Centralisation ou décentralisation

12Un État unitaire peut connaître deux types d’organisation : centralisée ou décentralisée.

13Dans un État centralisé, toutes les décisions sont prises dans un lieu unique : la capitale. Le système repose sur une structure fortement unifiée et hiérarchisée : une volonté unique part du niveau central et est transmise et exécutée en tout point du pays. Les différentes administrations locales dépendent entièrement du niveau central et ne sont que de simples relais entre celui-ci et la population. Dans un État décentralisé par contre, les administrés sont associés à la gestion des affaires qui les concernent au plan local. Les décisions de portée nationale sont prises par le niveau central, mais toutes les affaires locales sont gérées de manière autonome par les administrations locales.

14Chacun de ces deux systèmes répond à un objectif différent. La centralisation a pour but de garantir l’unité nationale et de lutter contre les particularismes locaux. L’organisation des administrations locales est dès lors conçue de manière à assurer une homogénéité de l’action administrative sur l’ensemble du territoire. Quant à elle, la décentralisation a pour but d’assurer la satisfaction des aspirations propres de certaines parties du territoire et de contrer les effets négatifs d’une toute-puissance du niveau central. Les administrations locales sont alors organisées de manière à pouvoir s’adapter à la diversité des situations locales. Pour cela, elles sont dotées d’organes politiques, notamment des assemblées d’élus.

15Aucun État n’opte jamais pour une stricte unité ou pour une totale diversité. Chacun prend en considération les deux nécessités et tient compte des avantages et inconvénients respectifs des deux solutions. On qualifie donc de centralisés les États unitaires dans lesquels le pouvoir décisionnel appartient largement au niveau central, et où les administrations locales ne disposent que d’une autonomie limitée. C’est la forme traditionnelle de l’État. Par rapport à ce schéma classique, les États unitaires décentralisés ne présentent qu’une simple différence de degré : ils s’en distinguent par le fait que les administrations locales jouissent d’un pouvoir de décision plus étendu, s’occupent d’un volume d’affaires plus large et reçoivent des moyens financiers plus importants. Mais dans les deux cas, le niveau central garde un pouvoir entier de surveillance et de tutelle sur les administrations locales (contrôle de la légalité et de l’opportunité des actes administratifs), de même qu’il conserve l’entièreté du pouvoir législatif.

Quelques exemples

16Dans l’Union européenne, rares sont les pays organisés de manière fortement centralisée. Actuellement, seuls quatre d’entre eux peuvent être considérés comme tels : la Grèce, le Luxembourg, le Portugal (si l’on excepte les régions autonomes des Açores et de Madère) et la Suède (bien que deux de ses 21 comtés aient le statut de région). Hors d’Europe, un des États les plus centralisés est le Japon.

17En Occident, la France est souvent considérée comme l’exempletype de l’État centralisé. Même si cette image est aujourd’hui fausse, il est vrai que le pays a longtemps été marqué par une tendance profonde à la centralisation. Sous l’Ancien Régime déjà, le royaume de France est très centralisé, notamment suite aux réformes menées par Richelieu et Mazarin sous les règnes de Louis XIII et de Louis XIV. Cette centralisation, en lien direct avec l’absolutisme royal, rencontre toutefois de nombreuses réticences et se heurte aux multiples particularismes locaux garantis par les coutumes. La Révolution française accélère considérablement le processus, en faisant table rase des institutions du passé. Dès 1791, la Constitution proclame que le pays est « un et indivisible » et distribue le territoire français selon un schéma rigoureusement uniforme : départements, districts et cantons. La République puis l’Empire napoléonien instaurent une centralisation pyramidale, au centre de laquelle se trouve Paris (jacobinisme). Poursuivie et approfondie par les régimes suivants, cette organisation connaît son apogée avec la Constitution de 1958 instituant la V^e République. À partir de 1982 toutefois, se met en place un mouvement de décentralisation. Depuis mars 2003, l’article 1^er de la Constitution française proclame que l’organisation du pays est décentralisée. La décentralisation a pour principal outil les départements et les régions, et repose sur une double base : territoriale et fonctionnelle.

18Un autre exemple européen d’État unitaire peu décentralisé est l’Irlande.

Une forme de décentralisation particulièrement poussée : la régionalisation

19Dans certains pays, la décentralisation prend le nom de régionalisation. Il s’agit d’une forme particulièrement poussée de décentralisation, à tel point que des administrations locales, appelées régions, présentent l’une des caractéristiques des entités fédérées dans un État fédéral (voir plus loin) : elles exercent des compétences législatives. Toutefois, la structure du pays reste bien unitaire, puisque les régions ne détiennent pas elles-mêmes le pouvoir législatif : celui-ci est l’apanage du niveau central. Simplement, soit la Constitution attribue un pouvoir réglementaire aux régions (Espagne et Italie), soit le niveau central délègue partiellement l’exercice du pouvoir législatif aux régions (Royaume-Uni). À tout moment dès lors, le pouvoir constituant ou le niveau central reste libre de restreindre les compétences régionales et même de dissoudre les régions (en théorie, du moins ; dans les faits, cela est souvent politiquement inenvisageable).

20La régionalisation ne concerne pas forcément l’ensemble du territoire national et n’octroie pas nécessairement les mêmes compétences aux différentes régions.

21Le Royaume-Uni est constitué de quatre entités administratives, dénommées les nations constitutives ou pays constitutifs (en anglais : Constituent Countries, Home Nations ou Home Countries). Ce sont l’Angleterre, l’Écosse, l’Irlande du Nord et le Pays de Galles. Hormis la première, elles se sont vu attribuer un certain nombre de compétences – qui diffèrent d’une entité à l’autre – par dévolution du Parlement du Royaume-Uni : depuis 1921 pour l’Irlande du Nord et depuis 1999 pour l’Écosse et le Pays de Galles. Ces trois entités ont dès lors une assemblée législative (Parlement écossais, Assemblée nationale de Galles et Assemblée nord-irlandaise) et un organe exécutif (gouvernement écossais, gouvernement gallois et exécutif nord-irlandais).

22L’Italie est composée depuis 1972 de 20 régions. Cinq d’entre elles ont un statut spécial d’autonomie élargie, qui leur a été conféré dans le double but de contrer les mouvements séparatistes et de protéger les minorités linguistiques : Frioul-Vénétie julienne, Sardaigne, Sicile, Trentin-Haut-Adige et Val d’Aoste. Depuis la fin des années 1990 et surtout le début des années 2000, les régions italiennes disposent en théorie de compétences considérables (dans les faits, leurs finances sont presque entièrement contrôlées par le niveau central, ce qui limite leur autonomie). Chaque région est munie d’un conseil régional, qui exerce le pouvoir législatif, et d’une junte régionale, qui est leur organe exécutif.

23L’Espagne est divisée depuis 1983 en 17 communautés autonomes (en espagnol : comunidades autónomas) et deux villes autonomes (ciudades autónomas : les enclaves africaines de Ceuta et Melilla). Toutes les communautés autonomes ont les mêmes institutions, à savoir un parlement et un organe exécutif, mais leurs compétences diffèrent partiellement. L’Espagne est souvent considérée comme le pays où la logique régionaliste est la plus poussée.

24Ces trois exemples montrent que l’État régional se situe à la charnière entre État unitaire (qu’il n’est plus totalement, puisque les régions exercent des compétences beaucoup plus importantes que les administrations locales dans le cadre d’une décentralisation classique) et État fédéral (qu’il n’est pas complètement, puisque l’autonomie accordée aux régions reste contrôlée par le niveau central). En Espagne, le régionalisme a d’ailleurs atteint un point tel que certains juristes considèrent qu’il s’agit là d’un État fédéral dans les faits, à défaut de l’être dans les lois. On notera aussi que les Italiens ont pour habitude de qualifier l’organisation de leur pays de « fédéralisme administratif et fiscal ».

25Pour dissiper toute ambiguïté, notons que le territoire français a été découpé en 1954 en un certain nombre de circonscriptions qui sont appelées régions depuis 1972 (Bretagne, Champagne-Ardenne, Île de France, Provence-Alpes-Côte d’Azur…), mais que cela ne fait nullement de la France un pays régional.

Les critères du fédéralisme

29Pour distinguer un État fédéral d’un État unitaire, quatre critères peuvent être pris en considération.

Quelques exemples

41Actuellement, il existe une trentaine d’États fédéraux. Ils se situent sur chacun des cinq continents habités : Europe (Allemagne, Autriche, Belgique, Bosnie-Herzégovine, Russie et Suisse), Amérique (du Nord : Canada, États-Unis et Mexique ; et du Sud : Argentine, Brésil, Venezuela…), Asie (Émirats arabes unis, Inde, Malaisie, Russie…), Afrique (Éthiopie, Nigeria…) et Océanie (Australie et Micronésie).

42À noter que les entités fédérées de ces pays ont elles-mêmes une structure unitaire centralisée, unitaire décentralisée, ou fédérale.

Les cinq critères d’une confédération selon la doctrine classique

48Selon la doctrine classique, cinq critères permettent de distinguer une confédération d’un État fédéral.

Les confédérations dans l’Histoire : quelques exemples

61Une idée répandue veut que la confédération soit par nature une forme d’association temporaire. En effet, le régime confédéral a souvent été adopté lors de révoltes menées par différentes régions d’un pays contre le pouvoir central : la Confédération irlandaise catholique en 1642-1651, les États-Belgiques-Unis en 1789-1790, les Provinces-Unies de Nouvelle-Grenade en 1811-1816, la Confédération de l’Équateur en 1824, les États confédérés d’Amérique en 1861-1865… Or, si l’on excepte la République des Sept-Pays-Bas-Unis (actuel Royaume des Pays-Bas), qui a pris son indépendance par rapport à l’Espagne en 1581, presque toutes ces expériences n’ont duré qu’un temps bref, s’étant conclues par une défaite militaire et donc par un retour à l’ancien ordre des choses.

