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L’Espace géographique

2011/1 (Tome 40)

  • Pages : 98
  • ISBN : 9782701159522
  • DOI : 10.3917/eg.401.0031
  • Éditeur : Belin

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Introduction

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Acteur incontournable dans la gestion des risques, le maire dispose d’un grand pouvoir de police générale en matière de protection de l’environnement (Pottier, 1998 ; Dubois-Maury, 2002 ; Laganier, 2002 ; Sansévérino-Godfrin, 2008 ; Cour des comptes, 2008 ; Vatna, 2009 ; Douvinet, Denolle, 2010). L’article L. 2212-2, alinéa 5, du Code général des collectivités territoriales (Cgct), met l’accent sur l’obligation qui incombe aux maires de prévenir et faire cesser tous les accidents naturels (incendies, inondations, ruptures de digues, éboulements de terre ou de rochers, avalanches). En tant qu’autorité réglementaire élue la plus proche des citoyens, le maire doit favoriser l’information de ses administrés sur les risques qui sont susceptibles de se produire sur son territoire à travers le document d’information communal sur les risques majeurs (Dicrim). Il est par ailleurs chargé de la gestion de crise vis-à-vis de sa population, en faisant appel au plan communal de sauvegarde (Pcs), mis en place parallèlement à l’action des équipes de secours. Il devient, de fait, le représentant de la gestion du risque à l’échelle communale, voire infra-communale. En plus de ses droits et devoirs, le maire doit faire face à de grandes pressions émanant des administrés (intérêts privés et/ou collectifs) mais aussi des services déconcentrés de l’État [1][1] Sont concernées ici les préfectures, les Directions... en charge d’appliquer diverses mesures technocratiques. Il se retrouve d’autant plus dans une position « délicate » qu’il se situe de manière simplifiée à l’interface population-gouvernement.

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L’étude menée ici doit permettre de mieux comprendre la position des maires face à un des outils réglementaires existants : le plan de prévention du risque inondation (Ppri). Outre le fait de favoriser une action avant la catastrophe, pour en limiter les dommages potentiels, le Ppri s’applique en vue d’anticiper et de réduire l’exposition des biens et des personnes face à une inondation majeure. Ce document doit faciliter la gestion de l’occupation des sols tout en imposant une contrainte sur l’urbanisation aux échelles locales. Si le préfet, représentant de l’État au niveau local, est chargé d’approuver ces Ppri, c’est pourtant au maire qu’il revient de lui donner une traduction concrète sur son territoire. Lorsque le préfet tarde à déclencher la procédure d’élaboration d’un Ppri, il devient plus difficile pour le maire de prendre les mesures adéquates. Ayant le devoir de protéger ses administrés contre la réalisation du risque, le maire se retrouve tiraillé entre la sauvegarde de cet impératif et sa volonté, ou nécessité, de développer sa commune, ce qui se traduit généralement par l’urbanisation.

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Il semble aujourd’hui que les recommandations des Ppri[2][2] Réduire les vulnérabilités et les enjeux par une réglementation... ne sont pas toujours atteintes. Les maires de certaines communes sont réfractaires à l’idée d’appliquer les Ppri et ce type de comportement n’est en réalité pas surprenant. Les conséquences catastrophiques des inondations de ces dernières décennies montrent que si les phénomènes naturels restent intenses et de grande ampleur, c’est également l’anthropisation des milieux et l’augmentation des enjeux et vulnérabilités des quarante dernières années qui accentuent les dégâts causés aux biens des particuliers. Les conséquences des catastrophes survenues en 2010 [3][3] On pense ici à la catastrophe de La-Faute-sur-Mer du... confirment que l’occupation des sols ne tient pas systématiquement en compte le risque. L’urbanisation, en réponse à une forte pression foncière, n’est cependant pas l’unique responsable de la multiplication récente des dégâts associés à des inondations. La reconversion de terres agricoles en terres à urbaniser a permis à plusieurs communes de s’agrandir (contentant le maire) mais elle a également facilité l’accès à la propriété (contentant les citoyens et les promoteurs). Des habitations ont finalement été autorisées dans des zones jugées « à risque ». L’Observatoire du risque inondation dans le Gard (Orig)[4][4] Observatoire du risque inondation dans le Gard. Voir... rappelle, à ce titre, que 100 000 logements ont été implantés en zones inondables entre 1999 et 2008 sur l’ensemble du territoire français métropolitain, en indiquant aussi que les inondations successives dans l’Aude en 1999, dans le Gard en 2002, sur le Rhône en 2003… ont légèrement ralenti la tendance de cette urbanisation qui devient de plus en plus consommatrice d’espace.

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Cet article tente de répondre à plusieurs questions : malgré l’existence de documents restrictifs sur l’urbanisation (tels que les Ppri, qui valent aujourd’hui servitude d’utilité publique), comment se fait-il que des habitations soient encore autorisées dans des zones qui sont pourtant sujettes à un risque d’inondation majeure ? Les Ppri prescrits tardent-ils à être approuvés à cause des fortes contraintes urbanistiques corollaires ? Comment expliquer que 15 % de la population française (neuf millions de personnes) vive dans des secteurs qui, à plus ou moins long terme, seront touchées par une inondation d’intensité remarquable ?

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Afin de répondre à ces questions, cette étude se propose d’apporter des précisions utiles sur l’état de la réglementation, sur sa traduction dans les documents cartographiques et sur les types de conflits d’intérêts qui sont résolus de différentes manières. Cette lecture géographique accompagne une récente analyse menée sous un angle plutôt juridique (Douvinet, Denolle, 2010). L’article se structure autour d’un bilan sur la pertinence de la couverture des Ppri à l’échelle métropolitaine ; d’un rappel sur la pluralité des pressions exercées sur les maires ; d’une étude sur certaines marges de manœuvre des maires observées par rapport à la législation originelle. Ces éléments permettent ensuite d’alimenter une discussion autour des relations entre gestion du risque, urbanisation et développement local.

