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Géoéconomie

2014/4 (n° 71)

  • Pages : 230
  • ISBN : 9782362590566
  • DOI : 10.3917/geoec.071.0167
  • Éditeur : Editions Choiseul

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La notion d’Eurasie est polysémique, tantôt réduite à la partie post-soviétique de l’Asie centrale, tantôt assimilée à la réunion de l’Asie et de l’Europe. Son approche par l’économie ne clarifie pas la notion : d’un côté, la Turquie accueille depuis 1998 un « Sommet économique eurasiatique » dont les protagonistes appartiennent à l’Union européenne (UE), l’espace post-soviétique et le Proche-Orient. D’un autre côté, la Communauté économique eurasiatique (Eurasec) créée en 2000 à Astana (Kazakhstan) comporte cinq États dont la Russie, mais pas la Turquie. Enfin, si officiellement la Chine ne promeut pas sa propre conception de l’Eurasie, le Central Asian Regional Economic Council (CAREC) qu’elle entend développer inclut dix pays, mais pas la Russie, ni la Turquie.

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Cette polymorphie est le reflet d’un activisme diplomatique, institutionnel et économique qui s’appuie parfois sur les vertus supposées du fait accompli, comme si celui qui parvenait à imposer sa conception de l’espace économique eurasiatique maximisait les bénéfices qu’il pourrait en retirer. On a pu ainsi observer récemment une accélération du processus d’intégration régionale porté par la Russie. Au-delà des références à la doctrine de « l’eurasisme » [1][1] G. Mostafa : « The concept of ‘Eurasia ‘ : Kazakhstan’s..., quels sont les objectifs concrets que poursuit la Russie dans sa quête d’intégration régionale ? Quel rôle est dévolu à l’Asie centrale dans cette quête ? Comment réagissent les pays concernés ? Enfin, quelles perspectives peut-on tracer sur la base de ces interactions ?

Quel projet ?

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Dès que la dissolution de l’URSS est devenue évidente, les dirigeants des ex-républiques soviétiques ont tenté de limiter les effets de rupture sur les échanges mutuels. De ces efforts est née le 8 décembre 1991 la Communauté des États indépendants (CEI), qui s’est révélée de peu de poids face à l’effondrement du système de planification centralisée, aux réflexes protectionnistes et malthusiens subséquents, au chaos monétaire et à l’attractivité, par contraste, des marchés des pays développés pour les exportateurs de matières premières. Le multilatéralisme de façade proclamé par les membres de la CEI a fait long feu, balayé par la multiplication des accords de libre-échange bilatéraux, eux-mêmes rapidement vidés de leur contenu sur le terrain. Tandis que le PIB de la région se contractait de plus de 50 % entre 1991 et 1995, les échanges intra-CEI ont chuté de plus de 80 %.

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Du fait de sa taille et de ses ressources, la Russie n’a pas été la plus touchée par cette dislocation. Mais son industrie de transformation a été dévastée par la thérapie de choc des années 1990. Elle s’est avérée incapable de résister à la concurrence internationale une fois levées les barrières à l’entrée du système soviétique. La transformation sectorielle de l’économie russe, durant les premières années de son indépendance (1992-98), s’est faite selon trois lignes de force :

  • effondrement de la production manufacturière, y compris dans le secteur hautement sensible de la défense ;

  • maintien à flot des industries extractives et de première transformation (sidérurgie), dont les volumes de production baissent relativement peu grâce aux exportations, qui augmentent ;

  • essor des activités de service qui s’explique par leur sous-développement hérité de la période soviétique et par le développement rapide du commerce et des secteurs bancaire et financier.

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L’arrivé au pouvoir de Vladimir Poutine au début de l’année 2000 marque le début d’une nouvelle époque pour la Russie. La dévaluation de 1998 ayant créé une protection temporaire, il devient possible d’envisager une reconstitution partielle du tissu industriel national à la condition que l’État tire parti de la remontée des prix des matières premières qui s’amorce alors, pour aider à la modernisation de l’industrie. En reprenant en mains le secteur énergétique et en réformant la fiscalité, l’État reconstitue bien ses moyens d’intervention [2][2] J. Vercueil, Les pays émergents. Brésil – Russie –.... Vladimir Poutine reprend aussi à son compte une idée initialement portée par Nursultan Nazarbaïev, président du Kazakhstan, et obtient l’installation de la Communauté économique eurasiatique (Eurasec) en 2000. Dès lors, reconstitution du potentiel industriel national et intégration économique régionale vont progresser de front dans l’agenda russe.

