CAIRN.INFO : Matières à réflexion

1 Fin des années soixante, tout début des années soixante-dix, la télévision française diffusait chaque soir en épisodes de quelques minutes les aventures d’une peuplade anthropomorphe du nom de Shadoks. Ces drôles d’oiseaux aux longues pattes faisaient preuve d’un mode de raisonnement pour le moins déroutant qui avait le don d’amuser ou au contraire d’agacer profondément les Français. Le premier principe de la logique Shadoks était « Pourquoi faire simple, alors que l’on peut faire compliqué ». Quant au second principe, il se formulait ainsi : « Plus ça rate, et plus on a de chances que ça marche ». Rapporté à l’objectif régulièrement réaffirmé par l’État de la simplification de l’action publique, le raisonnement des Shadoks, aussi surprenant qu’il puisse paraitre, a le mérite de soulever toute une série de questions de fond qui méritent réflexion, parmi lesquelles les deux interrogations suivantes : Pourquoi l’action publique, et celle de l’administration notamment, paraissent-elles toujours aussi compliquées ? Parallèlement, toute simplification est-elle condamnée à produire des effets induits qui contribuent à la complexification générale ou, en tout cas à produire des surcoûts ? Dans le prolongement d’un symposium organisé en novembre 2015 à l’ENA Strasbourg [1], les articles rassemblés dans ce dossier thématique de la Revue française d’administration publique visent à éclairer les différents aspects de la problématique et à les mettre en perspective. Il s’agit notamment de resituer l’objectif de simplification dans un contexte plus large afin de comprendre non seulement d’où il vient, mais aussi quels en sont ses corrélats.

La simplification, nouvelle modalite de réforme

D’une préoccupation montante au « Choc de simplification »

2 L’attente de simplification est forte, comme en témoigne le rejet du carcan bureaucratique généralement vécu comme pesant et pénalisant pour l’usager, que celui-ci soit individu, entreprise, ou organisation. La simplification est ainsi une voie d’orientation majeure, dans laquelle de nombreux pays se sont engagés, dans un effort de réponse à des exigences économiques, sociales ou politiques. C’est ce que mettait notamment en évidence le rapport parlementaire paru en 2001 sur la manière dont les réformes de l’État sont conduites à l’étranger (Braun, 2001). En France, la simplification a constitué un cheval de bataille de gouvernements successifs depuis plusieurs décennies, comme le montrait déjà un rapport de l’OCDE publié en 2004 sous le titre : « La simplification administrative de la France », et celui réalisé ensuite en 2010 qui révélait toute la difficulté des démarches de simplification et l’enjeu de leur coordination quand le projet de réduction de la charge administrative et les différentes initiatives des ministères ne s’inscrivent pas clairement dans un programme d’ensemble » [2]. Ceci n’est pas sans évoquer l’évaluation de relatif “mauvais élève” dont fait l’objet la France dans certains classements internationaux en matière de charge réglementaire, notamment lorsque celle-ci concerne les entreprises. Ainsi, le Forum économique mondial [3] classe la France en 115e position sur 140 en 2015 pour son « fardeau administratif » [4].

3 Le souci de simplifier est aussi présent dans la population française. Ainsi, la vague 2015 du baromètre de l’Institut Paul Delouvrier [5] révèle quelques tendances significatives en la matière, comme en témoignent les réponses à la question, « à l’avenir, qu’attendez-vous des administrations et services publics ? ». Sur les choix proposés, c’est la réponse « qu’ils soient plus efficaces » qui vient en premier (44 %), suivie de « qu’ils soient plus simples » pour 30 %, et « qu’ils soient plus justes » pour 25 %. Quand on rapproche ces résultats de ceux concernant une autre question portant sur les dépenses publiques, la relation entre la performance de l’administration et la simplification apparaît de nouveau sous une forme différente. Ainsi, la réponse sur les pistes prioritaires de réduction des dépenses publiques met très largement en avant (à 71 %) la réponse « Simplifier et alléger les procédures administratives », ce qui conduit les auteurs de l’étude à conclure que les Français sont de plus en plus demandeurs d’efficacité et simplicité dans les services publics, notamment pour réduire et optimiser les budgets des administrations.

4 Dans ce contexte, le 29 mars 2013, le Président de la République François Hollande annonçait un « Choc de simplification » qui s’est traduit par plusieurs initiatives. Un projet de loi pour simplifier la relation entre les citoyens et l’administration a été présenté en Conseil des ministres le 2 mai de la même année par Marylise Lebranchu, alors ministre de la réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique. Il prévoyait d’établir un code regroupant l’ensemble des règles de la procédure administrative aujourd’hui dispersées, et de mettre en œuvre rapidement par ordonnances trois mesures de simplification. En juillet 2013, lors d’un comité interministériel pour la modernisation de l’action publique, le Premier Ministre de l’époque Jean-Marc Ayrault dévoilait de nouvelles mesures destinées à simplifier la vie des entreprises et des particuliers et à poursuivre une «modernisation de l’action publique» censée permettre à elle seule de réduire le déficit public de 3 milliards d’euros. Notant que « des velléités de simplification se sont manifestées par le passé mais sans pour autant toujours produire des résultats » et en étant « parfois même plutôt contre-productives », la porte-parole du gouvernement Najat Vallaud-Belkacem soulignait qu’« il s’agit aujourd’hui pour le gouvernement d’engager une autre démarche, à une autre échelle et un autre rythme, sans pour autant réduire les protections qui sont naturellement dues aux administrés ».

5 Le thème de la simplification a été d’abord abordé à travers une production juridique, dont une liste récapitulative pour les dix dernières années est présentée dans la figure ci-après.