Pertinence de la couverture à l’échelle nationale : un bilan à nuancer

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Il n’est pas nécessaire de rappeler les textes de lois et les procédures légiférant les plans de prévention des risques naturels car ils sont largement décrits par ailleurs (Pottier, 1998 ; Chombard-Godin, Usselmann, 2000 ; Drobenko, 2002 ; Pigeon, 2005 ; Ledoux, 2006). Le plan de prévention des risques portant spécifiquement sur les inondations (Ppri) vise deux objectifs : prévenir et sécuriser les biens et les personnes face à une inondation majeure ; intégrer ces préconisations dans une politique de « développement durable » des territoires. À travers cette mesure imposée par l’État, le maire doit mener plusieurs actions : connaître les phénomènes et leurs incidences ; assurer lorsque cela est possible une surveillance des phénomènes naturels ; informer ses administrés sur les risques encourus et sur les moyens de se protéger ; prendre en compte ces risques dans les actes d’urbanismes et l’aménagement ; adapter les installations actuelles ou futures, et les protéger face à des événements futurs en tirant les leçons des événements passés. Le Ppri vaut servitude d’utilité publique et les cartographies sont annexées aux documents d’urbanisme tels que les plans locaux d’urbanisme (Plu), voire les schémas de cohérence territoriale (Scot). Les préfets valident les Ppri par un arrêté préfectoral. Les communes doivent ensuite faire respecter (ou porter devant les tribunaux le cas échéant) les règlements des Ppri. En théorie, le zonage des règlements et celui de l’aléa [5][5] La délimitation de l’aléa est définie à partir des... ne sont pas négociables.

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La couverture des Ppri est plutôt satisfaisante (Mrn, 2009) : 7 093 plans approuvés entre 1995 et 2008 et 10 700 documents en cours d’approbation. L’objectif des?5 000 Ppri en 2005?a donc été largement dépassé (Gérin et al., 2010). La politique des Ppri a réellement connu un essor à partir des années 2000, grâce à une croissance régulière des plans prescrits mais aussi grâce à un profond changement dans la pratique des services instructeurs (Ledoux, 2009). Pourtant, plusieurs inégalités subsistent à l’échelle nationale (Vinet, 2010). Les territoires voisins des grands cours d’eau sont pourvus de Ppri (ou équivalents). En revanche, certaines zones, notamment au nord de la France métropolitaine, montrent un retard d’application. D’autres territoires, comme la zone méditerranéenne, ont rattrapé ce retard suite aux inondations de 1999 (basse vallée de l’Aude) et de 2002 (surtout dans le Gard). Dès lors, il semble que les communes non couvertes par un Ppri mais soumises à un risque élevé devront attendre la survenue d’une inondation majeure…

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De nombreuses communes exposées aux inondations ne sont justement pas dotées d’un Ppri (Vinet, 2010). Les chiffres sont variables suivant les données utilisées. Si on retient les chiffres évoqués par les préfectures, 16 134 communes seraient exposées aux inondations : 5 334 communes resteraient alors sans Ppri[6][6] On se base ici sur les chiffres issus des dossiers.... Si on garde les communes situées près d’un cours d’eau, exposées au risque inondation et dotées d’une couverture d’atlas des zones inondables (Azi)(Gérin, Hajji, 2008), il ne reste plus que 1 900 communes [7][7] L’étude menée par Sarah Gérin et Chaddi Hajji (2008).... Enfin, sur le reste des communes exposées mais non couvertes par des atlas des zones inondables, ce sont 50 % des communes (8 361 sur 16 800) qui, cette fois-ci, n’ont pas de procédure Ppri. Ces dernières valeurs chiffrées sont sans conteste les plus aptes à illustrer l’état de la situation actuelle.

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Quels que soient les chiffres, la couverture reste partielle et ce constat a été rappelé par des sénateurs suite à la tempête Xynthia (Anziani, 2010). Un nouvel objectif (15 000 Ppri pour 2015) a récemment été fixé par le ministère suite aux inondations qui ont eu lieu dans la Dracénie (15 juin 2010). La mise en œuvre d’un Ppri nécessite cependant de grands moyens techniques et humains, de l’énergie, du temps ainsi que des crédits d’étude. De leur côté, les services de l’État ne peuvent traiter l’ensemble des zones qui sont soumises à un risque d’inondation. La situation est donc préoccupante d’autant plus que les Ppri existent sur les grandes communes et les agglomérations (de plus de 10 000 habitants), mais bien plus rarement sur les petites communes qui doivent alors gérer ce risque sans cadre bien défini [8][8] Ce constat est rappelé par le Centre européen de prévention....

Une application locale difficile : le maire face à d’importantes pressions

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L’application du Ppri aux échelles locales s’inscrit dans une problématique plus large, portant sur les relations entre l’homme et son milieu, avec le risque naturel d’une part et l’aménagement du territoire d’autre part. En effet, le maire doit souvent faire le choix, en particulier quand une large partie du territoire communal est concerné par le risque, entre les contraintes imposées sur l’occupation des sols par le Ppri et le développement local qui induit des implantations d’habitations, de commerces, d’industries, etc. Les élus font également face aux instances institutionnelles, qui sont en charge d’appliquer cet outil réglementaire, et aux promoteurs ou industriels qui trouvent des avantages (prix peu onéreux, proximité de pôle urbains saturés) à s’installer dans ces communes. Fait connu et avéré, le maire subit finalement une pluralité de pressions (Andres, Strappazon, 2007 ; Pigeon, 2010).

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L’extension des communes ne présente pas un problème en soi, sauf quand celles-ci sont exposées à des aléas naturels. En réalité, les pressions exercées sur le maire pour « s’installer » nuisent à la prise en considération du risque au quotidien et plusieurs raisons peuvent expliquer ce constat : le développement local relève plus du quotidien d’une commune que le risque, même si celui-ci est prégnant. L’absence d’événements graves pendant plusieurs années contribue aussi à faire oublier l’existence du risque, qui a tendance à ne plus être intégré aux prises de décisions inhérentes à l’aménagement. Par conséquent, les réglementations contraignantes comme le Ppri n’ont que peu de poids. C’est le cas par exemple pour la commune de Magland (Haute-Savoie), où il n’y avait apparemment pas d’inondations significatives depuis 1968, ou pour plusieurs communes de Vendée qui sont restées sur les tempêtes de 1999 et qui, de fait, ont oublié le risque lié à des submersions marines.