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De 2000 à 2007, la croissance économique se confirme, le PIB de la Russie double. Mais la diversification de l’économie ne progresse pas, même si les secteurs de l’armement et de l’espace bénéficient de la reprise des commandes d’État. Les autorités russes tentent de reconstituer des « champions nationaux » via une poignée de holdings d’État (les grandes corporations nationales, créées en 2005) créées dans des secteurs clés de l’industrie. Ce mouvement est complété par une réflexion sur ce que doit être la structure de l’économie de la Russie à moyen terme : c’est la « stratégie 2020 », qui met l’accent sur la diversification de l’économie nationale par le développement des industries de transformation.

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Cette nouvelle politique industrielle s’inscrit dans un contexte concurrentiel de plus en plus intense : le rouble s’est apprécié de 25 % en termes réels depuis le début de la décennie, la Chine a réalisé une percée dans les importations russes, y compris dans les biens d’équipement, les entreprises étrangères sont avides des matières premières de la Russie mais ne sont pas intéressées par les produits transformés fabriqués sur place. En revanche elles se pressent pour pénétrer son marché, fort de 143 millions de consommateurs potentiels au pouvoir d’achat croissant. Le commerce extérieur connaît donc une évolution contrastée : l’excédent reste considérable malgré une progression des importations supérieure à celle des exportations.

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Fin 2008, la crise internationale frappe la Russie de plein fouet, prenant par surprise des autorités convaincues de l’immunité de leur économie vis-à-vis de l’effondrement des subprimes. Elle montre au contraire que l’économie russe est peu préparée, malgré la taille de son marché intérieur, à une brusque dégradation de la conjoncture mondiale. Elle apporte aussi des arguments à ceux qui, dans l’entourage de Vladimir Poutine, entendent renforcer la résilience du tissu industriel national par des protections douanières. Ainsi, malgré son accession à l’OMC en 2012, la Russie est, avec l’Argentine, le pays qui a réagi à la crise en ayant recours au plus grand nombre de mesures protectionnistes.

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La crise de 2009 intervient dans le contexte d’une dégradation des relations entre la Russie et l’UE. Les deux « guerres du gaz » des hivers 2006 et 2009 qui ont opposé l’Ukraine et la Russie ont été interprétées par certains Occidentaux comme la preuve que Gazprom, contrôlée par l’État, n’est pas un fournisseur fiable d’énergie. À la fin de l’été 2008, la guerre en Géorgie suivie de la sécession des provinces séparatistes d’Abkhazie et d’Ossétie du Sud a renouvelé les tensions autour du rapprochement des ex-républiques soviétiques avec l’Occident. La politique européenne de voisinage, qui lance en direction du sud-Caucase et de l’Europe orientale des propositions de rapprochement institutionnel, heurte l’influence historique de la Russie dans la région.

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Celle-ci réagit en réactivant le projet d’Union économique eurasiatique (UEE). L’Eurasec, qui en est l’embryon, est doté d’une Banque eurasiatique de développement, qui investit dans des projets d’infrastructure d’intérêt régional. Un Fonds anti-crise principalement alimenté par la Russie est adjoint à cette banque et octroie en 2010 un prêt à la Biélorussie pour l’aider à surmonter la crise sans avoir recours au FMI. Le projet progresse en 2010-11 avec la création d’une Union douanière entre la Russie, la Biélorussie et le Kazakhstan. Sa transformation en un Espace économique commun est fixée à 2012 et un terme à peine plus lointain (2015) est fixé pour le lancement de l’UEE. La Kirghizie, le Tadjikistan, l’Arménie, mais aussi l’Ukraine et la Moldavie sont invitées à participer à ce mouvement. Les textes relatifs à ces constructions institutionnelles sont déployés en temps et en heure, permettant aux trois « pays cœurs » de conserver l’impulsion initiale. Le résultat est résumé dans la figure 1, qui montre l’état de l’intégration institutionnelle régionale en 2014.

Figure 1 - L’intégration institutionnelle de l’espace post-soviétique en 2014Figure 1

Quel contenu ?

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L’intégration institutionnelle doit être distinguée de l’intégration économique réelle. Ceci non seulement parce que les théories fondant les institutions de l’intégration reposent sur des hypothèses parfois prises en défaut, mais aussi parce que l’application des textes qui régissent l’intégration institutionnelle peut s’avérer partielle. Pour analyser le projet d’UEE, il faut rappeler les cinq étapes de l’intégration économique régionale telles qu’elles ont été modélisées par l’économiste hongrois Bela Balassa [3][3] B. Balassa : The Theory of Economic Integration. Homewood :....