62Dans la plupart des cas, les confédérations n’ont été que des régimes de transition, soit vers une séparation, soit vers une union. Comme exemples de dissolution, citons la République fédérale d’Amérique centrale de 1823 à 1838, la Confédération péruvio-bolivienne de 1836 à 1839, l’Union hollando-indonésienne de 1949 à 1954, la République arabe unie de 1958 à 1961, la Confédération de Sénégambie de 1982 à 1989, la Communauté d’États de Serbie-et-Monténégro de 2003 à 2006… Comme illustrations du phénomène inverse de transformation en un État fédéral, citons la Suisse (voir encadré), les États-Unis d’Amérique de 1781 à 1789, la Confédération argentine de 1835 à 1861, la Confédération de l’Allemagne du Nord de 1867 à 1871…

63Certes, il est des confédérations qui ont vécu durant un laps de temps honorable : la Couronne d’Aragon de 1162 à 1716, la Confédération de Livonie de 1435 à 1561 (Estonie et Lettonie), la Confédération helvétique telle qu’elle exista de 1291 à 1798, l’Union de Kalmar de 1397 à 1523 (Danemark, Norvège et Suède), le Danemark-Norvège de 1536 à 1814, les Provinces-Unies de 1581 à 1795, Omu Aro de 1690 à 1902 (Cameroun, Guinée équatoriale et Nigeria)… Mais ces exemples appartiennent à un passé assez lointain. De plus, il convient de relativiser ce que l’Histoire peut nous apprendre au sujet des confédérations au sens actuel de cette notion. En effet, appliquer notre concept moderne à certaines de ces expériences du passé tient de l’anachronisme, en particulier dans le cas des unions entre deux ou plusieurs pays souverains séparés mais ayant une même personne comme chef d’État. Tout ce que l’on peut dire, c’est que les exemples récents montrent que les confédérations sont globalement appelées à n’être que temporaires.

Les confédérations aujourd’hui

64Les confédérations d’États constituent un phénomène historique. Cela signifie-t-il qu’il n’existe plus aucune confédération de nos jours ? Il y a une certaine hésitation sur ce point. Quelques formes d’association d’États sont encore considérées par certains juristes comme des confédérations. Mais selon d’autres spécialistes, il s’agit seulement de variétés particulières d’organisations internationales.

• Le Commonwealth of Nations a été créé en novembre 1926 et décembre 1931 et est composé de 54 États indépendants (essentiellement des anciennes colonies du Royaume-Uni : Afrique du Sud, Australie, Canada, Nouvelle-Zélande…). L’originalité de son organisation tient dans le fait que les pays membres ne sont liés par aucun traité au sens strict du terme. Ils sont simplement unis par leurs intérêts communs. Son influence n’en est pas moins réelle. Par exemple, la conférence des chefs d’État du Commonwealth d’octobre 1993 à Limassol a préparé les négociations du Cycle d’Uruguay, qui ont abouti en avril 1994 aux Accords de Marrakech créant l’Organisation mondiale du commerce (OMC).
• La libre association entre la Nouvelle-Zélande, Niue et les Îles Cook a été créée en août 1965 et octobre 1974. Les Îles Cook et Niue ne disposent pas de la souveraineté internationale ; les premières ont toutefois le droit de se comporter comme un État souverain et indépendant.
• La Communauté des États indépendants (CEI) a été créée en décembre 1991 et est composée de 11 des 15 anciennes républiques de l’URSS (Union des républiques socialistes soviétiques, État fédéral ayant existé de 1922 jusqu’à sa dislocation en 1991). Elle a peu de pouvoirs supranationaux, même si elle est davantage que purement symbolique. Elle possède en effet des pouvoirs de coordination dans le domaine du commerce, des finances, de la législation et de la sécurité.
• Le Gouvernement allié de la Russie et de la Biélorussie (également appelé Union de la Russie et de la Biélorussie) a été créé par deux traités de droit international, datant respectivement d’avril 1997 et de décembre 1999, signés entre la Russie et la Biélorussie. Ces deux États indépendants ont mis en commun une série de compétences dans les domaines commercial, économique, militaire, douanier, agricole, monétaire, industriel, financier, énergétique, humanitaire, juridique, scientifique, technologique et culturel. La structure mise en place tend à s’acheminer petit à petit vers une fédération, même si cette union ne progresse plus guère depuis quelques années.

Quelques grandes organisations internationales

70Une typologie des centaines d’organisations internationales existantes doit au minimum combiner un critère géographique et un critère de spécialisation. Selon le critère géographique, on peut distinguer les organisations à vocation géographique universelle, qui s’adressent potentiellement à tous les États de la planète, et les organisations à vocation géographique régionale. Selon le critère de spécialisation, on peut distinguer les organisations générales et les organisations spécialisées.

71L’Organisation des Nations unies est une organisation à vocation universelle et générale. Autour d’elle gravitent de nombreuses organisations à vocation universelle spécialisée, comme le Fonds des Nations unies pour l’enfance (UNICEF), l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO), l’Organisation mondiale de la santé (OMS), l’Organisation internationale du travail (OIT), le Fonds monétaire international (FMI), la Banque mondiale, l’Union internationale des télécommunications (UIT), etc. D’autres, comme l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) ou l’Organisation mondiale du commerce (OMC), n’ont pas de liens avec l’ONU. Citons encore la Cour pénale internationale, une juridiction permanente chargée de juger les personnes accusées de génocide, de crime contre l’humanité ou de crime de guerre.

72L’Union européenne et l’Union africaine sont des organisations régionales générales, tandis qu’il existe des organisations régionales spécialisées comme le Conseil de l’Europe, qui comprend la quasi-totalité du continent européen (47 États membres) et qui a donné naissance à la Convention européenne des droits de l’homme. Citons encore le MERCOSUR (libre échange sur le continent sud-américain), l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN) (politique, économie et culture), l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) (alliance militaire), le Benelux (union douanière), etc.

73Le traité constitutif donne corps à l’organisation en lui attribuant des organes de décision, en définissant leurs règles de fonctionnement, en dressant la liste de leurs compétences normatives et exécutives, et en déterminant la manière dont les normes émises par l’organisation s’appliquent à ses membres. Illustrons cette première approche par deux exemples : l’OTAN et l’OMC.

74Par le traité, les pays membres de l’OTAN (aujourd’hui au nombre de 27) décident qu’une attaque armée contre l’un ou plusieurs d’entre eux sera considérée comme une attaque dirigée contre la région de l’Atlantique Nord, et ils conviennent qu’en cette circonstance, chaque pays assistera le ou les pays attaqués, y compris par l’emploi de la force armée, pour y rétablir et y assurer la sécurité. Vu l’objet du traité, la structure de l’OTAN est relativement simple : un organe de décision d’intervention (le Conseil de l’Atlantique Nord, dont le siège est à Bruxelles) et un commandement militaire (le Comité militaire, en lien avec le Commandement allié des opérations, établi à Casteau, près de Mons). En entrant dans l’OTAN, les pays membres ne perdent pas leur souveraineté en matière de défense de leur territoire, mais celle-ci est encadrée par les engagements pris dans le cadre de l’Alliance. Ceci suppose que la politique de défense, en ce compris les décisions qui concernent le budget de l’armée, son équipement, etc., tient compte des engagements pris par les organes de décision de l’OTAN.

75L’exemple de l’OMC est très différent. Née le 1^er janvier 1995, l’OMC, dont le siège est à Genève, organise les négociations en vue de libéraliser le commerce mondial, notamment en supprimant les entraves douanières à l’entrée des produits étrangers. Les différents accords, dont les principaux sont l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT, en anglais), l’Accord sur l’agriculture, l’Accord général sur le commerce des services (AGCS), l’Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC), sont révisés au cours de différents cycles de négociation. L’une des tâches principales de l’OMC est de régler les conflits qui surgissent entre les États au sujet de l’application de ces accords. Pour ce faire, l’Organe de règlement des différends a été créé comme une sorte de tribunal chargé d’appliquer une procédure aux étapes clairement définies et assorties d’un calendrier pour l’examen d’une affaire. Les décisions initiales sont rendues par un panel d’arbitrage composé d’un nombre réduit d’experts. Elles sont ensuite approuvées (ou rejetées) par l’ensemble des membres de l’OMC.

Structures des organisations internationales

76Les structures des organisations internationales sont plus ou moins complexes selon les objectifs et les pouvoirs qui leur sont attribués. Elles remplissent trois fonctions essentielles : décision, administration, exécution. Les organes principaux qui sont amenés à remplir ces fonctions sont prévus par le traité constitutif. Des organes subsidiaires sont souvent créés par la suite pour remplir des missions particulières.

77Les organisations internationales possèdent toutes un organe de décision au plus haut niveau, qui reflète leur nature intergouvernementale. Il s’agit dans la plupart des cas d’un conseil ou d’une assemblée générale, composé de diplomates ou de hauts fonctionnaires qui représentent leur État. Dans certains cas ou à certaines occasions, ce sont des ministres, voire les chefs d’États, qui sont membres de cet organe plénier. C’est l’organe dirigeant de l’organisation, celui qui définit ses orientations politiques et les obligations que les États membres devront respecter.

78Il est des cas où l’organe plénier ne définit aucune norme juridique, mais seulement une mise en commun de moyens budgétaires destinés, par exemple, à des programmes d’action. On peut citer le cas de l’Organisation internationale de la francophonie (77 États membres). Dans d’autres cas, l’organe plénier édicte des normes et est à considérer comme le pouvoir législatif de l’organisation. Lorsque ces normes se développent en un important droit dérivé qui s’applique directement ou indirectement (par exemple après ratification ou transposition dans l’ordre juridique national), on a affaire à une organisation internationale d’intégration (par opposition aux organisations internationales de coopération). On parle également dès lors d’une organisation supranationale, à laquelle les États membres cèdent l’exercice d’une part de leur souveraineté. C’est le cas, on le verra, de l’Union européenne.

