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Introduction Les réformes de la rétention des étrangers à l’épreuve de leur critique publique

1 En 1975, un journaliste de l’Humanité dénonce l’existence d’un lieu d’enfermement « clandestin » situé dans un hangar désaffecté du port de Marseille, et utilisé par les policiers pour l’enfermement des étrangers en instance d’éloignement du territoire [1]. Après plusieurs années d’un débat particulièrement âpre, la pratique est officialisée par une série de lois votées en 1980 et 1981, et débouche sur la mise en place des premiers centres de rétention administrative pour étrangers dans les années qui suivent. À l’automne 2008, une réforme de l’organisation de ces mêmes centres suscite quant à elle une attention plus discrète, en raison de la technicité immédiate de son enjeu : elle réforme le cadre juridique de l’intervention en rétention de militants associatifs, et ne suscite des réactions publiques qu’au sein d’un petit cercle de responsables administratifs et associatifs et de professionnels du droit. Elle soulève toutefois une série d’enjeux politiques importants, dont la discussion jalonne l’histoire de la rétention. Elle amène notamment à réinterroger la garantie de « l’effectivité des droits des personnes retenues » qui constitue la mission des intervenants associatifs sur le terrain, et ses conditions pratiques d’effectuation : notamment les conditions dans lesquelles ces intervenants peuvent légalement proposer une assistance juridique aux  étrangers enfermés – par opposition à un simple accompagnement « humanitaire »– et surtout, dénoncer publiquement les situations qu’ils jugent abusives.

2 Ces deux moments délimitent l’histoire encore relativement courte de la rétention administrative et des débats publics autour de leur réforme, sur lesquels reviendra cette contribution. Ils signalent d’emblée quelques traits distinctifs de l’institution, qui retiendront particulièrement l’attention. En premier lieu, son caractère problématique : enfermement extra-pénal et extra-judiciaire régi par la police, la rétention administrative a été envisagée dès les années 1970 à travers la tension qui l’oppose aux principes et aux procédures particulière à un « État de droit ». La dynamique des réformes de la rétention est sur ce plan homologue à celle des réformes de la prison : elle passe par une série de crises périodiques à l’occasion desquelles la conformité de l’institution à l’État de droit est réinterrogée, et restaurée par une transformation du dispositif existant (Salle, 2009).

3 Elle s’en distingue en revanche par la configuration socio-politique particulière dans laquelle se déroulent ces débats. On vient de le voir, la seconde particularité de la rétention est en effet d’inclure depuis 1984 la présence d’intervenants associatifs intégrés à son fonctionnement ordinaire, mais qui conservent la liberté de décrire et de remettre en cause publiquement la gestion des centres. C’est autour de cette inclusion paradoxale par l’institution de sa propre critique que se cristallise alors la tension entre rétention et État de droit. En premier lieu, parce qu’elle constitue l’objet récurrent des débats sur le statut de la rétention : à partir du milieu des années 1980, réexaminer publiquement l’organisation des CRA et sa légitimité, c’est aussi interroger simultanément le statut de sa critique « officielle », ses acteurs et ses formats légitimes. Ensuite, parce que l’inclusion à la rétention d’acteurs critiques indépendants a également dès les années 1980, un effet structurant sur la configuration même des débats : acteurs publics pouvant revendiquer une connaissance directe des conditions de rétention, les responsables associatifs sont à même d’influer sur le cadrage, voire sur l’émergence des discussions. Cette centralité liée à leur statut d’experts est toutefois affectée en retour par chaque réforme, qu’elle élargisse ou qu’elle restreigne leur capacité d’expression et d’influence sur les débats ultérieurs.

4 Ce sont ces reconfigurations qu’il s’agira de décrire ici, non pas en dressant une généalogie de la rétention comme institution, mais bien plutôt en proposant une socio-histoire de trois périodes critiques à l’occasion desquelles le statut de la rétention, et la place de la critique dans sa mise en œuvre, ont été publiquement rediscutés (Dodier, 2003) [2]. Le rapprochement de ces trois « épreuves » – qui s’échelonnent du milieu des années 1970 au début des années 2010 – est facilité par la forte stabilité de la configuration critique qui vient d’être décrite : à l’instar des « communautés épistémiques » qui orientent les réformes de la prison (Enguéléguélé, 2002), l’espace social qui s’est progressivement constitué autour de la rétention implique des protagonistes (élus politiques, fonctionnaires de l’Intérieur, responsables associatifs, journalistes spécialisés), et des formats et des terrains d’affrontement (campagnes de presse, saisie des tribunaux) récurrents. C’est au sein de ce cadre relativement invariant qu’il devient alors possible de repérer à la faveur de chaque crise l’arrivée ou le départ d’acteurs nouveaux, l’évolution de leurs relations, ou le déplacement même des problématiques autour desquelles s’établit un « consensus réformateur » (Vauchez et al., 2007). Pour finir, cette analyse des crises successives permet également de penser les « objets » autour desquels se nouent ce consensus à l’issue de chaque dispute publique – soit un changement de statut, l’élaboration de nouvelles normes juridiques, ou la production plus spécifique d’une nouvelle instrumentation pour les centres de rétention (Lascoumes, Le Galès, 2004 ; Dodier, 2003).

5 En décrivant ces réformes et les débats qui les accompagnent, on décrira en premier lieu un processus spécifique à la rétention : son institutionnalisation, comprise comme le passage progressif – mais non linéaire – d’une pratique policière informelle, dans les années 1970, à un dispositif codifié et spécialisé, animé par différents corps de professionnels (Lagroye, Offerlé, 2011).

6 Cette histoire est toutefois également l’occasion d’interroger plus généralement le statut de la critique publique des institutions répressives dans les démocraties contemporaines. La difficulté d’assumer aujourd’hui leur complet cloisonnement social a justifié la création, depuis une trentaine d’années, de dispositifs de contrôle associatifs, ou plus couramment d’agences publiques officiellement chargés d’enquêter sur leur fonctionnement et de l’évaluer. C’est le cas en France du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, auquel on peut ajouter le pôle « sécurité » du Défenseur des droits (Froment, Kaluszynski, 2011) ; l’Inspecteur des prisons britannique, de création plus ancienne, ayant également suscité quelques analyses (Hood, 1999). Si l’enfermement des migrants a été plus rarement abordé dans cette perspective, ces différentes recherches décrivent le champ critique dans lequel s’inscrit désormais l’exercice de la force publique, et les difficultés de positionnement qu’elle impose à ses acteurs : pour ceux qui contrôlent, il s’agit d’effectuer la critique d’une institution dont ils se sentent proches, quand ils n’en font pas directement partie ; pour les fonctionnaires contrôlés, il s’agit de maîtriser autant que possible l’image publique qui sera donnée de leur action (Hood, 1999 ; Meyer, 2012).

7 La première séquence critique, sur laquelle on reviendra, de l’émergence d’un tel champ critique, voit la rétention passer du rang de pratique informelle à celui d’institution, et se termine en 1984 par la publication de la première convention prévoyant la présence officielle d’intervenants associatifs dans les centres. C’est autour de ce lien conventionnel et de ses transformations que s’organiseront alors les deux crises suivantes : la seconde dispute, en 2000-2001, porte moins sur la légitimité des centres que sur la légitimité d’une présence associative en leur sein. Ce même enjeu est finalement reposé, sur un mode plus complexe, au cours de la troisième période critique examinée : l’enjeu est alors moins de remettre en cause la présence associative que d’en modifier la portée, par la démultiplication des groupes présents sur le terrain.

L’inacceptable souveraineté policière : l’officialisation de la rétention (1975-1984)

8 Le premier moment critique examiné ici revêt donc un caractère fondateur : il ouvre la série des disputes publiques prenant pour objet le confinement des étrangers en instance d’éloignement et ses réformes, mais il voit également s’assembler la configuration d’acteurs spécifique qui oriente l’émergence et le déroulement des débats des décennies suivantes. Il définit également l’essentiel de la « grammaire » dans laquelle la rétention sera thématisée par la suite : notamment son rapport problématique avec les principes et les procédures propres à l’État de droit, bien que les enjeux sur lesquels se noue cette tension se déplacent d’une controverse à l’autre (Cefaï, 2007).

