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L’Espace géographique

2008/4 (Tome 37)

  • Pages : 96
  • ISBN : 9782701151625
  • DOI : 10.3917/eg.374.0313
  • Éditeur : Belin

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Sofia, qui n’est la capitale de la Bulgarie que depuis un peu plus de 120 ans, demeure pourtant la première ville, sinon la seule, qui soit capable de concourir à la constitution de nouvelles réalités métropolitaines dans un cadre qui dépasse aujourd’hui celui des États-Nations. Elle aspire donc à l’acquisition de configurations spatiales, de fonctions et d’attributs propres aux capitales occidentales qui n’ont pas connu, comme leurs homologues est-européens, une interruption des marchés fonciers de près d’un demi-siècle.

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C’est précisément le raccordement des héritages socialistes encore actifs aux situations nouvelles qui retient ici notre attention. Comment se fait l’agencement entre les deux « modèles de la modernité » (Rey, 1996) – socialiste et capitaliste – dans la politique urbaine actuelle ? En quoi consistent les nouveaux modes de structuration de l’espace géographique ?

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Face au poids des héritages, à la pression du marché foncier et à la rapidité des transformations, l’émergence de la politique urbaine après 1990 semble être en partie fondée, malgré le nouveau statut des sols et une nouvelle répartition des responsabilités entre acteurs, sur la « reprise » de certains projets d’aménagement inachevés et de certains procédés socialistes. Cette hypothèse nous conduit à étudier à la fois la production des objectifs territoriaux propres à des politiques urbaines de transition et les contradictions entre les orientations définies par les documents d’urbanisme et les réalités urbaines. En ce sens, les enjeux qui se dessinent ne relèvent pas du seul développement local à Sofia, mais aussi des problématiques propres aux espaces urbains post-socialistes (French, Hamilton, 1979 ; Enyedi, 1990, 1998 ; Andrusz et al., 1996 ; Hamilton et al., 2005 ; Tsenkova, Nedovic-Budic, 2006 ; Stanilov, 2007). Les compromis spatiaux et les arrangements sociaux issus de ces « reprises » partielles et les contradictions qui les accompagnent représentent autant de défis à relever dans le cadre de l’intégration européenne.

Sofia : région-capitale en gestation

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Sofia jouit d’un statut administratif spécifique, celui de région-capitale. La capitale, qui couvre le territoire de la commune de Sofia, est peuplée de 1 385 576 habitants en 2007, ce qui représente 18 % de la population nationale. Cette population se répartit ainsi : 90,5 % pour la ville de Sofia, 2 % pour les villes de Novi Iskar, Buhovo et Bankja, et 7,5 % pour les 34 villages dispersés sur le territoire communal [1][1] Ces villes et villages ont le statut de « mairies ».... Dans cette configuration spécifique, la ville de Sofia ne correspond pas à une entité juridique et politique, mais à une entité morphologique, définie par la continuité du bâti, et dont les limites sont fixées par la loi d’aménagement de la capitale [2][2] Jusqu’en 2007, connue comme « loi sur l’application.... Quant à la région (Sofia-oblast), elle couvre le même territoire que la commune de Sofia (1 380 km2). Elle s’insérait jusqu’en 2007 dans un territoire près de trois fois plus vaste (4 235 km2), désigné comme l’agglomération de Sofia, dont la population équivalait approximativement à celle de la région. Il faut préciser qu’ici la notion d’agglomération n’est pas rattachée à la définition morphologique d’espaces densément et continûment bâtis, elle correspond plutôt à celle d’aire métropolitaine. Ses limites n’avaient pas de valeur administrative, avant tout une fonction économique pendant le régime socialiste. De ce fait, après 1990, avec le déclin de l’activité industrielle des grandes entreprises étatiques, l’« agglomération » a perdu de son contenu, pour tenter de se reconstruire dans un contexte nouveau et une configuration territoriale quelque peu différente depuis 2007 (fig. 1).

Fig. 1 - Structure administrative de Sofia, région-capitaleFig. 1

La nécessité d’un nouveau plan directeur d’organisation et d’aménagement de la capitale

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Cette reconstruction passe d’abord par l’élaboration d’un nouveau plan directeur pour la capitale. Le dernier plan adopté remonte à 1961, mais les objectifs et les paramètres de développement démographique et économique qu’il s’était fixés étaient déjà dépassés à la fin des années 1970. Proposant des mesures de densification de la ville et de stabilisation de la population communale à 800 000 habitants, ce plan échoua face au développement rapide des industries qui attirèrent de plus en plus de main-d’œuvre. La demande grandissante en logements et la nécessité de nouveaux terrains plus adaptés aux méthodes industrielles de la construction de masse favorisèrent l’étalement de la ville. Progressivement, au niveau de la commune, de nouveaux rapports entre les différentes localités s’établirent, fondés sur la nationalisation progressive des terres, les activités de production et de services, et sur un système de transports adapté.

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Malgré la nécessité, avec le changement de régime, d’élaborer un nouveau plan directeur, aucun document n’a été adopté avant 1999. Ce retard s’explique en grande partie par la complexité de la réforme de la propriété. La privatisation de la propriété, tout en restant partielle, s’est étalée sur plusieurs années. La propriété individuelle, limitée aux logements pendant le régime socialiste, a été redéfinie comme propriété privée à part entière. Toutefois, cela a changé peu de chose aux régimes d’occupation des logements : ces derniers sont restés dans la quasi-totalité des cas propriété privée de leurs habitants [3][3] Plus de 85 % des logements à Sofia sont propriété privée.... La propriété collective, qui se partageait entre propriété étatique et communale, a été plus profondément remaniée : la restructuration de l’économie sofiote a en effet imposé une véritable restriction du secteur désormais public en faveur du secteur privé. Cependant, jusqu’en 1998, dans la capitale, seuls 25 % de la propriété étatique ont été réellement privatisés. Cette privatisation restait notamment très faible dans les secteurs de l’industrie, du transport et des finances. Pour la propriété communale ce pourcentage était de 81 %. De plus, concernant la privatisation des sociétés municipales [4][4] Comme « Sofijska voda », « Sofijski imoti », « Sportna..., seuls certains équipements et installations ont été vendus, avec pour conséquence une certaine inertie dans la gestion de ces entreprises et une forte confusion entre intérêts publics et privés.