79En principe, ce sont les États membres qui mettent en application les décisions d’intérêt commun prises par l’organe plénier. Cette mise en œuvre prend une multitude de formes : lois, arrêtés, règlements, conventions, orientations politiques, programmes d’action, recommandations, résolutions, création d’institutions spécialisées, etc. L’administration de l’organisation internationale est, le cas échéant, chargée d’assurer le suivi des décisions dans les États membres et est donc chargée également d’une fonction exécutive ou de surveillance.

80La non-exécution ou la mauvaise exécution des décisions par un État membre peuvent être mises en cause devant un organe juridictionnel. Celui-ci reçoit le pouvoir d’interpréter le droit créé par l’organisation, de juger si celui-ci a été correctement appliqué et de sanctionner l’État contrevenant si cela est prévu par le traité constitutif. Les exemples les plus connus sont la Cour de justice de l’Union européenne et l’Organe de règlement des différends de l’OMC.

Mode de prise de décision

81Le mode privilégié de prise de décision dans les organisations internationales est l’unanimité, qui accorde à chacun des membres, sur un pied d’égalité et donc quelle que soit son importance politique, économique ou militaire, un véritable droit de veto. Si cela peut se comprendre pour les processus de révision des traités, cette procédure peut devenir paralysante dans les domaines d’action courante de l’organisation. C’est pourquoi la technique du consensus, moins exigeante que l’unanimité, peut aussi être utilisée : au terme des délibérations, le président constate qu’il n’y a pas d’opposition à l’adoption de la décision. De même, on peut avoir recours à la règle de la majorité, qualifiée ou non.

82L’unanimité n’a plus cours dans les organisations universelles. L’inconvénient du recours au vote à la majorité est que les États qui font partie de la minorité doivent se plier à la majorité, ce qui n’est pas toujours facilement accepté ou peut donner lieu à des marchandages. Dans les organisations comprenant un nombre élevé de membres, il arrive que des États se regroupent pour défendre leurs intérêts face à d’autres. L’UNESCO a connu ce phénomène jusqu’à la fin des années 1980 avec le regroupement des pays occidentaux, des pays socialistes et des pays en voie de développement. Un phénomène du même type se produit à l’OMC.

L’organisation face aux États membres

83En principe, les États sont maîtres du jeu. Eux seuls possèdent la souveraineté, au sens du droit international. En pratique, un phénomène demeure occulté si l’on s’en tient au texte des traités : une dissociation entre le pouvoir de droit et le pouvoir de fait. Munie de son organe de décision, de son administration et de son organe juridictionnel, l’organisation commence à mener sa vie propre. Elle s’autonomise par rapport à ses membres fondateurs, elle devient un acteur à part entière. Elle participe de façon active à l’élaboration de la politique. Elle interprète de façon extensive les objectifs et les compétences de l’organisation. Il peut arriver que les États finissent par ne plus reconnaître leur enfant, qui prend de l’ascendant sur eux. Un nouveau pouvoir, de fait sinon de droit, s’est créé.

84Plusieurs mécanismes sont ici à l’œuvre. L’organisation a une existence propre, consolidée par le droit si elle a la personnalité juridique. Les États membres lui confient des missions qu’ils n’exerceront plus matériellement. La défense de leurs intérêts est alors médiatisée par l’organisation, dont les décisions semblent s’imposer à eux de l’extérieur. Avec une dose plus ou moins grande de mauvaise foi, les gouvernants se dédouanent parfois de décisions impopulaires prises par l’organisation, alors que c’est leur propre volonté qui leur revient et qu’ils sont amenés à appliquer.

85L’organisation devient donc une autorité, alors qu’au départ elle n’était qu’un instrument de coopération. Cette autorité s’appuie sur l’expertise qu’elle développe grâce aux moyens qui lui sont confiés. C’est pourquoi la capacité des États à garder des liens avec les fonctionnaires, et d’exercer auprès d’eux différentes formes de lobbying, est un enjeu très important dans le fonctionnement des organisations internationales.

86Elles sont des structures de coopération, mais restent cependant des lieux où une concurrence plus ou moins grande entre les États peut continuer à s’exprimer. Les États n’entendent pas voir leur souveraineté trop corsetée par les décisions qu’ils sont amenés à prendre en coopération avec d’autres États. Il leur arrive donc de tenter d’orienter à leur profit les décisions d’une organisation internationale, au besoin en scellant des alliances avec d’autres États.

87Les organisations internationales se multiplient. Elles tissent entre elles et avec les États des liens de plus en plus complexes. Bien que l’instauration d’un gouvernement mondial relève toujours de l’utopie, beaucoup observent des signes de dépérissement de l’État souverain. Cependant, ces organisations n’existent que par la volonté de leurs membres. Elles sont des instruments de coopération, que savent orienter certains membres mieux que d’autres, selon leur richesse et leur puissance.

Les niveaux de pouvoir

96Aujourd’hui, il existe cinq niveaux de pouvoir : l’Autorité fédérale, les entités fédérées communautaires, les entités fédérées régionales, les provinces et les communes.

97Dans l’usage courant, on parle le plus souvent de « l’État fédéral » pour désigner le Parlement fédéral et le gouvernement fédéral, c’est-à-dire le niveau de pouvoir national. Cependant, la Constitution belge utilise cette expression, non pas pour désigner les institutions politiques de niveau national, mais pour caractériser la structure fédérale du pays. Nous suivrons ici la Constitution en parlant d’État fédéral pour désigner cette structure du pays, et d’Autorité fédérale pour désigner les institutions politiques du niveau national.

98L’Autorité fédérale (anciennement « l’État », donc) ne possède plus la totalité des compétences. Certes, elle reste compétente dans des domaines nombreux et importants : union économique et monétaire, finances et fonction publique de l’État, justice, défense, sécurité sociale, une partie de la santé publique, une part importante des affaires intérieures et étrangères et du commerce extérieur, etc. Mais depuis 1970, l’Autorité fédérale a été dessaisie d’une part de l’exercice de la souveraineté interne et d’une proportion toujours croissante de ses compétences législatives et exécutives au profit de deux types d’entités fédérées.

99Chaque entité fédérée est dotée d’un organe législatif (parlement) et d’un organe exécutif (gouvernement), et est strictement indépendante dans ses domaines de compétence et sur son territoire ; elle légifère par le moyen, non de lois, mais de décrets ou d’ordonnances.

100Les entités fédérées communautaires sont au nombre de cinq : la Communauté française, la Communauté flamande, la Communauté germanophone, la Commission communautaire française (COCOF) et la Commission communautaire commune (COCOM). Hormis la Communauté germanophone, compétente dans la région de langue allemande, ces entités n’ont pas de territoire exclusif : la Communauté française et la Communauté flamande sont seules compétentes, pour les matières communautaires, respectivement dans la région de langue française et dans la région de langue néerlandaise, mais en région bilingue de Bruxelles-Capitale sont compétentes à la fois la Communauté française, la Communauté flamande, la COCOF et la COCOM. Notons qu’existe par ailleurs, également en région bilingue de Bruxelles-Capitale, la Commission communautaire flamande (Vlaamse Gemeenschapscommissie, VGC) ; il ne s’agit pas d’une entité fédérée, mais d’un simple organe décentralisé de la Communauté flamande.

101Les entités fédérées communautaires s’occupent de la culture, de l’enseignement, des matières dites personnalisables (c’est-à-dire qui concernent les personnes : l’aide aux personnes et une partie des soins de santé), de la recherche scientifique et des relations internationales dans leurs domaines de compétence, etc. La COCOF et la COCOM n’exercent toutefois pas l’ensemble des compétences communautaires : la première est cantonnée à celles qui lui ont été transférées par la Communauté française, et la seconde aux matières personnalisables qui ne relèvent pas uniquement de la Communauté française ou de la Communauté flamande à Bruxelles. Par la suite, pour la simplicité de l’exposé, nous parlerons uniquement des communautés.

102Les entités fédérées régionales sont au nombre de trois : la Région wallonne, la Région flamande et la Région de Bruxelles-Capitale. Elles s’occupent d’économie, de l’énergie, de l’emploi, des transports, des travaux publics, du logement, de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, de l’environnement et de la protection de la nature, de la recherche scientifique et des relations internationales dans leurs domaines de compétence, etc. Leur territoire correspond respectivement aux provinces wallonnes (dont les cantons germanophones), aux provinces flamandes et à l’arrondissement administratif de Bruxelles-Capitale.

103Suite à divers accords conclus entre entités fédérées en application des articles 137 à 139 de la Constitution, certaines répartitions de compétence se sont sensiblement éloignées du modèle théorique prévu dans la Constitution. Premièrement, depuis 1980, la Communauté flamande a recueilli et exerce l’ensemble des compétences de la Région flamande (sur le seul territoire de celle-ci). Cette dernière n’est donc plus qu’une coquille vide : elle existe certes sur le papier, mais dans les faits elle n’a ni compétences, ni institutions, ni mandataires, ni moyens propres. Deuxièmement, la Communauté française a abandonné une partie de ses attributions à la Région wallonne en région de langue française et à la COCOF en région bilingue de Bruxelles-Capitale. Troisièmement, la Région wallonne a transféré certaines de ses compétences régionales à la Communauté germanophone dans les neuf communes de la région de langue allemande.

104Les deux derniers niveaux de pouvoir, les provinces et les communes, sont restés tels qu’ils étaient avant 1970. Trois différences sont néanmoins à pointer. La province de Brabant a été scindée et les dix-neuf communes de la Région de Bruxelles-Capitale ne font plus partie d’aucune province. La tutelle sur les provinces et communes appartient désormais aux trois régions. Les provinces et les communes doivent dorénavant appliquer les décrets et les ordonnances, et non plus seulement les lois, qui s’imposent à elles.

