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1 Le décret du Président de la République du 18 mai 2007 [1], pris au titre de l’article 8 de la Constitution du 4 octobre 1958 et nommant les membres du Gouvernement, porte création d’une catégorie inusitée de membre du Gouvernement, celle de Haut commissaire. Au demeurant, le décret du 19 juin 2007 [2], par lequel le Président de la République a complété le Gouvernement, n’a pas créé d’autre haut commissariat mais seulement des secrétariats d’État. La fonction de Haut commissaire n’est donc attribuée qu’à un seul des membres d’un Gouvernement qui en comporte pourtant 31 ministres et secrétaires d’État. Rappelons qu’au sens littéral, un commissaire est le porteur d’une commission, c’est-à-dire de « la charge que l’on donne à quelqu’un de faire une chose », dans le cadre « d’une fonction temporaire » [3]. Ce terme est par ailleurs assez largement utilisé à l’étranger. En Italie, on a une conception très proche de celle à laquelle il vient d’être fait référence car le Haut commissaire (« Alto commissario »), qui existe depuis la Libération, est un organe créé pour faire front à une situation à la fois particulière et transitoire [4] et qui est hiérarchiquement placé en dessous des sous-secrétaires d’État mais parait avoir une fonction qui a plus un caractère administratif que politique. Par exemple, il existe actuellement dans ce pays un Haut commissaire chargé de la prévention de la corruption et des autres infractions au sein des administrations publiques. Le terme de Haut commissaire est également utilisé dans les pays anglo-saxons (on parle

2 alors de High Commission), notamment pour désigner les représentations diplomatiques des pays membres du Commonwealth entre eux. Aux États-Unis, cette fonction désigne le représentant fédéral assurant la tutelle de certains des territoires américains du Pacifique. Au lendemain de la Première Guerre mondiale, la Société des Nations mit en place divers hauts commissariats, en tant qu’organismes fonctionnant sous son contrôle, notamment pour l’administration de la Ville libre de Dantzig et, jusqu’au plébiscite de 1935, en Sarre. Par ailleurs, la Société des Nations créa des hauts commissariats à but humanitaire, par exemple pour les réfugiés russes et arméniens, puis grecs, assyriens… [5] Depuis 1945, le titre de Haut commissaire est également conféré aux dirigeants de certains organismes internationaux de coopération, principalement dans le cadre d’agences spécialisées de l’Organisation des Nations Unies. On peut ainsi, par exemple, mentionner le Haut commissariat aux réfugiés (créé en 1951 et succédant au Comité intergouvernemental pour les réfugiés créé en 1938 et à l’Organisation internationale des réfugiés instituée en 1947) et celui chargé des droits de l’homme (créé en 1993). Enfin, suite à l’abandon du projet de « traité constitutionnel » européen, il est envisagé de discuter d’un traité simplifié dans lequel la responsabilité des affaires étrangères communes ne serait plus confiée à un « ministre » de l’Union mais à un Haut commissaire, ce qui est d’ailleurs généralement interprété comme un signe d’affaiblissement du processus d’unification européenne.

3 La fonction de Haut commissaire a été attribuée, par le Président de la République sur proposition du Premier ministre, à une personnalité issue de la haute fonction publique [6] plutôt classée à gauche [7], mais en provenance de la société civile [8], Martin Hirsch, qui a été nommé Haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté. Dans la mesure où il est entré au Gouvernement en raison de ses compétences dans le domaine humanitaire et puisque sa mission porte sur les « solidarités actives contre la pauvreté », il est très probable que l’intitulé de son poste a été choisi en grande partie par référence aux organismes internationaux humanitaires précités. Le premier Gouvernement de François Fillon ne comportait qu’un seul Haut commissaire, placé au dernier rang de l’ordre des nominations (et donc de l’ordre protocolaire), à la suite des quinze ministres et des quatre secrétaires d’État. On observera que, dans le deuxième Gouvernement dirigé par François Fillon, le Haut commissaire se trouve placé à l’avant dernière place dans l’ordre protocolaire, à la suite de tous les secrétaires d’État (y compris ceux nommés le 19 juin 2007 lors de ce qui fut plus un remaniement ministériel qu’à proprement parler la constitution d’un nouveau cabinet) mais avant le secrétaire d’État à la Jeunesse et aux Sports, Bernard Laporte, qui, ne devant prendre ses fonctions qu’au mois d’octobre après la fin de la coupe du monde de rugby, n’est pas encore véritablement membre du Gouvernement. Il sera intéressant de voir si, après cette entrée en fonction, Martin Hirsch, figurera de nouveau à la fin de la liste des membres du cabinet ministériel. Il semble que le titulaire de ce portefeuille, bien qu’il soit membre du Gouvernement, ait souhaité avoir un titre de fonction qui ne se rattache pas à la terminologie politique et administrative traditionnelle [9], afin de souligner le caractère plus administratif que politique de sa mission et avoir « un positionnement le plus neutre possible » [10]. Le Président de la République et le Premier ministre ont, semble-t-il, accédé à cette demande de Martin Hirsch en le faisant entrer au Gouvernement sans pour autant lui conférer les appellations traditionnelles de ministre (d’État, autonome ou délégué) ou de secrétaire d’État (autonome ou délégué). Le titre de Haut commissaire peut, à première vue, sembler moins politisé que ces dernières appellations. Ainsi, un internaute, réagissant à la nomination de Martin Hirsch, écrivait récemment : « un Haut commissaire est avant tout un haut fonctionnaire, porteur d’une mission précise » [11]. Cette analyse semble partagée par un nombre non négligeable de nos compatriotes, qui inclinent donc à penser que le Haut commissaire aurait une action essentiellement administrative et non politique. Dans la pratique institutionnelle française, le Haut commissaire est en effet habituellement un fonctionnaire appartenant au sommet de la hiérarchie mais demeurant dans l’exercice de compétences administratives et non de nature politique. Cependant, cette fonction apparaît finalement comme ambiguë et, finalement éphé-mère. Toutefois, en parallèle avec l’institution des hauts commissaires de nature administrative, la pratique politique depuis la IIIe République, a permis la nomination de Hauts commissaires assurant une fonction gouvernementale, comme c’est aujourd’hui le cas pour Martin Hirsch, et donc soumis à l’obligation de respecter la solidarité gouvernementale, qui est incompatible avec toute volonté d’indépendance vis-à-vis du cabinet et de sa politique et rend très improbable l’évolution du Haut commissariat vers une sorte de fonction tribunicienne indépendante de la majorité parlementaire et du Gouvernement qu’elle soutient. On observera que la doctrine française, tant en droit constitutionnel qu’administratif, a d’ailleurs peu (pour ne pas dire pas) étudié cette institution originale qu’est le haut commissariat, quelle que soit sa nature.

