CAIRN.INFO : Matières à réflexion

I – La réforme du régime d’autorisation de changement d’usage à Paris

1En application de l’article 13 de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l’économie (applicable aux villes de plus de 200 000 habitants et aux communes des trois départements : Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val-de-Marne), la Ville de Paris a sollicité le transfert de la compétence de l’État, afin de lui permettre de délivrer les autorisations de changement d’usage [2].

2Son objectif est bien de freiner et encadrer les transformations de logements dans la Ville. À cette fin, une délibération du Conseil municipal, en 2008, a approuvé un règlement qui fixe les conditions de délivrance des autorisations ainsi que les principes déterminant les compensations en fonction des caractéristiques des marchés locaux d’habitation et au regard des objectifs de mixité sociale et de la nécessité de ne pas aggraver la pénurie de logements.

II – La spécificité de paris en matière de logement

3D’abord quelques chiffres : l’on dénombre 1 165 000 logements en résidence principale sur le territoire, dont 202 000 HLM environ et 87 000 résidences secondaires. S’agissant des logements vacants, une évaluation d’environ 100 000 logements peut être retenue.

4Les résidences secondaires et les logements vacants se concentrent dans le centre et l’ouest parisien. Au surplus, il existe de fortes disparités dans la répartition des logements entre l’est et l’ouest parisien : ainsi le ratio entre le nombre d’emplois salariés et le nombre d’actifs résidents (1,3 en moyenne) varie de 0,47 (dans le 20ème) à 9,41 (dans le 8ème) [3].

5Il est donc nécessaire d’avoir une application différenciée de la réglementation, ce qui s’est traduit par :

  • la création d’un secteur de compensation renforcée dans le centre et l’ouest parisien pour une protection renforcée du logement, correspondant au secteur de protection de l’habitation au Plan Local d’Urbanisme de Paris [4] ;
  • le maintien de dix-neuf quartiers à prédominance de bureaux (sur 80) avec un régime d’autorisation beaucoup plus limité [5].

6De plus, en 2008, la municipalité a pu constater et souligner la quantité de surfaces de logements supprimées. Les autorisations accordées étaient importantes : en 2008, 50 000 m² de logements dont moins de 20% seulement compensés. De plus, la réglementation était mal connue, avec des contrôles limités avant 2009 et très peu de contentieux. Enfin, le développement du meublé touristique, activité commerciale soumise à autorisation mais non demandée dans les faits, venait limiter encore le parc de résidences principales à Paris (environ 20 000 logements en 2010/2011).

III – Une équipe dont les objectifs et les procédures ont évolué

7L’équipe chargée de la mise en œuvre de cette réglementation comprend vingt personnes au statut progressivement renforcé.

8D’une part, elle se compose d’une section de rédacteurs qui instruit les demandes de changement d’usage et les procédures de signalement, mais également la réception du public, la recherche de présomptions d’infractions et le suivi, devant le TGI de Paris, des procédures civiles contentieuses et, si nécessaire, pénales.

9D’autre part, elle se compose d’une section de contrôleurs assermentés qui réalise les enquêtes sur place et sur pièces avec des contrôles inopinés pour toute infraction présumée et qui établit les caractères juridiques des locaux avant toute instruction de dossiers. Sur ce point, l’apport loi ALUR du 24 mars 2014 a été très important en ce qu’elle prévoit l’extension des prérogatives des contrôleurs assermentés du changement d’usage [6] : droit de visite des locaux, constatation de l’occupation effective, droit de communication et possibilité de se faire présenter tout document établissant les conditions d’occupation [7] y compris par les services fiscaux [8]. De ce fait, les contrôles sur rendez-vous avec les propriétaires se sont développés pour vérifier l’occupation des locaux et se faire présenter tout document justifiant cette occupation.

10Les contrôleurs gèrent également les procédures de renseignement (après enquête) sur l’existence de décisions de changement d’usage pour les notaires et professionnels de l’immobilier ; les demandes sont d’ailleurs passées de deux à dix demandes par jour entre 2009 et 2015, ce qui montre une meilleure connaissance, par les professionnels, de la réglementation à Paris.

IV – Les trois règlements successifs 2009 - 2011 - 2014

11Depuis le transfert de compétence, le règlement municipal a évolué au vu des premiers bilans et des objectifs de protection du logement.