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L’ensemble de ces transformations structurelles incomplètes était perçu par la majorité des Sofiotes comme une destruction délibérée de certains acquis de la modernité socialiste à des fins privatives, d’autant plus que le budget municipal restait directement dépendant de celui de l’État. Jusqu’en 2007, l’autonomie locale dans le cas de la capitale restait fortement entravée : l’essentiel des ressources communales provenait d’une subvention globale annuelle. Ainsi, la municipalité était contrainte de vendre régulièrement des biens communaux afin de combler ses déficits budgétaires. Ces opérations ont eu un impact positif à court terme, notamment en ce qui concerne l’emploi et les infrastructures. Néanmoins, actuellement, elles mettent la municipalité dans une position de faiblesse quant à la défense des intérêts des Sofiotes, et cela dans un contexte de désengagement total de l’État [5][5] Ce n’est qu’en février 2007, après modification de....

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Au-delà de cette lenteur et de l’ambiguïté des processus de privatisation, le bilan de la restitution des biens communaux à leurs anciens propriétaires n’a guère été plus positif. Dans les limites de la ville, c’est la restitution des logements, locaux commerciaux et terrains non bâtis qui a prévalu. En 2000, sur 35 000 demandes de restitution enregistrées, dont 8 000 concernant le foncier, seules 56 % étaient satisfaites. À cette date, selon un rapport du maire de Sofia de l’époque, près de 40 % des biens communaux avaient fait l’objet d’une restitution à leurs anciens propriétaires, et une compensation était prévue pour les biens restants. Concernant le territoire périurbain, le retour des terres dans ces zones quasi exclusivement rurales se fait plus rapidement. Près de 50 % de la superficie totale concernée par la restitution (50 000 ha) a été restituée dans les anciennes limites de propriété, alors que pour l’autre moitié, faute de plan cadastral [6][6] La réalisation d’un plan cadastral de Sofia a débuté... et en raison d’un grand nombre de plaintes sur les partages de terres déjà effectués, les commissions ont procédé à une redistribution entre les personnes concernées.

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Face à l’échec des réformes, un Conseil monétaire a été instauré en Bulgarie en 1997, qui a introduit une logique d’organisation et de gestion monétaire capitaliste [7][7] Mise en place du Currency Board ; le lev bulgare est... dans un environnement politique extrêmement fragile [8][8] Après des manifestations dans les rues de Sofia pour... alors que l’accumulation du capital était encore très faible. Par l’intermédiaire de l’Agence de privatisation, le programme de privatisation de masse a été relancé. Dans cette deuxième vague de privatisation, le rachat, par leurs employés et dirigeants, des entreprises endettées restait limité. Dorénavant leur acquisition pouvait se faire à un prix symbolique. La participation des capitaux étrangers a été jugée indispensable, même si elle restait soumise à certaines conditions [9][9] La loi sur la propriété ne leur permettait pas l’accès.... Cela rétablit en partie la confiance des institutions internationales dans la transition bulgare. La stabilisation de la situation économique au niveau local, régional et national [10][10] Ces cinq dernières années, le PIB enregistre une croissance... une fois amorcée, l’élaboration d’un nouveau plan directeur était enfin entamée.

Contexte d’élaboration du plan

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En 1999, le pays est officiellement invité à entreprendre les négociations d’intégration à l’Union européenne. Sous l’égide du ministère de l’Aménagement territorial, un plan de développement de Sofia-oblast est élaboré la même année, peu après la fin des études préliminaires en vue de l’élaboration du nouveau plan directeur d’organisation et d’aménagement de la capitale. Visant le même territoire, les deux plans se réfèrent à des niveaux d’aménagement et de gouvernement territoriaux différents : le premier concerne la région, privilégiant une approche économique peu territorialisée, sectorielle, tandis que le deuxième renvoie à la commune, en empruntant une approche urbanistique spatialisée. Ainsi, au niveau communal, bien que l’initiative et l’élaboration du plan directeur soient confiées à la municipalité [11][11] À partir de 1992, les communes deviennent seules compétentes..., elles restent étroitement liées aux orientations de développement déjà données au niveau régional et national. Au niveau de la capitale, ces orientations se traduisent par l’ouverture d’un concours national « Sofia et l’intégration européenne » autour de l’aménagement du centre-ville, ainsi que par une stratégie de développement de la ville de Sofia qui est finalisée en 2001, avec le soutien de la Banque mondiale.

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Dans sa version finale, le plan est approuvé par le ministère de l’Aménagement territorial, tutorat mis en place pendant la période socialiste. Cette mesure est obligatoire pour toute modification du plan après son adoption. Les modifications prévues par la loi sur l’aménagement de la capitale (2007) sont limitées, sauf dans le cas d’éventuelles erreurs de prévision du plan, exclusivement aux changements survenus dans l’application des contrats internationaux, des initiatives d’investissement étrangères ou du budget central (article 27-1).

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L’ensemble de ces documents de planification laisse entrevoir l’ampleur des enjeux dans l’aménagement de la région-capitale et la persistance d’une démarche de planification descendante [12][12] Sous le régime socialiste, l’élaboration du plan directeur.... Cette démarche s’accompagne d’un centralisme décisionnel et financier très prononcé jusqu’à l’intégration du pays à l’Union européenne en 2007.

