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Revue française des affaires sociales

2001/3 (n° 3)


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Lorsque la politique des quartiers en difficulté en était à ses débuts dans les années soixante-dix (Habitat et vie sociale) et quatre-vingt (Développement social des quartiers), elle était envisagée comme « une action sur le bâti plus un accompagnement social » [1][1] H. Dubedout, Ensemble, refaire la ville, La Documentation... : autant dire que la compétence logement occupait une place importante, parfois prépondérante, trop si on en croit les appréciations de ceux qui estimaient que l’action sociale était le parent pauvre de cette politique. Dans l’actuelle politique de la ville, l’équation combine « l’urbain, l’économique et le social » [2][2] M. Delarue, Banlieues en difficultés : la relégation,.... Entre-temps l’action publique sur le logement s’est singulièrement affinée, diversifiée, ce qui prouve que les pouvoirs publics ont cerné les problèmes dans leur complexité et leur causalité. La politique de la ville et la politique du logement se sont imbriquées quand on a découvert que des problèmes très localisés dans les quartiers ne pourraient être résolus que par des interventions relatives au logement menées à l’échelle de l’agglomération. Le logement figure au cœur des mécanismes de ségrégation entraînant une polarisation des populations défavorisées dans certains espaces urbains [3][3] E. Deschamps, Le droit public et la ségrégation urbaine.... Cette spécialisation sociale de l’espace est le fruit d’une double polarisation : une concentration des logements sociaux dans certaines communes, puis une concentration des personnes en difficulté dans la partie la moins valorisée du parc social. Il en résulte une accentuation des charges supportées par les collectivités territoriales et les organismes logeurs face à des populations dont les besoins sont considérables (santé, éducation scolaire, formation professionnelle, culture, sécurité…). Sensibilisée à la situation des quartiers, la politique du logement s’est imprégnée de la politique de la ville pour en adopter la problématique et la géographie prioritaire (zonages). Pour cette raison, les acteurs du logement s’affirment de plus en plus comme des opérateurs urbains.

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La politique urbaine du logement poursuit un objectif de rééquilibrage considéré comme un antidote à la ségrégation urbaine. Cette nécessité de diversifier le peuplement des quartiers a donné naissance au concept de mixité sociale qui a quasiment éclipsé les expressions synonymes de diversification sociale et d’équilibre social de l’habitat. Chronologiquement la mixité sociale entre dans le champ normatif en 1986 pour régir les mécanismes d’attribution des logements sociaux : un décret souligne la « nécessaire diversité de la composition sociale de chaque quartier » [4][4] Art. 441-6 du Code de la construction et de l’habitation.... Puis le débat scientifique et politique naît fin 1990 début 1991 au moment où le Gouvernement envisage dans son projet de loi d’orientation pour la ville (LOV) de donner à la mixité sociale une certaine envergure pour en faire un principe relatif à l’élaboration des documents d’urbanisme et à l’implantation des logements sociaux. Les analyses divergent sur le contenu, les finalités et l’efficacité de cet objectif [5][5] Cf. Séminaire chercheurs-décideurs, Loi d’orientation.... Selon l’acception la plus répandue, il apparaît que les pouvoirs publics souhaitent le brassage des groupes sociaux pour éviter les poches de pauvreté. Ce mélange est perçu comme la condition essentielle pour un équilibre des relations sociales dans la ville, et sur le plan institutionnel il permet de répartir les charges entre davantage de collectivités. On peut craindre que par cette « dilution du social dans l’urbain », on ne cherche artificiellement à rendre la pauvreté moins voyante sans diminuer pour autant le nombre de personnes démunies. Selon une approche implicite, il s’agit aussi de promouvoir un brassage ethnique pour mettre fin aux situations dans lesquelles le regroupement communautaire est identifié comme la première étape d’un processus de dévalorisation du patrimoine immobilier. Au nom de la cohésion sociale, cette perspective de dispersion s’aligne sur la conception française de l’intégration (l’individu plutôt que le groupe et la communauté). Dans son article premier proche d’un exposé des motifs, la LOV opte pour une formulation de la mixité sociale moins sujette à controverses, à savoir la coexistence dans chaque agglomération des diverses catégories sociales. Les règles juridiques sont chargées de mettre en œuvre cette mixité par une répartition équilibrée des logements sociaux entre les communes de chaque agglomération, et des personnes défavorisées à l’intérieur du parc social. Cette mixité est devenue le fondement de l’action publique nationale et locale en faveur de la « ville solidaire », à moins que l’on ne préfère à l’instar du législateur parler de solidarité urbaine.

La répartition équilibrée des logements sociaux dans chaque agglomération

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Une telle finalité est née d’un constat saisissant : la carte du logement social dans les agglomérations fait apparaître des situations disparates allant d’une extrémité à l’autre, c’est-à-dire de 0 à plus de 80 % de logements sociaux par commune. Il est indéniable que pendant des décennies, l’État et les règles juridiques qu’il adopte ne se sont pas souciés de la localisation du logement social dont la concentration signifiait pourtant la division sociale de l’espace urbain. Les communes ont eu la liberté de refuser ce type de logement, alors que d’autres faisaient le choix de l’accueillir souvent par conviction politique, sans oublier celles qui ont eu à subir cette implantation forcée décidée par d’autres acteurs (État ou collectivités). La situation est plus nuancée quand on s’aperçoit que les logements locatifs (en grande partie HLM) attribués selon des critères sociaux ne sont pas les seuls mis en cause dans l’apparition de cette crise sociale urbaine. La ville souffre aussi de ces zones de logement social de fait (copropriétés, pavillons) connaissant une dérive sociale identique à celle des « quartiers HLM ». Dans ce cas précis, les institutions et les règles juridiques ne sont pas responsables d’un phénomène plutôt lié à des évolutions sociales et immobilières (dépréciation des logements). Que le logement social soit de fait ou de droit, l’État ne peut plus ignorer les conséquences néfastes de cette répartition déséquilibrée, et il s’efforce d’agir sur les situations de déficit ou de concentration de logements sociaux en milieu urbain.

Les règles contre le déficit de logements sociaux

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Quand le législateur vote le 13 juillet 1991 la loi d’orientation pour la ville (LOV) [6][6] Loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d’orientation pour... il adopte un texte qui fait date et sensation dans l’histoire de l’action urbaine. Il est fondateur car il fixe les axes d’une intervention qui a subsisté depuis, même si elle a été amendée et complétée à de nombreuses reprises. On assiste à la mobilisation de tous les instruments permettant d’atténuer l’insuffisance ou l’absence de logements sociaux constatée dans certaines communes : les documents de planification, l’aménagement urbain, l’action foncière, la fiscalité de l’urbanisme, la construction et le financement du logement social. Pour la première fois en 1991, les principes et les règles d’élaboration des documents d’urbanisme obligent le planificateur à organiser la diversification de l’habitat, de telle sorte que la diversité des besoins soit satisfaite, notamment en matière de logement social (art. L. 110,121-10,122-1 et 123-1 C. urb. dans leur rédaction issue des articles 5 à 8 de la LOV). Suite à la réforme de la planification urbaine par la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) [7][7] Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la..., le législateur a maintenu cette exigence en faisant référence expressément à l’objectif de mixité sociale (art. L. 121-1 C. urb. remplace art. L. 121-10, art. 1er et 202-???I? loi SRU) qui s’impose au planificateur lorsqu’il élabore les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et les plans locaux d’urbanisme (PLU) [8][8] H. Jacquot, « Les nouveaux principes d’encadrement.... L’opposition parlementaire a soulevé devant le Conseil constitutionnel le fait que les dispositions fixant un objectif de mixité sociale étaient trop imprécises pour pouvoir imposer des obligations aux collectivités et à leurs groupements. Le juge a souligné leur constitutionnalité en répondant que ces dispositions ne correspondent pas à une obligation de résultat, et qu’elles imposent seulement au planificateur de faire figurer dans les documents d’urbanisme des mesures tendant à la réalisation de cet objectif ; cela dans un rapport de compatibilité contrôlé par le juge administratif en cas de contentieux [9][9] CC, Décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000, Journal....