L’officialisation par le scandale

9 S’il s’agit d’une première émergence de la rétention comme problème public, il est ainsi remarquable qu’elle se fasse sur le mode du scandale : c’est-à-dire dans un registre d’épreuve passant par la révélation publique de la pratique policière ordinaire – mais relativement dissimulée – de l’enfermement des étrangers expulsés, et par la thématisation de cette pratique comme « inacceptable » au regard des valeurs de la société qui la découvre (de Blic, Lemieux, 2005). Il y a donc en premier lieu révélation : en 1975, deux journalistes de l’Humanité évoquent l’existence à Marseille d’un lieu de confinement géré par les policiers locaux, réservé aux étrangers en instance d’expulsion – la seule mesure légale de renvoi forcé du territoire à l’époque – et implanté dans un hangar désaffecté du môle d’Arenc, dans l’enceinte du port autonome de la ville. Leurs articles, et la mobilisation militante qui les relaie, déclenchent une campagne locale puis nationale de dénonciation de cette pratique mal connue et juridiquement douteuse, accompagnée d’une série de recours juridictionnels visant à la faire interdire. Dénonciation d’autant plus remarquable que cette pratique routinière d’enfermement possède elle-même une histoire longue : celle du contrôle  préventif par la police des « populations flottantes »– vagabonds et migrants, prostituées, populations étrangères ou colonisées – dont le point commun était d’échapper à toute incrimination pénale, tout en constituant un désordre « social et moral » par leur seule circulation sur la voie publique (Emsley, 2007 ; Blanchard, 2011). Avec la rafle, l’internement administratif compte alors parmi les répertoires policiers constitués en routine dès la fin du XIXe siècle, précisément parce qu’il permet de discipliner et de regrouper préventivement ces groupes dans des lieux plus ou moins spécialisés – du poste de police pour quelques heures, à l’hôpital ou à l’hospice pour plusieurs jours (Blanchard, 2011).

10 Le recours à cet usage policier et préventif de l’enfermement pour la mise en œuvre des mesures d’expulsion du territoire n’a donc rien d’inédit et il n’est, comme tel, ni totalement ignoré, ni véritablement rejeté dans le contexte marseillais des années 1970. Lorsqu’il est « découvert », le hangar d’Arenc est en effet utilisé par la police locale depuis 1964, et son existence est connue des responsables de la police, mais aussi de certains magistrats et de travailleurs sociaux dont quelques-uns y interviennent régulièrement. De ce point de vue, il prolonge d’autres formes d’internement provisoire organisées par la police au même endroit, notamment au cours de la guerre d’Algérie [3]. Loin d’être totalement inconnu, le hangar d’Arenc a en revanche tout du « camp » comme forme sociale marquée par l’urgence et l’improvisation (Bernardot, 2008). Il s’agit d’une structure d’hébergement précaire, peu spécialisée, installée dans des locaux de récupération. Informelle et peu visible, la pratique de l’enfermement relève alors par excellence de la mesure de police en son sens premier : celui d’une pratique de fait, dont les policiers sur le terrain sont seuls à même d’évaluer l’opportunité et de définir la forme appropriée.

11 Si cette autonomie relative de ses gestionnaires assimile par excellence Arenc à une zone de souveraineté policière (Jobard, 2002), c’est précisément cette dimension qui débouche sur la constitution de l’enfermement des étrangers en problème public après 1975. Faire un scandale national de cette pratique localement admise suppose alors un travail de signification (Cefaï, Trom, 2001) visant à la faire connaître et à la thématiser comme intolérable. Travail en l’occurrence facilité par le contexte militant de l’après-68 : du côté des thématiques, la mobilisation contre Arenc fait écho à une série de luttes prenant pour cible la répression étatique et son opacité, a fortiori lorsqu’elle s’exerce dans des lieux de réclusion [4]. Comme une bonne partie de ces luttes, elle est alors référée à l’État de droit et à la défense des libertés – thématiques largement reprises par la gauche militante et partisane de l’époque (Agrikoliansky, 2005) – et elle se joue en grande partie devant les tribunaux : dans un contexte de forte politisation de la justice, le recours à l’arène judiciaire permet à la fois de révéler à l’occasion d’audiences publiques des pratiques policières et bureaucratiques habituellement dissimulées, et de contraindre les fonctionnaires visés en obtenant une condamnation judiciaire à laquelle ils doivent légalement se soumettre (Israël, 2009 ; Bérard, 2013). À ce renouvellement des thématiques et des répertoires d’action s’ajoute l’émergence de nouvelles organisations, focalisées sur la défense des étrangers et de leurs droits, dans un contexte où leur gestion relève encore largement du pouvoir discrétionnaire des fonctionnaires de guichet (Spire, 2005). C’est le cas par excellence du GISTI, auquel on peut ajouter l’attention renouvelée au droit des étrangers d’organisations plus anciennes, telles que la Ligue des droits de l’homme ou la Cimade (Agrikoliansky, 2002 ; Drahy, 2004 ; Israël, 2003).

12 Dans un contexte national de limitation de l’immigration légale dès 1972, une série de réseaux militants spécialisés favorisent donc le repérage et la diffusion des activités policières autour d’Arenc. Le scandale éclate significativement lorsque ces dernières entrent dans une contradiction éclatante avec la mise en œuvre de procédures judiciaires codifiées : en 1975 en effet, on signale deux disparitions suspectes de jeunes gens, tous deux engagés devant les tribunaux dans des procédures auxquelles ils ont par conséquent été soustraits. Lorsqu’il s’avère quelques jours plus tard qu’ils ont été discrètement arrêtés et placés à Arenc avant d’être relâchés, l’autonomie évidente des policiers vis-à-vis du droit et de ses procédures officielles suscite rapidement l’attention de la presse de gauche, et des organisations regroupant des praticiens du droit (Panzani, 1975). Au Syndicat des avocats de France se joignent alors les responsables locaux du Mouvement d’Action Judiciaire (MAJ) et du Syndicat de la Magistrature (SM), trois organisations déjà rassemblées au sein du Collectif des libertés de Marseille, créé au début des années 1970.

13 Au nom du collectif ou de leur organisation spécifique, ce sont ses membres qui mènent l’essentiel de la mobilisation au cours des années qui suivent. Elle se déploie sur deux terrains distincts, mais investis simultanément et de façon coordonnée. En premier lieu la scène médiatique locale puis nationale – notamment la presse écrite, la forte diffusion du thème de l’État de droit favorisant la montée en généralité du « cas Arenc », et son cadrage comme atteinte intolérable aux libertés (IEP/FNSP, 2015). Les prises de positions des différentes organisations font plus spécifiquement osciller Arenc entre deux figures. En premier lieu celle de la prison de police, inacceptable en ce qu’elle est indépendante de la justice pénale et voit les policiers constituer une « administration pénitentiaire parallèle » (Le Monde, 25/04/1975), voire ressusciter le régime des « lettres de cachet » (Le Monde, 30/12/1977) pour mettre en place une détention « clandestine » ou « sauvage » (Libération, 23/04/1975). Ensuite, une référence pure et simple au camp, tout aussi illégitime puisqu’elle supposerait de « composer avec [un] véritable droit d’exception » (Libération, 25/04/1975), amenant finalement le porte-parole du Comité de défense des libertés à demander « quel est le texte de loi qui autorise le ministre de l’Intérieur à ouvrir des camps d’internement » (Libération, 04/04/1977). L’usage médiatique de la référence à l’État de droit permet donc d’exclure Arenc du champ des pratiques juridiquement et moralement acceptables. Mais il permet plus largement d’interroger le caractère réellement démocratique de l’État, en dénonçant l’impunité, voire l’organisation délibérée des abus policiers par la hiérarchie de l’Intérieur. Arenc est alors un cas, peut-être pas isolé en France, d’un enfermement arbitraire touchant aujourd’hui les suspects étrangers, mais pouvant frapper demain les opposants politiques (Panzani, 1975).

14 Cette dénonciation médiatique s’articule avec un investissement intensif de l’arène juridictionnelle : dès le printemps 1975, deux plaintes pour séquestration arbitraire sont déposées par des étrangers passés par Arenc ; elles aboutissent finalement en 1977 à la mise en cause du Préfet de police de Marseille par la Chambre criminelle de la Cour de Cassation. Les suites de ces actions soulignent à merveille les possibilités et les limites de l’usage militant du droit : dans un premier temps en effet, l’ouverture de procédures judiciaires interdit aux fonctionnaires de l’Intérieur de nier l’existence d’Arenc, les forçant au contraire à apporter une réponse juridiquement acceptable à leurs adversaires. Le 21 novembre 1977, une circulaire autorise ainsi le maintien des étrangers en instance d’expulsion dans les établissements pénitentiaires pour une durée maximale de sept jours, au-delà de laquelle ils devront être assignés à résidence (Lhuilier, 2007). L’adoption de ce texte relance le débat public, mais resserre son cadrage juridique et l’apparente désormais à une controverse technique entre experts juristes (Chateauraynaud, Torny, 1999). Son format autorise immédiatement de nouvelles initiatives militantes : le Gisti et le Syndicat de la magistrature saisissent le Conseil d’État pour obtenir son annulation. Lorsqu’ils l’obtiennent effectivement, c’est toutefois sur un motif de pure forme : s’ils considèrent que le décret est techniquement mal rédigé, les conseillers estiment légitime la « détention provisoire » des étrangers en instance d’expulsion. L’adoption d’un nouveau décret formellement conforme en décembre 1978 entraîne un abandon des plaintes, et clôture alors la phase scandaleuse de la discussion. Passant dans le champ du droit, la rétention peut être pleinement constituée en institution d’État, jusqu’à inclure la critique associative à sa propre organisation.