105Les noms officiels de certaines entités fédérées ont été modifiés au cours du temps. Certaines entités ont en outre adopté des noms officieux (c’est-à-dire différents de ceux qui sont inscrits dans la Constitution) ou sont couramment désignées par d’autres expressions. Ce tableau les récapitule.^*

Nom officiel actuel Nom officiel ancien Nom officieux Nom courant Communauté française Communauté culturelle française (1970-1980) Fédération Wallonie-Bruxelles Communauté flamande (Vlaamse Gemeenschap) Communauté culturelle néerlandaise (Nederlandse cultuurgemeenschap) (1970-1980) Autorité flamande (Vlaamse Overheid) Flandre (Vlaanderen) Communauté germanophone (Deutschsprachige Gemeinschaft) Communauté culturelle allemande (Deutsche Kulturgemeinschaft) (1970-1980) Région wallonne Wallonie Région flamande (Vlaams Gewest) Autorité flamande (Vlaamse Overheid) Flandre (Vlaanderen) Région de Bruxelles- Capitale * (Brussels Hoofdstedelijk Gewest) Région bruxelloise (Brussels Gewest) (1970-1988) Bruxelles (Brussel) Commission communautaire française Commission française de la culture (1970-1987) COCOF Commission communautaire commune (Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie) COCOM ou COCOC (GGC)

* La dénomination de « Région bruxelloise » subsiste dans l’article 3 de la Constitution, adopté en 1970 (article 107 quater).

Un État authentiquement fédéral

106En matière d’autonomie des entités fédérées, le modèle belge va à certains égards plus loin que la plupart des autres États fédéraux : par exemple, il n’est aucune compétence communautaire ou régionale dans laquelle l’Autorité fédérale peut intervenir, et la Constitution attribue aux communautés et régions de bien plus importantes compétences en matière de relations internationales que celles dont bénéficient ailleurs les entités fédérées (voir plus loin). Sur d’autres plans, en revanche, le système belge peut paraître relativement timoré : la police et la justice restent du ressort de la seule Autorité fédérale, les communautés et les régions n’ont pas de législation civile qui leur soit propre, leur autonomie financière reste limitée (même si les moyens dont elles disposent sont considérables), etc. Tout cela n’empêche pas que la Belgique d’aujourd’hui est un État authentiquement fédéral.

107Le pays a fait siens tous les grands principes inhérents au fédéralisme. Les compétences et les responsabilités sont partagées entre l’Autorité fédérale et les entités fédérées. Plusieurs volontés politiques s’expriment, chacune se déployant dans sa sphère d’attribution propre. La législation n’émane pas d’une source unique et ne s’applique pas à chaque citoyen sur la totalité du territoire national. Les entités fédérées sont autonomes (hormis quelques restrictions pour la Région de Bruxelles-Capitale) et exercent une partie de la souveraineté interne. Elles sont dotées de leurs organes législatifs et exécutifs, ainsi que d’une responsabilité financière. Elles disposent d’une large faculté de s’auto-organiser. Le seul contrôle qu’elles subissent est exercé par une autorité juridictionnelle, la Cour constitutionnelle, dont la mission se limite au respect de la Constitution et des lois répartitrices des compétences. L’Autorité fédérale et les entités fédérées sont des partenaires égaux en droit et en légitimité. Leur existence et leurs attributions sont fixées dans la Constitution et les lois institutionnelles, et ne peuvent être modifiées unilatéralement par une composante. En effet, en vertu du principe de participation, les entités fédérées sont représentées au Parlement fédéral et prennent ainsi part aux décisions du pays – même si, en Belgique, cette participation est très limitée (voir plus loin).

Un fédéralisme de dissociation

110La plupart des pays fédéraux naissent de la réunion d’entités jusqu’alors indépendantes (les cantons en Suisse, les États aux États-Unis, les Länder en Allemagne…), qui décident de s’unir pour former un nouvel État. Elles abandonnent à ce nouvel État leur souveraineté et mettent en commun certaines de leurs compétences. La logique est celle d’un mécanisme d’association, dont rend bien compte la devise des États-Unis : E Pluribus Unum (De plusieurs, un).

111En Belgique, c’est le phénomène inverse qui se produit : un État unitaire renonce à une part de l’exercice de sa souveraineté et à certaines de ses compétences au profit de collectivités nouvellement créées et élevées au rang d’entités fédérées. La logique belge est donc celle d’un mécanisme de dissociation.

112Cette singularité se marque dans la signification particulière qui est donnée au mot « fédéralisation » lorsqu’il est appliqué à l’évolution institutionnelle de la Belgique. Ailleurs, ce terme désigne le processus de construction ou de renforcement du niveau de pouvoir national dans un État fédéral (le terme « fédérer » désigne d’ailleurs le fait de réunir pour former une association sous une autorité commune). En Belgique par contre, fédéralisation désigne le processus par lequel l’Autorité fédérale abandonne des compétences aux entités fédérées. Dès lors, si l’expression « accroître le caractère fédéral du pays » signifie ailleurs augmenter les compétences du niveau de pouvoir national au détriment des entités fédérées, elle signifie l’exact inverse dans le cas de la Belgique.

Un fédéralisme évolutif et empirique

113La structure d’un État fédéral est généralement fixée dès l’origine de cet État et est assez stable. Résultant des tractations entre les différentes entités précédemment indépendantes, elle est inscrite dans la Constitution qui fonde le nouvel État. Par la suite, des révisions peuvent avoir lieu (par exemple à l’occasion de l’arrivée d’un nouveau membre dans la fédération), mais elles se limitent le plus souvent à procéder à des aménagements. Ainsi, la Constitution élaborée en 1787 par les États-Unis (ou, plus précisément, par les treize États qui faisaient alors partie de la jeune république américaine) est d’application depuis le 4 mars 1789. Elle a certes connu vingt-sept amendements additionnels depuis lors, mais sans qu’aucun ne modifie la structure fédérale du pays. La Suisse et le Canada, organisés de manière fédérale depuis respectivement 1848 et 1867, figurent également parmi les régimes constitutionnels les plus stables (cette stabilité même étant par ailleurs source de tensions dans le cas du Canada).

114En Belgique, la situation est sensiblement différente. La construction du fédéralisme belge se fait, d’une part, par étapes successives et, d’autre part, sans plan préconçu.

Un fédéralisme de conception oligarchique

118Le fédéralisme belge est essentiellement élaboré par un très petit nombre de personnes : responsables de partis politiques et membres du gouvernement fédéral. Lors de négociations, souvent longues, âpres et difficiles, ils concluent des accords dans lesquels sont fixées les grandes lignes des évolutions futures.

119Cette manière de procéder est dictée par le pragmatisme : la nécessité de passer des compromis, ainsi que la complexité et la technicité des dossiers, sont telles que les tractations préparatoires se déroulent dans des cénacles très restreints et à huis clos, sous peine de ne jamais pouvoir aboutir. Mais dès lors, comme dans bien d’autres pays, le fédéralisme belge souffre d’un certain déficit démocratique. Certes, les réformes institutionnelles découlent d’aspirations portées par la société civile, notamment le mouvement flamand et le mouvement wallon. Mais la participation directe de la population au processus est très limitée. D’une part, les citoyens ne sont guère associés aux débats relatifs aux changements à apporter à la structure de leur pays, et ne participent pas aux négociations. D’autre part, ils n’ont pas la possibilité de trancher, par le moyen d’un vote, entre différents scénarios institutionnels possibles. Cette situation diffère de celle qui prévaut par exemple en Suisse, où les citoyens disposent d’un droit d’initiative populaire leur permettant de proposer une modification constitutionnelle et où l’organisation d’un référendum est obligatoire avant toute révision de la Constitution fédérale.

Un fédéralisme pacifique

120Le fédéralisme belge s’élabore de manière pacifique. La Belgique n’a jamais vécu de guerre civile et n’a connu que peu de violence politique : lors de chaque étape de la réforme de l’État, c’est par la négociation que sont gérés les conflits et c’est par le compromis qu’ils sont résolus.

121Tel n’est pas le cas de tous les États fédéraux. On pensera notamment à la Guerre de Sécession qui a déchiré les États-Unis de 1861 à 1865. Son origine tenait fondamentalement dans un rejet, par une partie des États du Sud, de la structure fédérale adoptée en 1787. Ces États du Sud réclamaient un renversement des rapports de force entre les deux niveaux de pouvoir, plaidant non pour un État d’union (modèle fédéral) mais pour une union d’États (modèle confédéral). C’est au terme d’une longue guerre civile que les États du Nord imposèrent leur conception : un État fédéral et non une union d’États semi-indépendants.

Un fédéralisme sans exception territoriale

123Dans de nombreux pays fédéraux, certaines zones géographiques sont placées sous l’autorité directe du pouvoir fédéral. L’exemple le plus connu est celui du District of Columbia aux États-Unis, qui est la capitale du pays (Washington, D.C.), et à ce titre le siège des principales institutions américaines, comme la Maison-Blanche, le Capitole et la Cour suprême. Ce district est né de la volonté que la capitale du pays soit située sur un site neutre, ne favorisant aucun des États. Le principe du district fédéral existe également dans plusieurs autres pays fédéraux : Argentine, Bosnie-Herzégovine, Brésil, Mexique et Venezuela. Un autre cas de figure possible est celui des territoires fédéraux, divisions administratives directement soumises au pouvoir fédéral. Par exemple, l’Australie est à la fois un État fédéral vis-à-vis de certaines zones (les six États, qui sont des entités fédérées) et un État unitaire vis-à-vis d’autres (les territoires). L’organisation du Canada est similaire : dix provinces qui sont des entités fédérées, et trois territoires qui sont placés sous la responsabilité directe du pouvoir fédéral. Citons également l’Inde et la Malaisie.

124En Belgique, l’ensemble du territoire national est concerné par la fédéralisation du pays : il n’existe aucune zone géographique qui ne dépende d’aucune entité fédérée, mais seulement de l’Autorité fédérale. L’option inverse a été un temps envisagée comme solution partielle pour la commune des Fourons, dont l’attribution à l’une ou l’autre région posait problème, mais elle n’a finalement pas été appliquée. De même, au cours des vifs débats qui ont entouré la détermination du statut de la Région bruxelloise, l’option d’un district géré directement par l’Autorité fédérale a été préconisée par certains.