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Une mesure propre à résorber le déficit en logements sociaux est l’obligation pour les communes concernées de réaliser de tels logements. Cette démarche contraignante est de loin la plus médiatique et controversée : le « quota d’HLM » fait couler beaucoup d’encre. Apparue dans la LOV, cette prescription connaît une existence chaotique faite de va et vient entre les réformes qui visent à en atténuer les effets, et celles qui veulent revenir à l’esprit du texte initial. La version actuelle des « dispositions particulières à certaines agglomérations » (art. L. 302-5 à 302-9-2 C. constr. hab.) est issue de l’article 55 de la loi SRU qui élargit le champ d’application de l’obligation en modifiant les seuils démographiques et la définition du logement social [10][10] J.-P. Brouant, la loi SRU et l’habitat, AJDA, 2001,.... Les communes touchées sont celles qui répondent à des seuils démographiques, à savoir être dans une agglomération de plus de 50 000 habitants et posséder plus de 3 500 habitants (plus de 1 500 en Ile-de-France), et dont le parc immobilier regroupe moins de 20 % de logements locatifs sociaux par rapport au total des résidences principales de la commune [11][11] Décret n° 2001-316 du 12 avril 2001 relatif à l’inventaire.... Le législateur prévoit deux causes d’exemption : les communes comprises dans une agglomération ayant enregistré un recul démographique entre les deux derniers recensements, et celles connaissant une inconstructibilité qui affecte plus de la moitié de leur territoire urbanisé. Ces nouveaux critères permettent selon les premières estimations de dénombrer plus de 1 100 communes réparties dans 114 agglomérations, au lieu des 209 communes et 29 agglomérations dans le système antérieur.

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Pour la mise en œuvre de l’obligation, la loi SRU cumule un prélèvement fiscal et un engagement de réalisation de logements sociaux, alors que le schéma précédant proposait une formule alternative entre ces deux éléments. Les communes sont soumises à compter du 1er janvier 2002 à un prélèvement annuel sur leurs ressources fiscales avec un plafonnement à hauteur de 5 % des dépenses réelles de fonctionnement. Le montant du prélèvement est de 1 000 francs par logement social manquant, sauf modulation à la hausse pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur à 5 000 francs. Le prélèvement est effectué jusqu’à ce que l’objectif des 20 % de logements sociaux soit atteint. Néanmoins toutes les sommes consacrées par la commune au logement social sont déduites du prélèvement : si les communes répondent à l’incitation voulue par le législateur, le prélèvement pourrait être nul. Les communes sont invitées à affecter elles-mêmes le produit du prélèvement à la concrétisation de l’objectif de la loi, faute de quoi cette somme et cette mission de mixité sociale reviendront à d’autres acteurs (structure intercommunale, établissement public foncier, fonds d’aménagement urbain). Quant à l’engagement de création de logements sociaux, il doit être pris par les communes, ou par la structure intercommunale à laquelle elles appartiennent dans le cadre du programme local de l’habitat (PLH). En prévoyant que l’accroissement net par période triennale du nombre de logements sociaux ne peut être inférieur à 15 % du nombre des logements manquants (soit 5 % par an), le législateur fixe un rythme de rattrapage échelonné sur 20 ans au plus. En cas d’irrespect de cet engagement, le législateur avait envisagé de sanctionner les communes fautives (doublement du prélèvement, pouvoir de substitution du préfet). Les aspects punitifs du dispositif ont été censurés par le Conseil constitutionnel qui a estimé que les sanctions auraient dû être échelonnées voire supprimées en fonction de la faiblesse ou des raisons du retard. Une obligation juridique n’ayant de poids que par la sanction qui accompagne son irrespect, le Gouvernement a proposé au Parlement une nouvelle rédaction de cette partie cruciale de la loi : procédure contradictoire avant que la carence ne soit constatée par le préfet, majoration du prélèvement proportionnelle à la part des logements non réalisés, possibilité pour le préfet de passer une convention avec un organisme de logement social.

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Une autre approche de la mixité sociale consiste non pas à réaliser des logements sociaux mais à maintenir la vocation sociale des ensembles d’habitat privé dégradé situés en centre urbain ancien (secteur valorisé). Ce parc social de fait a nécessité des interventions publiques en vue de sa réhabilitation par le biais des opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH). Les collectivités ont du mal à maîtriser les conséquences de ces opérations sur la composition sociale des logements : hausse des loyers, atténuation du caractère social des logements et départ des familles les plus précaires. La LOV a doté ces opérations d’une base législative en soulignant qu’elles sont mises en œuvre « dans le respect des équilibres sociaux, de la sauvegarde du droit des occupants et des objectifs du plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées ainsi que, s’il existe, du programme local de l’habitat » (art. L. 303-1 C. constr. hab., art. 21 LOV). La convention entre la collectivité, l’État et l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH) est élaborée en fonction d’un contenu obligatoire : le périmètre de l’opération, le montant total des aides susceptibles d’être attribuées, les actions d’accompagnement, les actions destinées à assurer le maintien ou l’implantation de services ou d’équipements commerciaux ou artisanaux de proximité, les actions destinées à assurer le respect de la diversité de la population dans les quartiers, à maintenir le caractère social de l’occupation des logements et à favoriser le maintien sur place des occupants. L’État peut refuser d’apporter son aide financière s’il estime que les études en matière d’impact social sont insuffisantes.