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Afin de montrer qu’il arrive, à certains élus, de délaisser la réglementation et le risque associé au profit du développement, plusieurs retours d’expérience sont présentés ici. La négligence des prescriptions et des recommandations a conduit à accentuer l’exposition du territoire et donc à aggraver les conséquences dommageables d’événements naturels.

Le poids des industriels : l’exemple de la commune de Magland (Savoie)

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L’exemple qui suit (évoqué par Goult, 1993 ; Decrop et al., 1997) fait figure de cas d’école pour montrer à quel point les intérêts économiques et industriels peuvent conduire à des situations contradictoires. En 1984, la commune de Magland [9][9] Magland (Savoie) se situe dans la vallée de l’Arve,... cherche des terrains pour faciliter le développement des industries de décolletage qui sont déjà fortement implantées dans cette région de haute montagne. Ces espaces devant être plats et accessibles, la commune autorise l’installation d’une nouvelle zone d’activités dans le lit majeur du cours d’eau, l’Arve, malgré l’existence du règlement R111-3 et en dépit du souvenir des inondations de septembre 1968 qui avaient entraîné l’inondation de l’église et de plusieurs rues. En 1989, une grande crue inonde la totalité de ces terrains et une carte de l’aléa est commanditée (publiée en 1991 [10][10] Réalisée pour des inondations de durées décennale et...). Le document confirme que ces secteurs sont fortement sensibles à un aléa très marqué, à forte probabilité d’occurrence. Il mentionne aussi qu’un lotissement très récemment construit (1991), le Clos-de-l’Île, associé à un bâtiment d’habitat collectif, dit Halpades I, a été construit dans une zone à fort risque. La commune a donc totalement négligé les inondations sur son territoire. Documents à l’appui, la direction départementale de l’Équipement (Dde) et le service départemental de la Restauration des terrains en montagne (Rtm) empêchent toute forme d’urbanisation tant qu’un Ppri n’affiche pas clairement les risques. Lors de l’approbation du Ppri (1997), ces zones apparaissent en bleu (aléa moyen) alors que le reste du lit majeur de l’Arve est en zone rouge (fig. 1). En fait, le conseil municipal a rejeté le règlement prescrit en 1992 (Pigeon, 2006) car il le trouvait restrictif. La zone initialement rouge a été rétrogradée en bleu car la municipalité a construit une digue entre les phases de prescription (1992) et d’approbation (1997). Depuis, l’urbanisation s’est poursuivie avec la construction du lotissement Halpades II en 2002.

Fig. 1 - Zonage réglementaire sur le Ppri à l’état de prescription (1992) sur la commune de Magland (Haute-Savoie)Fig. 1
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En dépit des restrictions imposées dans le Ppri, les industriels ont pu rester sur place sans envisager la moindre adaptation au niveau de leurs infrastructures. Deux éléments peuvent expliquer ce constat : d’un côté, si cette entreprise en plein développement modifiait ses installations, elle risquait de perdre le label de qualité récemment attribué ; d’un autre côté, la carte prescrite a été masquée par les institutions jusqu’à l’approbation du Ppri pour ne pas alerter sur la dangerosité du site ; la couleur bleue, « alternative », convenait ensuite à tout le monde. La municipalité a pris le parti du développement territorial et elle a relégué le risque au second plan. Sans cela, elle aurait dû imposer aux industriels de prendre toutes les mesures nécessaires pour être en conformité avec le Ppri dans les cinq années qui suivent la date d’approbation (en 2002). Mais finalement, que penser de ce non-respect de la réglementation quand on sait que la moitié du conseil municipal était composée, à l’époque, par les industriels de l’entreprise concernée au premier plan ? Évidemment, les conflits d’intérêts influencent les prises de décision et la pression des industriels peut aussi être exercée par les promoteurs ou particuliers.

Le poids des promoteurs : la catastrophe de La-Faute-sur-Mer (Vendée)

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Les inondations du 28 février 2010 qui ont touché l’estuaire du Lay (Vendée) ont eu des conséquences matérielles et humaines jamais égalées (47 morts), et en particulier sur la commune de La-Faute-sur-Mer (29 morts). Ces inondations sont liées à la conjonction de plusieurs phénomènes naturels : une tempête associée à un coefficient de marée élevé et une surcote marine, conduisant à une submersion marine face à laquelle les mesures de protection en place paraissent désuètes [11][11] De nombreuses ruptures de digues, sur un réseau vieillissant,..., voire mal adaptées. Mais ce lourd bilan est aussi lié à la pression foncière : entre 1968 et 2007, la population a doublé et le nombre de logements a triplé [12][12] Source : données de l’Insee.. Face à cette extension de l’urbanisation instituée par les promoteurs, les élus n’ont pas fait grand-chose… Même si les maires se défendent de?ne pas avoir construit à outrance [13][13] On peut rappeler qu’à l’échelle de la Vendée, pas moins..., des autorisations de constructions ont tout de même été accordées dans des quartiers qui étaient jugés à risque par plusieurs instances administratives. Sur La-Faute-sur-Mer, près de cent maisons ont été construites depuis le début de l’année 2000 [14][14] En particulier dans les quartiers des Dories (84 habitations)..., en dépit des recommandations de la direction départementale de l’Équipement et de la préfecture. Suite aux submersions de février 2010, ces quartiers ont été complètement noyés et ils ont été identifiés, quelques semaines plus tard, comme étant des « zones noires », renommées « zones de solidarité ». Le Ppri[15][15] Une zone d’inconstructibilité de 50 mètres à l’arrière... a été approuvé bien trop tard (en juin 2007), tout comme l’arrêté préfectoral du 12 juillet 2007 imposant des restrictions urbanistiques dans les?zones à risque élevé.