Entre objectifs territoriaux et contraintes foncières

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Le nouveau plan directeur de la capitale, adopté en 2007, se rapporte au territoire de la commune de Sofia ; il est élaboré au 1/10 000 pour la ville, au 1/25 000 pour la zone péri-urbaine. Il se donne pour but de « créer des conditions favorables pour l’intégration de Sofia dans l’espace européen uni et sa promotion en tant que centre régional dans le système des villes européennes ». Pour cela, il préconise d’« atteindre l’équilibre entre le développement du territoire très urbanisé de la ville et sa région périurbaine par la limitation de l’étalement de la ville, la transformation de sa structure monocentrique en une structure polycentrique, et le développement de territoires périurbains au nord de la ville qui représentent la principale réserve foncière de la commune de Sofia pour le xxie siècle » (Municipalité de Sofia, 2002). Il se base sur les prévisions démographiques suivantes : en 2020, la ville de Sofia atteindrait 1 150 000 habitants et sa région périurbaine, comprenant les territoires situés entre ses limites et celles de la région-capitale, augmenterait d’environ 50 000 habitants pour atteindre 150 000 habitants (fig. 2).

Fig. 2 - Plan d’organisation et d’aménagement de la capitale 2007-2020Fig. 2
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Le premier objectif qu’annonce le plan – limiter l’étalement urbain – est amorcé par la mobilisation du foncier non bâti et l’augmentation des densités de construction sur le territoire de la ville. Cette prescription est tout à fait justifiée compte tenu d’un grand nombre de terrains non bâtis annexés à la ville sous le régime socialiste. Ces terrains devaient permettre à long terme la mise en place de nouveaux équipements et la construction de logements ; à court et moyen terme ils furent utilisés pour limiter le danger d’une croissance immédiate de la ville. Situés pour la plupart dans sa partie méridionale, voire enclavés aujourd’hui entre les complexes d’habitation et les quartiers résidentiels plus aisés qui se sont développés au pied de Vitosa, ces terrains concentrent actuellement une forte activité de construction.

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Mais aménager de nouvelles terres n’est pas une opération qui peut être entreprise par n’importe quel entrepreneur privé, car il faudrait, pour que l’opération soit rentable, qu’il y investisse d’un seul coup l’équivalent du capital accumulé sur les terrains aménagés pendant la moitié du siècle écoulé. Or la plupart des entrepreneurs bulgares ne sont pas en mesure d’entreprendre des aménagements d’une telle envergure, et les autorités locales, faute de ressources, ne sont que faiblement impliquées dans ces opérations [13][13] Entre 1997 et 2000, la municipalité a joué dans certains.... Ce sont les entrepreneurs étrangers qui, une fois acquis ces espaces, les façonnent à leur guise.

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Cependant, l’intérêt pour le foncier croissant rapidement, les demandes de nouveaux terrains constructibles augmentent dans la partie méridionale de la ville et cela malgré l’existence de tels terrains ailleurs sur son territoire. En contradiction avec le premier objectif affiché et sous la pression foncière, le plan directeur se prononce finalement en faveur de l’extension du territoire de la ville au sud et au sud-est jusqu’aux limites même du parc naturel de Vitosa [14][14] Au sud-est, les villages de Pancerevo et German seront.... Les espaces nouvellement intégrés, très prisés par les groupes sociaux aisés, font déjà l’objet de projets de construction sous la forme de résidences fermées. Sachant que les litiges autour de la propriété des terres ne sont pas encore réglés [15][15] Ainsi, à Pancerevo, les titres de propriété privée..., ni les infrastructures de base installées, la densification risque d’entraîner de grands déséquilibres, notamment écologiques du fait de l’avancée de l’urbanisation sur les flans de la montagne Vitosa [16][16] La plupart de ces quartiers ne disposent pour le moment....

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La deuxième finalité du plan, à savoir le développement d’une structure polycentrique de la capitale, se heurte à une occupation des sols pour le moins contraignante. Le centre-ville de Sofia se caractérise encore en 2000 par des fonctions résidentielles importantes (la densité de population dans un rayon de deux kilomètres du centre est supérieure à celle des autres villes occidentales) et une forte présence des zones industrielles [17][17] Dans un rayon de 2 km autour du centre sont localisés.... L’ensemble de ces espaces bâtis, qui ont subi de forts préjudices du fait de leur mauvais entretien pendant la période socialiste, se voit d’autant plus détérioré au cours de la première décennie de transition sous les coups de la restitution et de la privatisation.

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Une restructuration chaotique des activités s’est opérée pendant cette période : de nombreux logements du centre-ville ont été convertis en bureaux de façon informelle. Mais, selon les experts internationaux, « l’inefficacité de la structure urbaine » persiste parce que les effets de ces transformations sont restés limités. Les experts engagés dans l’élaboration de la stratégie de développement de la ville jugent que faute de trouver de « bons emplacements » (Municipalité de Sofia et Banque mondiale, 2001) pour la construction des immeubles de bureaux, cette nouvelle activité économique créatrice d’emplois n’a pas encore eu de retombées significatives. Beaucoup de ces activités dites « de prestige » se déplacent vers la périphérie de la ville où elles peuvent se développer plus facilement sur les terrains non bâtis et bénéficier d’une bonne accessibilité ; ceci conduit les experts à douter de la localisation « optimale » de ces centres secondaires, puisque le but est, comme dans les villes occidentales, de déconcentrer rationnellement le centre-ville. Or les activités de services dans le centre-ville lui-même ne sont pas encore suffisamment développées et la modernisation des tissus urbains y est en cours.

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Ce n’est pas la première fois que le problème de l’aménagement d’un centre-ville moderne et fonctionnel est à l’ordre du jour. Avant même l’élaboration du nouveau plan directeur, la municipalité de Sofia a ouvert en 1997 une grande brèche dans les tissus anciens du centre-ville en aménageant la première ligne de métro. En surface, les opérations exposent au regard des passants un bâti vétuste datant du début du siècle dernier qui, selon les pouvoirs publics, « appelle à la rénovation et à la modernisation ». Le réaménagement des parties occidentales du centre-ville en centre d’affaires, connu sous le nom de « Direction Ouest », fait alors l’objet d’un concours sur le thème de l’« Europe unie ». La réalisation du projet retenu commence en 2000, dans le contexte d’une restitution partielle et spéculative [18][18] Le régime socialiste, par le biais de sa politique..., et s’achève progressivement aujourd’hui sans qu’aucune législation concernant le bâti ancien n’ait été mise en place entre-temps. Le fait qu’une grande partie du centre-ville se trouve dans le périmètre de la zone protégée « Serdika-Sofia » reconnue sous le régime socialiste, mais également au moyen du plan directeur en vigueur actuellement (fig. 3), n’est pas considéré comme un obstacle à la poursuite des opérations.