En matière d’action foncière, le législateur a encadré le droit de préemption urbain (DPU), pour faire échec aux pratiques communales consistant à préempter systématiquement les immeubles dont l’aliénation se fait en direction des promoteurs sociaux. Le DPU ne peut être utilisé que pour les actions ou opérations d’aménagement citées à l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme : politique locale de l’habitat, extension ou accueil d’activités économiques, développement des loisirs et du tourisme, réalisation d’équipements collectifs, lutte contre l’insalubrité… Afin d’éviter l’éviction des promoteurs sociaux, la « loi Besson » du 31 mai 1990 a exclu du champ d’application du DPU les immeubles destinés à accroître l’offre de logements sociaux, et qui se trouvent dans les communes possédant moins de 20 % de logements sociaux au sens de l’article L. 2334-17 du Code général des collectivités territoriales (art. L. 213-1 C. urb., art. 14 loi Besson) [12][12] Loi n° 90-449 du 31 mai 1990 sur la mise en œuvre du.... Les objectifs de mixité sociale et de répartition équilibrée de l’offre de logements s’expriment aussi par le rétablissement des périmètres provisoires des zones d’aménagement différé (« pré-ZAD »), et par l’extension du champ d’application des zones d’aménagement différé (ZAD). Ces instruments peuvent être utilisés pour une régulation et une péréquation des charges foncières afin de favoriser le logement social. Une première étape a été franchie en 1989 [13][13] Loi n° 89-550 du 2 août 1989 portant dispositions diverses... pour permettre à l’État de préempter des terrains dans la région parisienne afin de faciliter l’implantation de logements sociaux : l’État a pu instituer des zones d’aménagement différé dans certaines communes désignées par décret [14][14] Décret n° 90-376 du 3 mai 1990 modifiant le Code de... et couvertes par un plan d’occupation des sols, mais seulement en dehors des zones U et NA. Puis la LOV a étendu le champ d’application de ces zones pour qu’elles puissent être établies par le préfet dans les communes avec ou sans plan d’occupation des sols, et même dans les zones U et NA de ces plans (art. L. 212-1 C. urb., art. 35-11 LOV). La logique de cette loi devrait conduire à désigner comme bénéficiaires du droit de préemption les personnes qui ont vocation à poursuivre les objectifs de mixité. La LOV a rétabli les périmètres provisoires des zones d’aménagement différé qui avaient été supprimés par la loi d’aménagement du 18 juillet 1985. Cette disparition était apparue comme regrettable, car la lenteur de mise en place des zones d’aménagement différé ne permettait pas d’éviter le renchérissement des terrains or celui-ci est préjudiciable à la construction de logements sociaux. La « pré-ZAD » joue le rôle de mesure conservatoire empêchant la spéculation pendant la période de création de la ZAD (art. L. 212-2-1 C. urb., art. 34 LOV).

La panoplie des instruments s’est enrichie avec la loi du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l’habitat qui a créé dans le Code de l’urbanisme un chapitre intitulé « dispositions favorisant la diversité de l’habitat » (art. L. 127-1 et 127-2) [15][15] Loi n° 95-74 du 21 janvier 1995 relative à la diversité.... Ce dispositif autorise un dépassement, dans la limite de 20 %, de la norme résultant de l’application du coefficient d’occupation des sols (COS), à condition d’une part que la partie de la construction en dépassement ait la destination de logements à usage locatif bénéficiant d’un concours financier de l’État (art. L. 351-2-3° C. constr. hab.), et d’autre part que le coût foncier de ces logements n’excède pas un montant variable selon les zones géographiques (art. R. 127-1 à 3 C. urb.). Pour favoriser le logement social, il est prévu que la partie de la construction en dépassement n’est assujettie ni à la participation pour dépassement du coefficient d’occupation des sols, ni au versement résultant du dépassement du plafond légal de densité (PLD). Ce dispositif est mis en place uniquement sur décision du conseil municipal. La loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions poursuit dans son article 46 cette logique en organisant deux nouvelles exonérations pour les constructions de logements sociaux (au sens de l’art. L. 351-2-3° C. constr. hab.) [16][16] Loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative... : en cas de dépassement du plafond légal de densité (art. L. 112-2 C. urb.) et du coefficient d’occupation des sols (art. L. 332-1 C. urb.). Ces exemptions temporaires (jusqu’au 31 décembre 2002) sont de plein droit dans le premier cas, alors qu’elles doivent relever d’une délibération du conseil municipal dans le second.

Les règles contre l’excès de logements sociaux

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Lorsque les logements sociaux sont sur-représentés dans les communes, d’autres démarches existent pour prendre en considération et atténuer ces situations : il s’agit de la planification du logement, et de façon plus radicale des opérations d’aménagement. Les documents de planification devant œuvrer dans le sens d’une diversification de l’habitat, il va de soi que ces documents ont autant d’intérêt dans l’excès que dans le déficit en logements sociaux (cf. supra). En plus des instruments de droit commun, le pacte de relance pour la ville (PRV) de 1996 a imposé une planification spécifique sous la forme d’un programme local de l’habitat (PLH) pour toutes les communes comprenant une ou plusieurs zones urbaines sensibles (ZUS) (art. L. 302-10 C. constr. hab., art. 30 PRV) [17][17] Loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise.... Ces dispositions sont le pendant de celles adoptées pour les communes caractérisées par une insuffisance de leurs logements sociaux (art. L. 302-5 et s., vus supra). Ces programmes ont pour objet une répartition équilibrée et diversifiée de l’offre de logements. Ils doivent être adoptés dans le délai de deux ans soit à compter du 1er janvier 1997 si la zone est déjà inscrite sur la liste des ZUS, soit à compter de l’inscription de la zone sur cette liste. Ce délai est porté à trois ans lorsque le programme est intercommunal. À défaut d’adoption dans le délai imparti, le préfet se substitue à la commune ou à l’organisme intercommunal, et les dépenses nécessaires à son élaboration sont obligatoires pour les communes.

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Dans le but d’éviter la dérive qui donne un caractère social aux logements de droit privé en secteur dévalorisé, le pacte de relance pour la ville a prévu la possibilité pour le préfet de proposer un plan de sauvegarde (art. L. 615-1 à 615-5 C. constr. hab., art. 32 PRV) pour les logements situés dans une zone urbaine sensible (ZUS) ou dans le périmètre d’une opération programmée d’amélioration de l’habitat (OPAH). Ces mesures concernent essentiellement les copropriétés dégradées qui « souvent mitoyennes des grands ensembles HLM, ont été prises dans la spirale de la dévalorisation des quartiers, pour des raisons souvent complexes et elles font aujourd’hui figure de » parc social de fait « dans le fonctionnement des marchés immobiliers locaux. C’est pourquoi leur remise à niveau occupe désormais une place importante dans le processus de requalification urbaine et de maintien de la diversité d’occupation des logements »[18][18] P. Bedier, Rapport n° 2876, 1996, Assemblée nationale,.... La loi du 24 juillet 1994 relative à l’habitat avait déjà introduit des dispositions particulières aux copropriétés en difficulté (sans fixer de zonage) en permettant la désignation par le président du tribunal de grande instance d’un administrateur provisoire lorsque l’équilibre financier du syndicat est gravement compromis ou lorsque ce syndicat est dans l’impossibilité de pourvoir à la conservation de l’immeuble [19][19] Loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l’habitat,.... Le plan de sauvegarde fixe les mesures permettant de clarifier et simplifier les règles de structure et d’administration du groupe d’immeubles bâtis ou de l’ensemble immobilier, de clarifier et d’adapter le statut des biens et équipements collectifs à usage public, de réaliser des travaux de conservation de l’immeuble ou tendant à la réduction des charges de fonctionnement. Ces mesures visent aussi à restaurer les relations sociales, et à organiser la mise en place de démarches d’accompagnement. De façon plus coercitive, le législateur a facilité les cas d’expropriation de copropriétés pour cause d’utilité publique (art. 34 PRV). Enfin, il a été décidé d’ouvrir le Fonds de solidarité pour le logement (FSL) aux propriétaires occupants d’un immeuble situé dans une zone urbaine sensible ou relevant d’une opération programmée d’amélioration de l’habitat, et qui se trouvent dans l’impossibilité de payer les charges collectives ou de rembourser leurs emprunts (art. 35 PRV). À sa création en 1990 par la loi Besson, ce fonds ne s’adressait qu’aux locataires.