4 La fonction de Haut commissaire se rattache d’abord, depuis au moins la IIIe République, à l’exercice de fonctions ayant un caractère administratif (I). Cependant, on a connu, dans la pratique constitutionnelle antérieure, depuis la même époque, la nomination de membre du Gouvernement ayant le titre de Haut commissaire (II).

I – LES HAUTS COMMISSARIATS ET COMMISSARIATS GÉNÉRAUX DE NATURE ADMINISTRATIVE

A – LES HAUTS COMMISSARIATS DE NATURE STRICTEMENT ADMINISTRATIVE

5 On notera que la fonction de Haut commissaire (parfois également appelée « Commissaire général », ces deux fonctions nous paraissant, dans l’esprit de leurs créateurs, être finalement synonymes), d’un point de vue de droit administratif français, a été instituée principalement dans deux hypothèses, d’une part pour souligner l’importance donnée à une question particulière, d’autre part pour effectuer des missions pour gérer un territoire récemment libéré, colonisé ou d’outre-mer, voire étranger, comme cela est aussi le cas, nous l’avons mentionné en introduction, pour les États anglo-saxons. Dans les deux cas, on constate que le titre de Haut commissaire a été souvent conféré, dans le passé, à des personnes chargées de missions délicates à caractère temporaire lors de certaines périodes troublées [12].

6 La première catégorie est celle qui revêt la plus grande importance numérique.

7 Pendant la période du Gouvernement de Vichy, le Commissariat général aux questions juives, de sinistre mémoire, fut institué [13] à cause, selon les termes mêmes de la doctrine de l’époque, de « l’importance donnée au problème juif dans la vie nationale par le gouvernement » [14][15]. C’était, au plan juridique, un organe administratif (et non une partie du Gouvernement) rattaché à la vice-présidence du Conseil puis au secrétariat d’État à l’intérieur dont le dirigeant était un haut fonctionnaire d’un grade assimilé à celui de secrétaire général de ministère bien qu’il fût qualifié de Commissaire général.

8 Certains établissements publics sont encore dirigés de nos jours par un Haut commissaire ou un titulaire de grade assimilé, comme c’est, par exemple le cas du Commissariat à l’Énergie Atomique ( CEA ) depuis la Libération [16]. Par ailleurs, sous une appellation légèrement différente mais avec un mode de fonctionnement comparable, le Commissaire général au Plan fut institué au lendemain de la Libération [17]. Le Commissariat général au plan était rattaché aux services du Premier ministre. C’était l’organisme chargé de la préparation et du suivi de mise en œuvre du Plan de l’État et devant éclairer le Gouvernement sur la définition et la mise en œuvre des orientations stratégiques en matière économique, sociale, culturelle et d’environnement. Il a été récemment remplacé par le Centre d’analyses stratégiques [18], qui conserve, pour l’essentiel, des missions identiques, sous la direction d’un directeur général (en plus d’un Commissaire général), ce qui souligne plus encore le caractère administratif de cet organisme.

9 Par ailleurs, on notera que, depuis le XIXe siècle, et encore de nos jours, la personne chargée d’organiser une exposition, que ce soit dans le domaine strictement culturel et artistique ou en matière industrielle et commerciale est également qualifiée du titre de Commissaire ou de Commissaire général.

