1La recomposition nationale et internationale de l’enseignement supérieur se traduit par l’émergence ou l’approfondissement d’un grand marché de l’éducation, en partie mondialisé. Les moyens financiers des établissements d’enseignement supérieur deviennent une donnée capitale, pour assurer les missions d’enseignement et de recherche dans les meilleures conditions et développer des stratégies à mesure que la concurrence croît entre établissements. Les dotations publiques tendant à stagner, voire à se réduire, les universités se tournent plus vers d’autres sources de financement. Les étudiants sont aussi amenés à contribuer au coût de leur scolarité alors que l’essor d’un marché de l’éducation conduit à l’instauration d’un prix aux études. Ces politiques se heurtent souvent aux contestations étudiantes dans les pays les ayant adoptées de longue date –États-Unis, Chili– ou s’inscrivant dans un processus de hausse des frais d’inscription –Angleterre, Québec. Aux États-Unis, où les universités, souvent montrées en exemple, occupent 17 des 20 premières places du classement de Shanghai, l’accroissement de la dette étudiante (plus de 1000 milliards de dollars en 2011, Avery & Turner 2012) et du taux de défaut associé (10,8%, Deming et al. 2012) a contribué à mobiliser les étudiants lors du mouvement Occupy Wall Street en 2012. D’amples mouvements sociaux ont secoué le Royaume-Uni à l’automne 2010 après l’adoption d’une loi autorisant les universités à porter leurs frais d’inscription jusqu’à 9000 £ par an. D’importantes manifestations au Québec en 2012 ont abouti à la chute du gouvernement. Ces exemples témoignent que les frais d’inscription sont au cœur du débat social.
2Les arguments d’équité, d’efficience et de couverture des besoins financiers des universités pour justifier des frais d’inscription élevés traversent la littérature économique (Flacher et al. 2013) dont une partie s’interroge sur les effets des politiques d’introduction ou de relèvement des frais d’inscription sur les étudiants. Le thème de l’accès à l’enseignement supérieur s’en trouve placé au cœur d’une controverse. Certains travaux concluent à l’absence de relation entre frais d’inscription et accès au supérieur (Galindo-Rueda et al. 2004, Harrison 2011, Little 1997, Stager 1985), dès lors que l’État lève la contrainte d’endettement (Gary-Bobo & Trannoy 2005, 2008). D’autres soutiennent que ces frais ont un effet significativement négatif sur la participation au supérieur (Dearden et al. 2011, Dwenger et al. 2012, Hemelt & Marcotte 2011, Hübner 2012, Kane 1994, 1995, Leslie & Brinkman 1987, McPherson & Schapiro 1991), d’autant plus si les étudiants appartiennent à une catégorie sociale défavorisée (Coelli 2009, Dietrich & Gerner 2012, Frenette 2005, Neill 2009, Wakeling & Jefferies 2013). Des travaux se sont intéressés aux effets des frais sur les décisions des étudiants une fois entrés dans le supérieur. Sur les choix de filières, Dietrich & Gerner (2012) montrent qu’il y a distorsion entre filières générales et professionnelles, les étudiants issus de milieux populaires favorisant les secondes à la suite de l’augmentation des frais. Sur le choix du lieu d’études, Alecke et al. (2013) montrent que les étudiants se tournent plus vers des régions ou pays où ces frais sont moins élevés. Enfin, sur la réussite éducative –durée d’étude nécessaire à l’obtention d’un diplôme (Garibaldi et al. 2012, Heineck et al. 2006) ou variable endogène (Fricke 2013)– la plupart des travaux concluent à l’effet positif des frais d’inscription sur la réduction du temps passé avant l’obtention du diplôme, mais ne convergent pas sur leurs effets sur la probabilité de réussite. Ainsi, Heineck et al. (2006), montrent que celle-ci augmente dans certaines filières, mais diminue dans d’autres. En France, Moulin et al. (2014) ont montré que l’introduction de frais d’inscription à l’Université Paris 9 Dauphine n’a pas permis d’accroître la réussite des étudiants, mais s’est accompagnée de davantage de ségrégation sociale.
3S’il est difficile de tirer des conclusions des études sur l’accès ou les parcours d’étudiants, les effets contrastés sur la réussite sont loin des prédictions théoriques sur l’étudiant choisissant mieux sa filière et faisant davantage d’efforts pour y réussir. La plupart de ces travaux théoriques et empiriques, largement asociaux, a-historiques et généralement a-institutionnels rendent difficile l’interprétation de leurs résultats dans un pays. Or la littérature souligne l’importance des institutions pour comprendre les comportements et performances économiques réels d’un système national. L’approche précédente est complétée ici par une définition de la notion d’institution pour caractériser l’enseignement supérieur. Elle est ensuite utilisée pour vérifier empiriquement la conformité des situations nationales de financement du supérieur aux trois régimes d’État-providence d’Esping Andersen (1990, 1999), avant de discuter des performances et de leurs cohérences.
Une définition simple des institutions dans l’enseignement supérieur
4La notion d’institution a été l’objet de nombreux travaux en économie (Bessy & Favereau 2003, Chavance 2007, Hedoin 2009). Chavance (2007) distingue ainsi quatre courants successifs : l’institutionnalisme originaire (Commons 1934, Hamilton 1919, Schmoller 1900, Veblen 1899), l’école autrichienne et l’ordolibéralisme (Eucken 1940, Hayek 1967, Menger 1871), la nouvelle économie institutionnelle (Aoki 2000, North 1990, Williamson 1996), les courants contemporains (Bessis 2006) dans la lignée de l’école de la régulation (Boyer 2004, Boyer & Saillard 2002), de l’économie des conventions (Orléan 1994, Thévenot 1986) et le renouveau de l’économie institutionnelle (Hodgson 2006). Chacun définit différemment les institutions. Hodgson (2006, 2), par exemple, les pense comme “un système de règles sociales prévalentes et établies qui structurent les interactions sociales”. Cela suppose à la fois qu’une institution est composée de croyances, de règles, de conventions, de normes et de coutumes et que les institutions sont endogènes, qu’elles influencent les comportements humains qui, à leur tour, contribuent à la construction ou à la reproduction des institutions. La prise en compte des institutions implique de refuser la considération des individus, de la collectivité, des règles et des institutions comme des données (Fossier & Monnet 2009, 15).