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Là encore, cet exemple est probant de la minimisation, de l’oubli ou du refus (volontaire ou involontaire) du risque. Les intérêts économiques ont primé sur la gestion du risque. Si les pressions exercées par les sociétés sont des phénomènes connus, elles n’en restent pas moins ineffables et difficiles à étudier. Les revendications véhiculées à travers les médias peuvent, en revanche, être de bons indicateurs : la moindre catastrophe relance en effet les débats et controverses sur les causes des phénomènes, sur les responsabilités engagées et sur les moyens mis en œuvre qui auraient pu permettre ou non d’en prévenir le retour. Concernant le risque d’inondation sur la commune de La-Faute-Sur-Mer, il semble que la situation, révélée au grand public, perdurait depuis plusieurs années. Les médias et les populations ont d’ailleurs une forte responsabilité : les négociations avec les élus sur la mise en place du Ppri s’éternisent depuis 2001 ; en 2006, quand le préfet de la Vendée a voulu fermer le camping en bord de mer, la population a manifesté dans la rue en imposant l’abandon de ces mesures restrictives. Par ailleurs, la justice n’a pas permis à l’État d’assumer pleinement son rôle : en 2003, la mairie a été devant la cour administrative d’appel de Nantes [16][16] Cour administrative d’appel de Nantes, 26 décembre... et elle a obtenu… la réouverture du camping !

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A contrario, les inondations de 2010 ont ravivé la demande sociale de protection, celle-ci s’exprimant en particulier à travers les prises de paroles dont les médias se font l’écho. Mêmes si les sommes en jeu sont « considérables » [17][17] 250 000 euros, quelle que soit la valeur vénale des..., l’attachement affectif à sa maison prend le pas sur les indemnisations et il faut surtout trouver un voire plusieurs responsables. Pour rappel, comme le montre l’étude menée suite aux crues de 1999 dans l’Aude (Langumier, 2008), la mise en cause du maire a été majoritairement formulée par les habitants récemment installés [18][18] Dans le village de Cuxac-d’Aude et résidant dans les... ; elle s’est appuyée sur des arguments juridiques et politiques?qui correspondent aux registres d’actions des périurbains.

Des pressions multiples, connues et imbriquées sur le territoire

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Il n’est pas nécessaire de poursuivre, de façon détaillée, la description d’autres retours d’expérience décrits par ailleurs (Decrop et al., 1997 ; Pottier, 1998 ; Chombard-Gaudin, Usselmann, 2000 ; Dupont, 2005 ; Pigeon, 2005 ; Vinet, Defossez, 2006 ; Valy, 2009). Les deux exemples présentés illustrent bien le cœur du problème : les maires ont du mal à (faire) accepter les restrictions ; ils doivent faire face à de nombreuses pressions, aussi diversifiées que divergentes, et font souvent en sorte de présenter des situations moins catastrophiques que dans la réalité (Beucher, Rode, 2009). Ce processus d’adaptation se fait généralement à « bas-bruit » et discrètement (Langumier, 2008). De leur côté, les personnels de l’administration, fragilisés par l’incertitude inhérente à toute démarche prédictive du risque, revoient souvent leurs objectifs à la baisse à cause des pressions locales. À l’inverse, pour défendre le développement de leurs communes, les maires négocient avec les préfectures des aménagements aux plans de prévention du risque inondation, demandant notamment un assouplissement des règlements… Mais il ne faut pas se « voiler la face » : les responsabilités sont partagées ! Si les autorisations (l’offre) émanent du maire, force est de constater qu’il existe une grande demande des particuliers, ce qui renvoie à des problématiques plus larges de « saturation foncière ». Quoi qu’il en soit, le non respect des Ppri entraîne une croissance des enjeux et par là même des vulnérabilités dans les zones à risque, ce qui, bien évidemment, est associé à une accentuation des dommages lors de la survenance d’événements naturels.

Des ajustements observés par rapport au cadre réglementaire

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Alors que les politiques publiques de gestion des inondations sont édictées au niveau national (voire supranational), les ajustements observés aux échelles locales sont de très bons indicateurs des marges de manœuvre opérées par les maires par rapport à un cadre national sans doute trop strict. La durée nécessaire pour l’application des Ppri[19][19] Si la durée légale d’un Ppri est de quatre ans (entre... est une occasion pour les maires de négocier les zonages : même si une commune se situe en zone inondable, les élus vont opposer, à la menace d’un danger identifié, le dynamisme et l’attractivité de tel ou tel secteur. La remontée de la pression locale amène souvent à une vision adaptée du cadre réglementaire afin d’obtenir un consensus permettant la validation du Ppri. Ces négociations résultent des diverses pressions exercées sur les maires évoquées précédemment. On se trouve face à des priorités d’aménagement, dont le risque ne fait que peu (voire pas du tout) partie.

Les « zones violettes » : une adaptation approuvée par plusieurs préfets

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Certaines régions adoptent une position souple. Devant la multiplicité des acteurs, le préfet de l’Isère a décidé de créer, dès 1998, un pôle de compétence pour coordonner toutes les actions des services déconcentrés de l’État dans la prise en compte des risques naturels : la Mirntat[20][20] Mission inter-service des risques naturels, élargie.... Doté d’une charte, ce pôle définit ses priorités dans les actions et les études à mener ; il tente surtout de faciliter les consultations avec les collectivités avant le lancement de l’enquête publique [21][21] Cet aspect positif a néanmoins, pour effet secondaire,.... Venant en appui à ce dialogue, une couleur « violette » (avec un indice B) a été créée : elle correspond à une zone constructible [22][22] Déclaré comme tel dans le plan local d’urbanisme (PLU)... mais où l’aléa est moyen. Pour éviter tout principe de constructibilité inconditionnelle, deux zones ont été créées : a) une « zone éventuellement admise », inconstructible en l’état, qui peut le devenir après études et travaux, à condition que les études n’infirment pas cette possibilité. Cette zone est désignée comme « violet dur » et l’ouverture à la constructibilité nécessite la révision du Ppri ; b) une « zone admise », où le principe et les dimensions des travaux, sous la maîtrise d’ouvrage collective, sont portés en annexe dans le Ppri. Cette zone est appelée « violet mou ». La construction de bâtiments à caractère habitable est conditionnée par la réalisation de travaux et par la vérification de leur conformité par les services commanditaires. Ces zones violettes sont fréquemment observées sur bon nombre de Ppri (fig. 2). Elles permettent d’étendre l’urbanisation mais rendent également possible la reconstruction d’habitations sinistrées, même en cas d’exposition à un aléa fort. Or si ces habitations ont subi des dommages lors d’une inondation, la probabilité que le phénomène survienne de nouveau est évidemment élevée. Cela signifie-t-il que la réglementation autorise une urbanisation dont on connaît les potentiels dommages ? Il semble que ce soit le prix à payer pour assurer la poursuite des travaux et pour éviter que les dossiers restent inachevés. Si ces « zones violettes » sont aujourd’hui ancrées dans les mentalités des maires [23][23] Comme on peut le constater sur le site http://www...., il n’empêche que le ministère de l’Écologie a mis en garde plusieurs directions départementales de l’Équipement sur cette pratique juridiquement attaquable.