Fig. 3 - Protection et développement du centre-ville de Sofia, 2001-2020Fig. 3
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Nous trouvons déjà l’idée de ce réaménagement dans le plan d’aménagement du centre-ville de 1962. Il en va de même pour le tracé de la première ligne du métro, élaboré dès 1975 par le département « métropolitain » de GenPlan, en collaboration avec les consultants russes de KievProject. La réalisation de chacun des deux projets a été reportée à l’époque faute de moyens et en raison d’autres priorités, notamment la construction des complexes d’habitation. Leur relance aujourd’hui, sur un autre mode, pose le problème de l’agencement des visions politiques passées et présentes concernant l’avenir des espaces centraux sofiotes. Elle incite à reconnaître l’intérêt à accorder aux idéologies comme facteur explicatif des mutations urbaines.

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Cette continuité spatiale des plans d’urbanisme, malgré des contextes socio-économiques et politiques opposés, est pour le moins troublante. Elle se présente comme un chaînon capital dans l’agencement entre les « deux modèles de la modernité » (Rey, 1996) – socialiste et capitaliste – et appelle à une réflexion sur le dénominateur commun de ces ambitions modernisatrices et rationalistes qui plongent leurs racines dans la culture du progrès.

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Le développement « tardif » du centre-ville de Sofia s’explique selon les experts de la Banque mondiale par la structure de la propriété foncière. En 2001, les titres de propriété sont encore incertains, soit parce que les terrains sont entre les mains de plusieurs propriétaires privés, soit parce que, étant propriété communale ou étatique, ils sont en attente d’autres fonctions et usages. La vente des terrains qui sont propriété communale ou étatique est encouragée par les experts comme outil permettant de débloquer le marché, de diminuer la menace de corruption et la pression exercée par « différents groupes » sur le gouvernement local. Quant aux terrains de propriété privée situés dans la zone du nouveau centre d’affaires, ils font souvent l’objet d’expropriations lors de la mise en place de nouvelles infrastructures. Ainsi, des maisons individuelles dotées de petits jardins potagers et datant du début du xxe siècle, mais aussi des immeubles coopératifs de trois à cinq étages avec cour intérieure, cèdent progressivement la place, malgré les protestations isolées des habitants directement concernés, aux immeubles de standing, aux hôtels, à une cathédrale, mais aussi à des bureaux et des galeries commerciales (Malls).

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L’accessibilité aux nouvelles commodités prime sur l’habitabilité des espaces : le réaménagement du plus ancien marché de la ville, Jenski pazar[19][19] Jenski pazar, « le marché des femmes », car sous la..., en zone de commerce et de loisirs, qui se joue ces mois-ci, va résolument bouleverser les activités et les pratiques qui s’y déployaient ; une utilisation souterraine optimale dans la zone est envisagée avec la construction de parkings à plusieurs niveaux et cela malgré la présence d’une nappe phréatique affleurant à certains endroits ; les vestiges archéologiques dans cette zone, une fois dégagés, sont censés constituer un décor muséographique bienvenu pour un centre-ville en rénovation.

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D’après l’aspect extérieur des bâtisses, le centre politico-administratif de la ville d’architecture stalinienne se prolonge par un nouveau centre d’affaires aux formes et volumes tout aussi imposants. Depuis 2007, la loi sur l’aménagement de la capitale n’impose aucune limite quant à la hauteur et la densité de construction (article 9-3). Une architecture « tardivement moderniste, high-tech, avec des façades vitrées » qui se substitue aux parties les plus anciennes, témoigne de « l’obsession éclectique du post-modernisme » (Dainov et al., 2007). L’aseptisation des espaces se poursuit à grand pas sous couvert de valorisation fonctionnelle et sociale du centre-ville. Elle est facilitée par le vieillissement de la population qui y habite et la pression foncière croissante qui pousse cette population à s’installer dans les périphéries urbaines. Les espaces habités sont progressivement remplacés par un espace « neutre », dont les nouveaux occupants ne sont souvent que passagers.

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Ainsi, dans le souci de conserver la hiérarchie fonctionnelle des territoires, la restructuration du centre-ville se fait en parallèle avec le développement des centres secondaires. Cependant, la simultanéité de ces deux chantiers les met sur plusieurs points en concurrence et fait que la mise en place de la structure polycentrique, opérante dans les villes occidentales, reste incertaine dans le cas de Sofia.

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La troisième prescription du plan concerne les territoires communaux au-delà des limites de la ville. Elle consiste en particulier dans la promotion d’une zone de développement nord comprenant la ville de Novi Iskar et les villages des piémonts de Stara Planina [20][20] Trebic, Mramor, Mirovjane, Svetovracane, Negovan, Cepinci,.... Cette promotion se fonde sur l’existence de réserves foncières et sur le développement des corridors européens [21][21] La capitale bulgare est située au croisement de trois..., permettant la mise en place des services susceptibles de gérer le transit de flux potentiels considérables. À cette liste s’ajoutent le développement programmé d’une zone d’activités agricoles et l’implantation d’un parc d’attractions (l’un des sept parcs à thèmes prévus sur le territoire de la capitale).

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De faible densité, cette zone périurbaine pourrait à son tour, en faisant contrepoids aux parties méridionales, devenir attractive pour l’expérimentation de nouveaux modes de vie et de production. La municipalité cherche par son développement à inverser le clivage fonctionnel Nord-Sud créé par la politique socialiste d’organisation et d’aménagement du territoire [22][22] Le projet du plan d’urbanisme de la ville de Sofia.... Mais paradoxalement, en délivrant un grand nombre de permis de construire et en autorisant au moyen du plan directeur l’étalement de la ville au sud, elle ne fait qu’accentuer ce clivage. Les prix fonciers et immobiliers ne sont que le reflet de cette évolution (fig. 4a et b).