5Prendre en compte ces singularités nationales éclaire-t-il les effets du développement des frais d’inscription ? Pour le savoir est envisagée une grille de lecture (schématique) des institutions caractérisant un système national d’enseignement supérieur et des indicateurs clés permettant de le décrire. Ces indicateurs incluent :
- les montants des frais d’inscription et des mécanismes d’accompagnement (bourses, prêts, etc.) pour déterminer le coût net de l’enseignement à la charge de l’étudiant et son degré d’endettement (ou du transfert familial) pour financer ses études ;
- le montant (par étudiant, en pourcentage du PIB, etc.) et la structure des dépenses sont des indicateurs de la place que donne une nation au financement de l’enseignement et éventuellement de ses filières ;
- les poids respectifs des secteurs public et privé dans le financement du supérieur indiquent la place qu’il a dans les mécanismes de socialisation d’un pays et le modèle social privilégié ;
- les mécanismes de dotations qui permettent de repérer des différences entre établissements.
6À ces indicateurs liés aux politiques de financement s’ajoutent ceux sur le fonctionnement des institutions du supérieur :
- le moment et la nature de la sélection ;
- l’articulation entre les différentes filières d’enseignement ;
- l’existence d’un système homogène ou d’un dualisme à la française (grandes écoles et universités), etc.
7Enfin, des indicateurs sur la performance des systèmes d’enseignement supérieur sont mobilisables, même si leur définition est plus délicate car ils dépendent des objectifs et des priorités nationales. Si la priorité d’un État est la diffusion des savoirs, quelle est la part de jeunes accédant au supérieur ? Si l’objectif est l’insertion dans la vie professionnelle, quel est le taux de chômage à la sortie des études ? Si c’est d’assurer l’égalité des chances, quels sont les mécanismes de discrimination positive mis en place et leurs effets ? Si la réussite des étudiants est centrale, quel est le taux de réussite d’une classe d’âge aux diplômes, etc. ?
8Les indicateurs évoqués sont autant de clés de lecture des institutions influençant les comportements des étudiants et tout le système d’enseignement supérieur. Si l’étude approfondie de ces situations dépasse le cadre de cet article, ce travail mobilise certains indicateurs pour identifier des modèles institutionnels susceptibles de servir à la mise en œuvre (ou non) de frais d’inscription. Certaines variables du financement et de la performance du système sont étudiées, même si elles ne fournissent qu’une approche simplifiée et partielle.
Une typologie des situations institutionnelles
9La typologie des États-providences d’Esping Andersen (1990, 1999) peut être utilisée pour mettre en lumière les différences significatives entre systèmes, étudiées à l’aide des variables citées. Elle distingue trois régimes de protection sociale, ancrés dans les traditions politiques nationales, résultant d’arrangements entre l’état, le marché et la famille. Ces régimes diffèrent par leur degré de dé-marchandisation (Polanyi 1944) –c’est-à-dire le degré par lequel les individus maintiennent un niveau de vie socialement acceptable indépendamment du recours aux mécanismes de marché. Leur dé-marchandisation est analysée au regard des droits sociaux garantis et de leur durée, du nombre de ceux qui y ont accès. Dans le régime libéral, reposant sur la responsabilité individuelle, le degré de dé-marchandisation est très faible, l’État encourage la régulation par le marché et la protection sociale, modeste, est orientée vers les plus défavorisés. Dans le régime social-démocrate, caractérisé par des valeurs d’universalisme et d’égalitarisme, le degré de dé-marchandisation est très important, la régulation passe par l’État et la protection sociale bénéficie à tous. Pour le régime conservateur, l’État-providence a un rôle moindre ne permettant pas de contester le schéma de classes car les mécanismes redistributifs sont limités. Il favorise une politique familiariste alors que le régime social-démocrate vise l’émancipation des individus par la dé-familiarisation.
10Bien qu’Esping Andersen (1990, 1999) reconnaisse le rôle fondamental de l’éducation, il ne l’intègre pas dans sa typologie. Pour Hokenmaier (1998), Hega & Hokenmaier (2002) ou Pechar & Andres (2011), elle fait partie de la protection sociale avec la santé ou l’emploi. Il convient alors d’en analyser la structure pour comprendre le fonctionnement institutionnel d’un pays. L’objectif est ici de vérifier empiriquement la conformité des modes de financement de l’enseignement supérieur à ces trois régimes. Il s’agit de centrer l’analyse des politiques de financement du supérieur dans plusieurs pays sur des variables institutionnelles relatives au financement (montants et nature des frais d’inscription et mécanismes d’accompagnement, montants et structure des dépenses en pourcentage du PIB, répartition des étudiants entre public et privé) à la performance du système éducatif (taux d’accès et de réussite).
11Comparer l’adéquation entre les modes de financement de l’enseignement et les trois régimes d’Esping Andersen nécessite de formuler des hypothèses :
- Les taux d’accès au supérieur diffèrent selon le régime institutionnel : plus faibles dans les pays du régime conservateur –favorisant la reproduction de l’ordre social établi–, plus élevés dans les régimes libéral –encourageant l’expansion du capital humain, la mobilité sociale par la responsabilité individuelle– et social-démocrate –favorisant l’égalité des chances en garantissant à tous un accès à un minimum de ressources pour entreprendre des études. De même, la fréquentation des établissements publics est plus importante dans les régimes social-démocrate et conservateur (où l’État-providence se doit d’assurer la provision de l’éducation) que pour le type libéral (le marché assurant une part importante de la fourniture d’éducation) et moindre pour les établissements privés.
- Les dépenses pour l’enseignement supérieur ne sont ni du même ordre de grandeur ni de même nature selon les régimes. Dans les types libéral et social-démocrate, les pays consacrent une partie plus importante de leur PIB aux dépenses d’éducation tertiaire que ceux du régime conservateur. Le financement du supérieur est principalement privé pour le régime libéral, public dans les pays à régime social-démocrate ou conservateur.
- Les contributions demandées aux étudiants sont inexistantes en régime social-démocrate, faibles en régime conservateur et élevées dans les pays de type libéral (favorisant le recours aux mécanismes de marché).