Légalisation de la rétention et institutionnalisation de sa critique

15 L’officialisation réglementaire de la pratique de l’enfermement correspond en effet moins à une disparition du débat public qu’à son déplacement dans d’autres arènes et vers d’autres thématiques. Entre 1980 et 1984, on résumera cette évolution à deux grandes phases. Une phase parlementaire tout d’abord, possédant sa dynamique historique propre : elle résulte du travail de politisation de la question de l’immigration largement coordonné par les directions administratives chargées de la gérer, tout au long des années 1970 (Laurens, 2009). C’est dans cette perspective que se comprennent l’arrêt progressif de l’immigration de travail légale de 1972 à 1975, puis l’adoption d’une législation réformant pour la première fois le régime de l’expulsion du territoire en 1979. La discussion de cette modification législative s’inscrit toutefois dans un double cadrage discursif, partagé par l’ensemble des forces politiques de gouvernement au moins jusque dans les années 2000, et dans lequel s’énoncera désormais le « problème de l’immigration » et de son traitement. Une première dis-  tinction cardinale s’instaure entre les étrangers « réguliers »– qu’il s’agira désormais d’« inté-   grer »– et les « irréguliers »– qu’il faudra en revanche éloigner : ils deviennent les cibles principales de l’expulsion du territoire et de ses déclinaisons ultérieures – reconduite à la frontière, obligation de quitter le territoire français – qui toutes visent les étrangers sans titre de séjour (Weil, 2005 ; Lochak, 1998). Le second cadrage contraignant en découle : il fait du dispositif d’éloignement, et de la rétention qui en fait partie, un ensemble d’institutions dont la légitimité fait l’objet d’un large consensus, et cesse progressivement d’être discutée.

16 Ce déplacement des problématiques fait en revanche peser de nouvelles contraintes sur les discours politiques, mais également sur les innovations institutionnelles qu’ils produisent. Le contrôle des populations étrangères longtemps laissé au pouvoir discrétionnaire des fonctionnaires est ici partiellement réexaminé et constitué en objet de législation – ce qui suppose son entrée dans l’arène parlementaire. Aux restrictions déjà imposées à l’action publique par la jurisprudence des tribunaux s’ajoutent alors celles qui pèsent sur les assemblées, notamment à travers le contrôle préalable du Conseil constitutionnel. La référence à l’État de droit y est mobilisée d’autant plus fortement, mais au sein d’un agencement discursif renouvelé : elle sert moins à contester les réformes en matière de contrôle de l’immigration qu’à confirmer au contraire leur légitimité en leur apportant une série de correctifs. L’État de droit se décline donc en une série de dispositifs et d’instruments – contrôles juridictionnels, voies de recours, limites temporelles à l’enfermement – adjoints aux procédures répressives, et dont la sophistication croissante accompagnera par la suite l’accentuation des contrôles.

17 L’officialisation législative de la rétention témoigne par excellence de cette intégration de l’État de droit à l’organisation institutionnelle du renvoi forcé des étrangers. La mesure est prévue initialement dans les lois Bonnet (janvier 1980) et Peyrefitte (février 1981), mais immédiatement limitée dans le temps par le Conseil constitutionnel. L’alternance politique de 1981, en revanche, ne l’affecte pas fondamentalement : la loi Questiaux, votée au mois d’octobre par la nouvelle majorité socialiste – et présentée comme une loi de protection des libertés individuelles – réaffirme la légitimité du renvoi forcé des étrangers sans titre et définit plus précisément encore l’organisation de la rétention. Elle est désormais prévue pour un maximum de 7 jours dans des « locaux ne relevant pas de l’administration pénitentiaire », et assortie, après intervention du Conseil Constitutionnel, d’un contrôle juridictionnel assuré par le Juge délégué du tribunal de grande instance. Désormais codifiée, la rétention s’inscrit dans une dynamique d’innovation institutionnelle que les décennies qui suivent ne feront qu’amplifier : le recours à l’enfermement se développe, chaque étape de ce développement s’accompagnant de l’ajout à l’institution de dispositifs de protection propres à l’État de droit.

18 À ce schéma, la seconde phase de l’officialisation ajoute au début des années 1980 un nouvel ensemble d’instruments, d’acteurs et de scènes publiques, lui aussi intégré à la configuration sociale spécifique au sein de laquelle se joueront à l’avenir les réformes de la rétention. Le nouvel instrument est une convention : celle qui relie à partir de 1984 le ministère des Affaires sociales au Comité inter-mouvements pour l’aide aux déplacés et aux évacués (Cimade), association d’obédience protestante dont les bénévoles pourront désormais intervenir par équipes dans les centres de rétention pour assurer « l’accompagnement social » des étrangers, auquel s’ajoute une mission d’« information juridique » en 1990.

19 Du côté du ministère, ce rapprochement s’inscrit dans la logique « d’administration consultative » des premiers gouvernements de F. Mitterrand (Barthélémy, 2000) [5]. Pour les responsables de la Cimade, il se justifie d’emblée par la possibilité qu’il offre aux membres de l’association de « témoigner » publiquement des conditions d’enfermement des étrangers ; mais aussi de garantir que ces conditions mêmes demeurent acceptables, et irréductibles à la scandaleuse précarité d’Arenc [6]. Leur initiative s’enracine toutefois plus fondamentalement dans leur positionnement public vis-à-vis du contrôle de l’immigration, qui distingue à l’époque la Cimade au sein du champ associatif : sa direction a officiellement reconnu en 1982 la légitimité de l’arrêt de l’immigration et partant du contrôle des frontières, alors qu’une majorité des organisations militantes le rejettent explicitement, ou s’abstiennent tout au moins de se prononcer. Au milieu des années 1980, l’intervention de la Cimade paraît alors d’autant moins acceptable que la rétention elle-même demeure illégitime aux yeux de ses partenaires militants : au niveau national comme au niveau local à chaque implantation d’un centre, les critiques de la « collaboration » de l’association avec les pouvoirs publics se multiplient (Drahy, 2004) [7].

20 L’apaisement progressif de ce débat dans les années qui suivent tient toutefois aux transformations réelles imposées au fonctionnement de la rétention par la présence associative. Autour de l’instrument conventionnel ajouté à l’organisation des centres de rétention se constitue progressivement un « acteur-réseau » particulier, impliquant les membres de la Cimade, mais aussi d’autres militants associatifs déjà mobilisés autour des droits des étrangers, dont ils constituent les relais au cœur du dispositif de rétention (Lascoumes, Le Galès, 2004). Au niveau local, cette configuration inédite permet d’intervenir rapidement sur les dossiers d’étrangers les plus urgents. Au niveau national, elle contribue à faire émerger autour de la rétention une série d’espaces et de publics critiques, dans lesquels s’inscriront les réformes ultérieures. La mission officielle des intervenants dépasse en effet le seul accompagnement social et juridique : ils sont également chargés de rédiger à l’attention du Secrétaire d’État aux immigrés un rapport annuel listant les points problématiques sur le terrain et proposant des modifications. Théoriquement confidentiels, ces rapports alimentent pourtant les prises de position publiques des responsables de l’association. Dès le début de leurs activités, les intervenants Cimade – à l’époque des bénévoles – revendiquent en effet la liberté de critique que permet à leur sens leur statut non-gouvernemental.

21 Le temps de mise en place des treize premiers CRA entre 1985 et 1988 correspond alors à une période d’expérimentation des limites et des formes légitimes de cette critique, les situations rapportées par les équipes de terrain faisant régulièrement l’objet d’une réflexion en interne. Les hésitations des responsables de l’association reflètent alors l’ambivalence durable de sa position. La critique militante doit tout d’abord être canalisée : ne s’exprimer que de manière épisodique, sur des questions jugées suffisamment saillantes pour que leur évocation publique paraisse nécessaire, et en se pliant aux formats socialement acceptés de la prise de position associative – le communiqué, la conférence de presse. Elle doit simultanément être suffisamment régulière pour éviter l’assimilation de la Cimade aux administrations répressives que ses intervenants côtoient sur le terrain, et pour entretenir au contraire la vision d’une distance sociale et morale entre acteurs militants et acteurs policiers. Dans la même perspective, cette récurrence du discours critique doit plus que jamais mettre à distance le souvenir de l’arbitraire policier d’Arenc, auquel l’action de la Cimade ne peut se permettre d’être associée ; et lui substituer l’image publique de centres contrôlés et ouverts sur l’espace public, où l’intervention associative reste dès lors acceptable (Drahy, 2004) [8].