Récapitulatifs des lois récentes portant sur la simplification

Loi de simplification du droit n° 2007-1787 du 20 décembre 2007
Loi de simplification et de clarification du droit n° 2009-526 du 12 mai 2009
Loi de simplification du droit n° 2011-525 du 17 mai 2011 (adoptée suite au rapport Warsmann de janvier 2009)
Loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l’allégement des démarches administratives (dite loi Warsmann)
Loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens

6 Certes, comme le montrent ces diverses lois adoptées au cours des dernières années, la simplification du droit est un vecteur central de la politique de simplification. Pour autant, celle-ci ne saurait se résumer à cet aspect, d’autant qu’il ne permettrait pas, à lui seul, de répondre à l’ensemble des objectifs poursuivis. À ces actions concernant le droit s’ajoutent donc aussi des dispositifs concernant le fonctionnement quotidien des administrations. L’intrication des deux dimensions se donne à lire dans l’affichage cumulé de près de cinquante mesures par semestre au cours des années récentes.

Les deux faces des 450 mesures de simplification : incantation gestionnaire et dérégulation

7Concrètement, la communication du gouvernement sur la simplification s’est construite autour d’une liste impressionnante de 450 « mesures » de simplification. Malgré l’éclectisme général de cet ensemble, on peut remarquer que deux grands types se dégagent [6] : l’échange d’informations et le traitement des dossiers d’une part, le contenu des contraintes imposées aux entreprises d’autre part.

8 L’accomplissement de l’action administrative suppose que l’administration puisse connaître les administrés ; c’est fondamentalement la circulation des informations qui est en jeu. Ces mesures proposent une simplification de l’interface : elles concernent par exemple la pré-plainte en ligne, les télé-services pour la création et la modification d’une association, le suivi du passeport en ligne, le paiement d’amendes par smart phone, le suivi en ligne des dossiers de contravention, et le timbre fiscal dématérialisé. Dans le domaine des entreprises, le marché public simplifié permet de candidater à l’aide du seul numéro SIRET et de quelques informations complémentaires. À cela s’ajoutent des sites internet interactifs : le site « https://mes-aides.gouv.fr/ » permet par exemple aux usagers de disposer d’une estimation globale des différentes allocations auxquels ils peuvent prétendre. On peut cependant remarquer que ces versions électroniques de l’administration sont souvent très en deçà des applications web 2.0 dans lesquelles les utilisateurs deviennent des acteurs de l’action publique, comme les systèmes urbains dans lesquels les automobilistes avec leurs smart phone et un GPS produisent eux-mêmes les informations utiles à la résorption de la congestion ou fournissent des indications sur l’état de la chaussée et les travaux à entreprendre. Parmi ces mesures concernant les relations entre administrations et administrés, certaines incluent des mutations sensibles de l’organisation de l’administration qui s’inscrivent dans l’approche « processus » mise en avant dans les années 1990. Ce sera notamment la déclaration unique de décès aux organismes sociaux, ou le dossier unique de demande de logement social. L’ensemble des mesures de type « Dites-le nous une fois » relève en fait de cette catégorie, car elles supposent une mise en relation des systèmes d’information.

9 L’application du principe « Silence vaut accord » présuppose, de même, une gestion interne du traitement des dossiers permettant d’éviter qu’un dossier ne reste en suspens. Dans certains cas, les mesures annoncées viennent entériner des transformations gestionnaires engagées de longue date ; c’est le cas par exemple pour les organismes de sécurité sociale ou de l’éducation nationale avec l’enrichissement du portail d’admission post bac et la dématérialisation des demandes d’aide au logement pour les étudiants sur « www.caf.fr ». Il semble cependant que pour certains ministères, contrairement aux entreprises publiques qui ont engagé une réflexion sur leurs processus avant de créer des «engagements envers leurs usagers », la démarche ait été inverse, les engagements ayant été pris pour faire émerger une nécessité de changement.

Diminuer les contraintes imposées aux entreprises

10Contrairement aux mesures gestionnaires évoquées précédemment, la mise en œuvre d’actions portant sur le contenu des contraintes imposées peut nécessiter une modification de la loi. Certaines propositions d’intervention portent sur la norme elle-même, comme la réduction du nombre de personnels de sécurité dans les bâtiments de grande hauteur. Les trois principaux domaines concernés sont le droit du travail et des sociétés, le droit de l’environnement et le droit de l’urbanisme et de la construction autour du permis de construire. D’autres mesures portent sur des contraintes dans l’application d’une norme, lesquelles indirectement jouent sur celle-ci. C’est tout particulièrement le cas de mesures qui proposent de passer d’un régime d’autorisation à un simple régime de déclaration comme pour l’organisation d’une manifestation sportive. Il y a enfin la suppression de certains avis avant décision, comme dans le cas de l’avis de l’autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) pour toute proposition de nomination, ou de renouvellement du mandat des commissaires aux comptes des organismes soumis à son contrôle.

11 On trouve également la levée d’un « formalisme » dans les relations entre composantes de l’entreprise : suppression de l’indicateur de la banque de France signalant les dirigeants ayant connu un dépôt de bilan durant les trois dernières années, limitation des pièces justificatives qu’un bailleur peut demander à un candidat à la location, suppression de la règle de détention majoritaire des droit de vote par les personnes physiques dans les sociétés d’exercice libéral des professions juridiques judiciaires et techniques, possibilité de convoquer l’assemblée générale d’une SARL par voie électronique. Ces simplifications, là encore, ne font pas que simplifier : elles limitent les protections de certaines parties prenantes du monde économique. Dans certains cas d’ailleurs la réaction de certaines parties a pu conduire à abandonner des mesures comme la proposition de suppression de la publicité des baux conclus pour une durée de plus de 12 ans.