Un fédéralisme basé sur deux types d’entités fédérées

125Dans leur toute grande majorité, les États fédéraux ne connaissent qu’un seul type d’entités fédérées (Bundesländer en Autriche, cantons en Suisse, émirats aux Émirats arabes unis, États en Micronésie, Länder en Allemagne…). Seuls deux pays font exception, dont la Belgique. Le second est la Russie, qui, sur papier, est composée de 83 « sujets » se répartissant en six types (qui diffèrent par le degré d’autonomie dont ils jouissent par rapport au pouvoir fédéral) : 21 républiques, 9 kraïs, 46 oblasts, 4 districts autonomes, 2 villes fédérales et 1 oblast autonome.

126Pour sa part, la Belgique a mis en place un fédéralisme fondé sur deux types d’entités fédérées : les communautés et les régions. Cela s’explique par l’histoire du processus de fédéralisation du pays. Dans les années 1960, les Flamands revendiquaient une autonomie culturelle (et donc une division de la Belgique en communautés), tandis que les Wallons voulaient une autonomie économique (et donc disposer de leur propre région). Mais un élément n’a pas permis de rencontrer ces deux revendications par la création d’un seul type d’entités fédérées : l’absence d’une vision commune quant au sort de Bruxelles. Les néerlandophones ne pouvaient accepter l’idée d’une entité fédérée bruxelloise qui aurait exercé à la fois les compétences régionales et communautaires, puisque ces dernières compétences, étroitement liées à la langue, auraient risqué d’être gérées selon les vœux de la majorité numérique francophone, rompant ainsi le lien entre les Flamands de Bruxelles et de Flandre dans ces matières. Comme les Bruxellois ne voulaient pas être co-gérés par de futures entités fédérées wallonne et flamande, il a fallu créer à la fois des régions pour assurer l’autonomie bruxelloise dans les matières liées au territoire, et des communautés pour permettre aux francophones et aux Flamands d’avoir leur propre politique culturelle à Bruxelles.

Un fédéralisme de superposition

127Une des principales particularités du fédéralisme belge est que les deux types d’entités fédérées qui le composent ne sont pas exclusifs l’un de l’autre sur un même territoire.

128Dans tous les autres pays fédéraux, en un point donné du territoire national, ne sont amenés à intervenir que le pouvoir fédéral et un seul et unique pouvoir fédéré. Même en Russie, qui connaît plusieurs types d’entités fédérées, chaque commune relève soit d’une république, soit d’un kraï, soit d’un oblast, etc.

129En Belgique au contraire, les entités fédérées se superposent (à Charleroi ou à Liège par exemple, sont compétentes à la fois la Communauté française et la Région wallonne). Il n’existe pas un point du territoire national sur lequel n’est compétent qu’un seul pouvoir fédéré : abstraction faite des commissions communautaires, leur nombre varie de deux (Wallonie et Flandre, même si en Flandre les compétences de la Région sont exercées par la Communauté) à trois (Bruxelles, où les deux grandes communautés coexistent avec la Région). Pour ajouter à cette complexité, communautés et régions ne se recouvrent pas de manière exacte. Ainsi, en région de langue française, sont compétentes la Communauté française et la Région wallonne ; en région de langue néerlandaise, la Communauté flamande et la Région flamande ; en région de langue allemande, la Communauté germanophone et la Région wallonne ; en région bilingue de Bruxelles-Capitale, les Communautés française et flamande et la Région de Bruxelles-Capitale.

Un fédéralisme à la fois territorial et personnel

130Une autre grande singularité du fédéralisme belge est qu’il ne répond pas à une logique strictement territoriale.

131Dans les autres États fédéraux, le territoire national est découpé en un certain nombre de zones géographiques, et l’ensemble des habitants d’une zone donnée relève d’une même entité fédérée. En Belgique, la situation est plus complexe : elle combine une logique de territoire et une logique de personnes.

Un fédéralisme asymétrique

136Les États fédéraux pratiquent habituellement un fédéralisme symétrique : toutes les entités fédérées ont le même statut, sont investies des mêmes compétences et sont pourvues des mêmes institutions.

137En Belgique, la Constitution donne le sentiment que les trois communautés d’une part, et les trois régions d’autre part, sont pratiquement identiques entre elles. Dans les faits par contre, c’est une structure de plus en plus asymétrique qui a été mise en place. En effet, il n’est pas deux communautés ni deux régions qui soient parfaitement semblables puisque, comme nous l’avons déjà dit, la Communauté flamande exerce l’ensemble des compétences de la Région flamande, qui n’est plus qu’une coquille vide, la Communauté française a transféré l’exercice d’une partie de ses attributions à la Région wallonne et à la COCOF, et la Région wallonne a transféré l’exercice de certaines de ses compétences à la Communauté germanophone. De plus, la Communauté germanophone n’a pas de compétences aussi étendues que celles des autres communautés, tandis que la Région de Bruxelles-Capitale adopte des ordonnances qui ont une valeur juridique légèrement inférieure à celle des décrets. Ajoutons que la Région de Bruxelles-Capitale doit se plier à un certain contrôle de l’Autorité fédérale dans quelques domaines (urbanisme, aménagement du territoire, travaux publics et communications) et qu’elle exerce sur son territoire la majeure partie des compétences de l’ancienne province de Brabant.

Un fédéralisme de compétences exclusives

139Dans un État fédéral, il existe potentiellement deux types de compétences. D’une part, les compétences exclusives, c’est-à-dire celles qui appartiennent intégralement à un unique niveau de pouvoir. D’autre part, les compétences partagées (dites aussi compétences concurrentes), c’est-à-dire celles qui appartiennent aux entités fédérées mais que le pouvoir fédéral peut exercer (et, dans ce cas, la législation fédérale l’emporte sur les législations fédérées).

140À l’exception de la Belgique, tous les pays fédéraux connaissent à la fois des compétences exclusives et des compétences partagées. Dans plusieurs d’entre eux toutefois, la grande majorité des champs de responsabilité sont attribués de manière exclusive à l’un ou l’autre niveau de pouvoir (c’est par exemple le cas du Canada, même si la répartition exclusive n’y est en réalité que théorique : dans les faits, par le biais de dispositions budgétaires, le pouvoir fédéral empiète sur les champs de compétence des provinces). En Belgique, cette dernière logique est poussée particulièrement loin, puisqu’il n’existe formellement que des compétences exclusives : l’Autorité fédérale n’a aucun droit d’intervention dans les compétences des communautés et des régions, pas plus d’ailleurs que celles-ci n’en ont entre elles ou par rapport à l’Autorité fédérale. Dans le champ d’application de ses compétences, chacun mène librement sa propre politique, selon le principe du cloisonnement.

141La raison de cette situation est que le constituant belge a craint que l’existence de compétences partagées soit une source de tension au sein du gouvernement fédéral. En effet, toute compétence partagée implique le choix délicat de décider de l’exercer ou non au niveau fédéral (au détriment, donc, de l’autonomie des entités fédérées). Le constituant a voulu éviter que le Conseil des ministres, constitué paritairement de francophones et de néerlandophones, se déchire autour de la question de l’opportunité d’adopter une mesure qui irait contre une norme, par exemple, de la Communauté flamande.

142Par ailleurs, les Flamands voient dans l’absence de compétences partagées la possibilité de poursuivre leurs propres intérêts sans être liés, comme par le passé, par un cadre belge perpétuant, à leurs yeux, la domination historique des francophones. Quant à eux, les francophones y voient également la possibilité de défendre leurs priorités propres : face à une Flandre plus peuplée, plus prospère et politiquement plus unie, les francophones, et en particulier les Wallons, sont demandeurs d’une pleine autonomie de chaque entité fédérée dans ses domaines de compétence, de crainte que toute intervention du niveau fédéral s’exerce sous l’influence de la majorité flamande et donc au détriment des intérêts francophones.

143Une exception à la règle des compétences exclusives est toutefois à noter : la recherche scientifique. Par ailleurs, la jurisprudence de la Cour constitutionnelle a introduit toute une série de compétences partagées (par exemple, l’Autorité fédérale et les communautés peuvent légiférer en matière d’assurance dépendance, la première au titre de la sécurité sociale et les secondes au titre des soins de santé).

Un fédéralisme aux normes équipollentes

149Dans tous les États fédéraux, plusieurs législateurs sont à l’œuvre en même temps : le législateur fédéral et les législateurs fédérés. Il est donc nécessaire de régler la question des rapports entre les différentes législations. Pour les compétences exclusives, tous les niveaux de pouvoir agissent sur un plan de stricte égalité : il y a équivalence (ou équipollence) entre les normes fédérales et celles des entités fédérées. Pour les compétences partagées par contre, la plupart des États instaurent une hiérarchie des normes en faveur du pouvoir fédéral. En Allemagne par exemple, l’autonomie des Länder est toujours limitée par le principe de la primauté du droit fédéral (on parle de force dérogatoire du droit fédéral). L’article 49 de la Constitution suisse dispose pareillement que « le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire ». Il en va de même aux États-Unis, quoique de manière plus restreinte.

150En Belgique, étant donné qu’il n’existe formellement que des compétences exclusives, les normes législatives des entités fédérées ont toujours la même valeur que les lois fédérales. Cela signifie qu’une loi n’a pas plus de valeur qu’un décret (Région wallonne, Communauté française, Communauté flamande, Communauté germanophone et COCOF) et à peine plus qu’une ordonnance (Région de Bruxelles-Capitale et COCOM).

Un fédéralisme sans suprématie du pouvoir fédéral

151Un autre point à régler dans un État fédéral est celui de l’éventuelle suprématie du pouvoir fédéral sur les entités fédérées. Dans la plupart des cas, le pouvoir fédéral n’est pas un primus inter pares : ce n’est qu’à titre exceptionnel que, dans certains pays, il dispose d’un droit d’intrusion dans l’exercice des compétences des entités fédérées. La Belgique se situe dans le schéma général : en vertu du fait qu’il n’existe que des compétences exclusives, et qu’il n’y a donc pas de cas de figure où la loi fédérale serait supérieure aux normes des entités fédérées, l’Autorité fédérale n’est qu’un pouvoir législatif et exécutif parmi d’autres. Elle n’a donc pas de suprématie sur les entités fédérées. Ainsi, elle n’a ni droit de tutelle ni droit de contrainte sur celles-ci, de même qu’elle ne peut trancher les différends qui interviennent entre elles. L’Autorité fédérale ne possède une prépondérance que dans la mesure où elle exerce le pouvoir constituant.