22 À la fin des années 1980, c’est donc une configuration complexe et inédite qui s’est mise en place autour des centres de rétention. À partir d’une pratique policière informelle, le processus d’institutionnalisation qui s’enclenche diversifie les acteurs engagés dans la conception et dans les futures réformes de la rétention, mais aussi les registres dans lesquels la rétention est décrite et investie pratiquement. Institutionnalisés, les centres de rétention peuvent en premier lieu être développés en tant que relais essentiels de l’éloignement du territoire. Désormais intégrés dans les cadres et les procédures ordinaires de l’action publique – et notamment dans les budgets et les programmes immobiliers du ministère de l’Intérieur – ils peuvent sortir de l’urgence et de la précarité dans les années qui suivent, tandis que leurs règles de fonctionnement s’harmonisent et se rationalisent.

23 La condition paradoxale de ce développement de l’enfermement administratif est toutefois l’intégration à son fonctionnement de sa propre critique, dans un mouvement qui tout à la fois contraint et relance son institutionnalisation. Il la contraint, au sens où les centres de rétention sont inscrits dans un horizon public où leur réglementation mais aussi leur pratique sont désormais constitués en objets d’enquête critique par des acteurs « non gouvernementaux ». Il la relance, en ce que les formes prises par cette critique « instituée » sont par hypothèse réformistes : intégrée au fonctionnement de l’institution, l’activité dénonciatrice de la Cimade ne remet jamais en cause sa légitimité de principe, mais ne peut qu’en exiger des améliorations. Le recours au terrain juridique et à l’exigence du respect des libertés individuelles relève par excellence de cette logique : amenant les militants associatifs à s’adresser à l’État dans le « langage du droit » qu’il a lui-même codifié, ce format critique impose une discipline au discours militant, mais lui permet en contrepartie d’influer directement sur les politiques publiques. À la fin des années 1980 pourtant, cette orientation juridique de l’activité de la Cimade et l’autonomie critique dont peuvent disposer ses membres en rétention ne bénéficient encore d’aucune reconnaissance officielle. Elles se confirment en revanche à l’issue d’un nouveau débat public, au début des années 2000.

L’exigence de transparence : la consolidation d’une configuration critique au seuil des années 2000

24 La décennie 2000 s’ouvre donc sur une nouvelle mise à l’épreuve de la légitimité de la rétention au sein de l’État de droit, mais dans un cadre prédéfini, celui de la configuration d’acteurs qui vient d’être décrite. Il est d’ailleurs significatif qu’elle émerge à contretemps. Alors que le contrôle de l’immigration fait l’objet de débats et de mobilisations de grande ampleur lors du vote des lois Pasqua-Debré entre 1993 et 1997, la rétention n’y occupe qu’une position discrète et purement « référentielle », celle d’un simple relais de la répression dont le statut, pourtant resté précaire, n’est pas interrogé (Enguéléguélé, 1996). Il est en revanche problématisé en 2000-2001, dans un contexte où la victoire d’une majorité de « gauche plurielle » en 1997 tend à apaiser le débat sur l’immigration. La temporalité de la réforme n’est donc plus celle des réformes législatives et des débats parlementaires, mais celle, plus confidentielle, de la révision technique des instruments réglementaires ou conventionnels qui organisent la rétention. C’est de fait avec l’élaboration d’un décret définissant pour la première fois le statut des CRA que les premières discussions débutent en janvier 2000. Mais c’est surtout à l’automne 2000 qu’une controverse publique émerge, lorsqu’une seconde version de ce texte remet frontalement en cause la convention qui organise l’intervention de la Cimade en rétention.

25 Ce cadrage « technique » influence largement la teneur des débats. Il tend tout d’abord à en effacer toute interrogation sur la légitimité même du recours à l’enfermement, au profit d’une discussion sur les seuls ajustements dont il doit faire l’objet pour être conforme aux principes et aux règles de l’État de droit. Limiter ainsi la discussion à la seule révision des règlements et conventions qui régissent les CRA, c’est toutefois soulever de nouveaux enjeux, autrement plus complexes : on l’a indiqué, le débat porte dès lors non seulement sur le statut de la rétention, mais sur la configuration même du débat, ses acteurs et ses registres légitimes.

26 La première phase de la discussion, c’est donc la rédaction d’un projet de décret proposant la première définition positive des « Centres de rétention » et de leur régime juridique. Si cette première mouture n’est guère débattue, elle fournit malgré tout l’occasion d’un premier cadrage du débat, qui fait de la présence associative en rétention une dimension essentielle de la légitimité des centres. Les responsables de la Cimade ne sont d’ailleurs pas étrangers à cette évolution, en raison même de leur multipositionnalité : dès mars 2000, ils sont représentés au sein de la Commission nationale consultative des Droits de l’homme appelée à examiner le texte [9]. Si l’avis final de la Commission ne fait l’objet que d’une reprise discrète dans la presse nationale, il tend à confirmer l’ancrage institutionnel du travail associatif en rétention, en estimant que son rôle, crucial, doit être d’assurer « l’effectivité des droits » des étrangers placés en rétention.

27 Il en va de même, dans la suite de la discussion, de la possibilité plus générale pour les intervenants Cimade de dénoncer publiquement les abus constatés en rétention. Dans ce cas également, une pratique militante classique – la dénonciation publique – est requalifiée en ressource indispensable au bon fonctionnement de l’institution : en l’occurrence, elle doit permettre de satisfaire à l’exigence de « transparence » des centres. Lorsqu’elle émerge à l’automne 2000, cette nouvelle problématique suscite toutefois un affrontement de plus grande ampleur. S’appuyant sur un rapport confidentiel remis au ministère de l’Emploi et de la solidarité, les services de l’Intérieur ont en effet rédigé au cours de l’été une seconde version du décret : comme la version précédente, il définit précisément le statut des centres et précise notamment les droits des personnes retenues, désormais clairement distingués des détenus incarcérés dont le régime est nettement plus restrictif. S’il énumère également les professionnels intervenant en rétention, il réduit toutefois l’assistance aux retenus à un simple « accompagnement social » qu’elle confie à une administration, l’Office des Migrations Internationales (OMI, actuel Office français de l’immigration et de l’intégration), tout en prévoyant la présence uniquement résiduelle d’associations pour des tâches « humanitaires ».

28 Le lien conventionnel constitué entre les associations et l’État est ici frontalement remis en cause. La radicalité de l’attaque et l’absence de toute concertation déterminent alors largement le développement d’une mobilisation inter-associative autour de la Cimade, à partir d’octobre 2000. La réémergence d’un débat public élargi sur le statut de la rétention ne tient toutefois pas seulement à la coordination des groupes militants et de leurs ressources : les enjeux soulevés à propos du décret « rétention » entrent également en résonance avec ceux qui sont débattus, au même moment, à propos d’autres formes de réclusion (Cefaï, 2007 ; Snow, Benford, 1988). Du coté des zones d’attente, l’année 2000 a notamment été émaillée d’incidents liés par leurs commentateurs à l’absence de toute présence associative sur les lieux ; pour l’espace carcéral, le « rapport Canivet » a préconisé de même l’amélioration du « contrôle extérieur des prisons » en mars 2000 (Salle, 2011). C’est par le même biais que le thème de la « transparence » de la réclusion, déjà mobilisé sur les prisons, est réinvesti à propos de la rétention. La succession de ces débats dans un temps particulièrement court facilite in fine la transposition de l’un à l’autre des problématiques et des représentations – transposition d’autant plus aisée que les acteurs publics (journalistes, parlementaires ou responsables associatifs) engagés dans ces différentes disputes sont souvent les mêmes, ou font partie des mêmes réseaux.

29 Si les responsables de la Cimade tentent dans un premier temps de négocier directement avec les administrations la modification du projet de décret, une mobilisation publique est lancée au début du mois d’octobre 2000, rassemblant autour de la Cimade les organisations spécialisées dans la défense des droits des migrants – le Gisti, la Ligue des droit de l’homme, le Mrap, auxquelles s’ajoutent des organisations assurant plus ponctuellement la prise en charge des migrants, notamment Médecins du Monde. Lorsque paraît le premier communiqué public de la Cimade le 2 octobre 2000, ses rédacteurs peuvent alors se référer aux débats de l’année écoulée, pour évoquer leur espoir déçu d’une « généralisation et [d’]une reconnaissance du rôle des ONG dans les lieux de privation de liberté (centres de rétention, zones d’attente, prisons), traduisant ainsi une conception moderne de l’État de droit » [10].