10 La deuxième catégorie est celle qui fait encore l’objet d’une mise en œuvre de nos jours.

11 A partir de la IIIe République, le représentant de l’État dans les subdivisions territoriales de certaines colonies portait le titre de Haut commissaire. C’était un fonctionnaire de l’administration coloniale administrant un territoire très vaste et placé sous l’autorité du Gouverneur général ou du Lieutenant gouverneur de la colonie considérée. Depuis 1981 [19] et encore de nos jours, tel est encore le titre du représentant de l’État [20] en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française [21]. Au lendemain de la victoire de 1918, l’organisation provisoire des provinces libérées consista en la création d’un Haut commissariat d’Alsace-Lorraine [22], confié au représentant de l’État siégeant à Strasbourg et assurant les services communs et la coordination des trois commissariats (Lorraine, Basse-Alsace et Haute-Alsace) [23], sous la tutelle du Conseil supérieur d’Alsace-Lorraine et d’un sous-secrétaire d’État placé auprès du président du Conseil, ce qui montre que cette fonction de Haut commissaire était bien administrative et non politique, les instructions étant données par le Gouvernement [24]. Ce Haut commissariat (dit parfois aussi Commissariat général) fut finalement supprimé en 1925 [25] avec le retour de l’administration préfectorale classique [26]. Ce dernier exemple permet de souligner le caractère généralement temporaire des fonctions dévolues à un Haut commissaire.

B – LES HAUTS COMMISSARIATS DE NATURE À LA FOIS ADMINISTRATIVE ET DIPLOMATIQUE

12 Lors de l’invasion de la zone libre par l’ennemi, l’amiral François Darlan (qui avait occupé dans le passé récent les fonctions de chef du Gouvernement de Vichy et était alors en tournée en Algérie) prit le titre de Haut commissaire de France en Afrique. La nature administrative ou politique de cette fonction est difficile à déterminer dans la mesure où, sous la pression des événements (débarquement allié en Afrique du Nord et invasion de la zone libre par l’ennemi en réponse), c’est le titulaire de cette fonction qui s’est autoproclamé au titre de Haut commissaire en arguant de sa position dans la hiérarchie militaire et de sa qualité de représentant du maréchal Philippe Pétain, alors chef de l’État au titre du régime de Vichy. On notera que l’amiral Darlan entama des négociations avec les représentants alliés comme avec les consulats neutres et assuma le gouvernement civil et militaire de l’Afrique du Nord française jusqu’à sa mort, quelques semaines après, ce qui souligne que sa fonction ne se limitait pas à une action administrative mais a pris une nature véritablement politique. C’est la vacance du pouvoir provoquée par sa disparition soudaine qui permit au général de Gaulle et au Gouvernement de la France libre à Londres de prendre le contrôle de l’administration des territoires concernés.

13 Après la Libération, la France a envoyé des Hauts commissaires pour représenter ses intérêts au Levant auprès des alliés en Allemagne (1949-1955) et en Autriche (1946-1950). Dans ce cas, la fonction de Haut commissaire s’apparentait finalement à celle de représentant diplomatique (puisque ce Haut commissaire est nommé à partir de 1949, c’est-à-dire lorsqu’il a de nouveau existé au sens du droit international public un État allemand et, même en l’occurrence et jusqu’en 1990, deux Républiques distinctes séparées par le rideau de fer) et avait bien un caractère administratif subordonné, là encore, au Gouvernement, titulaire du pouvoir politique.

14 Le maréchal Jean de Lattre de Tassigny cumula de 1950 à 1952 les fonctions de commandant en chef et de Haut commissaire de la République en Extrême-Orient, chargé de la direction militaire en Indochine, ce qui l’amenait à entretenir des relations avec les souverains et gouvernements de l’Indochine française.

15 Enfin, de mars à juillet 1962, un Haut commissariat de France en Algérie fut institué et confié à Christian Fouchet, diplomate de formation entré en politique à l’issue de la Résistance. N’appartenant pas au Gouvernement, il était chargé, en liaison avec l’Exécutif provisoire algérien, de préparer le referendum d’autodétermination et d’organiser la transition entre la souveraineté française et les nouvelles autorités algériennes. Cet organe avait un caractère purement administratif en théorie mais avait déjà aussi, au moins en filigrane, un caractère pré diplomatique, en raison de la probabilité de la prochaine accession de l’Algérie française à l’indépendance et de la certitude qu’il lui serait ensuite sub-stitué une représentation diplomatique française de droit commun. On notera que Christian Fouchet était un ancien ministre (qui fut de nouveau membre du Gouvernement après cet épisode comme Haut commissaire), ce qui souligne davantage le caractère juridiquement (et politiquement, même si cette fonction avait d’abord un caractère administratif) très ambigu de ses fonctions comme Haut commissaire.