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Dans la partie méridionale de la ville, là où le socialisme avait mené une politique de peuplement plus sélective en réservant certains quartiers aux résidences de la nomenklatura, aujourd’hui les nouvelles constructions prolifèrent. Elles accueillent les classes sociales les plus aisées dans un cadre de vie qui contraste fortement avec celui de la partie septentrionale. Ainsi les différenciations sociales et spatiales qui se creusent au sein de la ville deviennent un obstacle supplémentaire au développement de la zone périurbaine nord qui peine d’autant plus à trouver des investisseurs. Sa reconversion semble compromise si le gouvernement régional ne s’engage pas à prendre des mesures foncières préférentielles.

Fig. 4 - Prix du foncier et des biens immobiliers en 2006Fig. 4
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Les objectifs territoriaux du plan directeur laissent transparaître une absence de volonté claire de dissociation des intérêts des différents niveaux territoriaux – entre la ville et la commune de Sofia, mais également entre la commune et la région de Sofia –, et une confusion systématique des échelles d’aménagement. Par les opérations engagées, le plan en appelle paradoxalement à des projets élaborés pendant la période socialiste et qui, du fait qu’ils n’ont pas été réalisés à cette époque, ont gardé pour le moins formellement un certain potentiel de mobilisation dans le contexte de l’intégration du pays à l’Union européenne.

Controverses autour des documents d’urbanisme et conflits d’acteurs

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Autour de l’adoption du plan directeur et de la loi qui l’accompagne, se cristallisent des tensions et des conflits entre experts en aménagement, habitants et représentants des différents niveaux territoriaux, conflits qui mettent encore aujourd’hui en cause le bien-fondé du projet post-socialiste de développement de la capitale. Le plan était censé être enfin soumis au vote du parlement en 2003 après être passé par les autres instances, mais les élections parlementaires ont relancé les débats et la loi est rediscutée entre le législateur et les différentes commissions et ministères concernés.

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Depuis la campagne des municipales de 2005, le plan et la loi enfin exposés au grand jour doivent affronter l’opinion publique qui se montre très divisée. Sur le plan politique, les deux candidats en tête dans la course au poste de maire défendent le « pour » et le « contre » des deux documents d’urbanisme. La candidate du Parti socialiste bulgare accuse ouvertement le plan directeur et ses défenseurs de procéder à la légalisation de l’ensemble des infractions commises durant les quinze années de transition, notamment à la reconnaissance de nombre de constructions illégales. Quant au candidat de l’opposition, il insiste sur « les possibilités d’intégration que le plan ouvre » et l’urgence de son adoption pour neutraliser au moins en partie les risques d’un développement chaotique. L’architecte en chef de Sofia [23][23] L’architecte en chef est la figure centrale de l’organisation..., nommé la même année, appuie cette dernière position en admettant que le plan et le projet de loi comportent des imperfections, tout en déclarant que rien n’empêche selon lui qu’on y remédie a posteriori[24][24] L’urgence de l’adoption du plan et de la loi est grande,....

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Les tensions s’étendent aux organisations professionnelles comme l’Union des architectes bulgares. La majorité de ses membres défendent l’adoption du plan en soulignant le fait que le dernier plan adopté, datant de 1961, est devenu « étroit » pour Sofia. Ils insistent sur les nouvelles dynamiques qui peuvent être créées par les investissements étrangers en évoquant l’exemple du Business Park Sofia (situé dans l’arrondissement Mladost). Les autres membres de l’Union des architectes bulgares demandent la révision du plan qui ne prend pas en considération l’évolution des espaces sofiotes des cinq dernières années, et qui a été élaboré en l’absence de plan cadastral. Un certain nombre d’architectes vont jusqu’à rejoindre le mouvement des Sofiotes en juillet 2006, en quittant l’organisation. Ils accusent le plan directeur et la loi de n’être qu’une sorte de « compromis » pour assurer l’adhésion à l’Union européenne.

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Quant aux habitants, leurs positions sont partagées entre les promesses que fait le plan d’instaurer un mode de vie auquel ils aspirent, ses incohérences et les contradictions entre le plan et les dynamiques en cours, précisément en ce qui concerne les zones prévues pour accueillir des espaces verts. Pour la plupart, elles se retrouvent déjà construites de façon plus ou moins légale et en exploitation depuis 1990.

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On peut identifier trois champs de tension principaux où se recoupent des intérêts distincts, voire divergents, d’acteurs et d’usagers autour des contradictions propres aux documents d’urbanisme et au processus de transition. Le premier champ de tension concerne le « système vert » de la capitale, rendu extrêmement vulnérable durant la transition. Au moment du changement de régime, la capitale dispose de 25 m2 d’espaces verts par habitant. Depuis cette date, selon la municipalité de Sofia, elle a perdu un tiers de ses espaces verts, deux fois plus selon les ONG. Le plan directeur prévoit l’augmentation des espaces verts sur le territoire de la commune à 33 m2 par habitant en 2020. Mais en même temps, la loi d’aménagement de la capitale postule que sur « les terrains autonomes du système vert, l’installation d’infrastructures sportives ou d’autres attractions, d’établissements de santé ou d’autres infrastructures favorables aux activités touristiques est admise ». Ceci ouvre la possibilité de construire sur ces espaces verts des hôtels, des terrains de sports, alors que le moratoire sur la construction des espaces verts de la ville, qui date de 2003, l’interdit formellement.