Fig. 2 - Présence d’un zonage violet sur le Ppri de la commune de Pont-l’Évêque (basse vallée de la Touques, Calvados)Fig. 2
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Une évolution « à la française » (postérieure à une catastrophe) est toutefois amorcée. En effet, les événements de 2010 ont pointé du doigt la responsabilité de l’État, en la personne du préfet, avec les conséquences administratives, judiciaires et financières qui en découlent. Dès lors, il a été décidé de cesser de classer des zones en violet (en dehors des dossiers les plus avancés) et pour l’existant, toutes les zones violettes « molles » basculent en zones violettes « dures » en attendant la révision des Ppri. À court terme, il sera intéressant de suivre le comportement des maires, en particulier lorsque les effets médiatiques liés à la tempête Xynthia et aux événements dans le Var (juin 2010) auront quelque peu disparu.

La course à la multiplication des zonages : une négociation des règlements

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En théorie, les guides méthodologiques (Garry, Graszk, 1999) délimitent deux « zones à risque » définies selon l’intensité de l’aléa et la nature de l’occupation des sols : une zone rouge, où l’aléa est fort et où sont préconisées des interdictions de constructions, et une zone bleue, d’aléa modéré à faible et pour laquelle les constructions sont autorisées avec ou sans préconisations. Jugeant ce règlement « trop strict », certains élus locaux prennent des libertés et renégocient les zonages en subdivisant certaines zones ou en créant des zones annexes. Généralement, ce nouveau découpage se fonde sur l’intensité de l’aléa, sur les enjeux traduits par le mode d’occupation des sols et sur des données « hydrauliques » (fig. 3). L’occupation des sols est elle-même subdivisée entre champs d’expansion des crues et zones urbanisées, ces dernières étant ensuite redécoupées entre centre urbain, zone urbaine dense et autre zone d’activités. Le « zonage rouge » proscrit toute construction future [24][24] Concernant toutes les catégories d’occupation des sols.... En revanche, le zonage devient plus complexe à appliquer pour des petites parcelles situées dans les espaces densément urbanisés puisqu’elles n’ont pas à respecter les règlements. Des constructions sont ainsi autorisées sans aucune contrainte urbanistiques dans ces espaces appelés « dents creuses » [25][25] Même si pour la zone d’aléa faible ou modéré, il peut.... Pour le centre urbain, un zonage vert a vu le jour pour autoriser les constructions dans les zones d’aléa faible à fort, à condition de laisser le plancher au-dessus des plus hautes eaux connues (Phec). Les couleurs violettes précédemment évoquées montrent bien que les négociations portent sur des secteurs où l’aléa est moyen et qui deviennent constructibles à condition que des aménagements soient réalisés.

Fig. 3 - Redécoupage du zonage réglementaire avec plusieurs couleurs. Tableau de synthèse réalisé à partie de plusieurs Ppri validés à l’échelle nationaleFig. 3
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Cette négociation des zonages amène à penser que la densification des « dents creuses » est un moyen pour contourner la réglementation. Concernant les prescriptions, celles-ci sont normalement obligatoires mais là encore, n’est-il pas possible de contourner ces normes qui ne sont jamais vérifiées sur le terrain ? L’étude du Ppri de la commune de Coursan peut apporter plusieurs réponses (Defossez, 2009). Les années 2000 y ont été marquées par la création et par la réhabilitation de logements dans d’anciennes maisons situées dans les « dents creuses » du centre historique (fig. 4). Même soumise à une procédure Ppri (anticipée en 2003 et approuvée en 2008), la commune a poursuivi sa croissance. La plupart des nouvelles implantations (par réhabilitation de bâtiments), prenant le pas sur les nouvelles constructions, se situent là où les zonages sont soumis à des prescriptions [26][26] Comme la construction du plancher au-dessus des plus.... Cependant, de nouvelles implantations sont aussi apparues en zones inconstructibles?car elles ne dépendent pas directement du Ppri. Cette utilisation de l’espace disponible révèle une volonté affichée de continuer le développement local de la commune en négligeant le Ppri. Dans les faits, ces documents empêchent l’extension spatiale des communes mais ils ne limitent en rien le réinvestissement dans les « dents creuses », ni même la densification d’un tissu urbain déjà dense…

Fig. 4 - Localisation des nouveaux logements observés entre l’application anticipée (2003) et l’approbation du Ppri (2008) sur Coursan (basse vallée de l’Aude)Fig. 4
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Cette tentative de négociation de la réglementation entre dans le cadre plus large d’une gestion des risques concertée, alors que la France est ancrée dans une tradition de mise en sécurité des biens et des personnes par la protection et particulièrement avec les digues. Mais durant ces dernières décennies, ce mode de gestion a été remis en question puisqu’il s’est parfois révélé à l’origine d’une accentuation des dégâts. Nous pouvons citer comme exemple la rupture de digues à Aramon dans le Gard en 2002, qui a causé la mort de cinq personnes habitant juste derrière des digues. Pour pallier ces défaillances, les politiques publiques tentent aujourd’hui de s’orienter vers des mesures de protection. Les exemples évoqués dans cet article révèlent avant tout un déni de la prévention et des réglementations associées dans le cadre du Ppri. L’héritage techniciste et l’affichage politique des mesures structurelles prennent le pas sur les mesures non structurelles et sous couvert de protection tandis que les acteurs locaux négocient l’aléa à la fois dans les règlements et les cartographies des Ppri.

Comment expliquer les difficultés d’application de la réglementation ?

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Répondre à cette question revient à trouver l’origine des dysfonctionnements en amont des textes législatifs et réglementaires. Bien qu’abondants [27][27] Plusieurs outils ont été rapidement créés, et notamment... depuis la mise en place des plans d’exposition aux risques, créés en 1982 en lien avec le système d’indemnisation « CatNat », aucune approche priorisée de la prévention ne semble avoir été préconisée par les services de l’État. La complexité du système et une absence de contrôle sur le terrain sont alors autant de pistes possibles pouvant expliquer les écarts par rapport à la réglementation.

