont que quelques-uns parmi d’autres ayant placé les Vérificateurs généraux canadiens au cœur de l’actualité politique et de la controverse. Ces faits ont clairement contribué à construire une image forte des VG dans l’opinion publique, les amenant à se faire respecter et parfois même craindre, des acteurs de la vie politique. Il y a néanmoins plusieurs constantes dans cette succession d’événements s’étalant sur un demi-siècle. La mise en avant de la dimension politique du rôle joué par ces Vérificateurs généraux ressort clairement lorsqu’ils se retrouvent au centre de controverses.

29C’est dans cette lignée de Vérificateurs généraux perçus comme les défenseurs des intérêts de la population canadienne que Mme Fraser commence son mandat en mai 2001. Ce point est important à considérer. Mme Fraser n’a pas bâti sa crédibilité à partir de rien, mais a bénéficié fortement du capital social et politique accumulé par ses prédécesseurs. Le principal fait d’arme de Sheila Fraser reste son implication dans la révélation au grand jour du scandale de corruption autour du « programme de commandites » lequel, pour reprendre les termes du président de la commission chargé de faire la lumière sur cette affaire, constitue :

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(…) une histoire de cupidité, de vénalité et d’inconduite au sein du gouvernement et d’agences de publicité et de communication, qui a entraîné la perte et le gaspillage de sommes considérables aux dépens des contribuables canadiens dont la colère et l’outrage sont légitimes.
John H. Gomery (2005a, p. xix)

Le scandale du programme de commandites

31Le 8 mai 2002, soit moins d’un an après sa nomination à la tête du BVG, Sheila Fraser effectue une déclaration devant le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des Communes concernant un rapport de vérification demandé par le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux « portant sur trois contrats gouvernementaux, d’une valeur de 1,6 million de dollars, attribués à l’agence de communication Groupaction » (Fraser, 2002). Elle avise dès lors les Parlementaires qu’elle a saisi la Gendarmerie royale du Canada de cette affaire tout juste avant de soumettre son rapport au ministre quelques jours plus tôt, la raison pour ce faire étant « (…) que nous avons aussi constaté un non-respect généralisé de la loi qui s’applique aux opérations financières du gouvernement, ainsi que des politiques et des règlements gouvernementaux qui s’appliquent aux opérations financières » (Fraser, 2002). Sur le plan stratégique, ce rapport de mission sur Groupaction constitue le point de départ de son action sur l’ensemble des programmes de publicité et de commandite du gouvernement. La sensibilité politique de ces programmes était évidente et la décision ultérieure de Mme Fraser d’étendre son enquête apparaît comme une volonté manifeste de provoquer ouvertement un conflit avec le gouvernement et les instances politiques de l’époque.

32Dans la foulée de ce premier rapport, la VG annonce ainsi au Parlement son intention d’entreprendre « une vérification d’optimisation des ressources à l’échelle gouvernementale des programmes de publicité et de commandite du gouvernement du Canada ». C’est en 1997 que le gouvernement fédéral avait mis sur pied le programme de commandites visé, doté d’un budget de 250 millions de dollars, et cela, à la suite des résultats serrés du référendum du 30 octobre 1995 au Québec. [12] Le choix de cette tribune n’est pas innocent. En se présentant en tant qu’officier du Parlement, la VG Fraser politise habilement son action et réaffirme la légitimité de sa compétence devant le corps législatif. Elle marque ainsi l’indépendance de son territoire en opposition avec la branche exécutive. Les résultats de cette vérification finissent par apparaître dans son rapport de novembre 2003 déposé le 10 février 2004 à la Chambre des Communes (Vérificatrice générale du Canada, 2003) :

33

Nous avons constaté que le gouvernement fédéral a mené le Programme de commandites en faisant peu de cas du Parlement, de la Loi sur la gestion des finances publiques des règles et des règlements sur la passation des marchés, de la transparence et de l’optimisation des ressources. Ces arrangements – qui supposaient de multiples opérations avec de multiples entreprises, de fausses factures et de faux contrats, voire aucun contrat écrit – semblent avoir été conçus de manière à verser des commissions à des agences de communication, tout en cachant la source des fonds et la vraie nature des opérations.
Nous avons constaté un non-respect généralisé des règles de passation des contrats dans la gestion du Programme de commandites du gouvernement fédéral, et ce, à toutes les étapes du processus. On a ignoré ou violé les règles établies pour la sélection des agences de communication, la gestion des contrats, la mesure et la communication de l’information sur les résultats. En raison de l’effondrement quasi total des mécanismes de surveillance et des contrôles essentiels, ces violations n’ont pas été décelées, ni prévenues ni signalées, et ce, pendant plus de quatre ans. Au cours de cette période, le Programme a coûté aux contribuables 250 millions de dollars, dont plus de 100 millions de dollars en honoraires et commissions versés à des agences de communication.

34Son retentissement dans l’actualité politique est considérable. Les conclusions de l’audit sont sans appel et soulignent la responsabilité du gouvernement en place dans l’élaboration d’un système de corruption et son manque de considération pour le processus démocratique. La réaction du Premier ministre Paul Martin est immédiate. Au lendemain du dépôt du rapport, il dévoile une série de mesures destinées à limiter les dégâts politiques (Bellavance, 2004) : il démet Alfonso Gagliano de ses fonctions d’ambassadeur au Danemark, lui qui était ministre des Travaux publics au moment des faits reprochés, et il annonce la création d’une commission d’enquête pour faire la lumière sur cette affaire qui sera présidée par le juge John H. Gomery.