30 Dans le débat qui suit, la présence d’une association indépendante en rétention est alors thématisée en référence à la transparence de l’institution, plus que jamais réclamée à deux niveaux distincts : il s’agit à la fois de la transparence de la procédure d’élaboration du décret, la consultation de la CNCDH ayant laissé la place à des arbitrages ministériels secrets sur un projet encore non publié, et de la transparence des centres de rétention eux-mêmes, qu’un départ de la Cimade priverait de toute visibilité critique. Nouveau déplacement de la problématique, dont on peut retracer les conséquences différenciées sur les discours des protagonistes dans les semaines qui suivent. Du côté du ministère de l’Intérieur, il s’agit pour les fonctionnaires de se défendre de toute accusation « d’opacité », en faisant au contraire la démonstration de l’ouverture des CRA au public : au communiqué de la Cimade du 2 octobre, répond alors la visite du centre de rétention de Vincennes organisée le 13 pour la presse, et la distribution aux journalistes présents d’une note précisant que le rôle de la Cimade en rétention n’est en aucun cas remis en cause.

31 De leur côté, les acteurs associatifs qui s’associent dans un mouvement collectif à partir de la fin octobre paraissent favorisés par l’évolution du débat. Aux garanties données par la note ministérielle s’ajoute en effet le même jour la diffusion directe par la presse d’une nouvelle version du décret, remaniée par les conseillers d’État : un nouvel article y prévoit la présence en rétention d’une ou plusieurs associations devant « permettre l’exercice effectif de leurs droits par les étrangers retenus dans un centre ou un local administratif ». Cet avis particulièrement autorisé est, de fait, largement évoqué dans la mobilisation inter-associative des semaines qui suivent. Le nouveau cadrage public de l’enjeu de la rétention pèse toutefois également sur le positionnement public des associations, et révèle ici leur déplacement depuis les années 1980 : en l’occurrence, la majorité des organisations impliquées s’accordent pour exiger, dans un communiqué commun, la garantie du « rôle qui doit être reconnu aux associations non gouvernementales dans les lieux de rétention : l’aide quotidienne aux étrangers dans l’exercice de leurs droits, le regard extérieur qui permet la transparence », un débat interne ayant auparavant conduit à écarter explicitement tout débat sur la légitimité de la rétention elle-même. Les responsables de la Fasti et du Gisti sont en l’occurrence les seuls à refuser ce cadrage jugé restrictif [11].

32 Si les acteurs associatifs s’alignent donc collectivement sur la discussion du seul contrôle associatif de la rétention, leur position publique est finalement appuyée et relancée par un ultime événement, émanant d’un parlementaire auparavant extérieur au débat, mais qui le relance et en l’occurrence le conclut par son intervention. Le 14 novembre 2000, le député PS Louis Mermaz dépose à l’Assemblée nationale un avis présenté au nom de la Commission des Lois de l’Assemblée, dans lequel il rend compte en termes particulièrement critiques des 7 visites de centres de rétention et de zones d’attente qu’il a effectuées au cours du mois d’octobre. Censé contribuer à la préparation du projet de loi de finances pour 2001, le document adopte d’emblée le ton du réquisitoire contre des espaces qualifiés d’« horreur  de la République »– expression systématiquement reprise dans la presse. Pour le député, cette charge critique prolonge explicitement le travail de la Commission d’enquête qu’il a présidé quelques mois auparavant sur l’état des prisons françaises [12]. Au-delà, elle s’insère explicitement dans le débat en cours sur la présence associative en rétention : associant le contrôle indépendant des CRA à celui des prisons, L. Mermaz insiste dans chacune de ses interventions sur la nécessité d’un maintien de la Cimade dans les lieux.

33 On assiste donc à la conjonction d’un discours associatif, juridictionnel, et parlementaire, autour du maintien d’un lien entre l’État et la Cimade d’autant plus difficile à supprimer qu’il préexiste au débat, et paraît avoir fait ses preuves. Le décret finalement publié le 19 mars 2001 reflète ce rapport de forces, et débouche sur une réorganisation durable du rapport entre administration et champ associatif autour de la rétention. Il opère en premier lieu une spécialisation des « centres de rétention administrative » – il s’agit désormais de leur nom officiel – définis par une liste arrêtée au niveau ministériel et placés sous l’autorité des préfets. Ils incluent désormais des actions « d’accueil, d’information, de soutien moral et psychologique » confiées à l’Office des Migrations Internationales (OMI, actuel OFII, voir supra), mais ils doivent aussi « permettre l’exercice effectif de leurs droits par les étrangers maintenus », via une convention passée avec « une association à caractère national, ayant pour objet la défense des droits des étrangers ». Deux arrêtés, parus tous deux le 24 avril 2001, précisent l’équipement matériel et le modèle national du règlement intérieur des centres.

34 Les « droits des personnes retenues » sont donc officiellement déclarés, dans leur ambiguïté : consolidant l’institution, ils rendent son existence un peu moins contestable ; permettant la protection des migrants, ils s’accompagnent d’une confirmation du rôle des associations dans ce qui est désormais une mission d’actualisation « effective » de leurs droits. Les conditions d’élaboration du texte marquent également un déplacement du rapport de force, favorable pour quelques années aux acteurs associatifs. C’est à la lumière de cette position de force de l’association que l’on peut comprendre les initiatives des responsables de la Cimade dans les mois qui suivent la parution du décret : en juillet 2001, le rapport annuel de la Cimade sur la rétention est pour la première fois publié sous la forme d’un volume relié, qu’il conservera pour les années qui suivront avec l’accord tacite de l’administration.

35 C’est dans la même perspective que l’on peut analyser la réorganisation de l’action de la Cimade à l’issue de ce nouvel épisode critique, et sa professionnalisation autour de la maîtrise technique du savoir juridique : c’est par excellence dans les facultés de droit – du côté des masters de libertés publiques notamment – que les intervenants seront désormais recrutés, tandis que la formation interne est renforcée. Au sein de la Cimade, l’héritage du bénévolat protestant mu par un seul engagement moral évangélique entre plus directement en tension avec une autre logique : celle d’une organisation plus entrepreneuriale, ou des salariés-techniciens font carrière autant qu’ils font œuvre militante (Marcos, 2003).

36 À l’issue de cette nouvelle crise, ce n’est donc pas seulement l’organisation des centres de rétention qui se consolide, mais également la configuration critique dans laquelle elle s’insère, ses acteurs – à commencer par les intervenants Cimade, mais aussi les réseaux qui les unissent à leurs interlocuteurs – gagnant une reconnaissance juridique partielle. Cette consolidation s’incarne également dans le déplacement des enjeux désormais associés à la rétention administrative. Si l’existence même des centres n’est plus que marginalement mise en cause, la présence associative sur les lieux paraît elle aussi peu attaquable dans son principe. Par-là même, les centres s’affirment comme lieux de contestation juridique des mesures d’éloignement du territoire – à travers le conseil juridique assuré par les intervenants – et comme espaces voués à la « transparence » – à travers la publication annuelle du rapport de la Cimade, mais aussi à travers l’activité des multiples organisations qui la constituent en objet d’enquêtes et de rapports publics. C’est dans cette économie du droit et de la visibilité que s’inscrit la dernière séquence de réforme de la rétention.

L’éclatement de l’intervention associative : 2007-2010

37 Les premières années de la décennie 2000 voient s’accentuer la spécialisation des centres et la professionnalisation de leur personnel. Côté prise en charge, chaque centre abrite désormais une équipe médicale, les travailleurs sociaux de l’Omi, et enfin une équipe d’intervenants Cimade, à la mission juridique clairement spécifiée. Côté surveillance, l’administration pénitentiaire cède progressivement la place, à la fin des années 2000, aux salariés d’entreprises privées spécialisées dans la literie et la restauration de collectivités ; au cours de la même période, la Gendarmerie et la Police Nationale cèdent la direction de l’ensemble des CRA à la Police aux Frontières (Paf). Désormais pérennisé, le dispositif de rétention entre également dans une ère de rénovation des centres existants et de construction de nouvelles structures [13]. Ces évolutions accompagnent elles-mêmes le durcissement spectaculaire du contrôle répressif de l’immigration, engagé sous le ministère puis sous la présidence de Nicolas Sarkozy (Carvalho, Geddes, 2012). La rétention n’y occupe une fois de plus qu’une position référentielle, qui justifie toutefois son développement. La durée maximale de rétention passe ainsi de 12 à 32 jours en 2003, puis à 45 jours en 2011. Elle constitue également les centres en lieux privilégiées d’enquête et de collecte de données, l’insérant dans un régime d’expertises croisées et de mises en visibilité concurrentes : aux chiffres de la rétention publiés par les ministères répondent ceux de la Cimade, tandis que les rapports de l’association s’ajoutent aux comptes rendus de visite du Comité de prévention de la torture du Conseil de l’Europe ou encore, à partir de 2008, des membres du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