Une absence de contrôle des restrictions

26

Alain Anziani (2010) rappelle que seulement 0,024 % des habitations sont soumises à un contrôle de légalité. En supposant que les vérifications soient effectivement possibles, se pose la question des conséquences en cas de non respect des prescriptions imposées par le Ppri. La loi Barnier prévoit une telle disposition mais comment peut-on établir une amende ? Et sur quels critères ? Les maires doivent appliquer le règlement mais ne disposent d’aucun moyen de pression pour le faire et, surtout, le veulent-ils vraiment ? De leur côté, les populations arrivent aisément à détourner les prescriptions. La preuve en a été donnée à plusieurs reprises, notamment par des interlocuteurs audois conscients de ce genre de dérives mais totalement impuissants (Defossez, 2009). Sur la commune de Sallèles-d’Aude, inondée en 1999, les prescriptions de la « zone rouge » (n’occuper que l’étage) furent respectées un certain temps mais les rez-de-chaussée ont rapidement été réinvestis, quelques années après seulement (dès 2003 pour certaines maisons, soit moins de quatre ans après les précédentes inondations).

Une « culture du risque » aux effets limités

27

Dans le sens utilisé ici, la « culture du risque » englobe l’information préventive, le souvenir et l’expérience par rapport à des événements passés, laissant de côté les autres critères sociaux (perception, représentation, sensibilisation) qui ont un rôle majeur dans l’appréhension du risque inondation. Au-delà des problèmes de définition que cette « culture du risque » présuppose, les éléments précités ont en réalité très peu d’échos sur l’urbanisation. Pour La-Faute-sur-Mer, le dossier départemental des risques majeurs (Ddrm) montrait bien que cette commune était classée dans la catégorie « risque avec enjeux humains ». De plus, cette commune avait déjà fait l’objet de plusieurs arrêtés de « catastrophe naturelle » : le 26 décembre 1999 et le 13 mars 2006 pour « inondations et coulées de boue ». La différence, le 28 février 2010, est plutôt liée aux conséquences et non pas à l’origine de l’aléa.

28

Si certains particuliers se servent de leurs souvenirs des événements passés pour réagir en cas d’inondation majeure, d’autres personnes ont tendance à négliger leur propre expérience, allant parfois jusqu’à refuser de quitter leurs terrains malgré le traumatisme de personnes décédées autour d’elles. Stigmatisant les services de l’État, certains maires mettent en avant le fait que ces terrains représentent le fruit d’une vie de travail pour les propriétaires et n’hésitent pas à parler de spoliation du bien. Pendant ce temps-là, tout en attendant le travail de la justice, l’État doit payer les propriétaires pour éviter l’inflation médiatique après la sévérité de la définition des « zones noires ». Ces éléments de discussion ont d’autant plus de poids qu’une deuxième catastrophe (15 juin 2010) est apparue moins de quatre mois après…

Un système de responsabilités peu lisible pour le justiciable

29

Le système apparaît très rapidement complexe pour le justiciable à cause de la pluralité des responsables et de la variété des régimes de responsabilité applicables. En lien avec des phénomènes naturels majeurs, entraînant des pertes en vie humaine, plusieurs formes de responsabilités peuvent s’appliquer : une responsabilité pour faute simple ou pour faute lourde (d’une exceptionnelle gravité). Pour l’administré, il sera plus difficile d’apporter la preuve d’une faute lourde, et donc d’obtenir l’indemnisation du préjudice subi, lorsque s’applique le régime de responsabilité pour faute lourde. Le plus souvent, la responsabilité de la commune sera engagée dès lors que l’administré, victime de la catastrophe, réussit à démontrer l’existence d’une faute simple commise par le maire dans l’exercice de ses compétences énoncées à l’article L. 2212-2 du Cgct[28][28] Obligations de prévenir et faire cesser les pollutions....

30

Une défaillance dans la signalisation et l’information du risque est constitutive d’une faute simple, sauf si le maire démontre que le risque d’inondation n’était pas connu ou, au contraire, connu de tous ; dans ce cas le régime de responsabilité pour faute lourde s’applique [29][29] Cour administrative d’appel de Marseille, 8 octobre.... Sur la base de ce même fondement [30][30] Article L. 2212-2, la responsabilité de la commune peut être engagée pour faute lourde si la carence du maire se caractérise par une inaction ou par une défaillance de travaux destinés à réduire les effets des risques naturels tels les travaux nécessaires au libre écoulement des eaux [31][31] Cour administrative d’appel de Douai, 16 novembre 2006,.... Lorsque le maire est défaillant dans l’exercice de ses compétences tirées de l’article L. 2212-2, il est prévu que le préfet puisse agir pour pallier la carence municipale et éviter que l’illégalité ne perdure. S’il ne le fait pas, sa responsabilité comme celle du maire pourra être engagée, mais uniquement pour faute lourde [32][32] Cour administrative d’appel de Douai, 7 octobre 2004,.... Dans ce cas-là, toute victime d’une inondation peut se retourner contre le maire (responsabilité pour faute simple) mais aussi contre l’État, en soulevant la faute lourde, toutefois plus difficile à prouver que la faute simple. La diversité des régimes applicables rend finalement ce système de responsabilités très peu lisible pour le justiciable (Douvinet, Denolle, 2010).

31

Les choses paraissent plus simples lorsque le maire agit au titre de ses compétences en matière d’urbanisme, puisque s’applique un régime unique de responsabilité, celui pour faute simple. Ainsi la commune est jugée responsable et fautive lorsque le maire délivre un permis de construire dans une zone rouge [33][33] Désignée comme inconstructible sur les cartes des ... et/ou ne l’assortit pas des prescriptions nécessaires [34][34] Conseil d’État, 2 octobre 2002, époux Grondein.. Cependant, si le régime est unique, les responsables peuvent à nouveau être multiples lorsqu’il y a concours de compétences entre plusieurs autorités. Ce cas se présente lorsque le préfet a pris du retard pour approuver le Ppri. La responsabilité du maire pourra concomitamment être retenue pour faute s’il a délivré un permis de construire dans une zone dont il ne pouvait ignorer le risque, et ce malgré l’absence du Ppri. Un troisième responsable peut également être identifié : la victime elle-même. En effet, le bénéficiaire d’un permis de construire ne peut pas totalement se décharger sur l’administration si une catastrophe affecte sa propriété alors même que le risque était prévisible. Il doit s’enquérir de l’état de son terrain [35][35] Notamment en consultant le fichier Information acquéreur... et prendre les mesures nécessaires pour parer un éventuel dommage. Dans le cas contraire, il commet une imprudence qui devient susceptible de réduire la part de responsabilité de l’administration.