II – LES HAUTS COMMISSARIATS ET COMMISSARIATS GÉNÉRAUX DE NATURE GOUVERNEMENTALE

A – LES DÉPARTEMENTS MINISTÉRIELS CONFIÉS À DES HAUTS COMMISSAIRES EN FRANCE

16 Le titre de Haut commissaire ne fait pas partie de ceux qui sont habituellement attribués à des membres du Gouvernement. Pourtant, la fonction de haut commissaire a également été utilisée, dès la IIIe République, pour qualifier un membre du Gouvernement, placé hiérarchiquement entre le ministre et le sous-secrétaire d’État [27]. L’article 8 alinéa 2 de la Constitution du 4 octobre 1958 indique que, sur proposition du Premier ministre, le Président de la République nomme les autres membres du Gouvernement. A défaut de liste ou de typologie figurant dans la Constitution, il y a une totale liberté pour ces deux autorités pour déterminer le titre et le nombre des membres du gouvernement. La première nomination de Hauts commissaires [28] remonte au Gouvernement présidé par Alexandre Ribot et formé le 20 mars 1917. L’un était délégué auprès du Gouvernement britannique pour les affaires maritimes interalliées, l’autre (André Tardieu) étant envoyé aux États-Unis d’Amérique. Par ailleurs, la France a institué pendant quelques mois un Haut commissariat chargé de représenter ses intérêts au Levant en 1920 (la France exerçait alors un mandat dans le cadre de la Société des Nations au Liban et en Syrie) qui, comme André Tardieu aux États-Unis et son collègue auprès des Britanniques pendant la Première Guerre mondiale, avait le statut de membre du Gouvernement et non celui de représentant administratif ou diplomatique de l’État, contrairement à l’exemple précité des Hauts commissaires en Allemagne et en Autriche après le second conflit mondial. Le Haut commissariat en Syrie et Liban fut confié à Henri de Jouvenel en 1926 dans le Gouvernement d’Aristide Briand.

17 Le 16 janvier 1918, Georges Clemenceau nomma Blaise Diagne [29]comme Commissaire général de la République en Afrique de l’Ouest, principalement chargé de mettre en place et de suivre le recrutement de soldats africains dans l’armée française. Blaise Diagne reçut ensuite, avec la même mission, le titre de Haut commissaire chargé des troupes noires. Il conserva ses fonctions de Haut commissaire dans les Gouvernements d’Alexandre Millerand (1920), de Georges Leygue (1920) et d’Aristide Briand (1921). On notera que, comme peu après la guerre dans l’hypothèse déjà vue du Commissariat de nature administrative institué dans les territoires libérés d’Alsace-Moselle, le titre de la fonction peut être celle de Haut commissaire ou de Commissaire général, sans que cela en affecte ni la nature, ni le contenu. Dans le second Gouvernement constitué par Alexandre Millerand en 1920 comme dans le Gouvernement de Georges Leygue (1920-1921), outre Blaise Diagne, précité, on trouvait un second Haut commissaire chargé des essences et du pétrole (Paul Béranger puis Laurent Eynac). Dans le Gouvernement de Raymond Poincaré (1922-1924), fut institué un Commissaire général à la Guerre chargé de l’éducation physique et de la préparation militaire, confié à Henri Pathé, auquel Paul Béranger succéda, avec le même titre, dans les Gouvernements d’Édouard Herriot (1924-1925, dans lequel siégeait également un Haut commissariat aux sports, confié à Paul Bénazet [30] ) et de Paul Painlevé (1925). Dans ce dernier Gouvernement, siégeait également Laurent Eynac, Haut commissaire à l’aéronautique et au transport aérien. On a donc ici l’exemple d’un Cabinet dans lequel siégeaient un Haut commissaire et un Commissaire général (dans cet ordre dans le décret de nomination et toujours entre les ministres et les sous-secrétaires d’État) sans qu’apparaisse encore ici une différence manifeste dans leur statut comme dans leurs compétences respectives. Par la suite, le Gouvernement d’Aristide Briand constitué le 9 mars 1926 comprit trois Hauts commissaires, Paul Bénazet, Arthur Levasseur et Henri de Jouvenel, respectivement chargés des portefeuilles de la Guerre, des Habitations et de la Syrie et du Liban [31], cependant que celui d’André Tardieu, constitué le 2 mars 1930, en comprenait un seul, Gaston Gérard, chargé du Tourisme. Près d’une décennie après, le Gouvernement d’Édouard Daladier fut complété le 15 juillet 1939 par la nomination d’un Commissariat général à l’information, dont le titulaire fut le diplomate et dramaturge Jean Giraudoux. Ce dernier conserva cette fonction dans le nouveau Gouvernement d’Édouard Daladier constitué le 14 septembre 1939 cependant que fut également nommé un Commissaire général à l’économie, Daniel Serigny.

18 Pendant le régime de Vichy, on l’a vu, la fonction de Commissaire chargé des questions juives, était de nature administrative et non gouvernementale. A partir de 1941 à Londres puis à Alger, le général de Gaulle constitua un Comité de libération qui prit le nom de Comité français de la Libération nationale le 3 juin 1943 [32]. Il s’entoura de « Commissaires », issus des différents mouvements de la résistance française, chargés de la gestion de différents départements ministériels dans l’optique de la préparation de la libération du territoire métropolitain de la République, afin de substituer aux organes du régime de Vichy et parmi lesquels on peut notamment citer André Diethelm, René Massigli, Jean Monnet, Pierre Mendés-France, André Philip ou René Mayer.