- Les mécanismes d’accompagnement diffèrent : le régime social-démocrate, privilégiant l’égalitarisme, propose des mécanismes d’aide (bourses et prêts) importants et pour tous ; le régime libéral, recourant au marché plutôt qu’à l’État, favorise les prêts étudiants (renvoyant à la responsabilité individuelle) et les bourses pour les plus défavorisés ; le régime conservateur avantage les politiques familiales et limite la redistributivité (bourses et prêts moins développés, bénéficiant à une partie restreinte de la population.
La place relative du public et du privé dans les trois régimes
12Le tableau 1 montre le pourcentage des dépenses publiques, privées et totales au titre des établissements d’enseignement supérieur (% du PIB) et la répartition des étudiants entre public et privé pour les trois régimes.
Dépenses au titre des établissements d’enseignement supérieur et répartition des étudiants
Dépenses au titre des établissements d’enseignement supérieur et répartition des étudiants
Note : la catégorie “répartition des étudiants” regroupe, pour le privé, les établissements subventionnés par l’État et les indépendants13L’hypothèse est vérifiée, la part des dépenses totales dans le PIB est plus importante pour les pays à régimes social-démocrate et libéral que dans ceux à régime conservateur. Les dépenses publiques sont supérieures aux dépenses privées dans les pays à régimes social-démocrate et conservateur, inférieures ou comparables à ces dernières dans les pays à régime libéral. Les pays à régimes social-démocrate et conservateur ont une part relativement forte d’étudiants inscrits dans l’enseignement supérieur public (en pourcentage d’une classe d’âge), mais elle est inférieure à la part des étudiants de l’enseignement supérieur privé dans les pays à régime libéral.
Des schémas de financement des études et d’accompagnement des étudiants distincts
14Pour chaque régime d’État-providence, un schéma caractérise le montant des frais d’inscription, les mécanismes d’accompagnement (bourses, prêts, allocations familiales, réductions fiscales, etc.). La comparaison impliquant des valeurs monétaires, les montants sont en dollars, euros et livres. Les conversions d’une monnaie nationale vers une des trois sont effectuées au cours moyen de l’année –montant initial entre parenthèses ou conversion par une autre source indiquée. Tous les montants provenant de ICHEFAP (2004, 2007) et OCDE (2013) ont été convertis par leurs auteurs en parité des pouvoirs d’achat (PPA).
Le régime social-démocrate
15Les pays tendent à proposer une éducation quasi gratuite, accompagnée de mécanismes d’aides s’apparentant plus à des bourses qu’à des prêts.
16Au Danemark (année universitaire 2013-2014, Agence danoise pour l’enseignement supérieur “Styrelsen for Videregående Uddannelser”), tous les étudiants bénéficient d’une allocation assortie de conditions de réussite. Les étudiants bénéficient d’un nombre de bons (vouchers) correspondant à la durée de leurs études plus une année (si l’étudiant arrête ses études après une première année ou se réoriente). Pour cela (i) l’étudiant doit montrer qu’il étudie en passant ses examens (s’il échoue, la bourse s’interrompt jusqu’à ce qu’il les réussisse) et (ii) son revenu personnel ne doit pas dépasser un seuil (Anthony 1999a, 1999b) pour limiter leur activité salariée et afin qu’ils se consacrent pleinement à leurs études. L’allocation mensuelle s’élève à 783 € (5839 DKK) si l’étudiant ne vit plus chez ses parents et à 389 € (2903 DKK) s’il y réside encore. Ils peuvent contracter un prêt, remboursable sur 15 ans, au taux annuel de 4%, d’un montant mensuel de 400 € (2987 DKK), majoré de 200 € (1495 DKK) s’il devient parent. Les étudiants n’ayant plus droit à une allocation (valable pour 70 mois, 5 + 1 années d’études, hors doctorat) peuvent bénéficier d’un prêt mensuel de 1033 € (7706 DKK), remboursable selon les mêmes modalités, pour terminer leurs études. Différents mécanismes d’accompagnement (bourses, prêts) existent pour les étudiants handicapés ou ayant un enfant à charge ou les personnes majeures encore inscrites dans le secondaire, etc.
17En Finlande (année universitaire 2012/2013, Commission européenne 2013), les étudiants ne payent pas de frais d’inscription et disposent –si leur revenu personnel n’excède pas 11 850 € par an– bourses d’étude de 55 € à 298 € par mois (sur 9 mois), de bourses pour le logement couvrant jusqu’à 80% de leur loyer pour ceux ne vivant plus chez leurs parents (plafonnée à 201,60 € par mois). Les étudiants finlandais bénéficient de prêts garantis par l’État –300 € mensuels– donnant droit à des déductions d’impôts si l’étudiant est diplômé “dans les temps”. La Commission européenne (2013) estime que le montant moyen dont bénéficie l’étudiant est de 7196 € par an (dont 2700 € sous forme de prêts, utilisés par 40% des étudiants).
18En Norvège (année universitaire 2013-2014, Commission européenne 2013, sauf mention), les étudiants ne payent pas de frais d’inscription dans les établissements publics, mais versent dans les institutions privées non subventionnées en moyenne de 4220 à 5247 € (5868 à 7296 $ PPA) selon le cycle d’études en 2011 (OCDE 2013). Ils peuvent bénéficier d’un prêt ou d’une bourse du Norwegian State Educational Loan Fund, le montant de base est de 11 238 € par an (sur 10 mois) sous forme de prêt, dont 40% convertibles en bourse si l’étudiant réussit ses examens. Au final, 55,5% des étudiants reçoivent une bourse de l’État.
19En Suède (année universitaire 2013-2014, Commission européenne 2013), les étudiants ne payent pas de frais d’inscription et 67% des étudiants bénéficient d’une allocation universelle de 3167 € par an (répartis sur 9 mois) attribuée à certaines conditions : être de nationalité suédoise, avoir moins de 55 ans, ne pas avoir un revenu salarial supérieur à un certain seuil, ne pas faire plus de 12 semestres d’études, etc. Un prêt supplémentaire peut être accordé à hauteur de 761 € par mois à un taux fixé par le gouvernement (moins une subvention de 30%). Le paiement des intérêts n’ouvre pas le droit à des déductions d’impôts (Usher 2005). Le remboursement des prêts est conditionnel aux revenus.