32

Sur le terrain de la responsabilité pénale, le législateur semble toutefois vouloir éviter que la responsabilité des élus en cas d’imprudence soit aisément engagée. C’est en tous cas ce qui ressort de la loi Fauchon approuvée le 10 juillet 2000 : lorsque le maire n’est pas directement à l’origine du sinistre, il faudra démontrer qu’il a commis une faute caractérisée, c’est-à-dire une faute exposant autrui à un danger particulièrement grave, pour que sa responsabilité pour « délit non intentionnel » soit engagée…

33

À la lecture de ces différents mécanismes de responsabilités, le justiciable aura bien du mal à s’y retrouver. La compréhension du droit de la responsabilité et, par là même, l’accès à la justice semble réservée aux experts : les experts de métier (les avocats) et les « citoyens experts », rassemblés au sein des associations agréées pour la protection de l’environnement. Il faut espérer que le législateur tentera de rendre plus intelligible et plus accessible le droit en la matière.

Conclusion

34

Les maires se trouvent finalement dans une position délicate pour appliquer les plans de prévention du risque inondation (Ppri), subissant la pression par le « haut » (instances institutionnelles), avec l’obligation de respecter les réglementations, mais également par le « bas » (population), avec un électorat actuel ou potentiel qui souhaite s’installer et enrichir économiquement le territoire. Les ajustements observés par rapport au cadre réglementaire confirment que les mesures dictées au niveau étatique sont difficiles à mettre en place aux échelles locales. Il n’existe pas d’accompagnement financier et technique pour les petites communes, ni même une prise en compte des spécificités locales. Les maires ne peuvent pas uniquement considérer le cadre national, théorique, car ils ont d’autres priorités, en particulier celle du développement local.

35

L’un des problèmes majeurs de la prévention du risque inondation est d’ordre temporel. Il tient au fait que les élus la gèrent à court terme, à l’échelle d’un ou deux mandats. Or cette politique doit s’intégrer dans une dimension temporelle plus longue, sur plusieurs décennies par exemple. De son côté, l’État prend trop de décisions dans l’urgence et au cas par cas. Que penser des zones noires délimitées pour la Vendée ? Fernand Verger (2010) rappelle que la géomorphologie du cordon littoral n’a même pas été prise en compte : des maisons construites sur des crochets dunaires se trouvent incluses dans ces « zones de solidarité » alors qu’elles n’ont pas été touchées par Xynthia. Le nombre de maisons concernées par des mesures d’expropriation incitatives a récemment été revu à la baisse, passant de 1 510 habitations (avril 2010) à 761 (septembre 2010) ; là encore, on ne sait pas sur quels fondements se base ce nouveau recensement…

36

Tous ces éléments doivent amener à un réel débat sur l’urbanisation : dans ou en dehors des zones inondables ? Au lieu de maintenir une illusion sécuritaire et probabiliste dans les zones à risques, il faudrait arriver à habiter « hors de l’eau » (comme dans un passé lointain d’ailleurs), à condition que les promoteurs jouent aussi le jeu de leur côté. Dans certaines communes, où une majorité du territoire communal est en zone inondable, ce n’est pas faisable ; il faut alors apprendre à vivre avec le risque. A contrario, il faudrait avoir le courage d’abandonner des quartiers et d’appliquer des expropriations, tout en expliquant évidemment aux résidants que le risque serait moindre ailleurs. Cette idée est sans doute illusoire car le pouvoir économique contrôle la prise en compte du risque inondation. Alors que 80 % des permis de construire ont été délivrés avant les années 1950, il s’agit aujourd’hui de savoir si le risque connu doit être assumé tel quel ou s’il convient de prendre un certain nombre de mesures fermes destinées à en améliorer la gestion. Ce constat avait déjà été évoqué dans un article écrit par Cécile Chombard-Gaudin et Pierre Usselmann en 2000. Qu’attend-on ? À quel moment le coût humain, moral et financier aura-t-il plus d’importance que toute autre perception individuelle ?


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Notes

[1]

Sont concernées ici les préfectures, les Directions départementales des territoires et de la mer (Ddtm) et les Directions régionales de l’équipement, de l’aménagement et du logement (Dreal).

[2]

Réduire les vulnérabilités et les enjeux par une réglementation de l’occupation des sols.

[3]

On pense ici à la catastrophe de La-Faute-sur-Mer du 28 février 2010 (53 victimes suite à la tempête Xynthia) et aux inondations dramatiques du 15 juin 2010 près de Draguignan (15 morts et 3 disparus).

[4]

Observatoire du risque inondation dans le Gard. Voir http://orig.cg-gard.fr/.

[5]

La délimitation de l’aléa est définie à partir des atlas des zones inondables (Azi).

[6]

On se base ici sur les chiffres issus des dossiers départementaux sur les risques majeurs (Ddrm). Ces valeurs sont toutefois sujettes à caution car elles dépendent du regard plus ou moins vigilant de chaque préfecture qui est en charge d’en faire la mise à jour tous les ans.

[7]

L’étude menée par Sarah Gérin et Chaddi Hajji (2008) a permis de mieux cibler les communes situées près des cours d’eau (localisées à partir de la base de données Carthage), exposées (où les enjeux sont importants) et dotées d’une couverture atlas des zones inondables (azi). Ne sont considérées ici que les Pprni dont la procédure est légale ou « régulière » (moins de quatre ans entre la prescription et l’application).

[8]

Ce constat est rappelé par le Centre européen de prévention sur le risque Inondation. Voir http://www.cepri.net/.