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D’autres mesures poursuivent la diversité de l’habitat dans le cadre de la construction et de la destruction des logements. La loi précitée du 21 janvier 1995 (art. 13) a prévu de freiner la construction des logements sociaux là où ils sont déjà en surnombre. Dans les communes où les logements sociaux représentent plus de 40 % des résidences principales, la surface de plancher des logements locatifs bénéficiant au cours de l’année d’un concours financier de l’État à la construction ne peut excéder 80 % de la surface de plancher des logements commencés l’année précédente dans la commune et ne bénéficiant d’aucun concours de l’État (art. L. 301-3-1 C. constr. hab.). Dans le pacte de relance pour la ville (art. 44), ce seuil de 40 % a été ramené à 35 % des logements locatifs sociaux tels que définis à l’article L. 2334-17 du Code général des collectivités. Cette modification tire les conséquences de la réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) intervenue en 1996.

De façon plus spectaculaire, on a même envisagé puis engagé la destruction des logements sociaux, particulièrement ceux ayant une morphologie de type « tours et barres ». On estime à 23 000 le nombre de logements détruits de 1992 à 1997. Le rythme actuel de 6 000 à 8 000 par an devrait être porté à 10 000 ou 12 000 dans les prochaines années [20][20] J.-C. Driant, « Démolir les grands ensembles ? », Études.... Les premières opérations se sont déroulées sans procédure spécifique avant de voir apparaître en 1991 les grands projets urbains (GPU) en faveur de 14 sites, et des opérations de moindre ampleur sur d’autres sites. Les solutions appliquées sont la démolition, mais aussi la réorganisation de la structure foncière, le changement d’usage des logements, le désenclavement et la requalification. Le pacte de relance pour la ville a introduit dans le droit de l’aménagement des innovations relatives à la restructuration des grands ensembles et quartiers d’habitat dégradé. La « restructuration urbaine » a été ajoutée à la liste des objets poursuivis par les actions ou opérations d’aménagement (art. ancien L. 300-1 C. urb., art. 17 PRV). Cette loi propose des structures de pilotage différentes selon l’ampleur des opérations : l’établissement public de restructuration urbaine (art. L. 321-1 C. urb., art. 19 PRV) ou l’association foncière d’intégration urbaine et sociale (art. L. 322-2 C. urb., art. 20 PRV). Néanmoins la formule du groupement intérêt public (GIP-DSU) est la plus utilisée. Le Comité interministériel à la ville (CIV) du 14 décembre 1999 a retenu 50 grands projets de ville (GPV) et 30 opérations de renouvellement urbain (ORU) mis en place dans le cadre des contrats de ville [21][21] Liste des grands projets de ville et des opérations.... La loi de solidarité et de renouvellement urbains a d’ailleurs enregistré ce changement de terminologie en faveur du « renouvellement » (art. nouveau L. 300-1 C. urb., art. 23 SRU) [22][22] Cf. UNFOHLM-CDC, Restructurer la ville. Reconstructions,.... Les crédits affectés pour la période 2000-2006 (XIIe plan) sont de 5 milliards pour les GPV et 700 millions pour les ORU [23][23] Projet de loi de finances pour 2001, État récapitulatif.... La Caisse des dépôts et consignations a mis en place une enveloppe de 10 milliards de francs de « prêts renouvellement urbain » (PRU) à 3 % [24][24] Circulaire n° 2000-67 du 4 septembre 2000, Utilisation..., et un fonds (FRU) doté de 3 milliards de francs. Lorsque les communes connaissent des difficultés financières dans la mise en œuvre du renouvellement urbain, la subvention de l’État pour les opérations d’investissement réalisées sur les sites GPV et ORU peut à titre dérogatoire dépasser la limite habituelle des 80 % du montant de la dépense ; dans certains cas, l’État prendra en charge la totalité des financements [25][25] Décret n° 2001-202 du 2 mars 2001 créant un dispositif....

La répartition équilibrée des personnes défavorisées dans le parc social

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En matière de peuplement du parc locatif social, les situations excessives résultent pour une grande part du sort réservé aux personnes défavorisées. Celles-ci ont du mal à accéder au parc social, car beaucoup d’organismes logeurs pratiquent une logique d’exclusion en raison des difficultés économiques et sociales inhérentes à ce public. Le désengagement des uns rejette l’effort de solidarité sur les autres et aboutit à un déséquilibre entre les patrimoines de logements des différents bailleurs sociaux. Pour les organismes logeurs qui accueillent effectivement les personnes défavorisées, il faut craindre un phénomène de polarisation : « Il ne fait pas de doute que, massivement dans la période récente, les organismes HLM ont » concentré « sur les quartiers les demandeurs dont ils estimaient, à tort ou à raison, qu’ils constitueraient leurs locataires les plus difficiles. L’idée était, sans doute, de sauvegarder la majeure partie de leur patrimoine et d’y constituer, quelque part un véritable » délaissé social « » [26][26] J.-M. Delarue, op. cit., p. 121.. Il est nécessaire que l’effort dans l’accueil des publics dits sensibles repose sur tous les bailleurs sociaux, et que chaque organisme logeur ne puisse plus canaliser la demande potentiellement disqualifiante vers les segments les moins valorisés de son patrimoine. Une des difficultés en matière de peuplement de logement est que la mixité sociale entre en contradiction avec le droit au logement. Cette contradiction concerne l’objectif recherché et la technique juridique mise en œuvre pour y parvenir. Au nom de sa vocation sociale, le secteur HLM doit accueillir tous ceux qui répondent aux critères d’accès au risque d’accroître la paupérisation et l’insolvabilité de la population HLM. Par souci d’égalité, le droit au logement doit être appliqué partout de la même manière, ce qui implique une application uniforme des règles juridiques. Inversement, l’objectif de mixité sociale tend à freiner l’accueil des personnes défavorisées déjà très nombreuses dans ce parc : il ne s’agit pas de loger tous ceux qui répondent aux critères (logique quantitative du droit au logement), mais de loger des attributaires dans un certain endroit en fonction du profil de ceux qui s’y trouvent déjà (logique qualitative et spatiale). La mise en œuvre de cette mixité ne peut se faire sans une adaptation locale, une « territorialisation » [27][27] Cf. Y. Madiot, « Vers une » territorialisation « du... des règles juridiques pour tenir compte de l’occupation plus ou moins sociale du parc à tel ou tel endroit. La solution imaginée pour concilier les deux principes repose sur la quantification et la territorialisation de l’accueil des populations défavorisées. Avec la loi relative à la lutte contre les exclusions, on a connu la réécriture intégrale d’une section du Code de la construction et de l’habitation avec ses articles nouveaux allant de L. 441 à 441-2-6 (on est passé de 5 à 15 articles). Il ressort de cet ensemble de règles que la mixité sociale au sein du parc de logements est recherchée en fonction d’une logique catégorielle et territoriale.