Sur le ring de la Commission d’enquête Gomery

35Les audiences publiques de la Commission Gomery commencent le 7 septembre 2004 avec le témoignage de Mme Fraser et de ses collaborateurs. Le 9 septembre 2004, en terminant son témoignage, après que le Commissaire Gomery l’a remerciée d’avoir répondu patiemment aux nombreuses questions des procureurs, elle répond brièvement : « Je vous remercie. Bonne chance. » [13]… Ces simples mots viennent conclure une série d’interrogatoires au cours desquels la VG Fraser a été mise en cause et attaquée directement. La ligne de défense des membres du gouvernement mis en cause consiste à établir en filigrane le caractère politique de l’action de la VG et à faire douter de l’étendue de son champ d’action. En d’autres termes, les accusés cherchent à atteindre la légitimité de la VG et sa compétence professionnelle et juridictionnelle.

36Ainsi, Me Pierre Fournier, procureur représentant l’ex-ministre Alfonso Gagliano responsable du programme des commandites, questionne longuement Mme Fraser sur la portée de son travail d’audit et des raisons ayant justifié son choix de vérifier ce programme plus spécifiquement, de sa compréhension de ce qu’est une politique, lui demandant même de lui donner sa définition (personnelle) de ce qu’est une « politique gouvernementale ». Il lui demande ce qu’elle avait compris de la « stratégie d’unité nationale » adoptée par le gouvernement Chrétien suite au référendum de 1995. Il l’interroge également sur les pouvoirs que la Loi sur le vérificateur général lui confère et sur la marge de manœuvre dont elle dispose dans ses décisions d’effectuer l’audit d’un programme particulier.

37Mme Fraser se défend en rappelant au procureur à maintes reprises la portée de son mandat : « (…) nous vérifions la gestion. Nous ne vérifions ni ne commentons les politiques gouvernementales[14] (traduction) [15], dira-t-elle à répétition. Le même jour, en point de presse (en dehors de la salle d’audience), Me Fournier continue de mettre en doute l’objectivité de la VG dans le choix de vérifier le programme de commandites la soupçonnant d’avoir flirté avec le sensationnalisme (Rodrigue, 2004).

38De son côté, Me Auger, qui représente Charles Guité, directeur exécutif du programme des commandites au moment des faits reprochés, s’attaque en particulier aux biais ayant pu présider au choix des événements faisant partie de l’échantillon. L’avocat du BVG, Rick Dearden, qui contre-interroge Mme Fraser, lui demande si des considérations de « personnalité » [16] ont influencé d’une quelconque façon le choix des événements faisant partie de l’échantillon. Ce à quoi elle répond que ce n’était absolument pas un facteur de décision d’auditer un événement plutôt qu’un autre. Me Auger met aussi en doute l’absence de documentation, tant celle relative aux objectifs du programme qu’aux directives de mise en œuvre, déplorée par la VG dans son rapport et dans son témoignage [17].

39Alors que la « muraille de Chine » érigée entre le Vérificateur général et les politiciens est devenue extrêmement floue au cours de la dernière décennie (Radcliffe, 1999), la ligne de défense des acteurs impliqués dans le scandale des commandites montre une volonté opportuniste de réaffirmer l’étanchéité de ce mur entre le champ politique et la VG. Ainsi, Fraser se voit reprocher d’avoir eu des intentions politiques dans l’écriture de son rapport et d’avoir manqué de rigueur dans la conduite de son audit. En d’autres termes, de façon paradoxale, la VG est attaquée pour ne pas s’être conformée à l’image « apolitique » stéréotypée de l’auditeur et s’être échappée de la fiction rationaliste de l’auditeur cantonné au domaine de la « technique ».

40Loin de se laisser enfermer par ses détracteurs dans une représentation « hypocrite » (Morin, 2016) et « illusoire » (Tremblay, 2013) du métier d’auditeur, la VG Fraser reconnaît sans difficulté les limites « scientifiques » de la technique de vérification. Interrogée sur la validité de l’échantillon de 48 événements (sur 1973 événements financés par le programme de commandites), la VG fait ainsi comprendre aux avocats de la partie adverse qu’il était impossible de faire une extrapolation statistique en termes de dollars, ce qu’elle n’avait d’ailleurs pas fait dans son rapport. Lorsque le procureur de B.C.P. (une agence de publicité mise en cause) tente de mettre en doute la nécessité d’aller en appel d’offres pour l’octroi des contrats aux agences de publicité et invoque les coûts reliés à la préparation d’un nouvel appel d’offres qui auraient pu justifier la décision du ministère, Mme Fraser rétorque : « Je ne peux pas évaluer ça, mais je fais remarquer encore que c’était des contrats de 65 000 000 $ ; je pense que les coûts d’un appel d’offres ne peut (sic) pas être si significatif (sic) quand on regarde les contrats qui ont été donnés. » [18] La VG adopte une ligne de défense teintée de pragmatisme en reconnaissant les limites techniques de ses capacités d’évaluation, tout en n’hésitant pas à convoquer à son appui le sens commun et une certaine ironie mordante. Alors que la partie adverse tentera d’excuser le non-respect du processus concurrentiel pour l’octroi de contrats de publicité par le ministère en invoquant l’urgence de procéder aux campagnes de publicité [19], Mme Fraser répondra également qu’elle peut difficilement comprendre qu’une telle urgence ait pu se manifester pendant huit années consécutives…