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Nombre d’habitants se regroupent dans un mouvement baptisé « Citoyens pour une Sofia verte » et dénoncent les contradictions entre les deux documents, ainsi que le décalage entre leurs propositions et l’état réel des espaces verts. Ce mouvement accuse les instances favorables à ces documents d’atteinte aux droits et aux libertés des Sofiotes et demande que le plan et la loi soient soumis à un référendum. Diverses actions sont également engagées pour la protection des parcs et jardins au sein de la ville, face à l’assaut des promoteurs privés. Progressivement, les actions d’abord sporadiques contre la spéculation foncière évoluent vers des formes plus organisées : un réseau d’ONG agissant en ce sens est formé en 2005 avec l’espoir d’être reconnu en tant qu’acteur social à part entière dans l’élaboration des politiques publiques (Dandolova, 2006). Finalement, les désaccords entre habitants et autorités publiques sont atténués après la promesse de l’architecte en chef de stopper le processus de destruction des espaces verts et d’installer un contrôle rigoureux sur la délivrance des permis de construire.

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Le deuxième champ de tensions concerne l’avenir des complexes d’habitation, qui est passé sous silence dans les deux documents. Regroupant près de 60 % des logements dans la ville, les complexes d’habitation posent des problèmes cruciaux, qu’il s’agisse de leur intégration dans les tissus urbains en mutation ou du devenir de la ville de façon générale. La quasi-totalité des logements y sont propriété de leurs occupants et cela avant même le changement de régime. Les terrains sur lesquels ils sont construits, après avoir appartenu à l’État, sont désormais propriété communale. Les responsabilités des uns et des autres demeurent donc confuses. Quant aux entrepreneurs privés, ils se chargent d’insuffler de nouvelles dynamiques économiques, sans forcément investir dans la reconversion des espaces les plus déshérités de la ville.

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Sur le plan du foncier, le dépassement de cette double dissociation – d’une part, entre propriété publique et propriété privée, et d’autre part, entre propriété foncière et immobilière – devient l’enjeu principal pour la municipalité. Pour elle, il représente un des principaux moyens de dynamiser le marché et de la soulager de sa lourde responsabilité quant à l’entretien de ces espaces. Afin d’ajuster ces deux types de propriété, les autorités locales et régionales tentent, sans succès, de vendre les terrains « sous les immeubles » – qualifiés de « parties idéales » [25][25] Le terme de « parties idéales », institué par la loi... – aux habitants de ces immeubles propriétaires de leurs logements (Guest, 2002, 2004a et b).

38

Sur le plan de l’immobilier, des solutions permettant l’amélioration de l’isolation thermique des immeubles collectifs sont proposées par l’UNDP (United Nations Development Programme). Les opérations souvent menées à l’échelle de l’unité d’habitation se heurtent à la difficulté de créer un consensus entre les habitants, indispensable à la conduite des opérations. Ce consensus prend la forme d’un engagement financier et à long terme, la majorité d’entre eux craignent de ne pas pouvoir le tenir.

39

Le troisième champ de tensions entre les différents acteurs concerne la définition de l’agglomération de Sofia. C’est la loi d’aménagement de la capitale qui institue de fait[26][26] Les limites de l’agglomération définies par la loi... les limites de l’agglomération par le biais de la création d’un conseil économique et social de l’agglomération de Sofia. Organe consultatif, ce conseil aura pour objectif de « créer des conditions favorables pour un développement harmonieux et intensif de l’agglomération au moyen de la coordination des initiatives et de l’incitation aux actions concertées entre les communes sur son territoire » (article 32-1). La loi place le maire de Sofia en tête de ce conseil financé directement sur le budget municipal.

40

Les autorités locales et les habitants des douze communes concernées s’opposent à la loi d’aménagement de la capitale. Ils l’accusent de reprendre mécaniquement les limites, à quelques communes près, de ce qui fut l’agglomération sofiote sous le régime socialiste. Les maires de Pernik, d’Ihtiman et de Samokov, communes nouvellement intégrées dans les limites de l’agglomération, soupçonnent cette décision de cacher des ambitions politiques et urbanistiques expansionnistes de la capitale qui datent d’avant 1990. D’autant plus que les procédés employés dans la définition rappellent étrangement ceux expérimentés pendant la période socialiste. Des élus communaux de l’agglomération craignent de perdre leur autonomie en rejoignant une structure intercommunale factice, dans laquelle Sofia sera dominante. La méfiance est d’autant plus grande avec l’aggravation récente de certains problèmes sur le territoire de la ville – comme celui des habitations roms –, ou bien sur le territoire de la commune – celui du stockage des déchets. Ces problèmes font craindre aux élus locaux de voir l’installation sur leurs territoires communaux de populations ou d’activités dont les dirigeants sofiotes souhaiteraient volontiers se débarrasser.

41

Enfin le gouverneur de Sofia-oblast conteste également la création de l’agglomération et des institutions opérant à ce niveau territorial, puisqu’elle n’est pas encore débattue au niveau régional, ni d’ailleurs coordonnée avec les ministères concernés. Elle relève de l’invention politique et témoigne des ambitions territoriales grandissantes de la région-capitale, à la recherche de plus de ressemblance avec l’organisation et le gouvernement des villes occidentales.

Conclusion

42

Les résolutions structurelles et législatives adoptées ont cherché à compenser dans le nouveau contexte politique et économique l’inefficacité des structures socialistes héritées ; elles ne sont pourtant que partiellement opérantes du fait de leurs contradictions et de leur décalage face à l’évolution des espaces sofiotes [27][27] C’est d’ailleurs ce même décalage, renforcé par le.... La prospective concernant cette évolution fait apparaître des similitudes avec certains procédés socialistes d’organisation et d’aménagement des espaces urbains ainsi que des continuités spatiales très explicites dans l’aménagement du centre-ville. L’attitude des politiques publiques à l’égard des « périphéries », même si elle change d’optique [28][28] Il n’est plus question de favoriser la construction..., persiste à rechercher une solution unique aux problèmes des complexes d’habitation socialistes, sans prise en compte des différentes trajectoires de sortie du régime socialiste de ces quartiers, de leur place sur les marchés foncier et immobilier actuels, ni des initiatives et des appropriations qui ont pu s’y développer depuis 1990.