38 C’est dans ce contexte qu’un nouveau débat public émerge à partir de 2008, avec un déclencheur identique à la dispute de 2000 : la préparation d’un décret réformant à nouveau le régime conventionnel de l’intervention associative en rétention. Il est en l’occurrence précédé d’une modification technique intervenue en 2003, et peu commentée à l’époque : à cette date, la mission des intervenants a été redéfinie en « prestation d’information juridique » soumise au droit commun des marchés publics. Plus que jamais, cette modification discrète d’un instrument affecte dans son ensemble l’acteur-réseau constitué autour de lui (Lascoumes, Le Galès, 2004) : en l’occurrence, elle autorise quelques années plus tard une refonte spectaculaire de la présence associative en rétention et du statut de sa critique. Dès 2007, les services du nouveau ministère de l’Immigration prennent en effet contact avec plusieurs responsables d’associations pressenties pour partager avec la Cimade la mission d’assistance auprès des retenus – et dont le choix tient avant tout à la « modération » supposée de leur engagement politique, opposée à la radicalité alléguée de l’association protestante. Informés de la préparation d’un nouveau décret, les responsables nationaux de la Cimade commencent là encore par multiplier les échanges informels avec ceux du ministère début 2008 (Slama, 2011).

39 Le dialogue se rompt toutefois au cours de l’année en raison de la série de révoltes qui agitent plusieurs centres de rétention, sans rapport direct toutefois avec la présence de la Cimade sur les lieux [14]. La couverture médiatique inédite dont ils font l’objet – et qui culmine avec l’incendie du centre de Vincennes en juin 2008 – réactive toutefois l’enjeu de la maîtrise étatique de l’information sur les conditions de rétention (Tassin, 2011). Si les critiques publiques des responsables de la Cimade restent incontestablement moins radicales [15], leur regain d’activité critique au cours de l’épisode amène les responsables ministériels à durcir leur position dans la version définitive du décret, publiée le 22 août 2008.

40 L’innovation principale du texte est d’ouvrir le marché public de l’assistance aux retenus à toute « personne morale », ouvrant donc l’intervention au para-public ou aux cabinets d’avocats autant qu’aux structures associatives, tout en interdisant par ailleurs l’intervention coordonnée d’un groupement d’associations. Huit groupes distincts devront donc travailler au sein de huit lots géographiques, dont l’attribution s’effectuera au moyen d’un appel d’offres. Mis en ligne le 28 août, ce dernier ajoute de nouvelles restrictions à l’action associative : les prestations évoquées concernent une simple « information » par « la remise d’une documentation », la « formation de base avec un minimum de connaissances juridiques » ne comptant que pour 15 % dans les critères d’appréciation de la valeur technique de l’offre. Une clause supplémentaire soumet les prestataires à « un devoir de neutralité et de confidentialité », interprété par les responsables associatifs réunis autour de la Cimade comme une remise en cause de leur parole publique.

41 Dès l’automne 2008, les deux textes suscitent alors une nouvelle mobilisation inter-associative, dont la configuration est toutefois différente des précédentes. Autour de la Cimade, ce sont les associations spécialisées dans la défense des droits des étrangers qui se rassemblent dans un premier temps : les prises de position spécifiques à chaque groupe (Réseau éducation sans frontières le 10 septembre, le Syndicat des avocats de France le 12) sont ponctuées par la publication de deux communiqués inter-associatifs, et enfin par le lancement d’une pétition le 6 octobre 2008 et la publication d’une lettre ouverte au ministre de l’Immigration. Ces différents textes reprennent des thématiques communes : la marginalisation de la dimension juridique de l’assistance prévue par l’appel d’offres, et les atteintes au contrôle associatif critique sur la rétention, tant en raison du devoir de réserve imposé aux prestataires, que sous l’effet du morcellement géographique de leur intervention.

42 Si l’on peut dès lors considérer qu’une arène associative relativement homogène se reconstitue autour de la Cimade, la particularité de ce nouvel affrontement public est d’impliquer d’autres groupes, nouveaux venus dans les débats sur la rétention : c’est le cas par excellence de l’actuelle association Coallia (à l’époque Association pour l’accueil et la Formation des Travailleurs Migrants, ou Aftam), d’Adoma (ex-Sonacotra) et de la Croix Rouge, qui ne répondent finalement pas à l’appel d’offres, ou de l’Ordre de Malte dont les responsables votent en revanche le principe d’une candidature, dans une perspective originellement plus « humanitaire » que juridique [16]. Plus proches de la défense des droits des étrangers mais caractérisées par une double tradition de coopération avec les administrations et de modération de leur discours public, France Terre d’Asile et Forum Réfugiés répondent également à l’appel [17].

43 Plus qu’une division du champ associatif autour de la défense des droits – les organisations déjà mobilisées en 2000-2001 sont à nouveau signataires des textes de soutien à la Cimade, à l’image du Gisti, du Mrap, de la Ligue des droits de l’homme ou encore du Syndicat des avocats de France et du Syndicat de la Magistrature – la transformation de la convention en appel d’offres débouche ici sur un élargissement mais aussi un éclatement de l’espace social de l’intervention associative. Dans les méthodes de négociation tout d’abord, au sens où l’appel d’offres ouvre une négociation large, là où le réseau d’action publique unissant auparavant la Cimade à l’État permettait de négocier la reconduite des conventions dans une relative confidentialité. Sur le fond ensuite, puisque les prestations cessent désormais d’exiger la spécialisation juridique qui marque particulièrement la défense militante des étrangers depuis les années 1970 [18].

44 Au regard de cette ouverture initiale, la suite de la discussion témoigne toutefois d’un repli sur les acteurs et les formats déjà mobilisés par les débats précédents : ce sont les cadres de la Cimade et des groupes de défense des droits des étrangers qui engagent la lutte contre le nouveau texte, et c’est une fois de plus le terrain juridictionnel qu’ils investissent. Si leur succès devant les tribunaux n’est que partiel, il réaffirme l’inscription de l’assistance juridique associative dans l’ordre institué de la rétention. Son premier résultat est en effet l’annulation de l’appel d’offres ministériel, « la réalisation satisfaisante des prestations » du marché considéré supposant pour le juge la « maîtrise confirmée des règles spécifiques du droit des étrangers » par les intervenants (arrêt du Tribunal administratif de Paris, 30 octobre 2008). La tentative d’annulation du nouveau décret réglementant la rétention est en revanche un demi-échec. Le texte est finalement validé par les Conseillers d’État, qui accompagnent toutefois leur décision d’une réserve d’interprétation : pour être juridiquement acceptables, les textes encadrant la présence associative en rétention ne doivent « pas limiter le contenu de [la] convention à des prestations d’information », mais prévoir également l’aide active à la rédaction de recours (Arrêt du Conseil d’État, 3 juin 2009, Cimade et al.).

45 Si l’intervention en rétention d’une pluralité d’associations sélectionnées sur appel d’offres  est donc confirmée, le caractère juridique – et non purement « social » ou « humanitaire »– de leur intervention est simultanément consolidé ; il est même intégré à l’organisation de la rétention au point d’en devenir une caractéristique technique, telle qu’elle est définie par le Code des marchés publics. En ce sens, on peut donc considérer avec Serge Slama (2011) que l’exigence juridique d’une expertise associative sort paradoxalement renforcée de l’épreuve. Cette consolidation s’effectue pourtant au prix d’une modification importante de la configuration d’acteurs critiques engagés dans le fonctionnement de la rétention et son contrôle.

46 Premier élément, directement issu des résultats du second appel d’offre : l’intervention associative se distribue désormais en huit lots géographiques, attribués à cinq organisations différentes, et dotés d’un budget global de 46 millions d’euros. La Cimade y représente encore plus de la moitié des centres, mais le retrait d’une partie de la rétention s’est avéré coûteux pour l’association, contrainte à adopter un plan de sauvegarde de l’emploi prévoyant plus de 30 départs volontaires. Sur le plan organisationnel, le pôle rétention fortement développé après 2001 connaît un brusque resserrement. Seule demeure une « mission rétention », déclinée localement et synthétisée à l’échelon national par une « Commission éloignements » plus restreinte (entretien avec une responsable Cimade, 23/01/2012) [19]. Enfin, au-delà des changements internes et stratégiques de la Cimade, c’est l’arène associative constituée de longue date autour de la rétention qui se trouve réorganisée. Dès avril 2009, les responsables des associations attributaires d’un lot se réunissent au sein d’un Comité de pilotage (Copil), que les représentants de la Cimade rejoignent finalement en janvier 2010. Au sein de cette structure, la coordination progressive du travail d’assistance aux retenus a tout d’abord renforcé son caractère institutionnel : elle met en présence des groupes moins enclins à la dénonciation unilatérale des conditions de rétention, mais plus volontiers tournés vers des formats conventionnels de recours ou d’expression publique – saisine d’autorités indépendantes telles que le Défenseur des droits, ou passage par un communiqué commun à l’ensemble des associations, évitant de faire peser sur un seul groupe la responsabilité des critiques (entretien avec une responsable Cimade, ibid.) [20].