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La première étape est la Zone de libre échange (ZLE) : les barrières tarifaires et non tarifaires sont abolies, mais chaque membre conserve le droit de fixer avec les pays tiers les conditions commerciales qu’il souhaite. Ce n’est plus le cas de la deuxième étape, qui est celle de l’Union douanière (UD) : pour éviter les effets indésirables (notamment sur les recettes fiscales) que le fonctionnement d’une ZLE peut entraîner, l’UD ajoute à la libre circulation des marchandises un tarif extérieur commun sur les produits importés du reste du monde. Cela suppose un accord entre les pays membres sur la structure tarifaire, son application aux frontières externes de l’Union et la répartition des charges et des recettes découlant de son fonctionnement.

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Dans le cadre de l’UD Russie-Biélorussie-Kazakhstan, le tarif extérieur commun a été, pour l’essentiel, imposé par la Russie à ses partenaires, qui n’ont pu négocier que des exemptions. Celles-ci sont passées de 400 lignes de produits en 2010 à 120 en 2012, puis une centaine en 2013. Le Kazakhstan, commercialement plus libéral que la Russie, a dû augmenter son tarif pondéré de 5,3 % à 9,7 %, soit une hausse pour trois quarts de ses lignes tarifaires [4][4] F. Carneiro : « What Promises does the Eurasian Customs.... L’abolition des barrières non tarifaires n’est pas totale : seuls les deux tiers des lignes concernées bénéficient réellement de la liberté de mouvement. Le code douanier commun, lacunaire, a laissé d’importantes marges d’interprétation aux services douaniers nationaux, sources d’arbitraire et de difficultés. Les normes sanitaires et phytosanitaires sont également sujettes à dissensions : la Russie ne reconnaît que ses propres normes, déterminées par l’organisme Rosboronadzor. Régulièrement, des exportateurs kazakhs font état de pressions d’inspecteurs russes, dont le paiement des visites à des tarifs prohibitifs serait une condition sine qua non pour continuer à accéder au marché russe.

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L’énergie est l’élément le plus significatif de l’incomplétude des institutions communes de l’UD : alors qu’elle est au c œur des relations entre la Russie et ses partenaires, elle n’est pas visée par ses statuts, faute d’accord entre les parties. L’UD ne couvre donc pas les taxes à l’exportation sur le gaz, le pétrole et les produits pétroliers qui sont appliquées à l’énergie par la Russie. Leur sensibilité est élevée en Russie où elles représentent plus d’un quart des recettes fiscales. Un conflit oppose la Russie et la Biélorussie, qui a longtemps réexporté les produits pétroliers importés en franchise de droits depuis la Russie en les maquillant sous le nom de « solvants ». La différence entre les prix mondiaux et les « prix d’amis » consentis à la Biélorussie représente une subvention implicite de plusieurs points de PIB à la Biélorussie et un manque à gagner pour le budget russe. Des restrictions sont aussi maintenues au transit en Russie des hydrocarbures et de l’électricité produits au Kazakhstan, au grand dam des compagnies kazakhes.

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En revanche, les institutions nécessaires à la conduite de la politique commerciale commune fonctionnent normalement depuis 2010. La Commission économique eurasiatique est l’organe représentatif de l’UD. Présidée par l’ancien Premier ministre russe Viktor Khristenko, elle est formée de neuf commissaires et s’appuie sur une administration qui compte plus de mille fonctionnaires. Elle a en charge le fonctionnement de l’UD et la politique commerciale commune. Mais contrairement au souhait initial de Vladimir Poutine, elle n’est pas compétente pour négocier l’intégration du Kazakhstan et de la Biélorussie à l’OMC.

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Le troisième degré d’intégration est le marché commun. Il ajoute à l’Union douanière le principe de libre circulation des services et des facteurs de production, capital et travail. De la sorte, les mouvements de marchandises au sein de la zone sont complétés par les mouvements de personnes et par la libre installation d’entreprises et de ressortissants régionaux en tout point du territoire. L’Espace économique commun (EEC) lancé en 2012 entre la Russie, le Kazakhstan et la Biélorussie répond à ce troisième degré d’intégration de la typologie de Balassa. Les quatre libertés de circulation (marchandises, services, capital et travail) y sont proclamées. Toutefois, en plus des questions énergétiques déjà évoquées, celle de l’intégration des services bancaires et financiers reste non résolue : l’installation sur le territoire russe de banques étrangères est régie par les accords signés dans le cadre de l’accession à l’OMC, qui fixent une limite (50 %) au montant total du capital du secteur pouvant passer aux mains d’entreprises étrangères.