Le régime libéral
20Dans les pays à régime libéral, les frais d’inscription sont plus élevés et les mécanismes de prêts plus développés.
21En Angleterre (année universitaire 2013-2014, Commission européenne 2013, sauf mention), les frais d’inscription s’élevaient en moyenne à 8630 £ par an en 2012-2013 (Vossensteyn et al. 2013). Le montant maximal d’une bourse de premier cycle est de 3354 £ si le revenu des parents est inférieur à 25 000 £. En 2012-2013, 40% des étudiants percevaient une bourse totale et 12% une bourse partielle. Les prêts aux étudiants de premier cycle dépendent du lieu d’études et du mode de résidence, leur montant maximum est de 4375 £ pour un étudiant habitant chez ses parents, de 5500 £ pour un étudiant ne vivant plus chez ses parents et de 7675 £ pour un décohabitant inscrit dans une université londonienne. Le taux d’intérêt est égal au minimum des taux d’inflation et de refinancement des banques privées, majoré d’un point (Casta 2012). Depuis 2006, les étudiants peuvent aussi obtenir un prêt pour payer les frais d’inscription, soit logiquement 9000 £ maximum par an pour ceux inscrits en université.
22En Australie (Vossensteyn et al. 2013, sauf mention), le montant des frais d’inscription variait en 2011 dans les établissements publics de 2289 à 4238 $ (selon le cycle, la filière et l’université choisis) dans les établissements publics et de 6696 à 7026 $ en moyenne dans le privé (OCDE 2013). Le gouvernement met à disposition des étudiants de nombreux types de bourses, dont la “Commonwealth Grant Scheme” qui fournit aux établissements du supérieur des bourses pour certains programmes retenus par le ministère (environ 5 milliards de dollars en 2010, total globalement stable depuis 1997 selon Norton 2013) ; le “Commonwealth Scholarships Program” qui fournit des fonds pour les étudiants de certaines régions et/ou issus d’une catégorie sociale défavorisée ; la “Student Start-up Scholarship” (un peu plus de 1,5 milliard de dollars en 2011) qui aide les étudiants à couvrir les frais liés à l’enseignement (équipements, livres, etc.) et le “Higher Education Participation and Partnerships Program” qui ouvre des bourses à certaines universités pour permettre aux étudiants des catégories sociales défavorisées d’accéder au supérieur (près de 200 millions de dollars en 2015). En outre, le gouvernement australien met à disposition des étudiants cinq programmes de prêts gérés par le “Higher Education Loan Programme” pour couvrir les dépenses courantes et les frais d’inscription (Vossensteyn et al. 2013). Le montant empruntable va de 90 151 $ (96 000 $ australiens) à 112 691 $ (120 002 $ australiens) selon la filière (agence “Study Assist” chargée de la distribution des types de prêts). Leur remboursement s’effectue via l’Australian Taxation Office, l’étudiant ne rembourse donc pas si ses revenus annuels sont inférieurs à 49 096 $ (en 2012-2013), au-delà de ce montant il rembourse ensuite à des taux de 4% à 8% en fonction de ses revenus (à partir de 91 178 $ de revenu annuel, le taux annuel est de 8%). En Australie, le montant de la dette étudiante dépasse aujourd’hui 25 milliards de dollars (Norton 2013).
23Au Chili (année universitaire 2005, ICHEFAP 2007 sauf mention), les frais d’inscription dans le supérieur public varient en 2011 de 5885 à 6345 $ selon le cycle et de 6230 à 8757 $ dans le privé subventionné ou non par l’État (OCDE 2013). Dans les années 1970, l’ensemble du secteur éducatif chilien (dès le primaire) a été ouvert à la concurrence par Augusto Pinochet. Ce pays a souvent été considéré comme le berceau de politiques d’inspiration néolibérale (où les “Chicago Boys” ont joué un rôle clé) ensuite diffusées dans certains pays, notamment anglo-saxons. À l’université, 50% des étudiants bénéficient d’une bourse et/ou d’un prêt étudiant (OCDE 2013). Treize types de bourses existent, octroyées sur critères académiques ou sociaux, par l’État, des organismes privés ou des organismes publics pour couvrir les frais d’inscription et les dépenses courantes. Les montants individuels varient de 1000 $ à 3335 $ par an. Il y a aussi des systèmes de prêts, dont un public, accordé depuis les années 1990 par le “Fondo Solidario de Credito Universitario”, sur critères sociaux pour payer les frais d’inscription. Son remboursement est conditionné au revenu de l’étudiant. Depuis 2005, le “Credito de la Ley 20.027 para Financiamento de Estudios de Educatiòn Superior” accorde également des prêts pour le paiement des frais d’inscription, mais les fonds mobilisés viennent d’institutions privées. Deux autres prêts sont consentis par des banques commerciales (Credito de la Corporaciòn de Formento de Producciòn et Credito banco estado de Chile) aux étudiants des classes moyennes pour payer leurs frais d’inscription. En 2005, 170 000 étudiants (sur 600 000) recevaient une bourse et/ou un prêt, pour un montant total de 148 millions de dollars.