Deux types de mesures relevant d’approches différentes de la réforme

12Pour ce qui concerne les réformes du premier volet « communication et gestion », il faut noter une approche qui repose sur une injonction par l’aval des conséquences sur les destinataires (engagement de prise en compte du dossier déposé n’importe où, engagement sur des délais) sans transformation initiale des systèmes gestionnaires et informatiques permettant d’obtenir ce résultat. Dans les entreprises publiques, la prise d’engagements fermes vis-à-vis des utilisateurs finaux est venue au terme d’une réforme gestionnaire. Cela a aussi été le cas dans le secteur de la sécurité sociale ou du ministère des finances avec des réformes qui ont simplifié la vie quotidienne. La carte vitale, le relevé individuel des droits à retraite par la CNAV, ou la déclaration pré-remplie constituent des simplifications tangibles de tâches administratives pour de nombreux Français, qui se sont jouées hors des démarches dites de simplification. Une telle injonction peut conduire à des effets contreproductifs de fausse adaptation aux destinataires. Il en découle en amont le risque que les ministères mettent d’abord leur énergie à contenir cette pression forte par divers décrets limitant leur domaine d’utilisation. Mathilde Damgé (2014) a recensé 1686 exceptions au principe « Silence vaut accord » créées par une quarantaine de décrets publiés au JORF du 1er novembre 2014. À l’aval, le risque est que faute de réelle réorganisation cela ait des effets néfastes pour les administrés, comme envoyer une réponse négative à un administré dans les délais plutôt que de prendre le temps d’un examen plus approfondi de son cas.

13 Pour ce qui concerne les actions portant sur les normes, on peut souligner une segmentation des publics selon les types de mesures. Les mesures en faveur des administrés relèvent quasiment toutes des mutations gestionnaires (à l’exception des handicapés qui voient de nouveaux droits), alors qu’une part conséquente des mesures à destination des entreprises relève de réductions de normes. Cette attention particulière à l’entreprise se trouve incarnée dans l’existence spécifique d’un « conseil de la simplification pour les entreprises » (décret n° 2014-11 du 8 janvier 2014). Cependant, pour ce qui concerne l’entreprise, les mesures les plus disputées comme la levée des restrictions sur le travail du dimanche ou la suppression d’une majoration minimale pour les heures supplémentaires, n’ont pas été inscrites dans cette liste.

Les sources d’inspiration de l’objectif de simplification

14 La simplification comme objectif, tout comme les mesures récemment mises en avant, n’ont rien de fondamentalement novateur. Comme le rappelle Philippe Bezes (2009) au sujet de la généalogie des réformes de l’administration en France, les concepts de nouveauté ou de rupture sont souvent trompeurs. Il convient donc de resituer l’enjeu que représente la question de la simplification des formes et modalités de l’action publique dans son contexte. On retrouve ainsi une histoire différenciée des deux orientations visibles dans les 450 mesures.

Archéologie de la simplification des relations entre les administrés et l’administration

15 L’idée que l’administration est trop compliquée est peut-être aussi vieille que l’administration elle-même, et à ce titre il n’est pas étonnant que le thème d’une simplification puisse apparaître comme une évidence dans différents contextes et sous des sens différents. Les actions concernant la simplification des interfaces entre l’administration et ses administrés semblent en particulier dater de tout temps. Ainsi, en remontant dans l’histoire du XXe siècle, on constate que la simplification était déjà mentionnée dans les projets et initiatives avant-guerre (Descamps 2006) : en matière d’impôts, les contributeurs du groupe de réflexion nommé L’État moderne, mettaient en avant la lutte contre la fraude, la modernisation du système fiscal et l’accroissement des rendements, objectifs qu’ils espéraient atteindre par un vaste ensemble de mesures de simplification, de rationalisation et d’unification fiscale et administrative. Un autre exemple significatif est celui du décret du 22 octobre 1932 qui a créé un Comité supérieur d’économies et une soixantaine de commissions tripartites dans les ministères, réunissant usagers, administration et syndicats de fonctionnaires ; les commissions étaient chargées d’élaborer un programme d’économies et de simplification de l’organisation administrative. On retrouve encore la simplification après la guerre : dans un décret du 23 juillet 1955, le Président du conseil des ministres Edgar Faure soulignait déjà le besoin « d’améliorer les contacts entre les administrations et administrés, en simplifiant les procédures et en organisant une meilleure information des usagers tant sur les prestations qu’ils peuvent attendre des services publics que sur les obligations qui leur incombent ». Les CIRA (Centres interministériels de renseignements administratifs) sont créés en 1956 ; ils donneront lieu, plus tard au site internet « service-public.fr » en 2000, et en 2004 au numéro d’appel téléphonique 3939. Dans les années 1960, l’Institut des techniques administratives consacre une attention particulière aux relations entre les administrations et leurs publics, et en particulier à la simplification des formalités administratives (Siwek-Pouydesseau 2006).

16 Le milieu des années 1970 représente cependant un moment important dans ce flux continu. La question des relations entre l’administration et les administrés occupe en effet une position centrale dans la réforme (Delaunay, 1993). Les formulaires CERFA, et la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) en sont des marqueurs concrets. Créé en 1966 comme service de l’INSEE, le CERFA (centre d’étude et de réforme des formulaires administratifs) va voir ses services rendus obligatoires en 1976. Un effort va alors être mené pour rendre plus lisibles les formulaires, et pour réduire les réponses demandées. On peut remarquer ainsi que si les actions de facilitation des années 1970 étaient associées au renforcement de droit des usagers, et celles des années 1980 à l’idée d’une participation des associations (Warin, 1997), l’écoute des usagers relève plus dorénavant de démarches marketing. Les actions comme « dites-le nous une fois », ou indirectement « silence vaut accord », ainsi que l’organisation des actions autour de moments de vie, s’inscrivent dans une réforme gestionnaire engagée dans les entreprises publiques et les agences il y a une vingtaine d’années. Il est amusant de noter que ce sont quasiment les mêmes dessins représentant un « parcours de l’usager » que l’on trouve dans le projet « nouvelle offre de service » de l’ANPE en 1996 et dans les documents du SGMAP aujourd’hui [7]. Les mesures portant sur les normes s’inscrivent, pour leur part, dans le mouvement de réduction normative déployé au niveau international après les années 2000. Ces composantes étaient présentes avant l’annonce du « choc de simplification » : l’effort de réduction normative était au centre de la mise en œuvre du Standard Cost Model dans le programme MRCA de la DGME à partir de 2005, et les « parcours clients » ont été développés en parallèle de la RGPP mais à plus faible bruit (Waintrop, 2011).