[9]

Magland (Savoie) se situe dans la vallée de l’Arve, entre Sallanches (en amont) et Cluses (en aval).

[10]

Réalisée pour des inondations de durées décennale et centennale, la carte de l’aléa a été commanditée à la Sogreah qui a publié son rapport deux ans après les inondations de 1989.

[11]

De nombreuses ruptures de digues, sur un réseau vieillissant, ont été mises en cause dans le premier rapport d’enquête rédigé par Alain Anzioni (mai 2010).

[12]

Source : données de l’Insee.

[13]

On peut rappeler qu’à l’échelle de la Vendée, pas moins de 3 000 maisons ont été édifiées en arrière des digues depuis le début des années 1980, symbolisant une « illusion sécuritaire » qui revient à faire croire aux habitants que les digues sont insubmersibles.

[14]

En particulier dans les quartiers des Dories (84 habitations) et des Virlis.

[15]

Une zone d’inconstructibilité de 50 mètres à l’arrière des digues y est notamment prescrite.

[16]

Cour administrative d’appel de Nantes, 26 décembre 2003, no 02NT00213, inédit au recueil Lebon.

[17]

250 000 euros, quelle que soit la valeur vénale des habitations.

[18]

Dans le village de Cuxac-d’Aude et résidant dans les quartiers neufs des Garrigots et des Olivettes.

[19]

Si la durée légale d’un Ppri est de quatre ans (entre la date de prescription et celle de la validation), 23 % des documents prescrits à l’échelle nationale sont désormais hors-délai (Gérin et al., 2010).

[20]

Mission inter-service des risques naturels, élargie aux risques technologiques (Mirnat) en 2009.

[21]

Cet aspect positif a néanmoins, pour effet secondaire, de rallonger la durée de la procédure…

[22]

Déclaré comme tel dans le plan local d’urbanisme (PLU) de la commune considérée.

[23]

Comme on peut le constater sur le site http://www.mementodumaire.net

[24]

Concernant toutes les catégories d’occupation des sols pour un aléa considéré comme fort (fig. 3).

[25]

Même si pour la zone d’aléa faible ou modéré, il peut alors s’agir d’opération de lotissement. La définition de la dent creuse donnée dans le règlement du Ppr approuvé est la suivante : « unité foncière de faible superficie à l’intérieur du tissu urbain. Le remblaiement d’une dent creuse est apprécié en fonction de son impact sur les enjeux environnants ».

[26]

Comme la construction du plancher au-dessus des plus hautes eaux connues (Phec).

[27]

Plusieurs outils ont été rapidement créés, et notamment la base Gaspar qui recense tous les arrêtés de « catastrophe naturelle » depuis 1982 et qui devait permettre, à l’époque, de cibler les communes où les arrêtés devenaient récurrents afin de prioriser les stratégies d’aménagement (Douvinet, 2006).

[28]

Obligations de prévenir et faire cesser les pollutions de toute nature.

[29]

Cour administrative d’appel de Marseille, 8 octobre 2007, M. Michel X.

[30]

Article L. 2212-2

[31]

Cour administrative d’appel de Douai, 16 novembre 2006, commune de Marchiennes

[32]

Cour administrative d’appel de Douai, 7 octobre 2004, secrétaire d’État au logement.

[33]

Désignée comme inconstructible sur les cartes des Pprni.

[34]

Conseil d’État, 2 octobre 2002, époux Grondein.

[35]

Notamment en consultant le fichier Information acquéreur locataire (Ial).

Résumé

Français

Les plans de prévention du risque inondation (Ppri) sont une contrainte pour les élus (blocage de leur pouvoir urbanistique), pour les particuliers (baisse de la valeur vénale des maisons) et pour les industriels. Au-delà des couleurs réglementaires définissant deux « zones à risque », certaines adaptations comme l’apparition de zones « violettes » ou la multiplication des couleurs traduisent une négociation de l’aléa et des règlements à l’échelle locale. Cet article a dès lors pour objectif de proposer une analyse pédagogique sur les marges de manœuvre des maires tout en discutant des liens entre prévention du risque et développement durable. Les catastrophes de La-Faute-sur-Mer et Draguignan (2010) montrent à quel point il devient urgent de respecter le principe de prévention.

Mots-clés

  • inondation
  • maire
  • plan
  • prévention
  • risque

English

Scope for freedom for mayors-elect in the application of the plans for flood risk preventionThe plans for flood risk prevention in France constrain urban development and land use. However the patterns of application these restrictions vary, and sometimes reveal considerable pressures arising from individual, industrial and collective interests. This paper aims to discuss certain liberties that the mayors-elect take in the application these regulations. The links between local development and flood risk are studied, such as the tendency to reduce hazard ratings in areas when the density of urbanization is high. The recent events of 2010 in La-Faute-sur-Mer and Draguignan (France), which caused considerable loss of lives and property, highlight the importance of complying with restrictive measures.

Keywords

  • flood
  • mayor-elects
  • plan
  • prevention
  • risk

Plan de l'article

  1. Introduction
  2. Pertinence de la couverture à l’échelle nationale : un bilan à nuancer
  3. Une application locale difficile : le maire face à d’importantes pressions
    1. Le poids des industriels : l’exemple de la commune de Magland (Savoie)
    2. Le poids des promoteurs : la catastrophe de La-Faute-sur-Mer (Vendée)
    3. Des pressions multiples, connues et imbriquées sur le territoire
  4. Des ajustements observés par rapport au cadre réglementaire
    1. Les « zones violettes » : une adaptation approuvée par plusieurs préfets
    2. La course à la multiplication des zonages : une négociation des règlements
  5. Comment expliquer les difficultés d’application de la réglementation ?
    1. Une absence de contrôle des restrictions
    2. Une « culture du risque » aux effets limités
    3. Un système de responsabilités peu lisible pour le justiciable
  6. Conclusion

Pour citer cet article

Douvinet Johnny, Defossez Stéphanie, Anselle Arnaud, Denolle Anne-Sophie, « Les maires face aux plans de prévention du risque inondation (Ppri) », L’Espace géographique, 1/2011 (Tome 40), p. 31-46.

URL : http://www.cairn.info/revue-espace-geographique-2011-1-page-31.htm
DOI : 10.3917/eg.401.0031


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