24Aux États-Unis (Vossensteyn et al. 2013, sauf mention), les frais d’inscription varient en 2013-2014 de 8893 à 22 203 $ dans les établissements publics en quatre ans (College Board 2013) ; à 8893 $ si l’étudiant réside dans le même État que celui de son établissement et à 22 203 $ en moyenne s’il n’y réside pas. Ils sont en moyenne de 3264 $ dans les établissements publics en deux ans, de 30 094 $ dans les établissements privés à but non lucratif et de 15 130 $ dans le privé à but lucratif. Deux mécanismes d’accompagnement classiques existent : bourses et prêts. Ceux-ci pouvant être distribués par le gouvernement, les États ou d’autres institutions, leur présentation et leur comparaison sont complexes. Quelques ordres de grandeur remplacent ici les montants détaillés (Radwin et al. 2013). Depuis 1982, le poids des prêts surpasse celui des bourses et atteint aujourd’hui plus de 100 milliards de dollars par an –contre 10 milliards accordés par le gouvernement au début des années 1980 (Geiger & Heller 2011)– et un peu plus de 40 milliards pour les bourses. Le seul programme fédéral de bourses, le Federal Pell Grants Program, accorde au maximum 5500 $ par année académique à l’étudiant selon son revenu, ses frais d’inscription et son statut (à temps plein ou non). Les deux principaux programmes de prêts du gouvernement, Federal Direct Loan et Perkins Loan autorisent quatre types de remboursement (le “Standard Repayment” dont les mensualités sont fixées à l’avance pour une période maximale de 10 ans, l’“Extended Repayment” pour une durée de 10 à 30 ans avec un taux d’intérêt plus élevé, l’“Income Based Repayment” dont les remboursements évoluent selon le revenu de l’étudiant et le “Graduated Repayment” dont les mensualités faibles au départ croissent tous les deux ans sans excéder 15% du revenu de l’étudiant. Radwin et al. (2013) estiment qu’en 2011-2012, 68,5% des étudiants des universités publiques en quatre ans bénéficient d’au moins un des deux accompagnements (70,7% pour l’ensemble des étudiants) : une bourse pour 55,3%, un prêt pour 39,4 % (59,1% et 41,8% pour l’ensemble), d’un montant moyen de 8800 $ (10 800 $ pour l’ensemble). Le montant moyen des bourses est de 4900 $ en moyenne, celui des prêts de 6600 $ en moyenne (6200 $ et 7100 $ pour l’ensemble des étudiants). Pour Marcucci & Usher (2012), les mécanismes d’accompagnement du gouvernement représentent les trois quarts du total.
25Au Japon (ICHEFAP 2004, sauf mention), les frais d’inscription s’élevaient en 2011 (OCDE 2013) de 5019 à 5106 $ selon le cycle en établissement public –7423 à 8039 $ dans le privé. Le soutien financier aux étudiants se fait presque exclusivement par prêts. La Japan Student Services Organization en distingue deux types : le “First Class Loan”, sans intérêt, dévolu sur critères sociaux et académiques de 315 $ par mois (en 2005) si l’étudiant est inscrit dans une université publique et vit chez ses parents, 360 $ s’il est indépendant. Des prêts à hauteur de 380 $ et 450 $ mensuels sont disponibles pour les étudiants des universités privées vivant chez leurs parents ou décohabitants). Le “Second Class Loan”, 720 $ par mois au maximum avec taux d’intérêt, est administré uniquement sur critères sociaux il est aussi utilisable pour les frais d’inscription avec un bonus de 2160 $ le premier mois d’étude. Le remboursement commence six mois après la fin des études et peut s’étaler sur 20 ans. Si les étudiants n’ont pas de garant personnel, ils peuvent faire appel au “Japan Educational Exchanges and Services” moyennant le paiement mensuel d’une assurance.
26En Nouvelle-Zélande (Studylink 2013, sauf mention), les frais d’inscription s’établissent en moyenne à 2533 $ en 2011 (OCDE 2013). Le principal système de bourses, le “Student Allowance Scheme”, date de 1989. Pour percevoir une bourse à taux plein, le revenu ne doit pas excéder 171 $ (208 $ néo-zélandais) bruts par semaine. Le montant de la bourse est de 135 $ (165 $ néo-zélandais) par semaine si celui-ci vit chez ses parents –à condition que leurs revenus annuels ne dépassent pas 68 574 $ (90 771 $ néo-zélandais)– et de 169 $ (206 $ néo-zélandais) s’il est décohabitant et que ses parents n’ont pas plus de 74 437 $ (90 771 $ néo-zélandais) par an. Les prêts étudiants en Nouvelle-Zélande (“Student Loan Scheme”) introduits en 1992 sont divisibles selon les besoins de l’étudiant. L’étudiant peut ainsi s’endetter par an à hauteur de 28 702 $ (35 000 $ néo-zélandais) pour ses frais d’inscription (820 $ –1000 $ néo-zélandais), les coûts liés à l’enseignement et à hauteur de 142 $ (174 $ néo-zélandais) par semaine pour les coûts de la vie. Le remboursement des prêts est fonction du revenu. En 2013, le seuil annuel minimal de 15 650 $ (19 084 $ néo-zélandais) déclenchait le remboursement. Au-delà, l’étudiant doit rembourser 12% de son revenu.
Le régime social-démocrate
27Dans les pays de ce groupe, les frais d’inscription sont moins élevés et les mécanismes d’accompagnement moins développés.
28En Allemagne, les frais d’inscription (année 2013-2014, Commission européenne 2013) sont de 200 € par an dans les seize états. L’histoire de l’introduction des frais d’inscription éclaire sa dimension politique. En 1976, la loi fédérale sur les universités (Hochschulrahmengesetz) interdit les frais d’inscription. En mai 2003, six états fédéraux (Bade-Wurtemberg, Bavière, Hambourg, Sarre, Saxe et Saxe-Anhalt), dirigés par le parti conservateur, déposent une action en justice contre cette interdiction nationale jugée contraire à leur autonomie de gestion des politiques d’enseignement supérieur. Le 26 janvier 2005, la cour constitutionnelle fédérale leur donne raison et sept états introduisent des frais d’inscription (Bruckmeier et al. 2013, Dwenger et al. 2012). Dans les États où une coalition entre le parti d’Union chrétienne-démocrate et le parti social-démocrate est au pouvoir, il n’y a pas de frais d’inscription. Là où ils existent, leur montant est en moyenne de 500 € par semestre (Dwenger et al. 2012, Hübner 2012, Petersen & Kirchner 2008). À l’heure actuelle, tous les états ayant introduit des frais d’inscription ont fait marche arrière. Un programme national (Bundesausbildungsförderungsgesetz) est en charge des mécanismes d’accompagnement, à parts égales entre bourses et prêts (année 2012-2013, Commission Européenne). Le montant perçu par les étudiants (en bourses ou prêts) varie de 10 à 670 € par mois (120 à 8040 € par an) selon le revenu des parents, la situation familiale, le fait d’habiter ou non avec ses parents, etc. Leur montant moyen s’élève à 5376 € par an. On estime que 25% des étudiants reçoivent une bourse sur critères sociaux. L’Allemagne offre aussi des bourses au mérite d’un montant de 150 à 820 € par mois (soit 1800 à 9000 € par an). Des prêts, de 7200 à 54 600 € pour la durée des études sont disponibles pour payer les frais d’inscription (dans les états qui les ont introduits) et faire face aux coûts de la vie (Ringe 2009), des allocations familiales de 184 € à 215 € par mois selon le nombre d’enfants et des déductions fiscales dans la limite de 3504 € par an et par enfant.