17 La question de la simplification va être abordée de manière sensiblement différente à travers une réflexion gestionnaire sur la spécificité du service, qui se déploie dans les années 1990 dans des entreprises privées et publiques (Langeard, Eiglier, 1987). Il s’agit fondamentalement de se mettre à la place d’un utilisateur particulier pour coordonner les différentes interventions liées à une prestation de service qui puisse apparaître comme allant simplement de soi aux yeux de ce destinataire final. Cette conception gestionnaire de la simplification est alors construite autour de la réflexion sur l’accueil, puis de la relation front office/back office, puis des processus clients et enfin des engagements de service. Les pratiques qui apparaissent comme des simplifications majeures pour le destinataire [8] sont en fait le résultat d’une réorganisation de l’ensemble du service, avec une redistribution du travail autour des automates, et une segmentation des clientèles (Jeannot, Valeyre, Zarifian, 1999).

18 Ces transformations ont été majoritairement développées dans les entreprises publiques, puis dans les organismes de sécurité sociale, mais également dans certaines agences et administrations. À titre d’exemple la démarche « La nouvelle offre de service » de l’ANPE en 1996 s’inscrit dans une telle approche, notamment avec la création d’un logiciel « Copernic » unifiant la DGI et la DGCP associée au programme « pour vous faciliter l’impôt » qui inclut la prise en charge d’un problème par un seul service même s’il concerne l’autre (Grimault et al., 2005). Il s’agit donc bien en France d’un large mouvement ancien, intersectoriel et traversant toutes les formes d’organisations publiques.

L’influence des organisations internationales

19 Pour ce qui concerne la simplification du droit, la mise sur l’agenda de la question s’est également jouée plus récemment dans diverses instances internationales. À côté d’autres acteurs internationaux comme la Banque mondiale ou certains cabinets de consultants, deux grandes arènes de discussion ont fortement investi les thématiques de la « bonne gouvernance » ainsi que de la « réforme » et de la « modernisation » de l’État, auxquelles se rattache la question de la simplification : l’OCDE d’un côté, l’Union européenne de l’autre. Le tableau ci-dessous résume cette approche dans une perspective comparative.

Tableau n° 1 : les objectifs comparés de l’OCDE et de l’Union européenne en matière de modernisation de l’action publique

tableau im1
OCDE Union européenne Début des années 90 : Promotion de l’analyse d’impact de la réglementation par le service PUMA 1995 « OECD recommendation of the Council on improving the quality of governance regulation » 1997 “OECD Report on Regulatory Reform” et publication du guide pratique: “Ten good practices in the design and implementation of regulatory impact assessments” 1999 Création d’un groupe de travail « Pour la gouvernance et la réforme de la réglementation » 1992, le Royaume Uni introduit la question de la « better regulation » au sommet d’Edinbourg 2002 Rapport « Regulatory policies in OECD countries : from interventionism to regulatory governance » 2005 Publication du document « Principes directeurs de l’OCDE pour la qualité et la performance de la réglementation 2009 Publication du guide pratique : « Indicators of regulatory management system » 2012 Recommandation du Conseil concernant la politique et la gouvernance réglementaire. 2001 Conseil européen de Lisbonne : stratégie globale visant à promouvoir la société de la connaissance 2001 Livre blanc sur la gouvernance européenne 2001 Rapport : “Mandelkern group on better regulation” 2003 Mise en place d’un réseau informel d’échange et de promotion du Standard cost model néerlandais 2005 Lancement du programme “Mieux légiférer” 2008 Bilan : « Better regulation in Europe » 2014 « Alléger les formalités administratives en Europe », Rapport final du Groupe de haut niveau sur les charges administratives. 2015 Communication de la Commission «Améliorer la réglementation pour obtenir de meilleurs résultats – Un enjeu prioritaire »

Tableau n° 1 : les objectifs comparés de l’OCDE et de l’Union européenne en matière de modernisation de l’action publique

L’OCDE

20Historiquement parlant, c’est l’OCDE qui, à travers le concept de better regulation a commencé à thématiser la question de l’amélioration de la politique réglementaire comme vecteur indispensable d’une action publique moderne et efficace. On notera que la question de la simplification n’occupe qu’une place relativement marginale dans la production de textes et de recommandations. Ainsi, parmi les sept points évoqués par la recommandation de 1995 du Conseil de l’OCDE concernant l’amélioration de la qualité de la réglementation officielle, seul le 6e traite de la nécessité d’une réglementation qui soit « claire, simple et pratique » pour les utilisateurs. Il en va de même avec la recommandation du Conseil de 2012 concernant la politique et la gouvernance réglementaire. D’après l’OCDE, pour obtenir des résultats, les autorités devraient « adopter une approche intégrée, qui considère les politiques, les institutions et les instruments comme un tout, à tous les niveaux d’administration et dans l’ensemble des secteurs, compte tenu du rôle du législateur pour assurer la qualité des lois ». Il est également mentionné que les programmes de simplification administrative devraient comprendre, lorsque cela est possible, des mesures du poids global de la réglementation, et envisager l’utilisation d’objectifs explicites comme moyen de réduire les charges administratives pour les particuliers et les entreprises. Enfin, la recommandation précise que les programmes de simplification et de réforme devraient être évalués à l’aune de leur intérêt pour le public par rapport aux ressources nécessaires à leur mise en œuvre. Ces différents exemples montrent que pour l’OCDE, la simplification n’est qu’un outil parmi d’autres et non une fin en soi. Par ailleurs, les mesures proposées visent essentiellement à améliorer la compétitivité des entreprises et à réduire le fardeau qui pèse sur les acteurs économiques.

L’Union européenne

21Dans le Livre blanc sur la gouvernance adopté par l’Union européenne en juillet 2001, la question de la simplicité ne figure pas parmi les cinq principes cumulatifs à la base d’une bonne gouvernance. Le Livre blanc (2001, 19) mettait toutefois en avant la nécessité d’un vaste programme de simplification des règles existantes, sous la forme d’une codification des textes légaux, de suppression des dispositions redondantes ou obsolètes et de recours aux dispositions d’exécution pour les obligations non essentielles. Il soulignait que la simplification au niveau de l’Union européenne devait aller de pair avec une volonté similaire de la part des États membres et que celles-ci devraient être mises en réseau.