19 Sous la IVe République, le titre de Haut commissaire ou de Commissaire général a été utilisé mais seulement au titre de fonctions administratives (notamment territoriales comme on l’a vu). Par contre, il convient de noter qu’à partir du Gouvernement de Georges Bidault, nommé le 24 juin 1946, la fonction de secrétaire d’État a été intercalée, entre celles, classiques et héritées de la IIIe République de ministre et de sous-secrétaire d’État. Cette place était, entre 1918 et 1940, celle des Hauts commissaires et Commissaires généraux dont nous avons parlé. On peut donc se demander si ces derniers n’occupaient pas, implicitement, la place de secrétaire d’État.

20 Enfin, en 1958, dans le Gouvernement de Michel Debré (le premier de la Ve République), Maurice Herzog fut nommé Haut commissaire à la Jeunesse et aux Sports. La nomination de Martin Hirsch comme Haut commissaire constitue donc la reprise d’un titre de fonction gouvernementale déjà utilisée sous la IIIe République et même encore employée au début de la Ve République.

B – LES CARACTÉRISTIQUES DE LA FONCTION GOUVERNEMENTALE DE HAUT COMMISSAIRE EN FRANCE

21 Les Hauts commissaires et Commissaires généraux, ont toujours été directement placés sous l’autorité directe du chef du Gouvernement. Il en fut ainsi non seulement pendant la IIIe République et dans la France Libre, mais c’est encore le cas en 2007 pour Martin Hirsch, comme le montre le décret de nomination du 18 mai 2007 [33]. Au moment où nous écrivons, le décret de répartition concernant ce Haut commissariat n’est pas encore paru. Par contre, le décret relatif au ministre du Logement, indique que ce dernier prépare et met en œuvre la politique dans le domaine du logement, de la ville et de la lutte contre la précarité et l’exclusion, mais dispose de ses propres locaux [34]. Le rattachement au ministère chargé, notamment, de la lutte contre la précarité et l’exclusion souligne la spécialisation du Haut commissaire dans le domaine de « la solidarité et la lutte contre l’exclusion ». L’avenir et la pratique détermineront sans doute les régimes des relations du Haut commissaire, placé directement sous l’autorité du Premier ministre avec le ministre du Logement.

22 Le caractère gouvernemental du Haut commissariat est souligné par le fait que plusieurs des titulaires de cette fonction (ou de celle de Commissaire général) ont ensuite exercé des fonctions plus classiques de ministre ou de sous-secrétaire d’État, ce qui paraît bien indiquer que cette fonction constituait bien une première étape dans le Cursus honorumgouvernemental français vers d’éventuelles fonctions plus prestigieuses. Ainsi, André Tardieu, au terme d’une longue carrière politique, assura à diverses reprises de nombreux portefeuilles ministériels puis occupa la présidence du Conseil. Paul Béranger a été ensuite sous-secrétaire d’État à l’enseignement technique tout en assurant le Haut commissariat à la guerre (Gouvernements de Paul Painlevé en 1925 et d’Aristide Briand en 1928). Laurent Eynac a occupé divers postes ministériels, dont le sous-secrétariat d’État à l’aéronautique (Gouvernement d’Édouard Herriot en 1924). Blaise Diagne fut, en 1931, nommé comme sous-secré-taire d’État aux colonies dans le cabinet de Pierre Laval. De la même manière, au début de la Ve République, Maurice Herzog fut, en tant que membre du Gouvernement, nommé Haut commissaire aux Sports dans le premier Gouvernement constitué par Michel Debré en 1958. Comme Martin Hirsch aujourd’hui, il était hiérarchiquement placé au dernier rang de l’ensemble des membres du Gouvernement [35], ce qui constitue, nous l’avons déjà indiqué, une différence notable avec la place donnée au Haut commissariat sous la IIIe République. Par la suite, il fut confirmé à la direction de ce portefeuille jusqu’en 1965 par Georges Pompidou mais alors avec le titre de secrétaire d’État, ce qui paraît donc indiquer qu’il a bénéficié d’une promotion (sinon le changement de titre pour la même fonction ne peut pas s’expliquer). Il sera intéressant de voir quelle sera l’évolution des fonctions politiques confiées à Martin Hirsch dans les prochaines années. On notera que le remaniement ministériel du 19 juin 2007 n’a affecté ni le rôle, ni la place du Haut commissaire dans la hiérarchie gouvernementale [36].