Les règles catégorielles de peuplement du parc social

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La logique catégorielle signifie qu’une attention particulière est portée à une catégorie d’individus, à un certain public, en l’occurrence celui vis-à-vis duquel les appréhensions des organismes logeurs et des collectivités sont les plus fortes, c’est-à-dire les « personnes défavorisées ». L’augmentation de cette population à partir des années soixante-dix en raison de la multiplication des situations de pauvreté et de précarité a nettement accentué la paupérisation du parc locatif social au point d’entraîner leur sur-représentation dans certains patrimoines. La maîtrise du sort des personnes défavorisées étant déterminante pour un équilibre entre les patrimoines et à l’intérieur de chaque patrimoine, la loi Besson prévoyait la prise en compte de cette population dans le cadre des plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées (PDA), et pour certaines zones géographiques réputées « tendues », dans le cadre des protocoles d’occupation du patrimoine social (POPS). La loi relative à la lutte contre les exclusions est venue modifier le PDA, et les POPS sont remplacés par des accords collectifs départementaux (ACD).

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Les mesures du plan départemental doivent permettre aux personnes défavorisées d’accéder à un logement ou de s’y maintenir. Le plan obligatoire dans chaque département est élaboré et mis en œuvre par l’État et le département, alors que les autres partenaires (collectivités, bailleurs publics ou privés, caisses d’allocations familiales, collecteurs du 1 % logement, associations) y sont associés. Le plan est établi à partir d’une analyse quantitative et qualitative des besoins des personnes visées par la loi. Le plan doit distinguer les personnes dont la difficulté d’accès ou de maintien dans un logement provient soit de difficultés financières, soit d’un cumul de difficultés financières et d’insertion sociale. Une priorité doit être accordée aux personnes sans aucun logement ou menacées d’expulsion sans relogement ou logées dans des taudis, des habitations insalubres, précaires ou de fortune, et aux personnes qui cumulent les difficultés. Les besoins sont identifiés par des instances locales désignées par le plan, qui sur cette base détermine les objectifs à atteindre par bassin d’habitat et en tenant compte de la « mixité des villes et des quartiers ». II organise les moyens permettant d’atteindre ces objectifs : offre supplémentaire de logements, aides financières, accompagnement social, centralisation des demandes… Des conventions sont passées entre partenaires (État, départements ou conférences intercommunales) pour préciser les modalités de la mise en œuvre du plan. Ce plan présente un lien avec l’attribution des logements sociaux, en raison de l’articulation prévue avec le règlement départemental d’attribution (RDA). Celui-ci est établi par le préfet pour préciser, en tenant compte de la mixité (sociale) des villes et des quartiers, les conditions nationales d’application des critères de priorité : le règlement départemental doit tenir compte des besoins évalués par le plan (art. L. 441-1-1 C. constr. hab., art. 56-1 loi exclusion). Une coordination doit être recherchée entre le PDA et le plan départemental pour l’hébergement d’urgence des personnes sans abri (issu de l’article 21 de la loi 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l’habitat). L’influence du PDA sur les attributions de logements sociaux ne peut être efficace, c’est-à-dire œuvrer pour une répartition équilibrée des personnes défavorisées, que si l’engagement des bailleurs sociaux est obtenu sans difficulté. Sur ce point la loi Besson est décevante : elle s’arrête à mi-parcours en rendant obligatoire la création des plans mais pas l’adhésion des bailleurs sociaux.

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Alors que le PDA définit des catégories d’individus prioritaires, l’accord collectif départemental enregistre les engagements quantifiés des organismes HLM pour l’accueil de ces populations. La loi de 1998 a repris dans les grandes lignes les protocoles d’occupation du patrimoine social. Néanmoins les accords sont systématisés puisqu’ils sont conclus tous les trois ans dans chaque département entre le préfet de département et les bailleurs sociaux, après consultation du conseil départemental de l’habitat et des conférences intercommunales du logement (art. L. 441-1-2 C. constr. hab., art. 56-I loi exclusion) [28][28] Circulaire du 25 mars 1999, « Attribution des logements.... Pour chaque organisme, l’accord définit un engagement quantifié d’attribution des logements aux personnes visées par le plan. Il est précisé que cet engagement doit respecter la mixité sociale, et tenir compte des capacités d’accueil et de l’occupation sociale des différents organismes par secteur géographique. Les accords sont éventuellement précisés et complétés par des chartes intercommunales prévues à l’article L. 441-1-5 du Code de la construction et de l’habitation. La continuité est organisée entre les anciens et nouveaux instruments puisque la loi de 1998 prévoit d’une part qu’il ne peut être conclu de nouveaux protocoles à compter de la publication de cette loi (art. 62, non codifié), et d’autre part que les accords départementaux doivent tenir compte des protocoles préexistants (art. L. 441-1-2 in fine C. constr. hab.).

La conclusion de l’accord est proposée par le préfet (art. L. 441-1-3 C. constr. hab., art. 56-I loi exclusion). Si au terme d’un délai de 6 mois un organisme refuse de le signer, le préfet dispose à l’encontre des organismes HLM d’un pouvoir de désignation de personnes prioritaires qu’ils sont tenus de loger dans un certain délai. Les désignations prononcées à ce titre viennent s’imputer sur le contingent préfectoral qui est de 30 % du patrimoine de chaque organisme. Ce pouvoir de désignation est à distinguer du simple pouvoir de proposition habituellement détenu par le préfet, au même titre que tous les autres réservataires. Ces désignations soumises à l’exigence de « nécessaire diversité de la composition sociale de chaque quartier » peuvent avoir lieu jusqu’à la signature de l’accord départemental. Le respect par le préfet de la mixité sociale dans le cadre de cette compétence répond aux critiques qui ont dénoncé l’effet ségrégatif des réservations préfectorales : l’utilisation du contingent des mal-logés (25 %) a concentré les personnes défavorisées sur certains secteurs. Autre situation de carence : lorsqu’un organisme refuse d’appliquer l’engagement qu’il a pris, le préfet procède après consultation des maires des communes concernées à un nombre d’attributions équivalent au nombre de logements restant à attribuer en priorité aux personnes défavorisées en application de l’accord signé. Si l’organisme empêche le préfet de connaître les logements relevant de son droit de réservation, le préfet après conciliation et mise en demeure infructueuses, désigne un délégué spécial qui pendant un an prononce les attributions dans le respect des conventions signées. Ces sanctions de l’inexistence ou de l’inapplication d’un accord permettent de contraindre à l’accueil les organismes qui sont réticents.

Les règles territoriales de peuplement du parc social

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La logique territoriale vise à la fois à retenir le niveau de décision le plus approprié au rééquilibrage social, c’est-à-dire le bassin d’habitat, et à adopter des dispositifs de dérogation territoriale adaptés aux secteurs difficiles. L’approche territoriale ne fait pas disparaître l’attention portée aux populations défavorisées ou fragiles : par recoupement des données spatiales et sociales, elle permet de prendre en considération la localisation de ces publics. Le concept de « bassin d’habitat » n’est pas totalement nouveau puisqu’il apparaissait déjà dans l’ancien article 4 de la loi Besson relatif au PDA. La montée en puissance et au bout du compte l’institutionnalisation dans la loi de 1998 du bassin d’habitat avec la création des conférences intercommunales du logement (CIL) répondent à plusieurs nécessités. Il y a tout d’abord la volonté de s’attaquer à une situation de complexité (peu éloignée parfois de la confusion) : le logement social reste une compétence étatique dont la mise en œuvre au niveau local est partagée avec les collectivités territoriales. Le bassin d’habitat apparaît comme le lieu incontournable et indispensable d’une co-administration, co-gestion ou « déconcentralisation » [29][29] J.-P. Brouant, « L’hypothèse d’une déconcentration... puisque la décentralisation n’est pas envisagée à l’heure actuelle. Le bassin d’habitat se transforme en un territoire administratif pour appréhender un territoire social dont la gestion pose incontestablement problème. En plus de la recherche d’une unité et d’une concertation décisionnelles, le bassin d’habitat est en même temps l’aboutissement d’une réclamation déjà ancienne des maires : le désir de maîtriser les attributions de logements sociaux en raison des incidences que ces flux de populations peuvent avoir sur leur commune.