22 À la suite du lancement en 2005 du programme « Mieux légiférer », un document intitulé « Examen stratégique du programme Mieux légiférer» fut publié en 2006 [9], dans lequel la Commission européenne considérait la simplification comme l’une des principales priorités d’action dans son programme d’amélioration de la réglementation. Si la Commission a bien mis à jour sa stratégie de simplification de l’environnement réglementaire en l’étendant à de nombreux domaines tels que l’agriculture, l’étiquetage, la pêche et les statistiques, il s’agissait toutefois de continuer à faciliter l’adoption des propositions de simplification. Pour ce faire, la Commission proposait d’intégrer la simplification dans son programme législatif, de renforcer celle-ci en y ajoutant plus de quarante projets supplémentaires, et d’accélérer la procédure d’adoption des mesures proposées dans ce domaine. On notera que les États membres étaient également encouragés à mettre en œuvre leurs propres programmes de simplification. La Commission attirait plus particulièrement leur attention sur les textes résultant de la transposition d’une directive communautaire, puisque ces derniers font parfois l’objet d’une surrèglementation qui n’existait pas dans la législation communautaire. On relèvera également que l’objectif de simplification, tel qu’il est entendu dans ce document, porte sur la législation et est distincte des autres initiatives que sont l’allégement des charges administratives, de la codification et de l’abrogation de la législation obsolète, ou la nécessité d’effectuer des analyses d’impact, d’examiner les propositions pendantes et de faire appliquer la législation européenne.

23 Enfin, plus récemment, la nouvelle Commission Junker a annoncé dans une communication intitulée «Améliorer la réglementation pour obtenir de meilleurs résultats : un enjeu prioritaire» (COM(2015) 215 final) son souhait de simplifier les financements par l’Union européenne. Constatant que la complexité des règles administratives concernant l’exécution du budget de l’ Union européenne, au niveau de l’Union et des États membres, augmentait la charge administrative, les retards et le coût des contrôles et des erreurs, elle déclare que « la simplification est une composante essentielle de la nouvelle initiative de l’ Union européenne en faveur d’un budget axé sur les résultats».

Présentation et mise en perspective des travaux

24Considérant à la fois le caractère redondant et répétitif des initiatives affichant la simplification comme objectif prioritaire, celle-ci doit-elle alors être envisagée comme un possible mythe, à l’instar du « mythe de la transparence administrative » précédemment mis en lumière par Jacques Chevallier (1988) ? Si chacun s’accorde généralement à reconnaître le besoin d’alléger les excès bureaucratiques, il n’est sans doute pas évident pour autant de s’attaquer à la complexité des phénomènes humains et sociétaux, au risque de tomber dans le travers du simplisme ou du réductionnisme. Cela signifie-t-il pour autant que la lourdeur du phénomène bureaucratique serait inévitable, et que l’objectif de simplification constituerait un leurre ou un alibi ? En la matière, les défis sont nombreux : ils consistent a minima à dépasser le « yaka » et l’incantation, ou à surmonter les freins au changement, tout en bardant les démarches de précautions multiples pour limiter les effets pervers et pour dépasser le paradoxe du besoin parfois ressenti d’institutionnalisation de la simplification, ce qui revient peut-être d’office à la condamner.

25 Comment dès lors, aborder la question si délicate de la simplification, vue ici davantage sous l’angle de ses formes et modalités que de son contenu ? Une chose est certaine : les référentiels à mobiliser gagnent à s’ouvrir sur de multiples champs disciplinaires ; les juristes peuvent notamment s’intéresser à l’inflation réglementaire et normative, les économistes au coût et à l’efficience des dispositifs de simplification, les politistes au rôle de la puissance publique et de la relation au citoyen sur cette question, les gestionnaires aux structures et modalités organisationnelles, les cybernéticiens à la complexité des systèmes publics, les neuropsychologues aux perceptions de la simplicité, et la liste peut encore être allongée largement… De façon complémentaire aux disciplines et inter-disciplines, divers cadres conceptuels peuvent aider à tenter de comprendre et d’agir. Ainsi, l’appréhension de la simplification comme une production permanente d’ordre (néguentropie) pour lutter contre le désordre ou l’entropie (Morin 1981), voire comme un processus constant d’amélioration proche des logiques de qualité globale et d’« excellence organisationnelle» (Hermel 1989) apportent une dimension dynamique qui éclaire le besoin incessant de renouvellement et d’actualisation des travaux de simplification.

26 De leur côté, les travaux novateurs d’Alain Berthoz suggèrent de s’inspirer du vivant pour créer des principes simplificateurs qui aideraient à traiter la complexité. La « simplexité » (Berthoz, 2009) ainsi mise en œuvre serait vraisemblablement opportune, non seulement pour combattre l’apparente impossibilité de la mission de simplification, mais aussi pour le faire en intégrant les points de vue des multiples parties prenantes que sont notamment les citoyens, les entreprises et les organisations, les pouvoirs publics nationaux, locaux ou internationaux, les agents publics et les pilotes gestionnaires de la simplification.