Un fédéralisme sans pleine application du principe de participation

158Le principe de participation consiste en la représentation et en la participation des entités fédérées dans la politique et les prises de décision du niveau fédéral. Il est considéré par les juristes comme l’un des principes majeurs qui régissent le fédéralisme.

159En règle générale, ce principe s’incarne dans un pouvoir législatif fédéral organisé de manière bicamérale : une chambre qui représente les citoyens et une autre qui représente les entités fédérées. Chaque État fédéral a son système propre. En Allemagne, le Bundestag (Assemblée parlementaire) est élu au suffrage universel direct, tandis que le Bundesrat (Conseil fédéral) est composé de membres nommés par les gouvernements des Länder. Un système similaire est appliqué en Inde et en Suisse. Aux États-Unis, les élections ont pour base les États : ceux-ci envoient à la Chambre des représentants un nombre de députés proportionnel à leur poids démographique, tandis que le Sénat est constitué de deux mandataires par État fédéré. Un système similaire est appliqué notamment en Australie, au Brésil, au Mexique et en Russie.

160En Belgique, ce principe de participation a longtemps été absent. En 1993, il est introduit au Sénat mais de manière timorée, la représentation restant modique (21 sénateurs sur 71). La sixième réforme de l’État transforme la haute assemblée en un « Sénat des entités fédérées », représentant les communautés et les régions. La composition du Sénat n’est pas paritaire, mais liée à l’importance démographique des composantes, ou plus précisément des groupes linguistiques : 35 néerlandophones, 24 francophones et 1 germanophone. Malgré tout, le fédéralisme de participation demeure fort limité : la révision de la Constitution reste l’apanage des Chambres fédérales, mais les deux phases d’entrée des entités fédérées au Sénat se sont accompagnées d’une sensible réduction des attributions de cette assemblée.

Un fédéralisme aux compétences résiduelles fédérales

161Les compétences résiduelles (ou résiduaires) sont l’ensemble des compétences que la Constitution ou les lois institutionnelles d’un État fédéral n’attribuent pas à l’un ou l’autre niveau de pouvoir. Selon les pays, elles reviennent soit au pouvoir fédéral, soit aux entités fédérées. Généralement, elles appartiennent au niveau où elles étaient historiquement exercées, c’est-à-dire aux entités fédérées. Ainsi, les institutions fédérales allemandes et suisses n’ont que les compétences que leur assignent les Lois fondamentales de ces deux pays. Aux États-Unis, la Constitution dispose que « les pouvoirs qui ne sont pas délégués aux États-Unis par la Constitution, ni refusés par elle aux États, sont réservés aux États ».

162L’article 35 de la Constitution belge instaure également un tel système depuis 1993. Toutefois, il n’a pas été mis en œuvre (voir plus loin). Jusqu’à présent donc, les communautés et les régions ne possèdent que les compétences qui leur sont explicitement attribuées par la Constitution et par les lois institutionnelles. Toutes les autres compétences, dites résiduelles, appartiennent de droit à l’Autorité fédérale. Contrairement à ce que leur nom semble indiquer, les compétences résiduelles ont une portée majeure ; elles sont actuellement plus importantes, en termes budgétaires, que les compétences attribuées aux entités fédérées.

Un fédéralisme aux prolongements internationaux

163Dans la majorité des pays fédéraux, les entités fédérées n’ont presque de compétences qu’en politique intérieure, les responsabilités en matière de relations internationales étant largement confiées au niveau de pouvoir fédéral.

164En Belgique par contre, la Constitution répartit les compétences internationales entre l’Autorité fédérale, les communautés et les régions. Les entités fédérées peuvent conclure des traités et des conventions internationales, et leurs ministres participent aux travaux de certaines organisations internationales.

Un fédéralisme unique

166Chaque État fédéral a un système institutionnel unique, qui est le fruit d’une histoire particulière et le reflet d’une culture politique propre. Le caractère unique du fédéralisme belge ne constitue donc nullement l’une de ses singularités.

167La Belgique se signale toutefois par le nombre de points sur lesquels elle se distingue de la plupart des autres États fédéraux, en termes d’élaboration, d’organisation, de répartition des compétences et de fonctionnement.

Un fédéralisme vécu comme bipolaire

168Tous les États fédéraux sont multipolaires : il y a 16 Länder en Allemagne, 26 cantons en Suisse, 31 États au Mexique et 50 aux États-Unis, etc.

169En Belgique, le fédéralisme est également multipolaire, puisqu’il est composé de six entités fédérées, et même de huit si l’on tient compte des commissions communautaires. Toutefois, il est vécu comme bipolaire par la majorité de la population. Ce n’est pas là qu’une impression. L’actualité politique est souvent faite, non de la confrontation entre trois, quatre, cinq ou six entités fédérées, mais de la confrontation entre deux blocs : l’un francophone et l’autre néerlandophone. Chaque ensemble fait valoir ses intérêts et ses préoccupations (à l’intérieur du pays ou sur la scène internationale), sans guère se soucier des initiatives des autres entités et sans toujours avoir égard à l’action de l’Autorité fédérale. Surtout, l’organisation de l’État fédéral répond largement à cette logique, comme en témoigne le nombre de ses institutions qui sont organisées sur une base bicommunautaire (Conseil des ministres, Cour constitutionnelle, Conseil supérieur de la justice…).

Un fédéralisme compliqué et même opaque

170Il n’est aucun État fédéral dont la structure institutionnelle puisse être dite simple. Chaque système fédéral présente son inévitable lot de complexité, souvent conséquent. En Suisse par exemple, la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons entraîne un enchevêtrement complexe de tâches, de responsabilités et de flux financiers. De même, le fédéralisme canadien repose notamment sur un mécanisme financier d’une très grande complexité, nommé péréquation.

171Il serait donc erroné de penser que dans la complexité du fédéralisme belge réside l’une de ses particularités. Il n’empêche que l’architecture institutionnelle mise en place en Belgique est spécialement opaque : les textes qui l’organisent tiennent parfois du « surréalisme », selon l’expression consacrée, et sont en outre truffés d’une multitude d’exceptions, de restrictions, de dérogations et de dispositions provisoires ou temporaires. Aujourd’hui, la compréhension du fédéralisme belge est dès lors réservée à un cercle d’initiés de plus en plus restreint.

172La complexité belge trouve essentiellement son origine dans la dualité communautés–régions, qui elle-même s’explique par la présence de Bruxelles (voir plus haut).

Un fédéralisme instable voire menacé

173Depuis les années 1960, l’architecture institutionnelle de la Belgique est devenue un chantier quasi permanent. L’État belge semble appelé à ne jamais connaître une structure stable.

174On peut repérer deux causes principales à cette instabilité du fédéralisme belge.

175Elle découle d’abord des dispositions constitutionnelles et législatives qui organisent l’État belge. Primo, ces textes comportent une certaine part d’ambiguïtés et de possibilités de double lecture, nécessaire pour l’obtention de compromis. Secundo, ils ne procèdent pas par transfert de domaines de compétence homogènes, ce qui complexifie la mise en œuvre de nombreuses politiques et nourrit l’aspiration à de nouveaux transferts. Tertio, ils ne sont pas exempts d’incohérences et de failles. Tout cela constitue autant de sujets de controverse et de germes de révision ultérieure. Surtout, ce sont autant de brèches dans lesquelles s’engouffre une partie des acteurs politiques (essentiellement flamands), désireuse d’une autonomie sans cesse croissante des entités fédérées.

176L’instabilité du fédéralisme belge tient également au fait que les réformes successives, loin d’avoir éteint les désirs d’autonomie originels, les ont accrus. Le déroulement du processus de révision des institutions, émaillé de nombreuses tensions, a consolidé les sentiments identitaires des diverses entités fédérées. En outre, la gestion séparée d’un nombre croissant de compétences a consacré les différences entre francophones et néerlandophones au plan culturel, économique, social et idéologique.

177Dès lors, c’est jusqu’au caractère fédéral du pays qui est menacé par cette instabilité chronique. Dans la plupart des États fédéraux, l’option fédérale n’est pas remise en question. En Belgique au contraire, des alternatives radicales nourrissent toujours le débat politique : schémas séparatistes, confédéralistes, rattachistes ou réunionistes (avec la France), etc. Les difficultés de fonctionnement du fédéralisme belge offrent aux partisans de ces options autant d’occasions de préconiser d’autres voies.

178La disparition de l’État belge par implosion n’est aujourd’hui plus un tabou. Depuis longtemps, elle est même inscrite à l’agenda de certaines formations politiques flamandes et, dans une moindre mesure, francophones.

Un lien personnel distendu entre les citoyens et le pouvoir fédéral

188En Belgique, tout le monde est soumis directement aux lois fédérales et a la nationalité de l’État (ou est étranger). Ceci distingue donc la Belgique d’une confédération.

189Par contre, le lien politique entre les citoyens et le pouvoir fédéral est singulièrement distendu en Belgique, ce qui rappelle la situation qui prévaut dans une confédération. Certes, on ne peut pas assimiler cette situation à l’absence de lien personnel qui prévaut dans une confédération ; néanmoins, le fait n’est pas négligeable. Ce phénomène se marque à deux niveaux : le niveau parlementaire et le niveau gouvernemental.

Des mécanismes équivalents à des droits de veto

197Dans le système politique belge, un droit de veto est-il accordé aux deux grandes communautés linguistiques comme dans une confédération ? En droit, non : il n’existe aucune disposition de ce type. Au plan politique cependant, francophones et néerlandophones ont à leur disposition certains mécanismes presque équivalents. Ceux-ci sont au nombre de trois.