29En Espagne, les frais d’inscription (année 2012-2013, Commission européenne 2013) varient selon les disciplines, les régions et le cycle d’études. 70% des étudiants payent des frais d’inscription entre 713 € et 2011 € en premier cycle (1074 € en moyenne), 1052 € et 4734 € en deuxième cycle (2094 € en moyenne). Différents programmes de bourses (année 2011-2012, Commission européenne 2013) existent à l’échelon national, régional ou local pour couvrir des dépenses liées à la poursuite d’études (coûts de la vie, frais d’inscription, etc.). Le montant des bourses, 2497 € par an en moyenne (avec exemption des frais d’inscription), demande un niveau académique minimum et varie selon le revenu des parents entre 244 € et 6241 € par an, environ 27% des étudiants perçoivent une bourse. Il n’y a pas de prêts spécifiques pour les étudiants, de mécanismes de déductions fiscales ni d’allocations familiales pour les études.
30En Grèce (année universitaire 2013-2014, Commission européenne 2013), les études en premier cycle sont gratuites. En deuxième cycle les étudiants payent des frais dans la limite de 12 000 €, le montant moyen étant de 3625 € par an. Une fondation (IKY) où sont représentés les ministères de l’éducation et des Affaires étrangères, le secteur privé, des institutions de recherche et des organisations à but non lucratif– gère les bourses. D’un montant annuel de 1467 € en premier cycle, la bourse est versée sous conditions de ressources et académiques, 239 € s’y ajoutent pour les étudiants particulièrement nécessiteux et brillants. En deuxième cycle, elle est de 450 € par mois pour couvrir les frais de la vie et de 3000 € par an maximum pour les frais d’inscription, 1% des étudiants seulement reçoivent cette bourse. L’obtention de prêts est aussi fonction du revenu des parents et du niveau académique de l’étudiant. Des avantages fiscaux et des allocations familiales sont prévus : relèvement de la première tranche du barème d’imposition (majorée de 2000 € en 2012), réduction de l’impôt selon le coût du loyer de l’étudiant (dans la limite de 100 €), allocation de logement (de 1000 € par an si les étudiants sont décohabitants et que le revenu familial annuel ne dépasse pas 30 000 €).
31En Italie (année universitaire 2013-2014, Commission européenne 2013), 88,4% des étudiants payent des frais d’inscription en 2011-2012, pour un montant moyen de 1300 € (en 2013-2014). Ceux-ci sont définis par les universités (dans la limite de 20% du total de la dépense publique) et dépendent de la catégorie sociale de l’étudiant, du domaine et du cycle d’études, etc. Les bourses sont octroyées selon le revenu des parents de l’étudiant et son niveau académique. Leur montant varie de 1904 € par an, si l’étudiant vit avec ses parents, à 5062 €, s’il est décohabitant. En 2011-2012, 7,5% des étudiants ont perçu une bourse. Les parents peuvent bénéficier de déductions fiscales selon leur dépense réelle dans l’enseignement supérieur. Il n’existe pas d’allocations familiales ni de mécanisme de prêt spécifique pour les étudiants.
32En France, le montant des frais d’inscription varie selon le type d’établissement. À l’université –55% de l’ensemble des étudiants, calculs de l’auteur à partir de MESR 2013, 35– les frais d’inscription sont fixés par l’État, sauf exception (diplômes d’ingénieur, habilitation à diriger des recherches, certaines filières médicales et diplômes paramédicaux avec des droits variant de 167 € à 1307 €), 183 € par an en licence, 254 € en master et 388 € en doctorat pour l’année 2013-2014. Dans les Instituts universitaires de technologie (IUT) et les Sections de technicien supérieur (STS) du secteur public –4,9% et 10,5% de l’ensemble des étudiants– le montant moyen des frais d’inscription est de 200 € (Charles 2013). En Classes préparatoires aux Grandes écoles –3,4% des inscrits du supérieur– il n’y a pas de frais d’inscription. Les établissements privés d’enseignement supérieur fixent le montant de leurs frais d’inscription, ce qui rend la comparaison et la présentation compliquées (Charles 2012). Il existe de nombreuses aides dans l’enseignement supérieur français (Moulin et al. 2014), regroupées en trois catégories : budgétaires directes, budgétaires indirectes et fiscales pour un total de plus de 5 milliards d’euros par an (MESR 2013, 19). Parmi les aides directes : les bourses sur critères sociaux (revenu de la famille de l’étudiant inférieur à 33100 € par an) des Centres Régionaux des Œuvres Universitaires et Scolaires (CROUS). Elles vont de l’exonération des droits universitaires dans les établissements publics et de la cotisation à la sécurité sociale étudiante à l’octroi d’une bourse de 5500 € par an. Les aides au mérite, 1800 € annuels, octroyées (pour 3 ans) aux étudiants boursiers ayant obtenu leur baccalauréat avec la mention “très bien” et aux étudiants boursiers ayant eu d’“excellents” résultats en licence et inscrits en master (pour 2 ans). Les aides aux jeunes en situation d’autonomie avérée, permettent de verser 7000 allocations d’un montant compris entre 4000 € et 5500 €. Les aides à la mobilité internationale, d’un montant mensuel de 400 € soutiennent la mobilité des boursiers. Les aides au logement, deuxième type d’aide en France, sont directes ou indirectes. Les premières, l’Aide Personnalisée au Logement et l’Allocation de Logement Sociale (1,7 milliard en 2011), non cumulables dépendent de la situation familiale et du revenu de l’étudiant. L’APL intègre les caractéristiques du logement comme critère. Les aides indirectes sont l’hébergement en cité universitaire géré par les CROUS. Enfin, les parents d’étudiants peuvent bénéficier d’avantages fiscaux cumulables : la prolongation de l’âge limite du quotient familial de 21 à 25 ans (ce qui réduit le taux d’imposition des revenus des parents dans la limite de 2000 € par an. MEF (2013, 4) et l’INSEE (2012] estiment ainsi que les 10% de familles les plus aisées bénéficient en moyenne d’une baisse d’impôt de 1700 € par an et par étudiant et d’une réduction d’impôt forfaitaire de 183 € par enfant inscrit dans un établissement du supérieur (MEF 2013, 45). Le système de prêts en France est relativement limité. Il propose des prêts bancaires privés garantis (à hauteur de 70%), mais non subventionnés par l’État, d’un montant maximal de 15 000 € avec un taux d’intérêt de 3,8% à 4,5% (Charles 2013).