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Avec les trois premiers degrés, l’intégration a progressé en retirant des obstacles aux activités économiques transfrontalières. Les deux degrés suivants (l’Union économique et l’intégration économique totale) dépassent cette logique en favorisant une intégration par les politiques économiques et non plus seulement par les marchés. Pour passer à l’Union économique, les pays membres du marché commun doivent accepter de coordonner leurs politiques dans les domaines pertinents (sectoriels ou transversaux, conjoncturels ou structurels). L’objectif devient de mieux piloter les variables macro-économiques à l’échelle de la zone. Quant au cinquième et dernier degré de l’intégration, il est qualifié par Balassa d’« intégration économique totale ». Des institutions supranationales dotées de capacités juridiques propres viennent couronner l’architecture régionale. Cette étape constitue un saut qualitatif car elle implique des dévolutions de compétences d’une autre nature que dans l’Union économique : il ne s’agit plus seulement de coordonner des politiques définies au niveau national, mais de transférer leur définition à un niveau supra national.

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L’Union economique eurasiatique (UEE) qui sera proclamée au 1er janvier 2015 ambitionne d’atteindre le quatrième niveau de Balassa. Dans l’accord signé le 29 mai 2014, les parties s’accordent sur la progression vers un marché commun pour le secteur pharmaceutique (2016), l’électricité (2019), la mise en place d’un régulateur financier, d’une politique financière et de change (2025), d’une politique de concurrence et d’une régulation anti-monopole (2025) communs. Pour l’énergie, la perspective est plus vague : la Russie insiste sur la nécessité d’une longue période de transition - onze ans après l’entrée en vigueur de l’UEE - permettant de rapprocher les prix domestiques de l’énergie des prix mondiaux et limitant les effets de distorsion pouvant découler de la mise en place d’un marché unique avant la convergence des prix russes.

Quels résultats ?

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Il est délicat de quantifier les résultats d’un programme de convergence économique régionale : les textes n’entrent pas en vigueur simultanément dans toute la région et ne sont pas appliqués de la même manière sur tout le territoire, les acteurs économiques ne réagissent pas de manière homogène aux incitations. En outre, des processus et événements hors champ peuvent perturber la mise en place des institutions : fluctuations des prix mondiaux des produits échangés, chocs macroéconomiques exogènes ou endogènes, décisions politiques, etc.

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C’est le cas de l’Union économique eurasiatique. Évalué globalement, le degré d’intégration macroéconomique de la région est faible : dans la période récente l’UD n’a représenté que 15 % du commerce extérieur de ses membres - contre plus de 60 % pour l’Union européenne par exemple. Pourtant le niveau d’ouverture commerciale globale des pays membres est élevé, même pour la Russie : les flux de biens et pèsent entre 50 % (Russie) et 125 % (Biélorussie) des PIB des membres. Les matières premières occupent une place déterminante dans le commerce extérieur, aussi bien pour les deux pays exportateurs (Russie, Kazakhstan), que pour le pays importateur net (Biélorussie), qui exporte des produits raffinés (Tableau 1).

Tableau 1 - Indicateurs économiques et ouverture commerciale des pays de l’Espace économique commun (2012-13)Tableau 1

X : exportations ; M : importations ; UD : Union douanière Russie – Biélorussie - Kazakhstan

Sources : IMF World Economic Outlook, avril 2014 (PIB, PIB/hab.), Banque mondiale (échanges extérieurs de biens et services), UN Comtrade (Poids de l’UD), OMC (poids des matières premières).
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Dans sa forme actuelle l’Espace économique commun est une structure asymétrique en étoile : la Russie pèse plus de 80 % de la population et du PIB de l’ensemble et engendre 98,5 % des flux commerciaux intra-régionaux. L’intégration régionale dépend donc de la Russie, qui n’en dépend que peu. C’est pourquoi les phénomènes extérieurs ont plus d’impact dans le cas de l’UEE que dans celui de l’Union européenne, à laquelle elle se compare souvent.