23 En principe, le Haut commissaire ne participe au Conseil des ministres que lorsque des questions relevant de sa compétence sont abordées. Sous la IIIe République, il en allait en principe de même pour les sous-secrétaires d’État [37] mais il était en pratique fréquemment dérogé à cette règle en leur permettant de participer systématiquement au Conseil des ministres et de pouvoir prendre la parole devant la Chambre des députés ou le Sénat au cours de la procédure législative [38], dans la mesure où la différence entre eux apparaissait comme principalement protocolaire. Toutefois, seuls les ministres en titre pouvaient exercer le pouvoir de contreseing des actes du Président de la République. Martin Hirsch, le Haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté participera au Conseil des ministres seulement pour les affaires relevant de ses attributions [39], comme cela est déjà le cas pour les secrétaires d’État et, conformément à l’article 20 de la Constitution du 4 octobre 1958, participera à la détermination et à la conduite de la politique de la Nation. Ainsi, membre à part entière du Gouvernement, le Haut commissaire participera de ce fait au fonctionnement collégial du Gouvernement (au moins pour les sujets relevant de son domaine d’intervention) et sera tenu, comme tout autre membre, de respecter la solidarité gouvernementale, non seulement en termes de responsabilité devant l’Assemblée nationale comme devant le Président de la République, mais aussi face à l’opinion publique. Sur ce dernier point, Martin Hirsch ne pourrait pas, sauf à remettre en cause son appartenance au Gouvernement, critiquer une décision de celui-ci. Rien donc ne semble distinguer sa fonction de celle de secrétaire d’État, sauf à ce que le Haut commissaire ne réussisse, ce qui est peu probable, à exercer une sorte de fonction tribunicienne demeurant compatible avec l’appartenance au Gouvernement [40].

24 Sous la IIIe République, les portefeuilles confiés aux Hauts commissaires et Commissaires généraux présentaient le plus souvent un caractère technique (Habitations, Informations, Pétrole, Sports et Éducation physique, Tourisme, Transports aériens et Troupes noires), sauf le cas particulier des Hauts commissariats avec une compétence territoriale hors de France (Gouvernements américain et britannique puis Levant). Toutefois, tous ces portefeuilles auraient aussi pu être confiés à des ministres ou des sous-secrétaires d’État, comme ce fut d’ailleurs parfois le cas pour les Sports ou l’Information. Il en va de même pour la notion de Solidarité active contre la pauvreté inscrite dans la titulature de Martin Hirsch en 2007. Dans ces conditions, on peut se demander pourquoi les présidents du Conseil jadis, le Premier ministre aujourd’hui distinguent, dans certains cas, entre un (sous)-secrétaire d’État et un Haut commissaire ? Nous n’avons pas trouvé de raisons clairement exposées dans les documents que nous avons consultés. En particulier, il faut noter que la plupart des ouvrages de droit constitutionnel de l’entre-deux guerres ne font pas allusion à cette fonction. Déjà à l’époque la question de resserrer les équipes gouvernementales, parfois pléthoriques, était évoquée. Par ailleurs, le Haut commissariat était sans doute un moyen d’équilibrer les forces en présence au sein d’une coalition en plus de la distinction entre ministre et sous-secrétaire d’État. Enfin, puisque le Commissariat a, dans son sens premier, un caractère provisoire et que les départements de compétences évoqués avaient le plus souvent une nature technique, on peut penser que cette fonction devait avoir une mission limitée dans le temps avec un cahier des charges précis dont la mission aurait dû se terminer avant la démission du Gouvernement. Toutefois, la forte instabilité ministérielle de la IIIe République, surtout après 1918, c’est-à-dire justement lors de l’apparition des Hauts commissaires, tant gouvernementaux qu’administratifs, a eu comme conséquence que le Gouvernement disparaissait bien avant la fin de la mission confiée au Haut commissaire. Au demeurant, même sur plusieurs gouvernements, les fonctions exercées, pour un même portefeuille par un Haut commissaire n’ont jamais dépassé quelques mois. Il semblerait, si l’on se réfère aux diverses déclarations précitées, que l’institution d’un Haut commissariat en 2007 entretienne encore la confusion entre champ politique et domaine administratif, née de l’ambiguïté de cette notion. Il apparaît bien pourtant, au plan organique que, dans le cabinet récemment constitué par François Fillon, le Haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté est bien un membre à part entière du Gouvernement, directement placé auprès du chef du Gouvernement et exerçant des fonctions très semblables à celles d’un secrétaire d’État. La pratique dans un proche avenir permettra de déterminer si le choix de la dénomination de Haut commissaire est seulement conjoncturelle (permettre à une personnalité de la société civile considérée comme plutôt proche de l’opposition ayant rallié la majorité présidentielle de ne pas paraître se déjuger en entretenant le mythe de l’exercice d’une fonction supposée faussement comme administrative et non politique) ou bien si elle est véritablement structurelle (la nature des missions confiées à un Haut commissaire devrait alors pouvoir être différenciée de celle dont les secrétaires d’État sont en charge).