Efficacité relative des différents systèmes
33Le tableau 2 présente le taux d’accès à l’enseignement supérieur et le taux d’obtention d’un diplôme pour les groupes de pays identifiés préalablement.
Taux d’accès et taux d’obtention d’un diplôme
Taux d’accès et taux d’obtention d’un diplôme
Note : le taux d’accès reporté est celui de l’enseignement tertiaire de type A : “les cursus ‘longs’ [qui] ont des contenus théoriques et visent à préparer les étudiants à accéder à des programmes de recherche de haut niveau ou à l’exercice de professions exigeant un niveau élevé de compétences comme la médecine, la dentisterie ou l’architecture. La durée de ces cursus représente au moins 3 (mais plus souvent 4) années d’études à temps plein” (OCDE 2013, 23). Le taux d’obtention d’un diplôme est celui d’une première formation tertiaire de type A (OCDE 2013).34Les hypothèses sont confortées : les taux d’accès et les taux de réussite dans le supérieur pour les pays de régime social-démocrate et libéral sont relativement plus élevés que ceux des pays à régime conservateur.
Des situations aux fondements théoriques radicalement différents
35L’étude comparative valide empiriquement les hypothèses posées. L’analyse démontre une relation forte entre la typologie des États-providences d’Esping Andersen (1990, 1999) et le financement de l’enseignement supérieur dans les pays étudiés. À ces trois régimes institutionnels (tableau 3) correspondent trois conceptions de l’éducation.
Caractéristiques des trois régimes d’État-providence
Caractéristiques des trois régimes d’État-providence
36Les régimes d’État-providence et leurs caractéristiques associées renvoient à des conceptions théoriques fondamentalement différentes de l’éducation. Quelles sont les plus efficaces en fonction des critères de performance privilégiés et quelle est leur capacité à coexister de manière stable dans une conjoncture où l’enseignement supérieur est de plus en plus globalisé ? Quelques pistes de recherche s’ouvrent.
Le régime social-démocrate
37Dans les pays à régime social-démocrate, caractérisés par l’absence de frais d’inscription, le financement du supérieur est assuré par l’État. La part des dépenses publiques (en pourcentage du PIB) y est assez importante. L’État garantit une relative indépendance financière aux étudiants en octroyant des bourses (ou des allocations d’autonomie) élevées. Bourses et prêts ne servent pas à payer les frais d’inscription, mais à couvrir les dépenses liées aux coûts de la vie. Ainsi, au Danemark, le calcul de l’allocation aux étudiants s’est fait historiquement sur la base de leur budget réel (Anthony 1999a, 1999b) intégrant de nombreux besoins : logement, nourriture, vêtements, assurances, sport, téléphone, etc. Dans les pays de type social-démocrate, les étudiants sont vus comme des travailleurs percevant un salaire au titre de leurs études. Le temps d’apprentissage y est aussi considéré comme une période permettant aux étudiants de trouver leur voie et de s’épanouir (Charles 2013, Van de Velde 2008). Ces caractéristiques reflètent certaines valeurs sociales : égalité des chances, équité et indépendance des étudiants vis-à-vis de leur famille (Charles 2013, Maguain 2004, OCDE 2013). En outre, dans les pays nordiques, 80% des étudiants en moyenne, vivent hors du domicile parental (Maguain 2004). Les pays à régime social-démocrate promeuvent ainsi l’égalité des chances et accordent une place centrale aux retombées sociétales de l’éducation (rendements sociaux). L’investissement éducatif est avant tout social. Le régime social-démocrate est naturellement favorable à l’accès des étudiants au supérieur et à leur réussite. Au Danemark, la mise en place d’une allocation universelle a été motivée par la réduction de l’échec à l’université (Anthony 1999a, 1999b).
Le régime libéral
38Dans les pays à régime libéral, où les frais d’inscription sont élevés, le financement de l’enseignement supérieur est assuré par l’étudiant lui-même. L’investissement éducatif est considéré comme privé, chaque individu ayant vocation à accumuler un capital humain selon ses qualités propres. La part des dépenses publiques y est naturellement inférieure à celle des dépenses privées. Ces pays disposent d’un véritable marché des prêts étudiants. Les bourses sont moins octroyées sur critères sociaux qu’académiques. L’octroi de bourses sur critères sociaux défend une vision d’abord égalitaire de la société –pour rétablir une certaine conception de la justice sociale– l’octroi sur critères académiques une conception méritocratique de la société reposant sur l’effort et les talents individuels. Les mécanismes d’accompagnement veulent favoriser l’investissement de chaque étudiant les retombées de l’éducation (les rendements) étant d’abord individuelles. Cela retrouve la théorie du capital humain (Becker 1964, Mincer 1958, Schultz 1961) qui suppose l’existence d’“activités qui modifient le revenu réel futur à travers l’incorporation de ressources dans les individus” (Becker 1962, 9). Ces activités déterminent ainsi “l’ensemble des capacités productives d’un individu (ou d’un groupe), incluant ses aptitudes opératoires au sens le plus large : connaissances générales ou spécifiques, savoir-faire, expérience, etc.” (Gazier 1992, 1993) qu’on appelle capital humain et dont la valeur n’existe qu’en lien avec celle, sur le marché du travail, de travailleurs rendus plus productifs. Les études sont par excellence l’investissement en capital humain. Face à l’opportunité d’investir dans le sien (y compris en s’endettant), la théorie suppose que chaque étudiant agit selon le principe de rationalité optimisatrice et prend ses décisions en comparant les coûts et bénéfices d’un cursus universitaire dans une filière aux autres options envisageables. Une valeur marchande est ainsi attribuée à l’éducation décrite comme un moyen d’accroître la productivité des individus et un investissement productif. Les principes d’une éducation par capitalisation (Flacher et al. 2012) sont développés, où les relations entre étudiants et universités sont analysées comme des relations clients/fournisseurs (Rotschild & White 1995).