41Sheila Fraser semble avoir réussi à instaurer un rapport de force à son avantage en se campant dans son rôle d’officier du Parlement et en refusant de se laisser enfermer dans la conception technicienne du métier d’auditeur. Finalement, le rapport de force bascule définitivement à son avantage lorsqu’elle invoque l’intérêt général de la population canadienne. Interrogée sur les conclusions générales que l’on doit tirer de cette enquête, elle répond [20] :

42

J’espère, dans la courte présentation ce matin, que nous avons démontré qu’il y a eu des problèmes importants aussi dans les activités de publicité, que ce soit dans le choix ou la sélection des agences et dans la gestion des contrats. J’attire votre attention aussi sur le fait que les sommes en cause sont très importantes, près de 800 millions de dollars sur une période de cinq ans. Et je peux peut-être conclure en disant que les Canadiens s’attendent à mieux lorsque des fonds publics sont dépensés.

43Après des audiences publiques s’étant déroulées entre septembre 2004 et juin 2005 (Gomery, 2005a, p. 4), le Commissaire Gomery livrera son premier rapport, le 1er novembre 2005, dans lequel il fera les constats suivants (Gomery, 2005b, p. 5) :

44

  • la preuve incontestable d’une ingérence politique dans l’administration du Programme de commandites ;
  • un manque de supervision de la part des échelons les plus élevés de la fonction publique, ce qui a permis aux gestionnaires du Programme de contourner les procédures normales des marchés publics et de court-circuiter les voies hiérarchiques ;
  • un voile de secret entourant la gestion du Programme de commandites, et une absence de transparence dans le processus contractuel ;
(…)

45Concernant le travail effectué par la VG précisément, le Commissaire Gomery écrit :

46

Comme je l’ai déjà indiqué, tout ce que la Commission d’enquête a appris tend à confirmer les conclusions figurant dans le Rapport de la vérificatrice générale sur le Programme de commandites et les activités publicitaires du gouvernement, à ceci près que, dans bien des cas, les irrégularités et fautes de gestion qu’elle a décrites étaient en réalité pires et plus répandues que ce qu’elle avait pu constater ou imaginer, notamment en ce qui concerne les commandites.
(Gomery, 2005a, p. 29)

47Pour Mme Fraser, il s’agit là de la confirmation de la justesse de son rapport qui avait été remise en question à plusieurs reprises depuis sa publication en février 2004. En d’autres termes, la VG sort gagnante de sa confrontation aussi bien du point de vue de sa légitimité devant le Parlement que de ses méthodes d’investigation. Ainsi, non seulement sa crédibilité sort grandie de cet épisode d’affrontement, mais ses détracteurs sont eux-mêmes mis en cause par le président de la commission pour leur manque de crédibilité. Ironiquement, les reproches adressés à la VG Fraser tombent et se retournent contre ceux qui les avaient proférés. Dans les mots du Commissaire Gomery :

48

Durant toute cette enquête, j’ai été appelé à évaluer la crédibilité du témoignage de M. Guité sur un certain nombre de questions. De manière générale, j’en suis venu à la conclusion qu’il n’a pas toujours été un témoin digne de foi et que toutes ses affirmations doivent être considérées avec prudence. Cela dit, il arrive que certaines affirmations des témoins même les moins fiables soient vraies. Par exemple, si une affirmation est corroborée par d’autres témoins ou par des documents, si elle va à l’encontre des intérêts du témoin, ou si elle concorde avec une explication logique et plausible des circonstances, on peut l’accepter, même si elle émane d’une personne qui n’a pas dit la vérité dans d’autres circonstances.
(Gomery, 2005a, p. 415)

49Dans la dynamique de conflit avec les acteurs impliqués dans le scandale des commandites (niveau 1), la VG Fraser ne se contente pas d’affronter assez ouvertement le gouvernement en répondant aux attaques et en utilisant les armes réglementaires dont elle dispose. La VG doit également jouer sur la deuxième dimension du pouvoir (niveau 2). En effet, les attaques des parties adverses sur sa compétence, son manque d’objectivité et le respect des limites de son mandat visent, implicitement, et systématiquement, à réduire le territoire de la VG. Ses opposants cherchent à ériger une sorte de barrière « professionnelle » et réglementaire autour d’elle et de sa capacité à se saisir du sujet de ses audits de performance et à les aborder en dehors de l’angle technocratique habituellement prêté aux technologies d’audit.

50Lorsque le procureur Pierre Fournier essaie de démontrer que la VG a manqué d’objectivité en décidant de faire l’audit du programme de commandites, elle répond qu’elle est restée à l’intérieur des limites de son mandat et que le programme des commandites étant financé par des fonds publics, il entrait dans le périmètre d’entités et de programmes susceptibles d’être vérifiés par son Bureau. Elle invoque ici la pleine latitude dont elle dispose au regard de la définition de l’agenda de son bureau. Lorsque Me Fournier tente également de démontrer que le programme de commandites n’était pas un programme du gouvernement, donc échappait au périmètre de contrôle du VG, elle s’en tient au fait que des fonds publics étaient en cause et que dès lors, l’intervention de son Bureau était justifiée.