25 Ainsi, l’extraordinaire ambiguïté de la fonction de Haut commissaire telle qu’elle se présente depuis les décrets précités des 18 mai et 19juin 2007 s’explique par le fait que, depuis la fin de la Première Guerre mondiale et jusqu’à aujourd’hui, elle a toujours revêtu, sous une même appellation, deux natures différentes, soit administrative, soit gouvernementale. Associée à la fois à la tradition de la pratique française de l’État providence interventionniste et à celle de l’action internationale dans le domaine humanitaire, l’institution du Haut commissaire peut paraître parée de toutes les vertus de la compassion, de l’autonomie et de l’apolitisme, surtout dans le contexte actuel de défiance vis-à-vis du politique et d’ouverture de la nouvelle majorité présidentielle sur sa gauche à la veille d’élections législatives capitales pour la future application par le Gouvernement et sa majorité, du programme sur lequel le nouveau Président de la République a été élu. Pourtant, au-delà de l’attraction des symboles, il ne faut pas oublier que les Hauts commissaires nommés dans le cadre de la SDN puis de l’ONU, comme ceux dirigeant un établissement public ou représentant l’État dans un territoire d’outre-mer n’ont jamais eu de nature politique et gouvernementale. Au contraire, dans les deux cas, il s’agit bien d’une institution de type administratif, chargée de mettre en œuvre les décisions politiques arrêtées par les gouvernants, l’État français pour les Hauts commissariats de droit interne, la communauté des États membres de l’organisation internationale compétente pour ceux créés dans le cadre d’une organisation internationale. Au contraire, le Haut commissaire nommé par le décret du 18 mai 2007 ne peut en aucun cas prétendre être apolitique et chercher à jouer le rôle d’un sage ou essayer d’être le porte-parole de quelque courant d’opinion que ce soit en dehors de la politique du Gouvernement. Au contraire, il est l’héritier d’une fonction politique née sous la IIIe République et utilisée encore dans la France libre puis dans les premiers mois de la Ve République. Participant directement à l’action politique du Gouvernement, il est en conséquence investi d’une mission politique et doit soutenir et mettre en œuvre une idéologie et un programme, ceux de la majorité telle qu’exprimée dans son programme sous la direction du Président de la République et du Premier ministre. De ce fait, il est évidemment soumis à l’obligation de discipline et de solidarité. Afin d’éviter de regrettables confusions, il serait nécessaire de clarifier par des appellations différentes les missions dans et hors du Gouvernement confiées à un Haut commissaire. Par exemple, la différenciation entre ces deux types de fonctions pourrait être introduite en distinguant désormais entre Haut commissaire pour l’une et Commissaire général pour l’autre.