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Les maires réclament le contrôle de l’attribution de tous les logements sociaux de la commune. Les nombreuses réformes adoptées de 1983 à 1991 entretiennent leur mécontentement : ils obtiennent le droit d’être consultés et informés, mais le pouvoir d’attribution reste aux mains des organismes sociaux et leur échappe toujours. Pour tenter de répondre à l’attente et à l’insatisfaction des élus, Claude Erignac (alors préfet des Yvelines) a été chargé en 1993 par le ministre du Logement de rédiger un rapport sur les moyens de donner plus de pouvoirs aux maires dans l’attribution des logements HLM. L’entreprise est difficile, puisqu’il faut aller au-delà du registre classique des seuls droits d’information des maires, sans pour autant remettre en question le droit au logement des populations les plus fragiles. Les propositions du rapport Erignac rendu en 1994 ont été retenues par une circulaire du 26 avril 1994 du ministre du Logement [30][30] Circulaire du 26 avril 1994, « Réservation et attribution... : une conférence communale ou intercommunale du logement (CCL ou CIL) est créée par le préfet du département chaque fois qu’un maire ou qu’un groupe de maires le demande. Elle réunit le préfet (ou son représentant), le maire, et les partenaires concernés. Cette structure est présidée par le maire et le secrétariat est assuré par les services municipaux. La logique de ce dispositif vise à contourner les inconvénients d’une gestion des attributions organisme par organisme. Il s’agit donc d’envisager l’attribution des logements sociaux selon une approche spatiale, qui se substitue à l’approche organique classique en ce domaine. Les maires souhaitent de cette manière « embrasser » simultanément l’intégralité des filières d’accès aux logements sociaux de la commune. L’attribution nominative reste cependant du ressort de chaque organisme. Les maires n’ont toujours pas de pouvoirs d’attribution, mais ils peuvent déterminer dans le cadre d’une charte des objectifs quantifiés, et notamment le pourcentage de logements attribués aux habitants de la commune. Cette possibilité répond au désir de « préférence communale » très souvent exprimé par les élus. La présence de l’État dans cette conférence offre une garantie sur la proportion raisonnable de cette préférence.

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Sur le fondement de cette expérimentation, la loi de 1998 reprend la conférence du logement pour l’inscrire dans un cadre résolument intercommunal : le bassin d’habitat (L. 441-1-4 C. constr. hab.) [31][31] Circulaire du 25 mars 1999, « Attribution des logements.... La référence aux conférences et chartes communales a disparu, tant il est vrai que le rééquilibrage social envisagé à l’échelle de la commune apparaît vain ou inconsidéré. Le lien avec la mixité sociale est clairement établi puisque le préfet délimite les bassins d’habitat « lorsque la situation du logement le justifie au regard des objectifs de mixité sociale et d’accueil des personnes défavorisées ». Comme le souligne le professeur Jegouzo, la définition des bassins d’habitat est attachée aux instruments et aux critères de la politique de la ville [32][32] Y. Jegouzo, « Bilan et propositions au vu de la loi... : ils sont constitués par le territoire de plusieurs communes contiguës dont l’une au moins soit comprend une ou plusieurs zones urbaines sensibles (ZUS), soit possède plus de 5 000 habitants et possèdent plus de 20 % de logements sociaux (au sens de l’article L. 2334-17 CGCT). Néanmoins, il est prévu que les bassins peuvent être délimités à la demande de la majorité des maires d’une agglomération dont le territoire connaît « d’importants déséquilibres de peuplement ». Du fait de cette disposition, beaucoup d’agglomérations peuvent être amenées à demander la délimitation d’un bassin d’habitat, et pas seulement celles concernées par la politique de la ville. Les communes situées dans le bassin d’habitat délimité doivent créer une conférence intercommunale du logement dans le délai d’un an à compter de la publication de la loi. La conférence rassemble les maires concernés, le préfet de département, les bailleurs sociaux, les organismes collecteurs et les représentants des associations agréées dont l’objet est l’insertion ou le logement des personnes défavorisées. À défaut de création d’une telle conférence, le préfet de département prend l’initiative de la créer. Présidée par le maire ou les représentants des maires concernés, la conférence doit élaborer une charte intercommunale du logement dans un délai de deux ans. À défaut d’une telle charte, le préfet de département assure la présidence de la conférence jusqu’à la publication de cette charte.

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Le rôle des chartes est de répartir géographiquement les objectifs quantifiés d’accueil des personnes défavorisées pris par les organismes bailleurs dans l’accord collectif départemental. La charte étant soumise à l’agrément du préfet de département, celui-ci peut présenter à la conférence des demandes motivées de modification. En dehors de la réalisation de la charte, les compétences de la conférence sont seulement consultatives sur l’élaboration de l’accord collectif départemental. À défaut de réalisation d’une charte, les attributions sont effectuées en application du règlement départemental d’attribution et de l’accord collectif départemental. Le choix du bassin d’habitat pour créer une unité de décision entre les acteurs du logement social est confirmé dans la loi du 12 juillet 1999 relative à l’intercommunalité puisque les communautés d’agglomération sont dotées de plein droit de la compétence en matière « d’équilibre social de l’habitat sur le territoire communautaire » (art. L. 5216-5-I-3° CGCT) [33][33] Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 de renforcement et...; ce qui ne doit pas faire oublier les structures intercommunales déjà détentrices d’une compétence habitat [34][34] J.-P. Brouant, « La réglementation en matière de logement.... Il en va de même dans la loi du 25 juin 1999 relative à l’aménagement et au développement durable du territoire avec la perspective des projets et contrats d’agglomération dont les orientations concernent notamment la politique urbaine du logement [35][35] Loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement....

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Concernant les dérogations territoriales, un décret du 30 octobre 1996 autorise les dérogations aux plafonds de ressources pour les personnes qui souhaitent accéder au parc HLM situé en zone urbaine sensible (art. R. 441-15-2 C. constr. hab.) [36][36] Décret n° 96-979 du 30 octobre 1996 modifiant le Code.... Cette possibilité de déroger vise tous les logements soumis aux plafonds de ressources fixés par arrêté interministériel [37][37] Cf. circulaire du 20 décembre 2000, « Plafonds de ressources..., quel qu’en soit le bailleur. Les mesures dérogatoires prises par arrêté préfectoral doivent avoir fait l’objet de discussions préalables entre les partenaires siégeant à la conférence du logement (obligatoire pour les logements de ces zones). Ces mesures désignent la zone entière ou des fractions de celle-ci. La circulaire du 8 janvier 1997 précise que ce type de dérogation permet « d’accueillir des catégories de résidents dont les ressources excèdent les plafonds en vigueur dans les logements sociaux En sens inverse, toutefois, une telle mesure ne saurait se transformer en règle d’exclusivité tendant à réserver, même temporairement, l’accès au logement social aux seules catégories de demandeurs dépassant un certain niveau de ressources. En effet, l’objectif de mixité sociale exige que soit recherché un équilibre satisfaisant entre les différents niveaux socio-économiques de population » [38][38] Circulaire n° 97-08/HC/HA/1 du 8 janvier 1997, « Mise.... Il ne faut pas que ce déplafonnement des ressources fasse passer d’une spécialisation sociale à une autre. En application du même décret, un déplafonnement peut être mis en place en cas de problèmes graves de vacance de logement ; cette dérogation ne vise pas que les zones urbaines sensibles, elle s’applique localement et temporairement selon l’arrêté préfectoral qui l’institue (art. R. 441-15-1 C. constr. hab.).