51L’importance pour un Vérificateur général de marquer son territoire et de maintenir le contrôle sur les limites dudit territoire est clairement reconnue par ses prédécesseurs. Ainsi, à la question de savoir si la VG Fraser avait dépassé les limites de son mandat après qu’elle eut dévoilé le scandale du programme des commandites, Denis Desautels (VG de 1991 à 2001) reconnaît la pression que subit un Vérificateur général lorsqu’il doit assumer sa responsabilité politique devant le Parlement et les citoyens sans pour autant se faire accuser de partisannerie politique :

52

Il y a toujours un danger. En fait, sans parler de Madame Fraser, moi-même, pendant mon mandat, je me suis fait accuser de ça à quelques reprises. (…)
(…) Si pendant l’exercice de votre mandat on ne vous a jamais accusé de ça, c’est parce que vous n’avez pas exercé votre mandat jusqu’à sa limite. Donc, en allant à la limite de votre mandat il se peut qu’à l’occasion quelqu’un vous dise, vous êtes allé trop loin. Maintenant, si ça arrivait continuellement, il y aurait un problème. Mais que ça arrive trois, quatre fois pendant dix ans d’un mandat que quelqu’un vous reproche ça, ce n’est pas si mal.

Un discours de « vérité »

53Le rapport de force instauré par la VG Fraser à l’égard des instances politiques ne s’enracine pas seulement dans la mobilisation de ses outils de pouvoir – que ce soit son rôle d’officier du Parlement, la publication de rapports, sa capacité d’enquête ou une vision large de son champ d’action. Mme Fraser fonde aussi l’exercice de son pouvoir sur la construction et la propagation d’un discours articulé autour des valeurs de courage et de vérité. Cette troisième dimension du pouvoir permet à la VG de mettre en scène son action en tant que « justicière ». Comme le démontrent les extraits suivants, il semble que cet effort discursif soit pour une part largement délibéré. La VG semble très consciente de la façon dont les éléments de langage qu’elle utilisait pouvaient influencer en sa faveur la perception de son action par l’opinion publique. Dans son message de fin de mandat, elle évoque l’impact que son rapport sur le scandale entourant le programme des commandites aura eu sur l’institution qu’elle a dirigée pendant dix ans (Fraser, 2011) :

54

(…) L’audit des commandites a changé l’image du Bureau tant aux yeux des élus qu’à ceux du public. Plus encore, il a changé la perception que nous avions de nous-mêmes et de l’importance de notre rôle. Pendant plusieurs mois, nos travaux ont résisté à des remises en question et à des investigations approfondies et rigoureuses. (…)

55En entrevue [21], en février 2011, questionnée sur la base sur laquelle reposait, selon elle, la confiance que semblait lui accorder la population durant son mandat, elle souligne clairement l’importance de mettre en scène un discours de vérité contrastant avec le cynisme de la population envers le personnel politique de la capitale fédérale :

56

Vous savez, quand j’ai commencé dans ce poste ici, on nous donne toutes sortes de formations pour savoir comment traiter avec les médias. Et il y a toute une industrie à Ottawa, sur comment faire ça. Et ils vont vous montrer un paquet de techniques pour savoir comment ne pas répondre à une question : « Et une chance que j’ai eu un consultant qui a dit… ». Voyons donc…
Il faut répondre aux questions. Et je pense, le fait de répondre aux questions clairement, de dire qu’est-ce qu’on pense, de dire parfois qu’on n’a pas la réponse, pour moi, ça amène la crédibilité. Je suis capable de voir maintenant les gens qui ont suivi l’autre formation…

57En 2010, alors qu’elle s’adressait à des étudiants et à leurs familles venues assister à la collation des grades de l’Université du Québec à Montréal, événement au cours duquel elle se verra attribuer un doctorat honoris causa[22], elle dira :

58

(…) Au cours de votre vie professionnelle, vous vivrez peut-être des situations où vous devrez communiquer avec franchise et sans détour avec les personnes responsables, même si pour cela vous devez formuler des critiques. Si tel est le cas, je vous invite à prendre votre courage à deux mains et à défendre ce que vous croyez être juste. (…)[23]

59L’importance de cette capacité de communication pour établir un lien direct avec la population est reconnue par l’ancien Vérificateur général Kenneth Dye (1991-2001) : « Sheila et moi étions de bons communicateurs capables de rendre l’information facilement compréhensible par la population ». Denis Desautels confirme également l’importance du pouvoir discursif exercé par Mme Fraser dans la représentation de sa fonction devant la population :

60

Je pense non seulement au dossier des commandites qui est celui le mieux connu de tout le monde, mais il y avait le dossier du registre des armes à feu. Ce sont des choses qui ont résonné dans le public et qui avaient une dimension politique aussi très élevée. Donc, elle a laissé, dans la façon qu’elle a en fait piloté ces dossiers-là l’image de quelqu’un qui n’avait pas froid aux yeux, qui restait quand même toujours calme et qui était capable de défendre ses dossiers de façon impeccable. Et toutes ces choses-là, je pense, ont inspiré confiance. (…)

61À la question [24] : « Après coup, en rétrospective avec les commandites, comment vous sentez-vous par rapport à ce qui s’est passé, toutes les conséquences que ce rapport a eues, entre autres, la commission Gomery, et toutes les conséquences sur la stature politique du gouvernement Chrétien ? », elle répondra :

62

Moi, je n’ai aucun regret. Je ne suis pas une personne pour avoir des regrets, je pense qu’on a fait ce qu’on avait à faire à l’époque. Je trouve encore que c’était – quand je relis le rapport – c’était quand même incroyable que quelque chose comme cela se passe au Canada.