43

Le paradoxe majeur est double. D’une part, l’agencement des modes de structuration des espaces urbains socialiste et capitaliste permet la « reprise » partielle des notions et concepts (comme celle des « parties idéales »), des procédés, voire des grandes lignes de certains projets d’aménagement socialistes dans un climat où se mêlent réformes légitimes et spéculation foncière. Et d’autre part, la présentation qui est actuellement faite de ces aménagements interprétés dans le contexte de l’intégration européenne en termes de « rattrapage », s’inscrit officiellement en opposition avec la période socialiste. Le legs d’une longue tradition de centralisme politique et d’autoritarisme se trouve aisément mobilisé aujourd’hui en tant que support pour une politique urbaine volontariste qui ne dispose pourtant pas encore d’une autonomie budgétaire suffisante et qui de ce fait devient le vecteur de nouvelles dépendances.


Références

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  • Guest M. (2004b). « Socialni i prostranstveni promeni v Sofia prez parvoto desetiletie na postsocialisticeski prehod ». In Stoyanov P., Batchvarov M., Dermendjiev A. (dir.), Social and Cultural Geography. Veliko Tarnovo : Université Sveti Cyril i Metodij, p. 75-89.
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  • Tsenkova S., Nedovic-Budic Z. (eds) (2006). The Urban Mosaic of Post-Socialist Europe. Heidelberg : Physica-Verlag, 390 p.

Notes

[1]

Ces villes et villages ont le statut de « mairies » intégrées dans le territoire communal : chacun(e) dispose d’une administration très réduite avec à sa tête un maire qui reste dépendant des décisions de la municipalité centrale et de celles qui sont prises au niveau de l’arrondissement dans lequel la ville ou le village se situe.

[2]

Jusqu’en 2007, connue comme « loi sur l’application du plan d’organisation et d’aménagement de la capitale » (1961).

[3]

Plus de 85 % des logements à Sofia sont propriété privée de leurs habitants. La mobilité intra-urbaine dans le cas de la capitale est restée relativement restreinte dans la période 1990-2000 en raison de l’attachement des Sofiotes à leur logement en ville, mais également à une résidence secondaire à la campagne (dont dispose un ménage sur deux en 1993). Le développement du marché immobilier pendant cette période est basé quasi exclusivement sur la nouvelle construction, même si la solvabilité des ménages reste faible (seulement 5-7 % de la population sofiote disposent des moyens nécessaires à l’achat d’un logement neuf de taille moyenne) (Alexandrova-Guest, 2006).

[4]

Comme « Sofijska voda », « Sofijski imoti », « Sportna Sofia », etc.

[5]

Ce n’est qu’en février 2007, après modification de la Constitution, que les communes bulgares ont acquis la liberté de définir le niveau des impôts locaux sur leur territoire et donc une plus grande autonomie dont les effets restent encore à étudier.

[6]

La réalisation d’un plan cadastral de Sofia a débuté fin 2006 et ne sera opérationnelle qu’en 2010.

[7]

Mise en place du Currency Board ; le lev bulgare est indexé sur le mark allemand au taux de change de 1 DM pour 1 000 leva ; en trois mois deux prêts de près d’un milliard de dollars sont accordés à la Bulgarie.

[8]

Après des manifestations dans les rues de Sofia pour réclamer la démission du gouvernement du Parti socialiste bulgare (PSB), le mécontentement grandissant de la population s’exprime par des poussées d’anti-parlementarisme. Le gouvernement des Forces démocratiques unies (FDU) a pris le pouvoir en 1997.

[9]

La loi sur la propriété ne leur permettait pas l’accès à la propriété foncière et toute exploitation des biens fonciers ou immobiliers devait faire l’objet de l’autorisation du ministre des Finances.

[10]

Ces cinq dernières années, le PIB enregistre une croissance annuelle de +2 %. Mais elle va de pair avec une augmentation de la dette extérieure : rien qu’entre mars 2005 et mars 2006, elle a augmenté de 2 milliards d’euros. Au début de 2007, son niveau est d’environ 15,5 milliards d’euros.

[11]

À partir de 1992, les communes deviennent seules compétentes en matière d’urbanisme. L’État ne peut faire obstruction aux décisions du Conseil municipal que dans les domaines de sa compétence, notamment l’économie et les infrastructures d’intérêt national ou encore la propriété étatique sur le territoire communal.

[12]

Sous le régime socialiste, l’élaboration du plan directeur était réalisée par le bureau d’études étatique Sofproekt, qui a fusionné en 1969 avec Genplan. Sofia 21, qui lui a succédé en 1991, a gardé nombre de ses experts. Ce bureau d’études, rémunéré et contrôlé par le département d’architecture et d’urbanisme de la municipalité, intervient activement dans l’élaboration du plan directeur en collaboration avec des bureaux privés engagés plus précisément dans la réalisation des parties graphiques du plan.

[13]

Entre 1997 et 2000, la municipalité a joué dans certains cas un rôle d’intermédiaire dans la négociation entre entrepreneurs étrangers et nombre d’anciens propriétaires, rentrés en possession de leurs biens après la restitution.

[14]

Au sud-est, les villages de Pancerevo et German seront désormais intégrés dans les limites de la ville.

[15]

Ainsi, à Pancerevo, les titres de propriété privée d’un grand nombre de terrains construits après 1990 ne sont pas reconnus par la municipalité. Leur acquisition est également jugée illégale par la commission foncière qui a décidé du retour de ces terres à leurs anciens propriétaires. La cour de justice a été saisie de l’affaire et a ordonné au maire d’arrondissement de préparer l’estimation des terrains afin que leurs occupants actuels puissent les acheter.

[16]

La plupart de ces quartiers ne disposent pour le moment ni du chauffage central ni du gaz, et restent par ailleurs difficilement accessibles et mal desservis par les transports publics.