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Alors que ses causes étaient extérieures à la région, la crise de 2008-09 l’a durement frappée : en une année les échanges des pays de l’Union douanière se sont contractés de 60 %, le PIB régional exprimé en dollars courants de 25 %. Échanges et activité ont repris par la suite, pour retrouver puis dépasser en 2011 leur niveau de 2008. Contrairement à ce que certaines analyses sommaires ont pu laisser croire, la croissance du commerce intra-régional depuis 2010 n’est donc pas due principalement à la mise en place de l’UD, mais plutôt à un rattrapage post-crise. Elle reste toutefois supérieure à celle du commerce extérieur dans son ensemble, ce qui correspond au processus attendu, combinant création d’échanges grâce à l’ouverture d’un marché plus vaste aux entreprises de la zone et diversion d’échanges qui détourne de l’UD des importations - notamment de Chine - rendues moins compétitives par la hausse des tarifs douaniers.

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Ces observations sont confirmées par l’évolution des barrières non tarifaires aux nouvelles frontières extérieures de l’UD en Asie centrale. Alors que la mise en place de l’UD s’est bien traduite par une réduction significative du temps de dédouanement à la frontière russo-kazakhe, on a observé un doublement de ces délais aux frontières entre le Kazakhstan et les pays non-membres de l’UD (Kirghizie, Turkménistan, Ouzbékistan et Chine) et ce uniquement pour les importations. Ainsi, le temps de dédouanement d’un camion en provenance d’un pays non membre est brutalement passé de 8,6 à 21 heures après la création de l’UD [5][5] CAREC : CAREC Corridor Performance Measurement & Monitoring,....

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Il reste à déterminer si cette diversion d’échanges pourra être compensée à l’avenir par une modernisation accélérée de l’appareil productif des pays de l’UD, ce qui permettrait de compenser le coût d’opportunité représenté par la diversion d’échanges. Sur ce plan, les développements économiques de l’année 2013 ne doivent pas susciter un optimisme exagéré : la croissance de la région s’est essoufflée du fait des difficultés économiques de la Russie qui reste, on l’a vu, le moteur essentiel du commerce régional. À ce jour, on ne peut pas dire que l’Union douanière ait concouru d’une quelconque manière à l’amélioration de l’efficacité économique des trois pays qui y participent.

Quelles perspectives ?

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La Russie n’est pas la seule puissance structurant les échanges en Eurasie : à l’Ouest, l’UE exerce depuis vingt-cinq ans des effets d’attraction commerciale dans la partie occidentale de l’ex-Union soviétique, dans le Caucase et jusqu’en Asie centrale. En 2013, l’UE est ainsi le principal partenaire commercial de l’Arménie, l’Azerbaïdjan, la Géorgie, le Kazakhstan, la Moldavie, la Russie et l’Ukraine. Des programmes de long terme comme TRACECA (Transport Corridor Europe Caucase Asie) consacré au développement des infrastructures de transport sur douze pays de la région l’imposent comme un partenaire majeur en matière d’investissements. Son influence s’exerce aussi sur les pays du partenariat oriental (Arménie, Azerbaïdjan, Biélorussie, Géorgie, Moldavie et Ukraine), notamment au moyen de ses offres d’accord d’association assorties d’assouplissements douaniers, de financement, de coopérations sectorielles et de simplification du régime de visas. La présence occidentale se manifeste également par l’action d’institutions multilatérales comme la BERD, le FMI ou la Banque mondiale et par le biais de coopérations bilatérales (États-Unis, France, Allemagne, Grande-Bretagne notamment).

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À l’est et au sud de la région, la Chine fait valoir sa puissance commerciale et ses capacités de financement : des accords bilatéraux ont offert des solutions à certains pays d’Asie centrale pour le contournement de la Russie pour l’évacuation de leurs hydrocarbures [6][6] J. Linn : « Central Asian Regional Integration and... ; des prêts bilatéraux ont été conclus avec l’Ukraine et la Biélorussie, la Chine participant par ailleurs à la réduction de leur dépendance énergétique envers la Russie. Le Central Asia Regional Economic Cooperation program (CAREC), créé en 1997 par la Chine, le Kazakhstan, la Kirghizie et le Turkménistan, est depuis devenu une institution majeure de coopération régionale qui s’étend désormais au Tadjikistan, à l’Azerbaïdjan, la Mongolie, l’Afghanistan et au Pakistan. Ses projets concernent l’intégration logistique et commerciale d’une région particulièrement enclavée. Le potentiel de développement logistique est significatif : le temps de transport d’une marchandise de Pékin à Berlin est aujourd’hui de 15 jours par la terre au lieu de 36 par la mer. Ce sont bien les coûts du fret terrestre qui le rendent non compétitif. Ils sont certes liés à des obstacles douaniers et logistiques encore élevés, mais aussi à l’insécurité et à la corruption qui continuent de marquer cet axe qualifié depuis longtemps de « route de la soie » entre l’Asie et l’Europe occidentale [7][7] R. Pomfret : « Trade and Transport in Central Asia »,.... Les défaillances institutionnelles expliquent pourquoi, malgré les 22,5 milliards de dollars investis dans 146 projets, les flux n’atteignent pas encore les niveaux espérés par les pays du CAREC.