63Ces extraits montrent également que Mme Fraser semble posséder certaines caractéristiques du leader charismatique wébérien. Elle semble en effet habitée par une croyance en certaines qualités extraordinaires de son personnage, une croyance par ailleurs partagée par une personnalité de premier plan ayant pourtant beaucoup écopé lors du scandale du programme de commandites. Lors d’une entrevue téléphonique [25], en janvier 2012, avec Paul Martin, l’ancien Premier ministre du Canada de décembre 2003 à février 2006 ne tarit pas d’éloges au regard de l’influence décisive que, selon lui, Mme Fraser a exercée en faveur de la cause autochtone au Canada :

64

(…) C’est là où elle a eu le plus d’influence sur moi et je l’endosse sur cette question parce que c’est quelque chose qui me tient beaucoup à cœur. Elle a été très critique à l’égard de notre gouvernement dans le dossier des autochtones et elle l’a été encore plus à l’égard du gouvernement conservateur qui nous a suivis et je suis d’accord avec elle.

65À la question : « Pourquoi, selon vous, un Vérificateur général peut-il devenir une sorte de héros aux yeux de nombreux citoyens ? », M. Martin semble attribuer un pouvoir d’attraction mystérieux exercé par les vérificateurs généraux vis-à-vis de la population : « Pour exactement la même raison que le Gouverneur de la Banque centrale, il va recevoir la même note de reconnaissance ou d’appréciation. Ils sont vus par la population comme indépendants du jeu politique et cela est très important ».

66Le discours entourant et façonnant la représentation de l’action de Mme Fraser aux yeux de l’opinion publique n’est donc pas non plus sans ambiguïté. Lors de ses confrontations avec l’appareil gouvernemental, la VG n’hésite pas à agir de façon politique en invoquant sa responsabilité devant le Parlement et la population et en assumant un sens certaines des joutes de pouvoir politiciennes. Aux yeux de la population, elle apparaît néanmoins comme étant totalement indépendante du jeu politique. Elle semble ainsi capable de redéfinir en fonction des intérêts de son Bureau les frontières poreuses des territoires politique et réglementaire au sein desquels elle œuvre.

Conclusion

67L’objectif de cette étude était de mettre en évidence la complexité de la dynamique de pouvoir ayant entouré l’action de Sheila Fraser comme Vérificatrice générale du Canada, plus spécifiquement mais non exclusivement dans le contexte du scandale du programme des commandites. Nous avons voulu mettre en lumière ce qui a caractérisé ce pouvoir alors qu’il était entre les mains de la VG Fraser. Notre analyse suggère que son pouvoir s’est exercé de façon multidimensionnelle. Premièrement, Sheila Fraser a su mobiliser les armes réglementaires et législatives à sa disposition pour non seulement provoquer des conflits ouverts avec les instances et les acteurs mis en cause, mais également pour les attaquer avec une certaine force. Elle a donc pris avantage de l’organisation d’un espace réglementaire qui tend à sacraliser la parole et les rapports du VG, ce qui donne à celui-ci un pouvoir très significatif.

68Le pouvoir du Vérificateur général mobilisé par Mme Fraser ne se mesure pas simplement dans sa capacité à triompher des attaques personnelles et des remises en question. En lien avec notre description du second niveau de pouvoir, il est également évident que Mme Fraser a pleinement profité du pouvoir que lui confère sa loi habilitante de se saisir (à sa guise) des sujets ou des organisations qu’elle entend vérifier, lui donnant ainsi une mainmise sur la définition de l’agenda public et politique. En ce sens, les politiciens et les gestionnaires gouvernementaux sont constamment soumis à l’effet de surprise d’un rapport dont ils ne contrôlent ni le contenu, ni la date de publication, ce qui donne au Vérificateur général la possibilité d’agir, en théorie, avec un ‘coup d’avance’ sur ses adversaires en déplaçant les polémiques et les scandales au rythme de ses rapports et de ses choix d’enquête. Par ailleurs, en défendant sans complexe son territoire réglementaire et une vision des missions d’audit de performance échappant au cadre restrictif d’une approche purement « technique », la VG a su garder sa capacité à dicter l’agenda du contrôle de l’action gouvernementale sur la place publique.

69Enfin, en dernière analyse, Mme Fraser a su également étendre et construire son influence par les nombreux discours qu’elle a prononcés, non seulement sur le plan du contenu, mais également de la forme. Du contenu, en n’hésitant pas, malgré ses dénégations, à mobiliser un discours et un vocabulaire à la frontière du politique ou à franchir la ligne en renvoyant explicitement les décideurs à leurs responsabilités devant l’électorat et la population du pays. De la forme, ensuite, avec un ton direct, franc, clair et une capacité oratoire projetant, malgré elle, davantage l’image d’une leader politique que celle d’une comptable classique. Fraser a su ainsi installer dans l’imaginaire collectif une représentation de son action comme justicière indépendante des jeux politiques.