27 Trois constatations se dégagent d’entrée de jeu des contributions à ce numéro.

  • Simplifier, c’est enclencher un processus de changement, de transformation, remettre en cause des modes de fonctionnement acquis, auxquels « on » s’est habitué, et qui renvoient à des principes ou valeurs auxquels « on » est partiellement ou complétement attaché pour différentes raisons. Cela revient à bouleverser des jeux d’acteurs et des relations de pouvoir. L’exemple de la réaction à la circulaire Ayrault décrit par Gilles Jeannot dans sa contribution sur l’interprétation facilitatrice des normes est à cet égard significatif.
  • Tout est une question de point de vue et de perspective. Dès lors, réduire la définition du « on » à une seule catégorie d’acteur ou un seul point de vue est non seulement simpliste mais aussi problématique en tant que source de résistance et de non pertinence des résultats obtenus par rapport aux objectifs poursuivis. Il faut également se demander si la mesure de simplification proposée fait sens pour les services administratifs concernés (et définir éventuellement lesquels) ou pour les usagers (Trosa et Bartoli, 2011). Cela rappelle que loin d’être une fin en soi et donc une solution en elle-même, la simplification est avant tout un mode opératoire à finalité relative compte tenu de ses incidences, lesquelles peuvent se traduire par une certaine complexification dans un domaine connexe. Ainsi, il convient de faire la différence entre la rentabilité et l’efficacité d’une mesure, comme le rappelle à juste titre Polina Kourvaleva à propos de la fiscalité, en particulier en fonction de l’objectif ultime poursuivi : s’agit-il notamment ici de la justice fiscale ou de la réduction de la charge administrative ?
  • Il est important de relier les objectifs fixés aux mesures de simplification. Ainsi, vise-t-on l’amélioration de la qualité du droit, la réduction ou l’allégement des coûts administratifs et du temps passé sur des procédures, la facilitation de ces dernières, le fait de les rendre plus rapides, ou de rendre les règles applicables plus compréhensibles… ? Concernant les moyens et modalités pour les atteindre, va-t-on supprimer des normes ou des formulaires, les remplacer, ou encore les harmoniser ou mutualiser.. ? Par ailleurs, tout n’est pas réglé en affichant simplement une volonté de suppression ou de remplacement de normes, comme dans le cas de la clause de compétence générale évoquée par Noé Girardin et de la question de l’effectivité de sa disparition.

28 En plus de ces objectifs et moyens, un concept qui revient régulièrement de manière quasiment symptomatique dans plusieurs contributions, est celui de rationalisation. Or, ces modalités, au-delà de la connotation positive qu’elles véhiculent en tant que concept, peuvent être trompeuses et contreproductives par rapport à l’objectif de simplification auquel elles entendent pourtant contribuer ; c’est le cas de l’harmonisation de certaines procédures et de la mutualisation de certaines fonctions dans les établissements d’enseignements supérieurs étudiés par Thierry Côme et Gilles Rouet. En fait, tout cela conduit à s’interroger une fois de plus sur l’objet dont on parle : à quoi renvoie la thématique de la simplification appliquée à l’action publique en général, et à la sphère administrative plus particulièrement ? Visiblement, la simplification des formes et modalités de l’action publique, telle qu’elle ressort des analyses, est plus large que la définition qu’en donne l’OCDE (2011, 3): « La simplification administrative est un instrument utilisé pour passer en revue et rationaliser le stock des réglementations administratives. […] Les activités axées sur la simplification administrative ont pour principal objectif de supprimer les coûts inutiles imposés aux acteurs concernés par des réglementations publiques qui peuvent entraver la concurrence et l’innovation économiques. » Une des pistes d’interprétation serait de résumer la simplicité au message de certains slogans simples voire simplistes. C’est le cas du one norm in/one out en Grande Bretagne, ou de la smart regulation, prônée par la communication d’août 2010 de la Commission européenne. Au passage, on relèvera qu’un tel slogan sous-entend que les autres formes de régulation sont tout sauf intelligentes (smart) et se trouvent ainsi dépréciées. Même le fameux « choc de simplification » évoqué par le Président de la République risque de renvoyer à l’image d’une sorte d’électrochoc qui sortirait l’administration et l’économie française de son coma une bonne fois pour toute… Dans cette optique, la promotion de la simplification passe par une réduction de la complexité du réel grâce à des raccourcis ou amalgames conceptuels, notamment par des dichotomies : ainsi, il y aurait des formes de réglementation aux effets en soi positifs (ce qui est smart ou relèverait d’une meilleure manière de légiférer) et d’autres qui seraient intrinsèquement le contraire.

29 On peut aussi s’interroger sur la portée de velléités de contrôler l’entropie administrative et le poids des charges bureaucratiques pesant sur les entreprises par des lois qui encadrent les prérogatives de régulation et de contrôle administratif des instances publiques selon des règles strictes, comme l’évoque Antoniy Galabov dans son témoignage sur la situation en Bulgarie.

30 Face à ces approches quelquefois réductrices d’un côté, et aux injonctions souvent paradoxales ou contradictoires de l’autre, ainsi qu’aux effets néfastes et parfois pervers qui découlent de la mise en œuvre de certaines initiatives, faut-il de nouveau en conclure que la simplification est un vœu pieux, voire un mirage administratif ? Comme le relève Laurent Mériade dans sa contribution, la question est surtout de savoir comment gérer les tensions de gouvernance et de gestion liées à la mise en œuvre de mesures de simplification. Il s’agit aussi, pour reprendre les termes de Stefan Naundorf dans sa présentation des mesures de simplification adoptées en Allemagne, de trouver « des réponses intelligentes ». Alors, quelles sont les pistes d’action envisageables ? Il y aurait tout d’abord des outils techniques. Ragula Iugulescu-Lestrade évoque ainsi l’apport des vidéo-conférences comme modalité de travail facilitatrice et permettant d’économiser du temps et de l’argent. On trouve également ce que Françoise Waintrop et Céline Pelletier qualifient de « formes alternatives ou de compléments à l’action publique », qui ne passent pas par les normes mais par l’expérimentation et d’autres formes d’incitations.