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Pour autant, la Russie n’entend pas laisser à d’autres son leadership historique sur la région. Le projet d’Union économique eurasiatique en est le principal instrument. L’Eurasec est désormais dotée d’institutions financières de soutien avec la Banque eurasiatique de développement et le Fonds anti-crise. Toutefois, partout où elle se fait sentir, la montée en puissance de la Russie est contenue par la volonté des pays partenaires d’éviter de se trouver prisonniers d’une relation bilatérale par trop inégale.

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La crise ukrainienne, depuis ses prolégomènes en 2013 jusqu’à son embrasement en 2014, a été un révélateur pour les pays de l’ex-Union soviétique. Les pressions commerciales du voisin russe se sont exercées d’abord sur l’Ukraine et la Moldavie, fervents partisans d’un rapprochement rapide avec l’UE. Ils ont été les premières victimes de l’érection de barrières non tarifaires contre leurs exportations à destination de la Russie. Pourtant, le premier semestre 2014 a confirmé leur basculement vers l’association avec l’UE, au prix pour l’Ukraine d’un déchirement interne, de la perte de la Crimée et d’une situation insurrectionnelle dans son Sud-Est. L’Arménie a été mise sous pression douanière, énergétique, diplomatique et militaire [8][8] La livraison d’armes lourdes à l’Azerbaïdjan en 2013... par la Russie, jusqu’à ce que son président annonce son intention d’intégrer l’Union douanière. L’Azerbaïdjan et la Géorgie ont également modifié leur position, qui n’exclut plus l’intensification de leurs liens avec le voisin russe. Quant aux États d’Asie centrale qui n’ont pas choisi l’isolationnisme du Turkménistan et de l’Ouzbékistan, leur attitude est rapidement devenue favorable à une intégration dans l’Union douanière, après que l’augmentation des droits de douane imposés aux frontières extérieures de l’UD a durement frappé leurs exportations.

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C’est donc au sein de l’Union douanière elle-même que les voix les plus discordantes se sont fait entendre. Le Kazakhstan s’est positionné de manière critique vis-à-vis de l’intégration de l’Arménie et se trouve à l’origine des retards pris en juin 2014 par son adhésion à l’Union douanière. En réponse à la décision unilatérale de la Russie d’intégrer l’Arménie à l’UD, son président a promu plusieurs fois l’idée d’y accueillir aussi la Turquie. Le grand dessein de la Biélorussie, et dans une moindre mesure du Kazakhstan, d’utiliser les négociations sur l’Union économique eurasiatique pour obtenir un marché unique de l’énergie a été retoqué par Vladimir Poutine, qui préfère conserver un caractère bilatéral aux négociations sur le sujet, ce qui lui garantit un rapport de force plus favorable. L’intégration monétaire et financière promue par la Russie est perçue comme risquée par ses partenaires, qui craignent la mainmise des conglomérats russes sur leur système bancaire et financier. Le Kazakhstan s’est d’ailleurs ouvertement opposé à la perspective d’une monnaie commune, pourtant évoquée dès 2013 par Dimitri Medvedev. Avec celles de la citoyenneté commune, de la sécurité des frontières et de la politique de visas, cette question a été retirée du traité instituant l’Union économique eurasiatique.