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L’autre type de dérogation territoriale concerne le surloyer (ou supplément de loyer) qui a pour objet de soumettre au versement d’une somme les locataires qui ont dépassé le plafond de ressources après leur entrée dans le parc en raison de l’amélioration de leur situation personnelle ; en contrepartie, ils ont le droit de rester dans leur logement à loyer modéré. Le surloyer s’efforce de rompre la rente de situation dont ils bénéficient en soumettant ces locataires à un effort supplémentaire vis-à-vis du loyer. Il apparaît normal que les foyers les moins défavorisés aient un loyer plus élevé que les autres. De caractère obligatoire à sa création en 1958, le surloyer est devenu facultatif en 1986. Le système obligatoire est critiquable quand il fait sortir d’un parc dévalorisé les ménages les plus solvables qui ne souhaitent pas supporter cette charge financière, et le système facultatif est choquant quand il permet le développement des rentes de situation. Le législateur de 1986 misait sur l’autonomie et la responsabilité des bailleurs sociaux pour mettre en place un mécanisme de solidarité prenant en considération les réalités locales. Après dix années d’application dans sa forme facultative, il ressort que le surloyer a été mis en œuvre par 55 % des organismes logeurs, et la part des locataires dont les ressources dépassent les plafonds atteint 22 % (770 000 personnes sur un total de 3 500 000). Même si la revalorisation insuffisante des plafonds de ressources (au regard de l’évolution du coût de la vie) a mécaniquement et artificiellement entraîné de nombreux foyers au-dessus de ces plafonds, il n’en demeure pas moins que de nombreux locataires bénéficient de rentes de situation. Ce constat a poussé le gouvernement à réformer le surloyer (appelé désormais « supplément de loyer de solidarité ») pour intégrer dans ses finalités l’objectif de mixité sociale. La loi du 4 mars 1996 retient un système mixte faculté-obligation avec une dérogation dans les zones urbaines sensibles (art. L. 441-3 C. constr. hab.) [39][39] Loi n° 96-162 du 4 mars 1996 relative au supplément... :

  • les organismes HLM ont la faculté de prélever un surloyer lorsque les revenus dépassent le plafond dans une proportion supérieure à 20 % et inférieure à 40 % (initialement cette fourchette était comprise entre 10 et 40 %) ;

  • le surloyer est obligatoire quand cette proportion atteint plus de 40 % ;

  • le surloyer est interdit quand le dépassement est inférieur à 20 % (initialement 10 %) ;

  • le surloyer est interdit dans les zones urbaines sensibles et les zones de revitalisation rurale (ZRR) quelle que soit l’importance du dépassement.

Il est trop tôt pour dire si toutes ces mesures relatives au logement seront efficaces pour résorber les déséquilibres auxquels elles s’attaquent, ou pour les ramener à des proportions plus raisonnables. Même si certaines situations urbaines appellent des réactions urgentes, l’ampleur de la tâche fait qu’il est plus réaliste d’admettre que la politique urbaine du logement produira ses effets à moyen ou long terme. Il faut du temps pour que l’objectif de mixité sociale trouve sa place dans l’ordonnancement juridique, et pour que les acteurs du logement y adhèrent. La mixité sociale doit lutter contre les critiques qui l’accompagnent et les difficultés de sa mise en œuvre. Cette politique se trouve en position de devoir mener une action de solidarité alors que les protagonistes ne sont d’accord ni sur son esprit ni sur ses modalités. À la difficulté technique et juridique s’ajoute le désaccord politique.


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Notes

[*]

Maître de conférences en droit public à la faculté de droit de Besançon, membre du Centre d’études de droit public (CEDP).

[1]

H. Dubedout, Ensemble, refaire la ville, La Documentation française, 1983, 122 p.

[2]

M. Delarue, Banlieues en difficultés : la relégation, Syros Alternatives, 1991, p. 97 ; E. Deschamps, « Les nouvelles orientations de la politique de la ville », in Gridauh, Annuaire français du droit de l’urbanisme et de l’habitat, n° 4, Dalloz, 2000, p. 107-127.

[3]

E. Deschamps, Le droit public et la ségrégation urbaine (1943-1997), LGDJ, coll. « Bibliothèque de droit public », 1998, 529 p.

[4]

Art. 441-6 du Code de la construction et de l’habitation dans sa rédaction issue du décret n° 86-670 du 19 mars 1986 modifiant le Code de la construction et de l’habitation et relatif à l’attribution des logements gérés par les organismes d’habitation à loyer modéré, Journal officiel, 20 mars 1986, p. 4804.

[5]

Cf. Séminaire chercheurs-décideurs, Loi d’orientation pour la ville, Plan construction et architecture, n° 20, 1992, 160 p.

[6]

Loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d’orientation pour la ville, Journal officiel, 19 juillet 1991, p. 9521.

[7]

Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, Journal officiel, 14 décembre 2000, p. 19777.

[8]

H. Jacquot, « Les nouveaux principes d’encadrement de la planification urbaine », in Gridauh, Droit de l’aménagement, de l’urbanisme et de l’habitat, n° 5, Dalloz, 2001, à paraître.

[9]

CC, Décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000, Journal officiel, 14 décembre 2000, p. 19840.

[10]

J.-P. Brouant, la loi SRU et l’habitat, AJDA, 2001, p. 56-68 ; E. Deschamps, « L’obligation pour les communes de créer des logements sociaux (loi SRU, art. 55) », in Gridauh, Droit de l’aménagement, de l’urbanisme et de l’habitat, n° 5, Dalloz, 2001, à paraître.

[11]

Décret n° 2001-316 du 12 avril 2001 relatif à l’inventaire des logements locatifs sociaux, Journal officiel, 14 avril 2001, p. 5807 ; et arrêté du même jour.

[12]

Loi n° 90-449 du 31 mai 1990 sur la mise en œuvre du droit au logement, Journal officiel, 2 juin 1990, p. 6551.

[13]

Loi n° 89-550 du 2 août 1989 portant dispositions diverses en matière d’urbanisme et d’agglomérations nouvelles Journal officiel, 8 août 1989, p. 9959.

[14]

Décret n° 90-376 du 3 mai 1990 modifiant le Code de l’urbanisme et relatif aux zones d’aménagement différé, Journal officiel, 5 mai 1990, p. 5390.

[15]

Loi n° 95-74 du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l’habitat, Journal officiel, 24 janvier 1995, p. 1263, art. 10.

[16]

Loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, Journal officiel, 31 juillet 1998, p. 11679.

[17]

Loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville, Journal officiel, 15 novembre 1996, p. 16656.