A – Le règlement de 2009

12L’objectif était la mise en cohérence des changements d’usage avec le PLU et les priorités municipales en faveur du logement, notamment social. Ainsi, l’autorisation avec compensation était privilégiée pour préserver le parc de résidences principales et le nombre total de logements à Paris.

1 – Le principe : l’autorisation avec compensation

13- Création d’un secteur de compensation renforcée (dans lequel est prévu un doublement de la compensation dans le même arrondissement que le logement supprimé) pour générer un surcroît de surfaces pour le logement dans les arrondissements déficitaires.

14- Incitation aux compensations sous forme de logements locatifs sociaux : la règle du doublement de la compensation ne s’applique pas, la surface de compensation doit être identique (règle du 1 pour 1).

2 – L’exception : l’autorisation personnelle sans compensation

15Les exonérations préfectorales ont été maintenues au profit des professions libérales, des rez-de-chaussée, des organismes exerçant une mission d’intérêt général, des usages mixtes (professionnel et habitation).

B – Modifications du règlement en 2011

161) Cette modification visait principalement à favoriser davantage les compensations sous forme de logement social.

17Un premier bilan montrait déjà que les compensations sociales avaient pris une part du marché des compensations en passant de 0 à 30% en 2011 pour 3 700 m².

18Il a été décidé en 2011 d’accorder un avantage supplémentaire au logement social en introduisant la mutualisation des compensations sociales dans tout le secteur de compensation renforcée et pas seulement dans le même arrondissement (compensation privée). Cela devait permettre aux bailleurs sociaux de saisir des opportunités de transformation de bureaux en logements dans n’importe quel arrondissement, puis de céder plus facilement les compensations attachées à ces opérations.

192) Cette modification visait également à mieux encadrer le régime des autorisations et des exceptions au principe de compensation, dans un souci de sécurité juridique et de simplification.

20Un exemple : un critère précis a été introduit pour identifier les professions libérales réglementées exonérées de compensation en étages : avoir fait l’objet d’un décret en application de la loi du 29 novembre 1966 relative aux sociétés civiles professionnelles ou de la loi du 31 décembre 1990 relative à l’exercice sous forme de sociétés des professions libérales soumises à un statut législatif ou réglementaire ou dont le titre est protégé.

C – Le nouveau règlement 2014

21Ce nouveau règlement, voté à l’unanimité des groupes au Conseil de Paris, tient compte du bilan des compensations réalisées depuis 2011 et du développement rapide des locations meublées touristiques à Paris. Le bilan 2011-2014 montre que si 80% des compensations se font sous forme de surfaces de logements sociaux, il montre aussi que 80% des compensations sont proposées en dehors de l’arrondissement de transformation, contre 70% dans l’arrondissement en 2011.

22Le premier objectif du nouveau règlement est de limiter les pertes de surface de logements de plus en plus importantes dans les arrondissements les plus déficitaires, avec la création d’un secteur de compensation d’au moins 50% de la surface dans l’arrondissement, pour les huit arrondissements centraux (dans lesquels le ratio nombre d’emplois/nombre d’actifs résidents est supérieur à la moyenne parisienne de 1,3 [9]).

23Le second objectif est la nécessité de tenir compte de la croissance très rapide des meublés touristiques et de renforcer la protection du logement dans les arrondissements les plus concernés.

24Enfin, le nouveau règlement a également permis de préciser le régime des autorisations personnelles afin de renforcer la sécurité juridique des procédures, par exemple sur les rez-de-chaussée où la règle n’était pas suffisamment précise et a entraîné un certain nombre de contentieux.

V – Principes généraux concernant les changements d’usage à Paris

25Le régime général des autorisations de changement d’usage est défini par l’article 1er du règlement qui précise qu’en application de l’article L 631-7-1 du CCH, les demandes à Paris sont accordées en prenant en compte les objectifs de mixité sociale, d’équilibre habitat-emploi, et la nécessité de ne pas aggraver l’insuffisance de logements. Ainsi, une autorisation, avec ou sans compensation, peut être refusée sur l’un de ces motifs même, si les conditions légales pour l’obtenir sont réunies.

26Ces textes législatifs et règlementaires ont été progressivement validés par la jurisprudence en fonction des contentieux engagés à Paris.