Notes

  • [1]
    Décret du 18 mai 2007, JO du 19 mai 2007.
  • [2]
    Décret du 19 juin 2007, JO du 20 juin 2007.
  • [3]
    Larousse illustré, Paris, Larousse, 1905 (1re édition), p. 204.
  • [4]
    Illaria Sangiuliano et Antonio Virrilli, Diritto costituzionale, Serie Manuali, Napoli, Simone, 2006, p. 219 et 220.
  • [5]
    Louis Le Fur, Précis de droit international public, Paris, Dalloz, 1933 (2e édition), n° 492, p. 254.
  • [6]
    Martin Hirsch est un ancien élève de l’École Normale Supérieure et de l’École Nationale d’Administration. Il a effectué sa carrière au Conseil d’État et a occupé divers postes administratifs (cf. Site du Premier ministre sur le portail du Gouvernement).
  • [7]
    Martin Hirsch fut directeur du cabinet du secrétaire d’État à la Santé (1997) puis conseiller au cabinet du ministre de l’Emploi et de la Solidarité (1997-1999) lors de la troisième cohabitation (cf. site du Premier ministre sur le portail du Gouvernement). La dépêche de l’agence Reuters annonçant la composition du Gouvernement de François Fillon indique que « Martin Hirsch est plutôt classé à gauche » (18 mai 2007,10 h 33).
  • [8]
    Martin Hirsch fut de 2002 à son entrée en fonction de président d’Emmaüs France (cf. site du Premier ministre sur le portail du Gouvernement).
  • [9]
    « Martin Hirsch (…) dit ne pas avoir accepté de titre ministériel » (dépêche 29/35/1003 de l’agence France-Presse, 18 mai 2007,13h45).
  • [10]
    Libération, 19 mai 2007.
  • [11]
    Voir le site internet de Libération, page du 19 mai 2007, consacrée à Martin Hirsch.
  • [12]
    Les Échos, 18 mai 2007.
  • [13]
    Décrets du 29 mars 1941 et du 19 juin 1941, modifiés par la loi du 1er septembre 1941.
  • [14]
    Henri Baudry et Joannes Ambre, La condition publique et privée du juif en France, Lyon, Desvigne éditeur, 1942, p. 29 et 30.
  • [15]
    Idem.
  • [16]
    Le CEA fut crée par l’ordonnance du 11 octobre 1945 mais son statut actuel est défini par l’ordonnance n° 2004-545 du 11 juin 2004. Depuis 1945, sept Hauts commissaires se sont succédé à la tête de cet établissement public industriel et commercial à vocation scientifique.
  • [17]
    Décret du 3 janvier 1946.
  • [18]
    Décret n° 2006-260 du 6 juin 2006.
  • [19]
    Auparavant le titre était celui de Gouverneur. En Nouvelle-Calédonie, depuis 1907, le Gouverneur était de surcroît qualifié de Haut commissaire de France dans le Pacifique. Cette fonction fut, notamment, occupée de 1941 à 1943 par l’amiral Georges Thierry d’Argenlieu.
  • [20]
    En 1944, les représentants régionaux de la résistance intérieure chargés de se substituer aux autorités de Vichy furent qualifiés de commissaires. De 1982 à 1987, le Préfet était qualifié de commissaire de la République, loi du 2 mars 1982 modifié par la loi du 11 janvier 2007.
  • [21]
    Voir notamment les décrets n° 2007-422 du 23 mars 2007 et 2007-423 du même jour portant sur les fonctions de Haut commissaire de la République en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie. Dix-sept commissaires de la République ont assuré, lors de la Libération, la représentation de l’État dans les provinces. De 1982 à 1987, les préfets ont porté le titre de commissaires de la République (loi Deffère).
  • [22]
    Décrets des 15 et 26 novembre 1918, modifiés par le décret du 21 mars 191 et loi du 15 octobre 1919.
  • [23]
    Maurice Hauriou, Précis de droit administratif et de droit public, Paris, Sirey, 1933 (12e édition par André Hauriou), p. 180 et 181.
  • [24]
    Hauriou, op. cit.
  • [25]
    Loi du 24 juillet 1925.
  • [26]
    On notera qu’en Italie, fut institué en 1944 un Haut commissaire à compétence administrative et territoriale (Alto commissaro) pour la Sardaigne et un autre pour la Sicile (Illaria Sangiuliano et Antonio Virrilli, Diritto costituzionale, Serie Manuali, Napoli, Simone, 2006, p 220).
  • [27]
    Jusqu’en 1958, les ministres, même sous cette appellation tronquée, avait en réalité le titre de ministre secrétaire d’État. Les membres du Gouvernement qui leur étaient adjoints portaient donc le titre de sous-secrétaires d’État et il n’y avait pas de membres du Cabinet portant le seul titre de secrétaire d’État.
  • [28]
    Sur les différents hauts commissaires et commissaires généraux de la IIIe République, voir J. Jolly (dir.), Dictionnaire des parlementaires français, Paris, PUF, 1960, p. 1447 et s.
  • [29]
    Député-maire de Dakar, Blaise Diagne (1872-1934) fut le premier citoyen français originaire d’Afrique à siéger au Parlement puis au Gouvernement français.
  • [30]
    Journal Le Quotidien, 15 juin 1924, p. 1.
  • [31]
    Voir ci-dessous pour plus de détails sur ce dernier.
  • [32]
    Ce Comité sera nommé Gouvernement provisoire de la République française le 15mai 1944. C’est après cette date que ses membres porteront de nouveau le titre de ministre. Peu après la libération de Paris, le Gouvernement tint, sous cette appellation, son premier conseil le 2 septembre 1944 et fut remanié dès le 9 de ce même mois. Le Comité fut coprésidé pendant quelques semaines, en 1943, par le général Henri Giraud. A noter qu’une ordonnance du 16 mai 1944 avait prévu, pour exercer le pouvoir durant la période intermédiaire entre l’arrivée des alliés à Paris et celle du Gouvernement provisoire en provenance d’Alger, que chaque département ministériel serait pris en charge par un secrétaire général, dans l’attente de l’arrivée du Commissaire de la France libre compétent.
  • [33]
    Décret du 18 mai 2007, JO du 19 mai 2007.
  • [34]
    Haut commissariat à la solidarité active et à la lutte contre la pauvreté, 8 avenue de Ségur, 75700 Paris.
  • [35]
    Sous réserve de l’entrée en fonction en octobre du secrétaire d’État à la Jeunesse et aux Sports.
  • [36]
    Idem.
  • [37]
    Joseph Barthélémy, « Les sous-secrétaires d’État », RDP, 1905, p. 202.
  • [38]
    Maurice Hauriou, Précis de droit constitutionnel, Paris, Sirey, 1929, p. 401 et 403 et Julien Laferrière, Manuel de droit constitutionnel, Paris, Domat Montchrestien, 1943, p. 837.
  • [39]
    Dépêche de l’Agence Reuters, 18 mai 2007,10h46.
  • [40]
    On connaît toutefois la fameuse formule prêtée à Jean-Pierre Chevènement : « Un ministre, ça ferme sa gueule ou ça s’en va… », dont il ne fait aucun doute à nos yeux qu’elle s’appliquerait à tout membre du Gouvernement quel que soit son titre et fut-il Haut commissaire.
Marc Frangi
maître de conférences en droit public à l’Institut d’Études Politiques de Lyon (Université Lyon II-Lumière).
Cette publication est la plus récente de l'auteur sur Cairn.info.
Mis en ligne sur Cairn.info le 01/12/2008
https://doi.org/10.3917/rfdc.073.0027
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