39Dans les pays à régime libéral, l’éducation est vue au prisme de cette théorie : l’étudiant investit dans son éducation dans l’espoir de générer des revenus futurs plus importants que le coût initial. Le portrait de l’étudiant qu’elle dessine, cohérent avec les hypothèses sous-jacentes à la théorie néoclassique (agent maximisateur d’une utilité identifiée à la somme des revenus actualisés), conduit à légitimer un financement du supérieur reposant sur les frais d’inscription, car il mènerait à une efficience accrue du système éducatif. La possibilité pour l’étudiant du recours à l’emprunt le rend responsable de son investissement (Casta 2012). Considérer l’éducation selon cette théorie revient alors à la voir d’abord comme une activité économique et non comme un vecteur d’émancipation intellectuelle. Contrairement aux prédictions théoriques (Flacher et al. 2013), les taux de réussite et d’accès sont inférieurs à ceux du régime social-démocrate.
Le régime conservateur
40Les pays à régime conservateur se caractérisent par des frais d’inscription modérés et des mécanismes d’accompagnement moins développés que dans les deux autres régimes. En Allemagne, en Espagne et en France, les titulaires d’une bourse sur critères sociaux sont exemptés du paiement des frais d’inscription. Les systèmes de prêts n’y sont pas aussi courants que dans le régime libéral. Comme dans ce dernier, le système de bourses dépend de la situation sociale de l’étudiant et, éventuellement, de ses performances académiques, assurant la vision double d’une société égalitaire et méritocratique. Les mécanismes d’accompagnement couvrent partiellement les coûts de la vie. Le montant des bourses permet alors à la famille de l’étudiant de payer une partie de sa scolarité, mais son autonomie reste limitée, les bourses ne permettant souvent pas de supporter tous les coûts. Ces pays proposent souvent d’autres formes d’accompagnement (déductions fiscales, allocations familiales, etc.) favorables aux familles les plus aisées. L’étudiant est vu comme un “jeune apprenant” (Charles 2012 à propos de la France) à l’autonomie limitée. C’est sa famille qui est en grande partie en charge du financement de ses études. Ce régime est intermédiaire entre un régime social-démocrate, assez généreux et orienté vers une conception sociale de l’éducation, et un régime libéral, fondé sur une conception individualiste de l’éducation. Dans la conjoncture de globalisation, la cohérence et la résilience d’un tel régime méritent interrogation d’autant que ses performances apparaissent limitées : malgré de fortes dépenses publiques, les taux d’accès et de réussite ne sont pas à la hauteur des deux autres régimes.
Conclusion
41L’intérêt porté aux évaluations des politiques d’introduction ou de relèvement des frais d’inscription montre des résultats nationaux contrastés dont la lecture reste complexe. Sur l’accès des étudiants et leurs parcours dans le supérieur, ils peuvent être interprétés par l’inéquité qu’ils génèrent. En revanche, sur la réussite, ils sont éloignés des prédictions théoriques, lorsque l’accroissement des frais d’inscription s’accompagne d’une diminution du taux de réussite. Cette approche conforte la critique des frais d’inscription développée dans Flacher et al. (2013). Face aux différentes politiques mises en œuvre, une grille simple de variables permet de caractériser des situations nationales, de dresser une typologie originale des régimes institutionnels avec le concept d’État-providence d’Esping Andersen (1990, 1999), de comprendre ces approches nationales. Une analyse comparative des modes de financement de l’enseignement supérieur dans plusieurs pays met en évidence une relation forte entre les politiques de financement de l’enseignement supérieur et les régimes d’État-providence. Ces trois régimes correspondent à trois arrangements institutionnels ayant leur cohérence propre : le régime social-démocrate repose sur une approche collective des rendements éducatifs, le régime libéral s’appuie sur une vision individuelle de ces rendements, le régime conservateur étant dans une positon intermédiaire souffrant de ses incohérences puisqu’il ne parvient à favoriser ni l’égalité ni la réussite des étudiants (plus bas taux d’accès et de réussite) tout en limitant le choix de la filière par l’étudiant privé d’autonomie financière.
42Malgré une prise en compte restreinte des diverses dimensions des institutions, ce travail exploratoire met en avant des différences institutionnelles majeures dans l’enseignement supérieur. Il ouvre des perspectives en suggérant l’existence de deux modèles institutionnels cohérents reposant sur des logiques radicalement différentes qui permettent d’assurer des formes particulières de performance en privilégiant l’efficience ou l’équité avec des taux d’accès et de réussite assez élevés et un financement conséquent. À l’inverse, le régime conservateur, beaucoup moins cohérent, souffre de limites importantes : une dépense en pourcentage du PIB relativement faible et des taux d’accès et de réussite assez bas. Pour Vinokur (2007), cette opposition entre régimes libéral et social-démocrate –renvoyant à l’éducation “par capitalisation” et “par répartition” (analogie avec le système de retraite) définies par Flacher et al. (2012)– traduit pour partie l’opposition entre un modèle marchand d’éducation (préconisé par l’OCDE depuis les années 1980) et un modèle socialisé (soutenu par l’OCDE dans les années 1960).
43Dès lors, la viabilité d’un régime institutionnel conservateur à long terme est en question, notamment dans la globalisation. Les récents débats sur l’augmentation des frais d’inscription en Allemagne, en Espagne, en Italie et en France soulignent la fragilité d’un tel système et la tendance de leur enseignement supérieur à se rapprocher d’un régime libéral au risque de transformer radicalement leurs modèles sociaux. Les conséquences possibles de ces évolutions constituent autant de perspectives pour de futurs travaux.
Notes
-
[1]
L’auteur remercie David Flacher et Hugo Harari-Kermadec d’avoir impulsé la discussion conduisant à cet article, les participants du séminaire économie des institutions de l’Université Paris 1 ainsi que deux relecteurs anonymes pour l’enrichissement de l’article par leurs commentaires.