27Vis-à-vis de la loi (CCH, art. L. 631-7 et suivants), il faut relever, notamment, deux questions prioritaires de constitutionnalité rejetées :

  • la QPC sur l’article L. 631-7-1 (principe d’égalité droit de propriété-liberté d’entreprendre) [10] ;
  • la QPC sur la portée personnelle et provisoire des autorisations personnelles [11].

28Vis-à-vis du règlement municipal, l’exception d’illégalité du règlement a été invoquée à plusieurs reprises notamment sur l’article 4 suite à un refus d’autorisation personnelle [12] et une demande d’abrogation du règlement municipal (illégalité de la délibération, définition du meublé…) [13].

VI – Les autorisations personnelles (70 % des demandes)

29Les autorisations personnelles bénéficient d’une exonération de compensation (24 400 m² en 2014).

30Elles concernent, en rez-de-chaussée, toutes les professions libérales (45 % de demandes), les activités artisanales exercées dans les voies protégeant ces activités au PLU de Paris, les associations et fondations, sans limitation de surface (sauf la limite de 50 m² dans le 8ème arrondissement pour protéger le logement, compte tenu d’un ratio de 9,41 emplois pour un actif résident).

31Elles concernent, en étage, les professions libérales réglementées (33 professions concernées) où toute installation nécessite une autorisation -à raison de 50 m² par professionnel dans la limite de 150 m²- (24 % des demandes), sauf dans dix-neuf quartiers sensibles pour le logement (sur 80 quartiers administratifs), les locaux à usage mixte (résidence principale et 50 % minimum en habitation) (14 % des demandes) et les missions d’intérêt général (17 % des demandes).

32Le bilan des demandes : les professions libérales réglementées représentent 80 % des demandes (notamment les avocats (28 %) et les médecins (27 %). La répartition selon les secteurs professionnels (réglementés ou non) s’établit ainsi : santé 65 %, juridique 29 %, technique 6 %.

VII – Validation jurisprudentielle des autorisations personnelles depuis 2009

33Depuis 2009 une jurisprudence nouvelle sur cette réglementation s’est progressivement établie en fonction des contentieux auxquels la Ville a dû faire face :

  • Cour de Cassation, 9 mai 2012, n° 11-16.139 : la Cour a validé l’effet personnel des autorisations avant 2005 - non transmissibles - validation de l’absence d’autorisation personnelle pour un huissier - validation de la condamnation à 25K€ et retour à l’habitation en l’absence de demande avec compensation (quartier sensible).
  • CAA Paris, 11 juin 2015 : validation des « décisions » de signalement pour occupation professionnelle irrégulière dans le 8ème (avocats) - autorisation personnelle non transmissible (loi 1/09/1948 - Art. L. 637-1).
  • TA Paris, 29 novembre 2012, n° 1107051/7-1 : validation du refus d’autorisation personnelle en étage pour les professions libérales réglementées dans les dix-neuf quartiers sensibles.
  • TA Paris, 31 octobre 2013, n° 1216405/7-2 : validation du refus d’autorisation personnelle en RDC pour une société commerciale.

34À noter, toutefois, une exception à la validation des décisions municipales, s’agissant d’un logement situé en dehors du secteur de compensation renforcée : annulation par le tribunal du refus de changement d’usage personnel en rez-de-chaussée (erreur manifeste : 12ème arrondissement - hors secteur de compensation renforcée - TA 19 juin 2014, n° 140405/7-3).

VIII – Les autorisations avec compensation

35Les autorisations sont réelles, attachées au local si elles sont assorties d’une compensation en nature. Ainsi à Paris, cela représente, en 2014, 28 500 m² de compensation pour 21 000 m² de logement transformé.

36Sur la compensation, les remarques suivantes peuvent être faites :

  • le marché de la compensation est totalement privé, le prix est en moyenne de 1 600 €/m² mais avec de fortes disparités suivant les arrondissements (réalisation de la compensation par un tiers, souvent un bailleur social) ;
  • une procédure de changement d’usage est instruite en deux temps par la Ville pour tenir compte de l’obligation de concomitance des opérations de transformation et de compensation :
    • première autorisation (validité deux ans - elle permet l’engagement des travaux sur l’immeuble transformé) : la Ville contrôle l’existence de la convention de compensation, la qualité de la compensation, le respect des surfaces. Une condition : une autorisation d’urbanisme doit être délivrée sur les locaux de compensation (réalisation de logements). Le demandeur verse un acompte sur le montant de la commercialité ;
    • seconde autorisation (publiée aux hypothèques) : la Ville contrôle le retour effectif à l’habitation.