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Mais le coup le plus dur porté au projet d’Union eurasiatique est venu d’Ukraine. Sur un plan politique autant qu’économique l’Ukraine, ses 44 millions d’habitants, son potentiel industriel et agricole et sa position frontalière avec l’Union européenne a toujours été la principale motivation du projet d’UEE de Vladimir Poutine. Or, en annexant la Crimée en mars 2014, la Russie a perdu pour longtemps toute possibilité d’intéresser l’Ukraine à une coopération commerciale étroite avec elle. Ceci est d’autant plus dommageable que les relations économiques de la Russie et l’Ukraine ont toujours eu de l’importance, quoique de manière asymétrique, pour les deux parties. Il en est ainsi dans le complexe militaro industriel, hérité de l’époque où l’économie de l’Union Soviétique était encore coordonnée par la planification centralisée, ainsi que le rappelle une récente publication dirigée par l’académicien Viktor Ivanter :

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« Nombre de bureaux d’études russes et ukrainiens ne peuvent élaborer de nouvelles versions de leurs produits sans l’aide de leurs collègues [étrangers] et du potentiel des instituts leaders en matière de recherche scientifique dans l’aviation, l’espace, la construction navale, l’industrie nucléaire. La dislocation de ces liens aurait des conséquences sérieuses qui remettraient en cause l’existence même de ces secteurs en Ukraine d’un côté, et constituerait une perte pour l’économie russe, de l’autre » [9][9] V. Ivanter, V. Geets, L. Chinkarouk, A. Chirov, V.....

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La fragilisation des liens russo-ukrainiens pour des productions techniques et militaires est prise au sérieux en Russie, du fait de la fragmentation géographique des systèmes concernés. Toutefois, les effets macroéconomiques d’une telle rupture resteront limités pour la Russie, qui importe 1,3 % de ses consommations intermédiaires et moins de 1 % de sa consommation finale d’Ukraine. En réalité, le préjudice est autant symbolique qu’économique dans la mesure où l’Ukraine a toujours fait partie de la sphère d’influence privilégiée de la Russie.

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Une autre conséquence négative de l’aventure ukrainienne réside dans ses effets sur les futurs membres de l’Union économique eurasiatique, qui entendent marquer leur différence. Lors du Conseil de la Commission économique eurasiatique du 1er juillet 2014, la Russie a été mise en minorité. Sa proposition consistant à exclure l’Ukraine du régime de libéralisation des tarifs douaniers en vigueur dans l’accord de libre échange interne à la CEI a été rejetée par le Kazakhstan et la Biélorussie. Cette décision ne laisse aux autorités russes que le choix de se plier aux règles communes ou de prendre des décisions unilatérales en désaccord avec les options de l’Union.

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En définitive, si l’on se place du point de vue des dirigeants de la Russie, les objectifs principaux de l’Union économique eurasiatique n’ont, à ce jour, pas été atteints :

  1. Un objectif majeur était de soustraire les pays clés de l’ex-Union soviétique (Ukraine, Biélorussie, Kazakhstan) aux influences de l’« étranger lointain ». L’Ukraine est désormais associé à l’UE et en conflit ouvert avec la Russie. Le Kazakhstan a joué la carte « multi-vectorielle » et a développé ses liens avec la Chine, tout en ne négligeant pas les capitaux et les technologies occidentales. Seule la Biélorussie s’est véritablement arrimée à la Russie, mais son attitude a été jusqu’ici conditionnée à la poursuite des livraisons d’énergie à prix bonifiés par le grand voisin ;

  2. Un deuxième objectif important était de constituer une base industrielle et un marché potentiel suffisamment importants pour nourrir le développement d’une industrie sui generis, indépendante autant que faire se peut des brevets occidentaux. Sans l’Ukraine, l’Union économique eurasiatique représente à peine 10 % de plus que le potentiel industriel propre de la Russie. Ses élargissements possibles à l’Arménie, la Kirghizie et au Tadjikistan ne vont pas modifier cet ordre de grandeur ;

  3. Un troisième objectif était de constituer une plateforme d’échanges privilégiée entre l’Europe et l’Asie, par la construction d’un espace de libre échange allant de « Lisbonne à Vladivostok ». Mais l’affaire ukrainienne a isolé la Russie du reste du monde. Si la Chine continue de la suivre dans certaines options diplomatiques, c’est uniquement dans la mesure où celles-ci s’accordent avec son intérêt pour un monde multipolaire. Sur le plan économique, l’intensification des relations avec la Chine est réelle, mais reste univoque : échange de machines outils et de produits finis chinois contre prélèvement sur les matières premières russes. Les investissements directs chinois en Russie sont restés modestes. Tel quel, le développement des échanges avec la Chine a de fortes chances d’accélérer la désindustrialisation de la Russie. Quant au désenclavement de l’Asie centrale, il est tiré par les échanges avec l’Asie orientale bien davantage que par le « retour » de la Russie.