[18]

P. Bedier, Rapport n° 2876, 1996, Assemblée nationale, p. 132.

[19]

Loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l’habitat, Journal officiel, 24 juillet 1994, p. 10685, art. 35-?II.

[20]

J.-C. Driant, « Démolir les grands ensembles ? », Études foncières, 1999-2000, n° 85, p. 44-49 ; F. Vaysse, « Démolitions de logements sociaux : du discours aux actes », Mon. TP, 9 juin 2000, p. 22-24 ; F. Chambon, « Les démolitions, nouveau » remède miracle « à la déprime des cités ghettos », Le Monde, 9 juin 2000.

[21]

Liste des grands projets de ville et des opérations de renouvellement urbain, Mon. TP, 17 décembre 1999, Textes officiels, p. 376.

[22]

Cf. UNFOHLM-CDC, Restructurer la ville. Reconstructions, démolitions, renouvellement urbain, 1997, 13 p. ; P. Vignaud, Pour le renouvellement urbain, rapport remis au ministre délégué à la Ville, 1999, 178 p.

[23]

Projet de loi de finances pour 2001, État récapitulatif de l’effort financier consacré à la politique des villes et du développement social urbain, p. 59 et s. ; cf. circulaire n° 2001-19 du 12 mars 2001 relative i la mise en œuvre de la politique du logement et à la programmation des financements aidés de l’État pour 2001, Mon. TP, 23 mars 2001, Textes officiels, p. 463.

[24]

Circulaire n° 2000-67 du 4 septembre 2000, Utilisation des prêts renouvellement urbain, Mon. TP, 22 septembre 2000, Textes officiels, p. 420.

[25]

Décret n° 2001-202 du 2 mars 2001 créant un dispositif dérogatoire au décret n° 99-1060 du 16 décembre 1999 relatif aux subventions de l’État pour des projets d’investissement, Journal officiel, 4 mars 2001, p. 3460.

[26]

J.-M. Delarue, op. cit., p. 121.

[27]

Cf. Y. Madiot, « Vers une » territorialisation « du droit », RFDA, 1995, p. 946-960, et J.-P. Brouant, Y. Jegouzo, « La territorialisation des politiques et du droit de l’habitat social », Les Cahiers du GRIDAUH, série « Droit de l’habitat », n° 2, 1998, 142 p.

[28]

Circulaire du 25 mars 1999, « Attribution des logements sociaux et mise en œuvre des accords collectifs départementaux prévus par la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions (art. 56-I) », Mon. TP, Textes officiels, 30 avril 1999, p. 378.

[29]

J.-P. Brouant, « L’hypothèse d’une déconcentration accrue », in La territorialisation des politiques et du droit de l’habitat social, op. cit., p. 102.

[30]

Circulaire du 26 avril 1994, « Réservation et attribution des logements sociaux », Mon. T.P., Textes officiels, 10 juin 1994, p. 340. Cf. F. Vaysse, « Le rapport Erignac propose d’accorder plus de pouvoir aux maires dans l’allocation des logements sociaux », Le Monde, 24 mars 1994.

[31]

Circulaire du 25 mars 1999, « Attribution des logements sociaux, définition des bassins d’habitat et mise en œuvre des conférences intercommunales du logement prévus par la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions (art 56-I) », Mon. TP, Textes officiels, 30 avril 1999, p. 376.

[32]

Y. Jegouzo, « Bilan et propositions au vu de la loi du 29 juillet 1998 et des projets en cours », in La territorialisation des politiques et du droit de l’habitai social, op. cit., p. 125.

[33]

Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 de renforcement et de simplification de la coopération intercommunale, Journal officiel, 13 juillet 1999, p. 10361, art. 1er.

[34]

J.-P. Brouant, « La réglementation en matière de logement social », in La territorialisation des politiques et du droit de l’habitat social, op. cit., p. 48 et s.

[35]

Loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire (modifiant la loi n° 95-115 du 4 février 1995), Journal officiel, 29 juin 1999, p. 9515, art 23 ; circulaire du 26 décembre 2000, « Priorités et modalités de contractualisation pour les contrats territoriaux », Mon. TP, Textes officiels, 23 février 2001, p. 420.

[36]

Décret n° 96-979 du 30 octobre 1996 modifiant le Code de la construction et de l’habitation et relatif à l’attribution des logements locatifs sociaux, Journal officiel, 9 novembre 1996, p. 16410, art. 2.

[37]

Cf. circulaire du 20 décembre 2000, « Plafonds de ressources et bénéficiaires d’HLM », Mon. T.P., Textes officiels, 5 janvier 2001, p. 311.

[38]

Circulaire n° 97-08/HC/HA/1 du 8 janvier 1997, « Mise en œuvre des dispositions du pacte de relance pour la ville relatives à l’habitat », Mon. T.P., Textes officiels, 17 janvier 1997, p. 250, § II.3.

[39]

Loi n° 96-162 du 4 mars 1996 relative au supplément de loyer de solidarité, Journal officiel, 5 mars 1996, p. 3406, art. 1er-III, et modifiée par la loi du 29 juillet 1998, art 56-II.

Résumé

Français

Au sein du vaste ensemble « droit de la ville », la politique du logement occupe une place à part, ne serait-ce que par l’importance de son armature juridique. Il est maintenant établi qu’une partie des problèmes des quartiers en difficulté ne peut être résolue que par une politique du logement envisagée au niveau de l’agglomération. De ce constat est née la politique urbaine du logement. Face à des concentrations de logements sociaux et de personnes défavorisées, les pouvoirs publics répondent par la mise en œuvre de l’objectif de mixité sociale considéré comme un antidote à la ségrégation urbaine. La répartition équilibrée des logements sociaux dans les agglomérations est recherchée dans le cadre des instruments de planification, d’aménagement et d’action foncière. La mixité sociale est aussi le principe qui fonde les nouvelles règles de peuplement du parc social en vue d’un équilibre dans la répartition des personnes défavorisées au sein de ce patrimoine.

English

Urban policy for housing: the objective of social mixingWithin the vast area of « law of the town », housing policy occupies a special place if only due to the importance of its legal bases. It is now established that some of the problems of the difficult districts can only be solved by a housing policy planned at the agglomeration level. From this fact was born the urban policy for housing. Facing concentrations of social housing and disadvantaged people, the public authorities have answered by setting objectives for social mixing seen as an antidote to urban segregation. A balanced distribution of social housing in the agglomerations is sought, using the framework instruments for planning, settlement and real estate action. Social mixing is also the main basis for the new rules for peopling the social park, to arrive at a balanced distribution of disadvantaged people within this patrimony.

Plan de l'article

  1. La répartition équilibrée des logements sociaux dans chaque agglomération
    1. Les règles contre le déficit de logements sociaux
    2. Les règles contre l’excès de logements sociaux
  2. La répartition équilibrée des personnes défavorisées dans le parc social
    1. Les règles catégorielles de peuplement du parc social
    2. Les règles territoriales de peuplement du parc social

Pour citer cet article

Deschamps Emmanuelle, « La politique urbaine du logement : l'objectif de mixité sociale », Revue française des affaires sociales, 3/2001 (n° 3), p. 81-97.

URL : http://www.cairn.info/revue-francaise-des-affaires-sociales-2001-3-page-81.htm


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