37Le demandeur verse le prix du solde de la compensation au tiers ayant réalisé les logements.

IX – Validation jurisprudentielle de l’autorisation avec compensation

38La jurisprudence a validé l’application de la réglementation dans ce domaine.

A – Jurisprudence civile (TGI et CA)

39Pour les bureaux et commerce, le juge a condamné systématiquement toutes les infractions (absence de demande) : par exemple, les ordonnances du TGI de Paris du 8 juillet 2011, n°11/55060 (extension restaurant) et du 29 mai 2015, n°15/53256 (condamnation in solidum du propriétaire et du locataire commerçant).

40Pour les meublés touristiques (hébergement hôtelier et non habitation), la Cour d’appel de Paris, le 24 mai 2011 (n°10/23802) retient la définition suivante du critère de l’habitation : « location pour une durée d’une année à titre de résidence principale » en reprenant les articles L. 631-7 et L. 632-1 CCH appliqués en la matière. La jurisprudence du TGI et de la Cour d’appel de Paris est constante dans ce domaine (par exemple sur la différence avec les chambres d’hôtes : CA Paris 5/12/2013, n°12/05884).

B – Jurisprudence administrative (tribunal administratif)

41Validation de la nécessité d’une compensation pour l’autorisation de changement d’usage en meublés touristiques [14].

42Exception : alors que la Ville avait refusé une demande de changement d’usage avec compensation pour non concomitance (locaux déjà revenus à l’habitation au moment du dépôt du dossier), le juge a annulé ce refus de compensation pour erreur de fait [15].

X – Les changements d’usage et de destination : la coordination des autorisations d’urbanisme et de changement d’usage

43La loi établit un lien entre les deux réglementations d’urbanisme et de changement d’usage, en cas de changement de destination de logements (en bureaux, commerce, meublés touristiques… CCH, art. L. 631-8 CCH et C. urb., art. L. 425-9).

44Pour répondre à ces ponts entre les deux réglementations et dans un souci de bonne administration des opérations présentées, il a été nécessaire d’établir une coordination étroite entre la Direction Logement et Habitat et la Direction de l’Urbanisme (notamment avec des fiches de procédure communes de traitement des dossiers).

45De même, l’article 9 du règlement municipal précise la procédure à suivre :

  • Guichet unique pour le dépôt des dossiers de changement d’usage et d’urbanisme.
  • Dépôt de deux dossiers distincts, l’un pour l’urbanisme (CERFA), l’autre pour le changement d’usage (formulaire Ville de Paris) - si possible en même temps - au même endroit (Pôle d’Accueil et de Service à l’Usager à la Direction de l’Urbanisme).

46Cette coordination permet de vérifier que les réglementations sont respectées :

  • Lorsque le changement d’usage fait l’objet de travaux entrant dans le champ d’application du permis de construire, la demande de permis, ou la déclaration préalable, vaut demande de changement d’usage.
  • La délivrance de l’autorisation d’urbanisme n’est pas conditionnée à l’obtention de l’autorisation de changement d’usage.
  • Mais les travaux autorisés ne peuvent être exécutés qu’après l’obtention d’une autorisation de changement d’usage avec compensation.

XI – Le nouveau règlement (novembre 2014) renforce le contrôle sur les locations meublées de courte durée (article 3 du règlement municipal)

47L’état des lieux établit par une étude en 2011 de l’Atelier Parisien d’Urbanisme (APUR) a montré qu’environ 20 000 logements étaient concernés (notamment 7% du parc dans le Marais ou 9% dans le 1er), correspondant à 300 sites internet de location. Depuis cette date, le phénomène s’est amplifié : Airbnb atteint 35 000 logements proposés à Paris depuis son installation en 2010. Or, la loi prévoit qu’une autorisation préalable de changement d’usage avec compensation est obligatoire (art L. 631-7 et loi ALUR, L. 632-1 du CCH) pour toute transformation d’un logement en location de courte durée (moins d’un an), sauf pour les résidences principales.