31 Mais c’est là qu’apparaissent aussi les difficultés, car comme le rappelle Alain Berthoz (1999), faire preuve d’intuition veut dire prendre des risques et dans une certaine mesure, sortir des sentiers battus, éviter les automatismes rassurants et utiliser la latitude offerte entre contrôle et confiance. Seulement, quid du contrôle de la déviance et de la peur de l’arbitraire ou de la rupture de l’égalité de traitement, si ce n’est de la sécurité juridique au cœur de la culture administrative française ? Philippe Bezes a interprété les réformes de l’administration française entre 1962 et 2008 comme la manifestation d’un souci de l’État pour le contrôle, la mesure et la transparence des fonctionnements et des coûts de l’administration (2009, 475-476). Il y voit la marque d’un processus de rationalisation par lequel les élites politiques, des hauts fonctionnaires et des experts, manifestent de manière croissante des préoccupations de plus en plus rationnelles et autonomes pour l’organisation des moyens de l’action publique, quelles que soient les fins politiques par ailleurs recherchées. De manière générale, la dynamique de rationalisation à l’œuvre dans nos sociétés repose sur de multiples processus par lesquels se matérialisent la pénétration de la rationalité instrumentale dans les structures sociales et les conceptions des individus, de même que leurs préoccupations croissantes pour l’adaptation des moyens aux fins visées sont orientées par le souci d’efficacité et par la primauté de la technique et du calculable sur les formes spirituelles.

32 Or, comme le relevait Max Weber (2015, 91), «Fondamentalement, tout acte d’administration authentiquement bureaucratique est sous-tendu par un système de ‘raisons’ rationnellement discutables, que ce soit par subsomption sous certaines normes ou par évaluation des moyens et des fins». Avec le phénomène de rationalisation, on touche sans doute à un facteur-clef pour la compréhension des problèmes et enjeux qui se posent en lien avec l’objectif de simplification des modalités et formes de l’action publique. Si l’efficacité est la catégorie essentielle de la rationalité instrumentale à l’œuvre dans nos sociétés, et que l’administration est un des modes de l’agir effectif, son action doit être mesurable et contrôlable. Or, la logique gestionnaire et son souci d’efficacité et d’effectivité, son besoin de précision, de différentiation, de traçabilité et de mesure, peuvent aider à une certaine simplification, mais produisent en même temps de la complexité… Aussi, ce n’est pas un hasard si, comme le montrent Samia Khemiche et Xavier Pierre au sujet du pilotage de la simplification, les items à la fois mentionnés dans les sphères exécutives, législatives et administratives concernant la résistance de l’administration, sont à rapprocher de la double nécessité d’une part d’une modernisation de l’État et d’un repositionnement du rôle de l’État, et de l’autre de rationaliser l’action de l’administration. Avec ce que Fabien Gélédan qualifie « d’État ergonomique », on arrive à des apories puisqu’en dépossédant des points de friction avec les usagers, l’État perd en capacité apparente à se manifester aux administrés. De fait, la technicité de relations avec les usagers qui seraient incolores et inodores ne recèle-t-elle pas le danger d’une action publique complétement dépolitisée, dans le sens où les priorités et tensions ne seraient plus manifestées ? Dans le même temps, on peut se demander, comme le fait Frédéric Colin, si la revalorisation de la représentation du public dans les organes consultatifs, voire une intégration comme co-décisionnaire, ne légitimerait pas les mesures de simplification.

33 Il en va de même de l’objectif d’efficience du droit affiché dans une lettre de mission de la ministre de l’environnement, lettre citée par Cécile Blatrix dans sa contribution sur la simplification du droit en matière d’environnement. On ne reste pas ici sur l’idée assez traditionnelle d’efficacité du droit : le concept d’efficience utilisé établit une relation entre deux objectifs équivalents que sont le « moins » et le « mieux », et implique un balancement entre les buts à atteindre et les moyens mobilisés pour le faire. Cela peut conduite à une nouvelle forme de rationalité instrumentale poussée à l’extrême, mais qui force en effet à perpétuellement remettre l’ouvrage sur le métier, ainsi que le souligne Jacques Chevallier dans son analyse de la remise en cause des conditions d’utilisation de la technique juridique. Il s’agit régulièrement de défaire ce que l’on vient de faire pour vérifier si c’est bien fait et si cela remplit sa raison d’être. Une voie possible serait ainsi, comme l’indique Bertrand du Marais, celle de la simplification par petites touches, à l’instar du travail discret de l’horticulteur qui, chaque matin, manie le sécateur pour rectifier ou améliorer ce qui doit l’être. La rationalité instrumentale peut alors être vue comme à la fois remède et contribution à la complexification.

34 On le voit, les travaux rassemblés dans ce dossier thématique mettent en exergue, implicitement ou explicitement, un ensemble de risques liées aux démarches et actions de simplification, qui à la fois expliquent l’écart entre les conceptions et les pratiques, et s’avèrent susceptibles de conduire à des spirales régressives. De par son impact sur la suppression des temps de réflexion ou sur l’écrasement des situations d’exception, la simplification peut en effet être contre-productive dans certaines situations. Il lui arrive aussi d’engendrer des effets pervers dans des domaines nécessitant un encadrement, ou de négliger la prise en considération de toutes ses conséquences, y compris les plus indésirables. Elle pourrait aussi dans certains cas servir d’alibi pour court-circuiter des étapes, notamment celles, délicates et exigeantes, de la participation du public, comme certains manageurs pressés ou manipulateurs peuvent le faire parfois excessivement avec leurs employés, au prétexte d’une prise de décision rapide. Si les vertus de la simplification sont nombreuses, et dans certains cas démontrées, ses vices cachés ou ses risques d’impacts négatifs ne sauraient donc rester masqués, et nécessitent d’être intégrés dans l’analyse autant que dans l’action.