70Le pouvoir exercé par Madame Fraser et ses prédécesseurs invite à reconsidérer la littérature critique sur les vérificateurs généraux qui dénoncent soit la complicité (Radcliffe, 2007), l’hypocrisie (Morin 2016) ou l’illusion (Tremblay, 2013) qu’ils peuvent parfois générer à travers leurs interventions. L’action de la VG Fraser, ainsi que celle de ses prédécesseurs, semblent plutôt témoigner des effets positifs réels et authentiques de leur contrôle sur le champ politique. Existe-t-il une exception canadienne ? Dans ce cas, une étude comparée de la pratique des auditeurs législatifs au Canada avec les pratiques en cours dans d’autres pays serait de mise pour élucider ce mystère. Dans le cas contraire, la littérature critique mériterait d’être nuancée en reconnaissant que les auditeurs législatifs peuvent parfois remplir avec succès leur rôle de chiens de garde des Administrations.

71Notre analyse de l’exercice du pouvoir offre également en filigrane une réflexion sur la question disputée de l’indépendance des auditeurs en montrant que celle-ci, contrairement à ce qui est le plus souvent présumé dans la littérature dominante en comptabilité, n’est pas une donnée préalable à l’intervention des auditeurs ou des vérificateurs généraux sur le terrain. Il s’agit au contraire d’une qualité qui se développe au cours de la mission, et qui se gagne, ou non, dans la construction de la relation de pouvoir sur le terrain (Guénin-Paracini et al. 2015). Les conclusions de notre étude, bien que dans le contexte de l’audit dans le secteur public, ont donc une portée plus large. Sur le plan réglementaire, elles suggèrent qu’un mandat d’une durée fixe et non renouvelable pour les auditeurs permet de créer des conditions favorables à l’exercice de leur pouvoir et renforce leur indépendance. Sur le plan ‘humain’, nos conclusions renforcent l’argument de Gendron et al. (2007) qui associent le métier d’auditeur à celui de politicien.

72Malgré sa richesse heuristique, le modèle théorique combinant Lukes et Foucault présente des limites inhérentes qu’il convient de reconnaître, notamment en ce qui concerne le second niveau de pouvoir. Par exemple, alors que notre article démontre bien que Madame Fraser a imposé son pouvoir en ajoutant à l’agenda de travail de son bureau des questions embarrassantes pour le gouvernement en place, démontrant ainsi son indépendance, les sources consultées ne permettent pas d’identifier les questions importantes que Madame Fraser aurait possiblement pu et dû mettre à l’agenda mais qu’elle aurait consciemment décidé d’ignorer. En d’autres termes, l’opérationnalisation de notre modèle explicatif est fondamentalement limitée par l’impossibilité d’entrer totalement dans la « conscience » des sujets observés ouvrant ainsi la porte à davantage de recherche pour confirmer, nuancer ou complexifier notre analyse à partir d’autres éléments empiriques.

73La dynamique de pouvoir étudiée n’est pas sans ambiguïté. D’une part, la stratégie de conflit menée par Mme Fraser suggère que son action n’est pas totalement à l’abri des jeux de pouvoir propres à la politique politicienne. Par ailleurs, en alternant constamment entre la production d’un discours au-dessus de la mêlée politique, au service de l’intérêt général, et à la défense de son territoire réglementaire, la VG manipule habilement la muraille de Chine entre son Bureau et le champ politique.

74Cependant, malgré ces ambiguïtés, force est de reconnaître que la très grande visibilité de la Vérificatrice générale durant le scandale des commandites a eu un impact important non seulement sur le travail effectué par la VG par la suite mais aussi sur l’Administration fédérale dans son ensemble. L’adoption de la « Loi fédérale sur la responsabilité » [26] en serait, selon Kenneth Dye, une des conséquences les plus visibles. Le rapatriement de l’audit de sociétés de la Couronne, qui avait échappé à M. Dye alors qu’il était VG du temps du gouvernement Mulroney, est aussi une autre manifestation de la volonté des élus de redonner au VG des pouvoirs qui lui avaient échappé pendant près de deux décennies.

75En conclusion, la portée de notre étude est double. Tout d’abord nous contribuons à étendre les connaissances en documentant et en théorisant l’exercice du pouvoir de Sheila Fraser à la tête du Bureau du Vérificateur général dans le contexte spécifique du scandale des commandites qui aura été l’un des événements politiques les plus marquants des deux dernières décennies au Canada. Les commissions d’enquête ne servent pas seulement de thérapie collective pour une société traumatisée par le comportement de ses dirigeants. Elles constituent également des sources documentaires précieuses pour comprendre la dynamique d’influence et les rapports entre les individus impliqués à différents niveaux.

76En second lieu, notre analyse suggère que le choix d’un Vérificateur général ne devrait pas s’arrêter seulement à l’examen de ses compétences techniques. Comme le montrent le comportement et les décisions stratégiques de Sheila Fraser tout au long de son mandat, c’est peut-être autant son volontarisme et sa capacité à politiser son action que sa maîtrise technique des dossiers qui lui auront permis de faire du VG le chien de garde redouté par le personnel politique et administratif d’Ottawa.

77Notre étude n’est bien sûr que le prélude à ce qui devrait être un vaste agenda de recherche centré sur l’action des Vérificateurs généraux et leur rôle dans la société contemporaine. En effet, malgré certaines études récentes, notre connaissance du travail des auditeurs législatifs reste encore largement fragmentaire.

Remerciements

Nous tenons à remercier les personnes ayant généreusement accepté de nous accorder une entrevue, les éditeurs et réviseurs de CCA pour leurs commentaires constructifs et le Professorship d’audit Roland-Chagnon ayant permis le financement de nos travaux de recherche.