[17]

Dans un rayon de 2 km autour du centre sont localisés 14 % des terrains industriels de la ville, et dans un rayon de 4 à 5 km, plus de 36 % de ces terrains (Centre national du développement territorial et de la politique du logement, 1999).

[18]

Le régime socialiste, par le biais de sa politique distributive et redistributive des logements, avait complètement faussé les droits découlant des différents titres de propriété. Certains habitants des logements ou des parties annexes des maisons que nous avons interrogés en 2000, devenus propriétaires sous le socialisme après les avoir occupés plus de dix ans, continuent de défendre leurs droits en justice face aux anciens propriétaires.

[19]

Jenski pazar, « le marché des femmes », car sous la domination ottomane seules les femmes pouvaient s’y rendre. Depuis, il a gardé son emplacement, une grande partie de son aspect, ainsi que son activité frénétique. Les cris de paysans, venus de tout le pays pour vendre leur récolte, se mêlent aux bruits de la ville, aux parfums des grillades, des pains sucrés, du café, des fleurs et des herbes aromatiques.

[20]

Trebic, Mramor, Mirovjane, Svetovracane, Negovan, Cepinci, Gniljane, Podgumer, Vojnjagovci, Lokorsko et Bogorov.

[21]

La capitale bulgare est située au croisement de trois corridors trans-européens : Budapest-Vidin-Sofia-Salonique, Durrës-Skopje-Sofia-Burgas-Varna et Belgrade-Sofia-Plovdiv-Istanbul.

[22]

Le projet du plan d’urbanisme de la ville de Sofia et sa région élaboré par GenPlan en 1972 proposait un modèle linéaire de développement de la capitale avec pour axe principal la liaison ferroviaire Belgrade-Istanbul. La zone située au sud de cet axe, et surtout dans la partie limitée par la ligne de chemin de fer Bankja-Novi Han, était réservée aux fonctions résidentielles, alors que la partie septentrionale était vouée au développement industriel. Malgré son rejet, le plan influence considérablement, aussi bien socialement que spatialement, le devenir des espaces sofiotes : les espaces situés au nord du chemin de fer concentrent surtout des ouvriers, alors que les quartiers au pied de Vitosa deviennent les lieux de résidence privilégiés de la nomenklatura et de la nouvelle intelligentsia.

[23]

L’architecte en chef est la figure centrale de l’organisation et de l’aménagement de la capitale. Il dispose pratiquement de plus de liberté d’action dans ce domaine que le maire de Sofia lui-même.

[24]

L’urgence de l’adoption du plan et de la loi est grande, car le calendrier électoral risque de retarder davantage encore son approbation.

[25]

Le terme de « parties idéales », institué par la loi de 1949 (Journal d’État, année LXXI, no 64), renvoie à des procédés d’expropriation des terrains bâtis (article 17) dans le but d’augmenter les densités de construction et de population. La loi entend par « terrains bâtis » ceux dont le bâti atteint trois étages ou plus dans les parties centrales de la ville, un étage ou plus dans la première zone de construction limitée à 2 km du centre, et dans les autres parties de la ville l’ensemble des terrains bâtis excepté ceux où « le bâti est ancien et en matériaux fragiles » (Alexandrova-Guest, 2006).

[26]

Les limites de l’agglomération définies par la loi sont établies après concertation entre différents experts, sans qu’il y ait eu d’études approfondies sur les recompositions économiques des territoires des communes concernées après 1992 (excepté Sofia), ainsi que sur des migrations pendulaires entre elles.

[27]

C’est d’ailleurs ce même décalage, renforcé par le fait que le niveau de la population pronostiqué pour 2020 est déjà quasiment atteint, qui mène actuellement à la révision du plan directeur un an après son adoption.

[28]

Il n’est plus question de favoriser la construction en masse de logements sociaux sur des terrains communaux qui aurait permis l’accès à la propriété privée de leurs futurs occupants.

Résumé

Français

Le présent article propose une réflexion critique sur la production des territoires urbains post-socialistes dans le cas de la capitale bulgare. Notre interrogation se focalise sur l’élaboration du projet territorial post-socialiste tel qu’il est concrétisé par le nouveau plan d’organisation et d’aménagement de la capitale 2007-2020. Derrière la propension de Sofia à ressembler de plus en plus à ses homologues d’Europe occidentale, se cachent de grands paradoxes dans la structuration des espaces sofiotes, des tensions foncières et des conflits d’acteurs qui remettent en cause la légitimité de ce dessein.

Mots-clés

  • capitale
  • intégration européenne
  • planification urbaine
  • politique foncière
  • Sofia

Español

RezumatFiind vorba de politică urbană, articolul propune o reflectţie critică a producţiei teritoriilor urbane post socialiste în capitala bulgară. Întrebările noastre se focalizează asupra elaborării proiectului teritorial post socialist, aşa cum este el concretizat în noul Plan de organizare şi de amenajare a capitalei 2007-2020. În spatele dorinţei oraşului de a semăna tot mai mult cu omologii săi din Europa occidentală, prin intermediul structurării planificate a spaţiului urban, se ascund adevărate paradoxuri, tensiuni funciare şi conflicte ale diverşilor actori, ceea ce ridică întrebări asupra legitimităţii Planului.

Mots-clés (es)

  • capitala
  • integrare europeana
  • planificare urbana
  • politica funciara
  • Sofia

English

This article reflects critically on the production of post-Socialist urban territories through a focus on the Master Plan of Sofia 2007-2020. The Bulgarian capital’s propensity to mimic Western European capitals masks paradoxes in the structuring of space, land pressure and conflicts between actors that threaten to undermine the legitimacy of the project.

Keywords

  • capital city
  • European integration
  • land tenure
  • Sofia
  • town planning

Plan de l'article

  1. Sofia : région-capitale en gestation
    1. La nécessité d’un nouveau plan directeur d’organisation et d’aménagement de la capitale
    2. Contexte d’élaboration du plan
  2. Entre objectifs territoriaux et contraintes foncières
  3. Controverses autour des documents d’urbanisme et conflits d’acteurs
  4. Conclusion

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