Notes

  • [1]
    Symposium organisé par le Centre d’expertise et de recherche administrative (CERA) de l’ENA en collaboration avec le Laboratoire de recherche en management LAREQUOI, Université de Versailles St-Quentin en Yvelines, le Centre d’études et de recherches de sciences administratives et politiques (CERSA-CNRS) et le Laboratoire techniques, territoires et sociétés LATTS, Université de Paris-Est.
  • [2]
    OCDE : « Mieux légiférer en Europe : France », http://www.oecd.org/france/45249654.pdf, page 20, 2010.
  • [3]
    World Economic Forum, Fondation à but non lucratif créée en 1971 et connue pour sa réunion annuelle de Davos
  • [4]
    Sur la base d’une enquête auprès d’un échantillon de 14 000 responsables d’entreprises. Question posée : « In your country, how burdensome is it for companies to comply with public administration’s requirements (e.g. permits, regulations, reporting) ? ».
  • [5]
    Baromètre Delouvrier 2015. Questions posées tous les ans à 2000 citoyens. http://www.delouvrier.org Les auteurs tiennent à remercier l’Institut Paul Delouvrier pour leur avoir permis d’ajouter certaines questions à l’édition 2015 du baromètre.
  • [6]
    Secrétariat d’État chargé de la réforme de l’État et de la simplification, « La simplification en marche : une dynamique à l’épreuve des faits », février 2016. Conseil de la simplification pour les entreprises, « 90 nouvelles mesures de simplification pour les entreprises », Dossier de presse, 3 février 2016.
  • [7]
    Cf. l’illustration qu’en donne F. Gélédan dans son article du présent numéro.
  • [8]
    Offre directement adaptée à la situation, possibilité de choisir un horaire de rendez-vous, engagement de service, engagements de délais (Baudot, 2015)…
  • [9]
    Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 14 novembre 2006 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=URISERV:l10103&from=EN

Références bibliographiques

  • En ligne Baudot, Pierre-Yves (2015), « L’invention des délais. Pourquoi l’administration doit-elle répondre dans les temps? », Politiques sociales et familiales, 119(1), 5-18.
  • Berthoz, Alain (2009), La simplexité, Ed. Odile Jacob, 2009.
  • Bezes, Philippe (2009), Réinventer l’État. Les réformes de l’administration française (1962-2008), Presses universitaires de France, coll. « le lien social », 2009, 519 p.
  • Braun, Gérard (2001), La réforme de l’État à l’étranger, rapport d’information au Sénat n°348 (2000-2001), fait au nom de la commission des finances, déposé le 31 mai 2001.
  • Chevallier, Jacques (1988), « Le mythe de la transparence administrative », in Information et transparence administratives, PUF, 239-275.
  • Damgé, Mathilde (2014), « Administration : silence vaut approbation… sauf dans la majorité des cas », Les décodeurs, Le monde.fr, 12 novembre.
  • Delaunay, Bénédicte (1993), L’amélioration des rapports entre l’administration et les administrés : contribution à l’étude des réformes administratives entreprises depuis 1945, vol. 172, Librairie générale de droit et de jurisprudence.
  • En ligne Descamps, Florence (2006), « L’État moderne, une contribution originale des fonctionnaires des finances à la réforme de l’État (1928-1940) »|, Revue française d’administration publique, n° 120, 667- 678
  • Eiglier, Pierre et Langeard, Εric (1987), Servuction, le marketing des services, Éditions Mac Graw Hill.
  • En ligne Grimault, Solveig ; Pernot, Jean-Marie ; Ughetto, Pascal (2005), « Travailler dans le changement, travailler au changement ; trois directions du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie », La revue de l’Ires, (48), 127-195.
  • Hadjinski, Magdaléna (2015), « Circulation des modèles d’action publique », in E. Lambert Abdelgawad, H. Michel, dir., Dictionnaire des acteurs de l’Europe, Bruxelles, Éditions Larcier, p. 63-66.
  • Hermel, Philippe (1989), Qualité et management stratégiques : du mythique au réel, Les éditions d’organisation.
  • Jeannot, Gilles (1996), « When Non-Social Public Services Take Care », in Wolfgang Wirth, Hans Joachim Schulze (eds), Who Cares ?, Londres, Cassel, p. 63-75.
  • En ligne Jeannot, Gilles ; Valeyre, Antoine ; Zarifian, Philippe (1999), « Une transformation organisationnelle à France Télécom » (enquête), Flux, 15(36), 38-45.
  • Morin, Edgar, (1981), La Nature de la nature (t. 1), Le Seuil, Nouvelle édition, coll. Points.
  • OCDE (2010), Mieux légiférer en Europe : France, Paris, 220 pages
  • OCDE (2011), Éliminer la paperasserie. Pourquoi la simplification administrative est-elle si compliquée ? Perspectives au-delà de 2010, Paris, 156 pages.
  • En ligne Poupeau, François-Matthieu (2010), « Rentrer dans les bons tuyaux de l’organisation : Le sort du client domestique dans le processus de raccordement au gaz », Revue française de sociologie, 615-640.
  • En ligne Siwek-Pouydesseau, Jeanne (2006), « L’institut technique des administrations publiques, entrepreneur militant de la productivité administrative (1947-1968) »,| Revue française d’administration publique, n° 120, 711- 719.
  • Trosa, Sylvie et Bartoli, Annie (eds) (2011), Le management par le sens au service du bien public, Éditions Scérén-CNDP.
  • En ligne Waintrop, Françoise (2011), « Écouter les usagers : de la simplification à l’innovation », Revue française d’administration publique, n° 137-138, 209-215.
  • Warin, Philippe (1997), Quelle modernisation des services publics ? : [les usagers au cœur des réformes], La découverte.
  • Weber, Max (2015), [1922] La domination, Paris, la découverte Poche.
Annie Bartoli
Professeur de science de gestion à l’Université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines, Laboratoire de recherche en management – LAREQUOI
Gilles Jeannot
Directeur de recherche, École nationale des ponts et chaussées, Université de Paris-Est, Laboratoire techniques, territoires et sociétés (LATTS)
Fabrice Larat
Directeur du Centre d’expertise et de recherche administrative (CERA), École nationale d’administration
Mis en ligne sur Cairn.info le 03/06/2016
https://doi.org/10.3917/rfap.157.0007
Pour citer cet article
Distribution électronique Cairn.info pour Institut national du service public © Institut national du service public. Tous droits réservés pour tous pays. Il est interdit, sauf accord préalable et écrit de l’éditeur, de reproduire (notamment par photocopie) partiellement ou totalement le présent article, de le stocker dans une banque de données ou de le communiquer au public sous quelque forme et de quelque manière que ce soit.
keyboard_arrow_up
Chargement
Chargement en cours.
Veuillez patienter...