Notes

  • [1]
    Le scandale du programme des commandites a été déclenché par la publication en février 2004 d’un rapport de la Vérificatrice générale du Canada, Sheila Fraser : 2003 – Rapport de la vérificatrice générale du Canada – Vérification à l’échelle gouvernementale des activités de commandite, de publicité et de recherche sur l’opinion publique – (chapitres 3, 4 et 5). Novembre.
  • [2]
    La Commission d’enquête sur le programme de commandites et les activités publicitaires (Commission Gomery) a été établie par le décret en conseil C.P. 2004-110, promulgué le 19 février 2004, conformément à la partie I de la Loi sur les enquêtes. Information extraite du site Web : http://epe.lac-bac.gc.ca/100/206/301/pco-bcp/commissions/sponsorship-ef/06-03-06/www.gomery.ca/fr/openingstatement/index.asp (consulté le 11 juillet 2016) (site officiel de la Commission).
  • [3]
    Il s’agit du rapport de la Vérificatrice générale du Canada publié en décembre 2002 : Chapitre 10 – Ministère de la Justice – Les coûts liés à la mise en œuvre du Programme canadien des armes à feu (http://www.oag-bvg.gc.ca/internet/Francais/parl_oag_200212_10_f_12404.html - retracé le 11 mars 2016). Un deuxième rapport sur ce même programme, tout aussi dévastateur, a été produit par la VG en mai 2006 (chapitre 4).
  • [4]
    Nous tenons à remercier Denis Saint-Martin, professeur et chercheur dans le domaine de l’administration et des politiques publiques à l’Université de Montréal, pour ses commentaires et suggestions lors de la préparation des entrevues
  • [5]
    Une étude (Morin, 2015) a démontré que les Parlementaires (membres du Comité permanent des Comptes publics) ont consacré 27 % des heures dévolues à la discussion des rapports de la VG Fraser durant la décennie au seul rapport sur le programme des commandites.
  • [6]
    Nous tenons à remercier Julien Houde-Roy, étudiant à la MSc. à HEC Montréal en 2010-2011, qui a élaboré ladite base de données, sous la supervision de Danielle Morin, une des auteurs du présent article, dans le cadre de son projet supervisé.
  • [7]
    Nous tenons à remercier Sarah Megas, assistante de recherche de Danielle Morin, une des auteurs du présent article, qui a rassemblé la documentation concernant certains événements impliquant les Vérificateurs généraux du Canada au cours des quarante dernières années.
  • [8]
    Information extraite du site Web : www.oag-bvg.gc.ca – (retracée le 12 novembre 2012)
  • [9]
    Plusieurs épisodes de tensions entre les VG et le pouvoir politique, s’étant produits jusqu’à la mi-mandat de M. Macdonell (mandat terminé en 1981), sont relatés dans : Sinclair, Sonja. 1979. « Cordial but not Cosy – A History of the Office of the Auditor General ». McClelland and Stewart Limited: Toronto, 208 p.
  • [10]
    1986 – Rapport du vérificateur général du Canada - Chapitre 7 – Le ministère du Solliciteur général – Le Service correctionnel du Canada. Information extraite du site Web : www.oag-bvg.gc.ca (retracée le 13 novembre 2012).
  • [11]
    1996 – Rapport du vérificateur général du Canada - Chapitre 1 – Autres observations de vérification – Revenu Canada. Mai, paragraphes 1.26 – 1.63. Information extraite du site Web : www.oag-bvg.gc.ca (retracée le 14 novembre 2012).
  • [12]
    Information extraite de : Radio-Canada information – Le scandale des commandites : http://www.radio-canada.ca/nouvelles/special/nouvelles/commandites/200504/14/010-programme.shtml (retracée le 28 novembre 2012.
  • [13]
    Page 515 extraite de : Audience publique : le 9 septembre 2004, Volume 3- Témoins: Sheila Fraser, Shahid Minto, Ronald Campbell, Louise Bertrand. Site Web : http://epe.lac-bac.gc.ca/100/206/301/pco-bcp/commissions/sponsorship-ef/06-03-06/gomery.irri.net/Sept%2008,%2004/gomery3sept904.pdf (retracée le 30 novembre 2012).
  • [14]
    Page 416 extraite de : Audience publique : le 9 septembre 2004, Volume 3- Témoins: Sheila Fraser, Shahid Minto, Ronald Campbell, Louise Bertrand. Site Web : http://epe.lac-bac.gc.ca/100/206/301/pco-bcp/commissions/sponsorship-ef/06-03-06/gomery.irri.net/Sept%2008,%2004/gomery3sept904.pdf (retracée le 30 novembre 2012).
  • [15]
    L’audience du 9 septembre 2004 s’est déroulée en anglais en grande partie et il n’y a pas de traduction officielle en français comme pour la plupart des autres audiences de la Commission.
  • [16]
    Pages 490-491 extraites de : Audience publique : le 9 septembre 2004, Volume 3- Témoins: Sheila Fraser, Shahid Minto, Ronald Campbell, Louise Bertrand. Site Web : http://epe.lac-bac.gc.ca/100/206/301/pco-bcp/commissions/sponsorship-ef/06-03-06/gomery.irri.net/Sept%2008,%2004/gomery3sept904.pdf (retracée le 3 décembre 2012).
  • [17]
    Page 476 extraite de : Audience publique : le 9 septembre 2004, Volume 3- Témoins: Sheila Fraser, Shahid Minto, Ronald Campbell, Louise Bertrand. Site Web : http://epe.lac-bac.gc.ca/100/206/301/pco-bcp/commissions/sponsorship-ef/06-03-06/gomery.irri.net/Sept%2008,%2004/gomery3sept904.pdf (retracée le 3 décembre 2012).