198Premièrement, les décisions du gouvernement fédéral devant être prises par consensus, chaque communauté linguistique possède, en pratique, l’équivalent d’un droit de veto au sein de cet organe : les décisions ne peuvent y être prises que s’il y a un accord entre ministres francophones et ministres flamands. Cette disposition est d’autant plus importante qu’elle ne concerne pas seulement le rôle exécutif du gouvernement fédéral, mais aussi sa participation au pouvoir législatif : une loi fédérale ne peut être soumise à la sanction et à la promulgation royale qu’à l’initiative et avec le contreseing d’un ministre, qui doit lui-même être assuré du consensus gouvernemental.

199Deuxièmement, il y a le système dit de la sonnette d’alarme, qui permet à la minorité francophone de suspendre l’élaboration d’une loi fédérale si trois quarts des parlementaires francophones, à la Chambre des représentants ou au Sénat, la jugent nuisible à leur communauté linguistique (la procédure peut également être actionnée par les néerlandophones dans le même type de circonstances). Cette procédure transmet la question litigieuse au Conseil des ministres, donc à une instance paritaire, de sorte que les francophones ont les moyens, au gouvernement, de négocier un compromis qui tienne compte de leurs intérêts.

200Troisièmement, la technique des lois dites spéciales va dans le même sens, mais de manière automatique : pour l’adoption des réformes institutionnelles ou linguistiques les plus importantes, elle impose non seulement de réunir une majorité renforcée des deux tiers, mais aussi d’obtenir une majorité absolue dans chaque groupe linguistique de la Chambre des représentants et du Sénat.

201Dans les matières qui intéressent directement les deux grandes communautés linguistiques et qui se décident au niveau fédéral, l’accord de leurs représentants est donc de mise, ce qui rappelle le principe de l’unanimité des États dans une confédération.

Un lien personnel distendu entre les citoyens et le pouvoir fédéral

204Le premier trait confédéral de la Belgique découle d’une dynamique de dissociation dont les composantes sont particulièrement enchevêtrées.

205À l’origine, la dissociation est linguistique. À partir de la seconde moitié du 19^e siècle, les mandataires politiques commencent à superposer à leur identité idéologique (libérale, chrétienne, socialiste…) une identité culturelle fondée sur la langue. Ensuite, avec la scission des partis nationaux (qui débute en 1968), elle devient aussi politique. Lors des élections fédérales, presque plus aucun parti ne se présente devant l’ensemble des Belges, et la majorité des électeurs sont limités dans leur choix aux seuls partis appartenant à leur communauté linguistique. La majorité des citoyens ne se sentent plus représentés que par les élus appartenant à leur communauté. Enfin, la dissociation est médiatique et idéologique. Avant même la première réforme de l’État, l’écho et l’analyse de la vie politique s’opèrent de manière différente d’une communauté linguistique à l’autre, en fonction des sensibilités et des attentes qui leur sont propres.

206Ce trait confédéral est emblématique du phénomène « boule de neige » des dynamiques de dissociation, qui en sont aujourd’hui venues à s’alimenter elles-mêmes.

207Avec la création des entités fédérées, la dissociation est devenue identitaire et institutionnelle. Dans une série croissante de matières, les Belges n’ont plus pour cadre de référence le niveau de pouvoir national et ne sont plus soumis à des règles législatives nationales. Quant aux partis politiques, ils pensent de moins en moins en termes de Belgique, et de plus en plus en termes de communauté ou de région. Par le biais de diverses règles constitutionnelles, la dissociation est également devenue juridique : la Loi fondamentale a consacré la division des citoyens et de leurs représentants entre francophones et néerlandophones.

208Le renforcement de cette caractéristique du système politique belge, notamment dû à l’absence de véritables partis nationaux, est particulièrement manifeste depuis plusieurs années.

Des mécanismes équivalents à des droits de veto

209L’instauration de mécanismes s’apparentant à des droits de veto pour les décisions prises au niveau fédéral découle en droite ligne de la dynamique de dissociation linguistique et politique. En effet, ces mécanismes n’auraient même pas été conçus si la minorité francophone ne craignait pas d’être soumise à la volonté de la majorité numérique néerlandophone, comme elle l’a été lors de la fixation de la frontière linguistique en 1962-1963.

210Dans l’esprit de ses initiateurs, ce trait confédéral devait contrecarrer les forces centrifuges, c’est-à-dire limiter les risques de dissociation en contraignant francophones et néerlandophones à négocier des accords équilibrés. Ce résultat a d’ailleurs été au rendez-vous, comme en témoignent la progressivité et la complexité des différentes étapes de la transformation institutionnelle du pays. Mais ce mécanisme régulateur peut produire des effets inverses si, face à des demandes flamandes qu’ils jugent inacceptables, les francophones utilisent leurs possibilités de veto sans parvenir à convaincre les partenaires flamands du bien-fondé de leur refus. Le droit de veto se transforme alors en possibilité de blocage. Par-delà le différend de fond, les mécanismes de veto sont alors contestés au nord du pays au nom de la règle démocratique de la majorité (une réforme doit pouvoir être adoptée si elle est voulue par l’ensemble des Flamands, qui constituent près de 60 % de la population belge), à laquelle les francophones opposent la protection des minorités, ce qui approfondit l’antagonisme entre les deux communautés linguistiques.

Le Conseil européen

243Le Conseil européen est un organe intergouvernemental, composé des chefs d’État ou de gouvernement des États membres. Il compte en outre comme membre de droit le président de la Commission européenne et, à titre d’invité permanent, le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Depuis le Traité de Lisbonne, il élit son président pour une durée de deux ans et demi. Le mandat du président est renouvelable une fois. Le Conseil européen se réunit au moins quatre fois par an. Il se prononce par consensus, sauf lorsqu’il décide au sujet de la composition de la Commission européenne, auquel cas l’unanimité est exigée.

244Le Conseil européen est chargé de définir les orientations politiques générales de l’Union et de donner les impulsions nécessaires à son développement. Il participe aux procédures de révision des traités. Il n’exerce pas de fonction législative.

245De nouvelles politiques de l’Union ont été initiées lors de réunions du Conseil européen tenues dans des villes dont le nom s’attache ainsi à la politique décidée ; par exemple, les critères de Copenhague (critères d’adhésion à l’Union définis en 1993) ou la Stratégie de Lisbonne (plan de développement économique décidé en 2000). Depuis l’adoption du Traité de Nice, les réunions du Conseil européen se tiennent à Bruxelles.

Le Conseil de l’Union européenne

246Le Conseil de l’Union européenne, couramment appelé « le Conseil », est également un organe intergouvernemental. Il est composé de représentants des États membres au niveau ministériel. Il se réunit en différentes formations au sein desquelles se réunissent les ministres compétents des États membres : Affaires générales, Affaires étrangères, Affaires économiques et financières, Justice et affaires intérieures, Emploi, Politique sociale, Santé et consommateurs, Compétitivité, Transports, Télécommunications et énergie, Agriculture et pêche, Environnement, Éducation, jeunesse et culture. La présidence du Conseil est exercée par des groupes de trois États membres pour une période de 18 mois qui définissent un programme commun. Chaque membre du groupe assure pendant six mois la présidence, sauf pour les Affaires étrangères, qui sont placées sous la présidence du haut représentant de l’Union pour la politique étrangère et de sécurité. Pendant chaque période de six mois, les autres membres du groupe de trois États assistent le président en exercice pour la mise en œuvre de leur programme commun.

247Le Conseil exerce la fonction législative avec le Parlement européen, en adoptant les règlements et les directives dans les matières définies par les traités et sur la base de projets transmis par la Com-mission européenne. Cette procédure, anciennement appelée procédure de codécision, s’appelle aujourd’hui la procédure législative ordinaire de l’Union européenne. Elle s’applique également pour la fonction budgétaire : le Conseil adopte un projet de budget sur la base d’un avant-projet transmis par la Commission, et le transmet ensuite au Parlement européen. Si celui-ci adopte des amendements au projet du Conseil, un accord doit être trouvé. Il appartient au président du Parlement de constater que le budget est définitivement adopté.

248Il prend également des décisions en matière de politique étrangère et de sécurité commune (PESC), et coordonne les politiques économiques, sociales et de l’emploi des États membres.

249Les règles de vote au Conseil sont une question hautement politique. Nous avons vu qu’étant donné la nature intergouvernementale des organisations internationales, le principe de base des votes au sein de l’organe plénier est l’unanimité, mais que cette règle est en pratique abandonnée dans un certain nombre de cas. Cela vaut aussi pour le Conseil. Dans la grande majorité des cas, il décide sur proposition de la Commission européenne. En fonction des domaines, il statue la plupart du temps à la majorité qualifiée. Le Traité de Lisbonne définit la majorité qualifiée de la façon suivante (à partir du 1^er novembre 2014. Nous n’entrons pas ici dans le détail des dispositions transitoires) : au moins 55 % (72 % lorsque le Conseil ne statue pas sur une proposition de la Commission ou du haut représentant de l’Union pour la politique étrangère et de sécurité) des membres du Conseil, comprenant au moins quinze d’entre eux et représentant des États membres réunissant au moins 65 % de la population de l’Union. Une minorité de blocage doit être composée de membres du Conseil représentant plus de 35 % de la population des États membres participants, plus un membre, faute de quoi la majorité qualifiée est réputée acquise. Le Conseil statue à la majorité simple sur les questions de procédure ainsi que pour l’adoption de son règlement intérieur. L’unanimité est requise pour des domaines sensibles dans lesquels les États veulent exercer pleinement leur souveraineté en gardant une possibilité de veto : politique étrangère, élargissement de l’Union, fiscalité, règles restrictives au mouvement des capitaux, révision des traités, services culturels et audiovisuels, d’éducation, sociaux et de santé.

La Commission européenne

250La Commission européenne est sans doute l’institution européenne qui se distingue le plus de ses semblables au sein des organisations internationales par l’ampleur de ses compétences et des marges d’autonomie dont elle dispose dans l’interprétation de celles-ci. Elle est principalement chargée de l’application des traités européens et de la mise en œuvre des politiques décidées par le Conseil européen et par le Conseil. La Commission est l’institution garante de l’intérêt de l’Union : ses membres sont chargés de la défense, non des intérêts de l’État dont ils sont originaires, mais bien de ceux de l’ensemble de l’Union. La prise de décision y est collégiale.