47 L’intervention coordonnée d’une pluralité d’associations en rétention renforce également la professionnalisation de l’intervention associative, autour de la maîtrise par les intervenants d’une expertise juridique spécialisée. Sur la quarantaine d’intervenants ayant perdu leur poste au sein de la Cimade, six à sept ont été directement recrutés par les associations « remplaçantes », notamment Forum Réfugiés pour les CRA du sud-est de la France. Plus généralement, les organisations arrivant en rétention ont recruté leurs intervenants au sein d’un champ universitaire et professionnel restreint et de plus en plus homogène : des postulants à la formation juridique poussée, ayant souvent assuré des fonctions au sein d’autres associations de défense des droits des étrangers [21]. Témoin de cette double évolution, l’organisation même du Comité de pilotage, et sa division en deux formats : les représentants des associations membres se réunissent environ une fois par mois pour « Copils techniques » (où il s’agit pour les intervenants de partager les jurisprudences et les constats faits sur le terrain) ou pour des « Copils politiques » (qui impliquent en revanche les coordinateurs nationaux, et concernent la mise au point des communiqués et prises de position publiques). La publication depuis 2010 d’un rapport annuel inter-associatif, reprenant le rubricage des anciens rapports Cimade, témoigne de la capacité des organisations représentées à s’accorder sur une vision critique commune. Ce maintien d’un format officiel de vigilance autour de la rétention ne doit pas masquer la tension accrue dans laquelle s’effectue aujourd’hui l’assistance sur le terrain : la réévaluation régulière du marché public de l’intervention associative met de facto les groupes en concurrence, limitant les initiatives locales en matière de dénonciation.

Conclusion De la critique de l’institution à la critique « instituée »

48 De la pratique policière tolérée de facto puis dénoncée dans les années 1970, à cette intervention associative critique mais juridiquement cadrée, la tension entre rétention et État de droit est inscrite au cœur du mouvement d’institutionnalisation de la rétention administrative. Elle en souligne alors l’ambivalence : à l’issue de cette analyse socio-historique, la rétention ne se donne ni comme une institution purement « sécuritaire », ou a fortiori « exceptionnelle », ni pour autant comme un dispositif que sa conversion en institution rendrait définitivement légitime.

49 Dès sa mise en place, la condition même de la légitimité de la rétention a justement résidé dans son inscription officielle dans un champ critique, où son contrôle juridique et sa visibilité publique se devaient d’être garantis. On l’a vu, c’est l’ampleur de ce contrôle et de cette ouverture publique qui ont progressivement constitué l’enjeu des réformes successives de l’institution, leur existence de principe devenant de moins en moins contestable. On l’a vu de même, cette configuration critique inédite a également fourni le cadre des réformes successives de la rétention, et des débats qui les ont accompagnés. En premier lieu, parce que l’implication d’acteurs associatifs dans la mise en œuvre de l’institution assure la diffusion des projets de réformes en direction du champ associatif, et l’émergence d’un débat élargi à leur sujet. Ensuite, parce que le lien de l’État aux acteurs associatifs critiques constitue l’enjeu même de ces réformes, qui débouchent chaque fois sur une reconfiguration de leurs relations, et conditionnent dès lors les discussions futures.

50 Au-delà du rapport entre États et associations, la consolidation progressive de cette configuration particulière souligne également une tendance déjà notée par Michel Foucault à la fin des années 1970 : celle de l’intégration aux dispositifs mêmes de régulation étatique du social de contre-pouvoirs, chargés de contrôler les excès éventuels de cette régulation (Foucault, 2004). Si la sollicitation d’une association reste rare, la multiplication des autorités publiques indépendantes – Contrôleur général des lieux de privation de liberté, collège déontologie de la sécurité du Défenseur des droits – inscrit particulièrement les institutions de réclusion contemporaines dans un espace de visibilité critique, mais visant uniquement à corriger leur fonctionnement sans l’abolir. Cette évolution réorganise les réseaux de responsables et d’experts qui en orientent de longue date les réformes. Du coté des associations, elle repose périodiquement la question du positionnement militant vis-à-vis d’administrations qui sont désormais tout autant des partenaires que des adversaires.