  • [18]
    Retracée à la page 22526 de : Audience publique : le 16 mai 2005, Volume 120 Témoins: Sheila Fraser, Ronald Campbell, Louise Bertrand. Site Web : http://epe.lac-bac.gc.ca/100/206/301/pco-bcp/commissions/sponsorship-ef/06-03-06/gomery.irri.net/Sept%2008,%2004/gomery3sept904.pdf (retracée le 4 décembre 2012).
  • [19]
    Retracée aux pages 22525- 22526 de : Audience publique : le 16 mai 2005, Volume 120 Témoins: Sheila Fraser, Ronald Campbell, Louise Bertrand. Site Web : http://epe.lac-bac.gc.ca/100/206/301/pco-bcp/commissions/sponsorship-ef/06-03-06/gomery.irri.net/Sept%2008,%2004/gomery3sept904.pdf (retracée le 4 décembre 2012).
  • [20]
    Retracée aux pages 22507- 22508 de : Audience publique : le 16 mai 2005, Volume 120 Témoins: Sheila Fraser, Ronald Campbell, Louise Bertrand. Site Web : http://epe.lac-bac.gc.ca/100/206/301/pco-bcp/commissions/sponsorship-ef/06-03-06/gomery.irri.net/Sept%2008,%2004/gomery3sept904.pdf (retracée le 4 décembre 2012).
  • [21]
    Cette entrevue avec Sheila Fraser a été réalisée en français par Danielle Morin et Laurent Lapierre, anciennement professeur titulaire à HEC Montréal, le 9 février 2011, à son bureau, à Ottawa.
  • [22]
    Au cours de ses dix années de mandat, la VG Fraser recevra de nombreux doctorats honorifiques d’universités canadiennes d’un océan à l’autre : Simon Fraser University et Thompson Rivers University (Colombie britannique); Universités Queen’s, Nipissing, Carleton, McMaster, York, Windsor et Waterloo (Ontario); l’Université de Montréal et HEC Montréal, l’Université McGill, l’Université du Québec à Montréal et l’École nationale d’administration publique du Québec; et Memorial University (Terre-Neuve). Ces doctorats honoris causa lui auront été décernés en reconnaissance de sa contribution aux domaines de la comptabilité et de la vérification législative.
  • [23]
    Extrait de : Notes pour une allocution de Sheila Fraser, FCA, vérificatrice générale du Canada, à l’occasion de la remise d’un diplôme de doctorat en droit honoris causa, Université du Québec à Montréal, le 11 juin 2010.
  • [24]
    Cette question a été posée lors de l’entrevue mentionnée à la note 21.
  • [25]
    Cette entrevue a été effectuée en français par Danielle Morin.
  • [26]
    L.C. 2006, ch. 9 Sanctionnée 2006-12-12 - Loi prévoyant des règles sur les conflits d’intérêts et des restrictions en matière de financement électoral, ainsi que des mesures en matière de transparence administrative, de supervision et de responsabilisation. Information extraite du site Web : http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/F-5.5/index.html (retracée le 27 novembre 2012).
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En étudiant le mandat de Sheila Fraser comme Vérificatrice générale (VG) du Canada de 2001 à 2011, cet article analyse la façon dont l’exercice de son pouvoir a permis de briser la structure de complicité qui tend généralement à lier l’action des Auditeurs législatifs aux intérêts du champ politique. Notre étude s’articule en particulier autour du scandale du programme des commandites dévoilé par la VG en 2004 et des événements qui ont suivi. Nos résultats mettent en évidence l’exercice d’un pouvoir multidimensionnel impliquant : 1) La mobilisation des armes réglementaires et législatives permettant de provoquer des conflits ouverts avec le champ politique ; 2) La défense du territoire réglementaire du VG et une pratique des missions d’audit de performance échappant au cadre restrictif d’une approche purement « technicienne » ; 3) La production d’un discours installant dans l’imaginaire collectif une représentation de l’action du VG comme un « justicier » indépendant des jeux politiques et au service de la population. Notre étude contribue ainsi à la littérature sur l’audit législatif en mettant en évidence la complexité de la dynamique de pouvoir exercé par le Vérificateur général et la porosité des frontières des territoires réglementaires et politiques.

Mots-clés

  • auditeurs législatifs
  • pouvoir
  • politique
  • audit de performance
  • vérificateur général

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Bertrand Malsch
Bertrand Malsch est professeur agrégé à Queen’s University (Ontario, Canada) – 143 Union Street – Kingston (Ontario) – Canada, K7L 3N6
Danielle Morin
Danielle Morin est professeure honoraire à HEC Montréal (Québec, Canada) – 3000 Chemin de la Côte Sainte Catherine – Montréal (Québec) – Canada, H3T 2A7
Cette publication est la plus récente de l'auteur sur Cairn.info.
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Mis en ligne sur Cairn.info le 12/04/2017
https://doi.org/10.3917/cca.231.0075
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