251La Commission se compose aujourd’hui d’un membre par État membre, c’est-à-dire de 27 commissaires. Le Traité de Lisbonne maintient cette composition jusqu’au 31 octobre 2014 et réduit ensuite le nombre de commissaires à deux tiers du nombre d’États membres. Cette question est politiquement très sensible et le traité prévoit que le Conseil peut, à l’unanimité, modifier ce nombre des deux tiers. Cette décision a déjà été prise, de sorte qu’après 2014, c’est toujours la règle d’un commissaire par État membre qui s’appliquera. La Commission dispose d’une administration importante (23 000 agents) organisée en directions générales (DG).

252La Commission n’est pas politiquement responsable à la manière d’un gouvernement devant le Parlement. Cependant, outre sa participation à la procédure d’investiture, le Parlement peut adopter une motion de censure (à la majorité des deux tiers des voix exprimées et à la majorité de ses membres) qui contraint la Commission à la démission collective.

253Pour mettre en œuvre les compétences explicitement attribuées par les traités à l’Union européenne, il faut élaborer des règlements, des directives, des programmes d’action… La Commission intervient à ce stade d’élaboration du processus normatif. Elle possède d’abord un quasi-monopole de l’initiative législative : elle élabore les propositions de textes législatifs soumises au Conseil et au Parlement et elle propose des politiques et des programmes d’action. Le processus d’élaboration d’une législation (directive ou règlement) comprend une phase préparatoire qui comprend la publication de communications et l’élaboration de livres blancs et de livres verts. Durant cette phase, la Commission juge de l’état d’avancement de l’intégration européenne et persuade les États membres de la nécessité de légiférer. Les textes qu’elle élabore font l’objet de multiples consultations formelles et informelles et de plusieurs allers-retours entre elle et le Conseil. Il est vrai que l’adoption d’une législation répond à un programme défini par le Conseil européen ou par le Conseil, mais il ne faut pas oublier que ces deux institutions décident de ces programmes sur la base de textes proposés par la Commission.

254Dans les domaines où l’Union européenne ne légifère pas mais coordonne la politique des États membres, la Commission élabore les orientations, parfois sous la forme de lignes directrices, qui sont adoptées par le Conseil.

Le Parlement européen

255Le Parlement européen jouit de compétences qui sont traditionnellement celles d’un parlement : pouvoir législatif, pouvoir budgétaire, pouvoir de contrôle de l’exécutif. Cependant, ses compétences sont limitées. Comme pouvoir législatif, il ne dispose pas de l’initiative d’élaborer le droit européen : le monopole de l’initiative législative dans les matières de la compétence de l’Union est en effet attribué à la Commission. Le Traité de Lisbonne lui donne également le pouvoir de proposer des changements aux traités. Certaines matières ne sont pas de sa compétence. Mais dans les matières où le Parlement européen est compétent, il partage cette compétence avec le Conseil, qui doit également approuver la proposition : c’est la procédure législative ordinaire. Dans ces cas, il a le pouvoir d’apporter des amendements aux textes qu’il examine. Le Parlement et le Conseil partagent le pouvoir budgétaire. Le Parlement peut toutefois rejeter le budget proposé par la Commission ou refuser de lui accorder décharge pour les comptes.

256En tant qu’organe de contrôle de l’exécutif, le pouvoir du Parlement concerne d’abord la composition de la Commission. Il auditionne les candidats proposés par les États membres aux postes de commissaire européen. Il approuve ou rejette la composition de la Commission. Le Parlement dispose ensuite d’un pouvoir de censure de la Commission, qu’il peut contraindre à la démission. Le Parlement peut également constituer des commissions d’enquête.

257Le Traité de Lisbonne dispose que le Parlement européen est composé « de citoyens de l’Union ». Nous aurons à revenir sur la notion de citoyenneté de l’Union, qui apparaît comme unique pour une organisation internationale. Le traité a fixé son nombre de sièges à 751. Aucun pays ne peut élire moins de 6 ou plus de 96 députés européens. Il n’y a pas de procédure uniforme d’élection, chaque État membre fixant ses propres procédures.

La Commission européenne

259Signe du caractère très particulier de cette institution, nous retrouvons la Commission européenne, cette fois dans son rôle d’organe chargé de missions exécutives et d’administration. Elle contribue à faire appliquer les normes qu’elle a elle-même contribué à élaborer.

260Elle est chargée d’exécuter les législations adoptées par le Conseil. D’une part, elle participe à l’élaboration des mesures d’exécution des actes législatifs qui ne demandent pas la participation des États. La Commission élabore alors des actes délégués, qui sont des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l’acte législatif. D’autre part, lorsque les actes à exécuter demandent la participation des États, la Commission participe à l’élaboration des mesures d’exécution des actes législatifs à travers la procédure de la comitologie (voir encadré).

261La Commission formule également des recommandations et des avis qui peuvent être d’un grand poids. Enfin, elle conduit les négociations commerciales de l’Union avec des États tiers ou des organisations internationales.

La Banque centrale européenne

262La Banque centrale européenne a été créée dans le cadre de l’Union économique et monétaire, un processus décidé lors d’une conférence intergouvernementale en 1991, visant à harmoniser les politiques économiques et monétaires des États membres de l’Union dans le but d’instaurer une monnaie unique. Lors de sa mise en œuvre, un nombre limité de pays (ils sont aujourd’hui 17) se sont engagés dans le processus de création de la zone euro.

263La Banque centrale européenne est chargée de la mise en œuvre de la politique monétaire dans la zone euro. Sa mission principale consiste à maintenir la stabilité des prix au sein de la zone euro et, par conséquent, à préserver le pouvoir d’achat de l’euro. La Banque centrale européenne exécute sa mission en toute indépendance. Elle n’est soumise à l’autorité ni de la Commission européenne, ni du Conseil, ni du Conseil européen.

La Commission européenne

265On retrouve une nouvelle fois la Commission européenne car elle exerce, outre ses fonctions législatives et exécutives, une fonction de contrôle. En tant que gardienne des traités, elle peut introduire un recours devant la Cour de justice à l’encontre des États ou d’institutions européennes qui commettent des infractions au droit européen.

266La Commission veille à l’application des règles européennes de concurrence. Elle intervient si elle a la preuve d’une violation de ces règles de la concurrence, et ses décisions peuvent faire l’objet d’un recours devant la Cour de justice de l’Union européenne. Elle peut engager des poursuites contre des entreprises ou des États membres dont elle estime qu’ils enfreignent les règles. Elle peut prendre des mesures contre plusieurs types de pratiques anti-concurrentielles, si celles-ci affectent le commerce entre États membres.

267Elle exerce une mission d’administration contentieuse pour laquelle elle dispose de pouvoirs d’investigation, de prévention, de sanction et d’autorisation dans le cadre de l’application de la législation européenne. Enfin, dans les domaines où l’Union européenne coordonne des politiques, la Commission participe à l’évaluation de l’état d’avancement de ces politiques dans chacun des États membres.

La Cour de justice de l’Union européenne

268La Cour de justice de l’Union européenne assure le respect du droit européen dans l’interprétation et l’application des traités.

269La Cour de justice a établi très tôt, dans un arrêt de 1964, le principe de la primauté du droit européen sur les droits nationaux des États membres pour tous les actes européens disposant d’une force obligatoire. Les États membres ne peuvent donc pas appliquer une règle nationale qui serait contraire au droit européen. Le principe de primauté garantit une application uniforme du droit européen sur tout le territoire de l’Union.

270La Commission ou les États membres peuvent entamer auprès de la Cour une procédure en manquement par laquelle ils demandent à la Cour de contrôler le respect par un ou plusieurs États membres des obligations qui leur incombent en vertu du droit européen. Par l’arrêt qu’elle rend au terme de cette procédure, la Cour peut sanctionner les États membres qui ne respectent pas le droit européen.

271La Cour de justice se prononce également sur les recours en annulation déposés par une institution européenne, par un État membre ou par des personnes physiques et morales en vue de faire annuler un acte des institutions de l’Union.

272Dans les États membres, les juges nationaux doivent également respecter le droit européen. En cas de doute concernant l’application de ce droit, ils peuvent demander à la Cour de justice de se prononcer en lui posant une question préjudicielle.

273La Cour de justice de l’Union européenne est elle-même un ensemble d’institutions judiciaires. Elle regroupe la Cour de justice, le Tribunal et le Tribunal de la fonction publique. Elle est assistée si nécessaire par des tribunaux spécialisés, que peuvent décider de créer le Conseil et le Parlement. La Cour de justice est composée de 27 juges (un par État membre) et de 8 avocats généraux (jusqu’à 11 en cas de demande de la Cour), nommés d’un commun accord par les États membres pour un mandat de six ans renouvelable.

La Cour des comptes européenne

274La Cour des comptes européenne est un organe de contrôle de la gestion financière au sein même des institutions européennes. Elle ne possède pas de pouvoir judiciaire propre.

275La Cour des comptes examine les recettes et les dépenses de l’Union et de certains organes créés par celle-ci. Elle fournit au Parlement européen et au Conseil une déclaration d’assurance concernant la fiabilité des comptes ainsi que la légalité et la régularité des opérations sous-jacentes. Elle examine la légalité et la régularité des recettes et dépenses, et s’assure de la bonne gestion financière. Elle établit un rapport annuel après la clôture de chaque exercice. Ce rapport est transmis aux autres institutions de l’Union et publié au Journal officiel de l’Union européenne, accompagné des réponses de ces institutions à ses observations. Elle peut en outre présenter à tout moment des rapports spéciaux sur des questions particulières et rendre des avis à la demande d’une institution de l’Union. Elle assiste le Parlement européen et le Conseil dans l’exercice de leur fonction de contrôle de l’exécution du budget.

276La Cour signale les domaines où des mesures susceptibles d’améliorer la gestion doivent être prises. Elle exerce également une fonction d’audit.