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Plus fondamentalement, si sous sa forme actuelle l’Union économique eurasiatique ne semble pas en mesure d’apporter tous les avantages que les dirigeants russes en attendent, c’est qu’elle ne se construit pas dans des conditions institutionnelles favorables au développement économique. Durant les quinze dernières années, très peu de progrès ont été réalisés dans la qualité du canevas institutionnel, économique comme politique, des pays impliqués dans l’UEE [10][10] EBRD : Transition Report 2013. London, EBRD, 2013.. Contrairement à une idée répandue en Occident, la qualité du canevas institutionnel ne consiste pas en l’adoption de textes de lois économiquement libéraux : si tel était le cas, la Moldavie et la Kirghizie compteraient parmi les plus beaux succès de la transition. Elle est le produit de l’adéquation entre des institutions formelles cohérentes, leur mise en application sur le terrain et les besoins du moment en matière d’investissement et de développement d’activités. C’est bien la qualité du système institutionnel d’un territoire qui détermine l’efficacité des activités qui s’y développent. Là se trouve la faiblesse actuelle du projet d’Union économique eurasiatique.

Notes

[1]

G. Mostafa : « The concept of ‘Eurasia ‘ : Kazakhstan’s Eurasian policy and its implications », Journal of Eurasian Studies, vol. 4, n°2, july 2013, p. 160-170.

[2]

J. Vercueil, Les pays émergents. Brésil – Russie – Inde – Chine … Mutations économiques et nouveaux défis, Paris, Bréal, 232 p. (p.119-121).

[3]

B. Balassa : The Theory of Economic Integration. Homewood : Richard D. Irwin, 1961.

[4]

F. Carneiro : « What Promises does the Eurasian Customs Union hold for the future ? », Economic Premises, The World Bank, n°108, February 2013.

[5]

CAREC : CAREC Corridor Performance Measurement & Monitoring, Annual Report 2012, consultable sur http://www.carecprogram.org/uploads/docs/CAREC-CPMM-Reports/1-CAREC-CPMM-Annual-Report-2012.pdf, dernière consultation juillet 2014.

[6]

J. Linn : « Central Asian Regional Integration and Cooperation : Reality or Mirage ? », Eurasian Integration Yearbook 2012, Minsk : Eurasian Development Bank, 2012, pp. 62-75.

[7]

R. Pomfret : « Trade and Transport in Central Asia », Global Journal of Emerging Market Economies, Vol. 2, n°3, pp. 237-256.

[8]

La livraison d’armes lourdes à l’Azerbaïdjan en 2013 a été interprétée comme une réponse de la Russie aux velléités pro-européennes de l’Arménie. Toutefois, grande a été la déception des autorités arméniennes en 2014 quand elles ont dû constater qu’après leur accord sur l’Union douanière, ces livraisons se sont poursuivies.

[9]

V. Ivanter, V. Geets, L. Chinkarouk, A. Chirov, V. Yasinskij : « Coopération économique et technologique dans différents secteurs entre l’Espace économique commun et l’Ukraine » (en russe), Evraziatitcheskaja Ekonomitchestaya Integrastiia, N°1 (22), février 2014, p. 7-31. Traduction de l’auteur.

[10]

EBRD : Transition Report 2013. London, EBRD, 2013.

Résumé

Français

L’Union économique eurasiatique est un projet réactivé par la Russie à la fin des années 2000. Il vise à constituer un grand marché par l’intégration de certaines ex-républiques de l’URSS, avec pour objectif de reconstituer une capacité industrielle et d’innovation qui soit compétitive à l’échelle mondiale. Mais derrière l’ambition industrielle de la Russie, les objectifs des partenaires actuels et potentiels divergent. En outre, les conditions institutionnelles de l’édification de cette Union la fragilisent. Par conséquent, les perspectives d’une intégration économique régionale réelle, qui serait nécessaire, restent floues.

English

The project of Eurasian Economic Union has been reactivated by Russia at the end of the last decade. Its aim is to build a vast market by integrating several ex-republics of the Soviet Union, paving the way for the rebuilding of a competitive and innovative industrial capacity. But behind the industrial ambition of Russia, actual and potential member’s objectives may be divergent. Moreover, the institutional conditions of the constitution of this Economic Union undermine it. Consequently, the perspective of a real regional economic integration - that would be necessary - remains unclear.

Plan de l'article

  1. Quel projet ?
  2. Quel contenu ?
  3. Quels résultats ?
  4. Quelles perspectives ?

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