Notes

  • [1]
    On utilisera ici le terme de « renvoi » ou d’« éloignement » pour désigner la gamme des décisions judiciaires ou administratives qui prononcent le retour forcé vers leur pays d’origine des personnes étrangères présentes sur le territoire.
  • [2]
    Le matériau mobilisé ici est donc avant tout constitué de sources de presse, et de communiqués associatifs ou émanant d’associations. Sur ce dernier point, deux ensembles d’archives seront mobilisés : celles de l’association Cimade, dépouillées au siège de l’association mais aujourd’hui déposées à la Bibliothèque de documentation internationale contemporaine (dans les cotations initiales, deux cartons intitulés « Historique DER 1984-1991 » et « Décret 2001, polémique »), et les archives versées par Patrick Weil à la Fondation nationale des sciences politiques (cote FNSP WE 24). À ces sources, on a ajouté la consultation d’un dossier de presse également conservé par la FNSP, et retraçant les débats autour de la rétention dans les années 1970 (cote France 150/2, t. 2, « Réfugiés politiques, droit d’asile et expulsions en France de 1959 à 1981 »). Enfin, les transformations récentes de l’intervention associative en rétention ont également donné lieu à un entretien informatif, réalisé en 2012 avec une responsable nationale de l’association Cimade.
  • [3]
    Dans le cadre d’une politique plus large d’accueil des migrants, la préfecture de Marseille avait confié à l’association Aide aux Travailleurs d’Outre-Mer (ATOM) la gestion de plusieurs centres sociaux d’accueil à Marseille à la même époque, à laquelle s’ajoute donc l’intervention au sein du hangar d’Arenc. D’anciens membres de l’ATOM ont par ailleurs évoqué le « frigo » où les policiers du port de Marseille plaçaient déjà les migrants provenant des colonies pendant la guerre d’Algérie, lorsque ceux-ci ne possédaient par les documents nécessaires à l’entrée en métropole.
  • [4]
    La diffusion de l’information sur ces espaces fermés est ainsi l’enjeu constitutif d’une série de groupes militants : dans le cas des étrangers, le Groupe d’information et de soutien des travailleurs immigrés (GISTI) : pour les lieux d’enfermement, le Groupe d’information prisons (GIP) ou le Groupe d’information sur les asiles (GIA). On peut y ajouter la création d’un groupe d’information santé (GIS) autour du traitement des malades.
  • [5]
    De manière immédiate, l’identité protestante de l’association et son inscription dans divers réseaux évangéliques explique les contacts personnels de ses dirigeants avec certains membres du gouvernement partageant leur confession et certains de leurs engagements. Les négociations associent notamment Georgina Dufoix, alors Secrétaire d’État à la famille, à la population et aux travailleurs immigrés et protestante engagée, et Roby Bois, Secrétaire général de la Cimade depuis 1973. Sur tous ces points, voir FNSP WE 24, « Contrôle des étrangers en situation irrégulière et reconduite à la frontière ».
  • [6]
    La thématique protestante du témoignage est constamment réaffirmée dans les prises de position de ses responsables. Pour des exemples, voir notamment Marianne Hutzinker, « La Cimade dans les centres de rétention » (document daté de 1985, archives Cimade, carton « Historique DER 1984-1991 »).
  • [7]
    Cette association de l’image publique de la rétention à celle de la Cimade est du reste au cœur des négociations de ses responsables avec ceux des administrations : les conseillers du ministère peuvent ainsi invoquer la présence d’une association critique dans les centres de rétention pour justifier leur légitimité démocratique, ce qui amène les responsables de la Cimade à exiger en contrepartie une plus grande latitude d’action pour leurs équipes sur le terrain. Voir par exemple l’échange de février 1985 entre Marc Brunschweiler, nouveau Secrétaire général de la Cimade, et Georgina Dufoix autour de la construction d’un centre au Bourget, archives FNSP/WE 24.
  • [8]
    Raison pour laquelle les responsables de la Cimade défendent non seulement l’autonomie critique de leurs intervenants, mais aussi la possibilité pour d’autres acteurs publics d’enquêter en rétention. C’est le cas par exemple en décembre 1988, lorsqu’un journaliste de France Culture se voit refuser l’accès au centre de Lyon-St Exupéry. Comme l’indique un responsable de la Cimade, « ce refus implique l’idée que l’opinion publique ne doit pas être informée du sujet CR de manière directe après enquête d’un journaliste. […] Or, c’est justement pour éviter qu’il se passe des choses dans les commissariats de police et ailleurs que les CRA ont été légalisés et mis en œuvre. Cela aurait le grand avantage de désamorcer les critiques qui sont faites à la Cimade de gérer les CAMPS de CONCENTRATION modernes […] ; j’ai entendu cette expression encore il y a trois semaines lors d’un congrès organisé par la Ligue des Droits de l’Homme. Mes explications et mises au point n’ont pas forcément convaincu du fait même de l’impossibilité d’entrer pour savoir ». Lettre de Jean Costil à Marianne Hunziker du 16 novembre 1989, archives Cimade, carton « Historique DER ».
  • [9]
    L’intervention de cette commission est révélatrice des transformations de l’armature institutionnelle de l’espace public à la fin de la décennie 1990. Pouvant être saisie sur tout projet de loi ou de décret dans le « champ des droits de l’homme », elle réunit des responsables politiques et administratifs, mais aussi syndicaux et associatifs. Son impact en tant qu’instance consultative tient alors dans sa capacité à ouvrir un débat public sur un texte normalement confidentiel, tout en contribuant simultanément à le cadrer et à le discipliner, orientant la mise en discours de l’enjeu problématique.
  • [10]
    « La Cimade, réunie en session annuelle à Lyon du 28 septembre au 1er octobre 2000, a adopté la déclaration suivante sur le projet de décret portant sur la rétention administrative des étrangers », 2 octobre 2000 (texte consulté sur le site de l’association le 07/12/2001).
  • [11]
    Les responsables du Gisti publient finalement un communiqué indépendant – rappelant l’illégitimité de principe de la rétention, mais exigeant la présence des intervenants Cimade tant qu’ils existeront.
  • [12]
    Lointaine conséquence du scandale suscité par la publication du témoignage sur les prisons de Véronique Vasseur, Médecin-chef de la prison de la santé, cette commission avait rendu son propre rapport en juillet 2000.
  • [13]
    Le 1er août 2003, Nicolas Sarkozy (alors ministre de l’Intérieur) annonce ainsi la création de 600 places de rétention supplémentaires à l’horizon 2006, dont 230 doivent être en service en 2004. C’est également en 2006 que le centre d’Arenc, encore en activité, est significativement fermé, tandis qu’un nouveau CRA ouvre ses portes à Marseille-Le Canet.
  • [14]
    Les groupes de soutien à ces mouvements sont surtout associés par les Renseignements généraux à la « Mouvance anarcho-autonome francilienne » (Tassin, 2011).
  • [15]
    En février 2008, le président de l’association adresse au Préfet de police de Paris une lettre publiée quelques mois plus tard ; le rapport « rétention » de 2009 revient de même plus longuement sur les événements.
  • [16]
    Constitué après la Première Guerre mondiale, l’Ordre de Malte France est une œuvre hospitalière spécialisée dans l’intervention humanitaire d’urgence et la formation de professionnels des secteurs médical et para-médical.
  • [17]
    Créée en 1970, France Terre d’Asile est une organisation spécialisée dans l’aide aux réfugiés et aux demandeurs d’asile, à ce titre impliquée dès les années 1970 dans la cogestion du Dispositif national d’accueil mis en place par l’État. Forum réfugiés est une association lyonnaise s’adressant aux mêmes publics, et assurant déjà la gestion locale de Centres d’accueil de demandeurs d’asile.
  • [18]
    Témoin de cet abaissement délibéré du niveau de spécialisation de l’intervention, l’éphémère candidature d’un « Collectif Respect », largement suscitée par le ministère de l’Immigration et finalement écartée en raison de l’incompétence juridique de ses membres.
  • [19]
    Cette restriction de la présence sur le terrain s’accompagne par ailleurs dès 2008 de la création d’un Observatoire de l’enfermement des étrangers, destiné tant à diversifier l’action de l’association autour de la rétention, qu’à maintenir une vigilance constante sur les centres quittés par la Cimade.
  • [20]
    De façon remarquable, cette évolution conduit à une radicalisation du positionnement collectif de la Cimade : à partir de 2012, ses responsables se déclarent officiellement favorables à la fermeture de l’ensemble des centres de rétention, tout en affirmant la nécessité d’une présence associative sur les lieux tant qu’ils existeront.
  • [21]
    « À l’ordre de Malte, il y a un seul ex-intervenant de la Cimade […] Pour FTDA pareil ce sont des juristes, mais la coordinatrice c’est aussi une ancienne bénévole Cimade […]. Pour l’Assfam, ils ont recruté des juristes, leur coordinatrice c’est une ancienne du Gisti je crois, là aussi une ex-postulante à un poste d’intervenante rétention à la Cimade, je l’avais eue en entretien… » (entretien avec une responsable Cimade, 23/01/2012).
Français

En mobilisant des sources de presse et archivistiques, cette contribution propose un retour socio-historique sur trois séquences « critiques » de réforme de la rétention des étrangers en France. Le rapprochement de ces trois périodes – les années 1975-1984, le seuil des années 2000, et enfin la période 2007-2010 – révèle en premier lieu l’institutionnalisation de la rétention, pratique policière informelle progressivement codifiée et amplifiée. Elle souligne surtout la configuration particulière dans laquelle s’inscrit l’institution à chacune de ses réformes : dès les années 1980, chaque centre accueille en effet des militants associatifs officiellement mandatés pour assister les étrangers, mais qui conservent également la faculté de dénoncer publiquement certaines situations observées sur le terrain. Chaque réforme de l’organisation des centres de rétention est alors simultanément l’occasion de réexaminer les conditions de l’expression légitime de cette critique et les formats qu’elle peut adopter. Mais l’existence de cette critique associative « instituée » tend également à modifier les conditions dans lesquelles ces réformes mêmes sont débattues, en élargissant l’arène de discussion à de nouveaux acteurs ou de nouvelles thématiques.

Deutsch

Auf der Grundlage von Archivmaterial und Presseberichterstattungen untersucht der Artikel die Sequenz von drei kritischen Phasen in der Geschichte der Auslieferungshaft und ihrer Reform in Frankreich. Die Analyse dieser drei Phasen – 1975-1984, die frühen 2000er Jahre und 2007-2010 – in einem Zusammenhang zeigt zunächst einen Prozess der Institutionalisierung von einer informellen polizeilichen Praxis zu einer kodifizierten und expandierten Organisation. Der Beitrag betont die besondere soziale und politische Konfiguration, die sich in den Reformen niedergeschlagen hat: Seit den 1980er Jahren waren in den Abschiebezentren immer auch Mitglieder von Menschenrechtsorganisationen präsent, die offiziell als Beistand für die Ausländer und Ausländerinnen tätig wurden und die über ihre direkten Beobachtungen vor Ort auch als kritischen Akteure der Öffentlichkeit fungierten. Jede Reform war auch eine Gelegenheit der Neubewertung der Legitimität dieser kritischen Stimmen und einer Neuformatierung der Form ihrer Artikulation. Gleichzeitig waren die Aktivitäten der Menschrechtsorganisationen aber auch immer eine Bedingung unter der die Reformen formuliert und debattiert wurden und über die neue Akteure oder neue Themen entstanden.

Español

Utilizando la información de la prensa y de los archivos, este artículo propone una mirada socio-histórica sobre tres periodos « críticos » en la reforma de los centros de detención de extranjeros en Francia. El acercamiento a estos tres momentos – años 1975-1984, el umbral del 2000 y el periodo 2007-2010 – muestra, en primer lugar, cómo la institucionalización de la detención de inmigrantes, que comenzó como una práctica policial informal, se convirtió en una actividad progresivamente codificada y desarrollada. Se destaca, sobre todo, la configuración particular que adopta la institución en cada una de sus reformas: desde los años 80’, cada centro acoge a miembros de asociaciones que, oficialmente, son enviados para asistir a los extranjeros, pero que tienen también la facultad de denunciar públicamente algunas situaciones que pueden observadas sobre el terreno. Cada reforma de la organización de los centros de detención es, a la vez, motivo para reexaminar las condiciones de la expresión legítima de esta crítica y los formatos que puede adoptar. Pero la existencia de esta crítica asociativa « instituida » tiende también a modificar las condiciones en las que se debaten esas reformas, ampliando el campo de discusión a nuevos actores o cuestiones.

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Nicolas Fischer
Cesdip/CNRS/
Université de Versailles
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Centre de recherches sociologiques sur le droit et les institutions pénales
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