48Le règlement instaure en 2014 une règle spécifique plus stricte en imposant la nécessité de proposer une compensation dans le même arrondissement afin que les arrondissements les plus déficitaires, les plus touchés, ne perdent plus de surfaces de logement. Il faut aussi souligner que la loi ALUR (article 18) a modifié le bénéficiaire des amendes et astreintes (la collectivité locale et non plus l’ANAH).

XII – Bilan de la lutte contre les meublés touristiques à Paris

49La Ville a engagé des procédures d’information des propriétaires (en 2014, près de 5 000 personnes se sont renseignées auprès des services compétents) et a multiplié les contrôles. Neuf cent dossiers sont en cours, 450 rapports d’enquête/an (contrôleurs assermentés), 45 condamnations (880 000 € d’amendes) pour 84 logements + astreinte jusqu’à 1000 €/jour/m².

  • Jurisprudence constante : 5 arrêts d’appel fixant à chaque fois le montant d’amende maximum (25 000 €/logement).
  • Saisine de la Brigade de Répression de la délinquance Astucieuse (BRDA) et tribunal correctionnel sur baux ou certificats de complaisance - enquêtes pénales en cours.

50Il faut, là aussi, souligner l’apport réglementaire de la loi ALUR de mars 2014 sur cette question :

  • La loi confirme que le fait de louer « un local meublé destiné à l’habitation de manière répétée pour de courte durée à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile constitue un changement d’usage » (déjà validé par la jurisprudence à Paris) ;
  • Nouvel article L. 631-7-1 A : création facultative d’un « régime d’autorisation temporaire de changement d’usage », ce que la Ville n’a pas voulu instaurer à Paris ;
  • Une exception à l’autorisation préalable précisée par la loi : la résidence principale (déjà appliqué à Paris).

51En conclusion, il faut souligner l’apport de ce transfert de compétence de la réglementation du changement d’usage de locaux d’habitation de l’État à la Ville de Paris dans sa politique de préservation du parc de logements.

52Le règlement municipal et ses diverses adaptations en fonction des caractéristiques du marché des locaux d’habitation, ont permis de renforcer la protection du logement en particulier dans les arrondissements les plus déficitaires.

figure im1
figure im2
figure im3

Notes

  • [1]
    La forme orale de l’intervention a été conservée.
  • [2]
    CCH, art. L. 631-7 et suivants.
  • [3]
    INSEE recensements 1999 et 2010 CLAP 2009.
  • [4]
    Voir carte en annexe.
  • [5]
    Voir carte en annexe.
  • [6]
    Art. L. 621-4 CCH.
  • [7]
    Art. L. 651-6 et L. 651-7 CCH - article 15.
  • [8]
    Art. L. 125 du LPF.
  • [9]
    Voir carte en annexe.
  • [10]
    CE 8/6/2012 n° 357797 - rejet.
  • [11]
    CE 28/05/2014 376996 art 16 DDHC (garantie des droits) - rejet.
  • [12]
    TA Paris 29/11/2012 Cotty 1107051/7-1 - rejet.
  • [13]
    TA 10/04/2014 n1209555/7-3 - rejet.
  • [14]
    TA Paris 19/02/2015 - n° 1311461/7-1.
  • [15]
    TA 4/02/2013 n° 1116716/7- locaux à usage commercial en 1970 non occupés à l’habitation préalablement au dépôt de la demande de changement d’usage).
François Plottin
Chef du bureau de la protection des locaux d’habitation
Ville de Paris
Cette publication est la plus récente de l'auteur sur Cairn.info.
Mis en ligne sur Cairn.info le 01/01/2020
https://doi.org/10.3917/dv.080.0077
Pour citer cet article
Distribution électronique Cairn.info pour Institut des Études Juridiques de l'Urbanisme, de la Construction et de l'Environnement © Institut des Études Juridiques de l'Urbanisme, de la Construction et de l'Environnement. Tous droits réservés pour tous pays. Il est interdit, sauf accord préalable et écrit de l’éditeur, de reproduire (notamment par photocopie) partiellement ou totalement le présent article, de le stocker dans une banque de données ou de le communiquer au public sous quelque forme et de quelque manière que ce soit.
keyboard_arrow_up
Chargement
Chargement en cours.
Veuillez patienter...