1Si les premières formes de coopérations supra-étatiques apparaissent en Europe dès le XVII^e siècle [3] lors de grandes conférences diplomatiques pour la paix [4], le multilatéralisme dans son acception actuelle remonte au milieu du XIX^e siècle et ne se concentre pas uniquement sur les champs de la défense et de la sécurité. Il s'agit d'un processus de coopération entre plus de deux États [5] impliquant une forme d'institutionnalisation [6], souvent dans le cadre de régimes ou organisations internationaux dédiés.

2C'est pendant l'entre-deux-guerres que se développe de manière plus institutionnalisée ce procédé de gestion à l'échelle élargie. L'objectif est alors de lutter contre les politiques de puissance et d'éviter de nouveaux conflits sur la scène internationale [7]. La création de la Société des nations en 1920 marque ainsi un tournant et laisse place, dès 1945, à une prolifération d'organisations internationales à vocation régionale ou universelle, telles que l'Organisation des Nations unies (ONU) ou le Fonds monétaire international (FMI), qui s'accompagne du développement de régimes et droits multilatéraux comme la Charte des Nations unies, l'accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (AGETAC) et le traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP) [8]. Porté par un courant à la fois institutionnaliste et libéral [9], le multilatéralisme est alors considéré comme un mode de gestion adapté aux interdépendances et au règlement des défis communs, grâce à la mise en place d'actions collectives. Il se développe dans de nombreux domaines, dont le commerce, la sécurité et la défense, en partie du fait de ses principes sous-jacents ­ non-discrimination, indivisibilité et réciprocité selon John Gerard Ruggie [10]. L'idéal d'une démocratie appliquée à l'échelle mondiale l'emporte et ravive les espoirs d'un nouveau modèle de gouvernance, plus légitime et équitable que celui du XIX^e siècle basé sur la notion de puissance.

3Aujourd'hui, néanmoins, « [l]e multilatéralisme [...] serait en crise [11] ». Cette crise ne semble pas toucher un domaine en particulier : au contraire, elle concerne les questions de commerce et de protection de l'environnement comme elle impacte le secteur de la sécurité et de la défense [12]. Pour ne citer que quelques exemples appuyant cette tendance, les États-Unis, depuis l'arrivée à la Maison-Blanche de Donald Trump en 2017, sont sortis des accords multilatéraux sur le nucléaire iranien et le climat, signés deux ans plus tôt, et remettent en question la légitimité de certaines organisations, dont l'Organisation du traité de l'Atlantique nord (OTAN) [13]. Le Royaume-Uni a, quant à lui, décidé de quitter l'Union européenne (UE) à laquelle il appartenait depuis 1973. Enfin, les manœuvres russo-chinoises en Sibérie orientale et dans l'extrême Orient russe [14], baptisées Vostok 2018, sont le signe d'une coopération de plus en plus étroite [15] entre deux membres du Conseil de sécurité de l'ONU qui bloquent par ailleurs très régulièrement par veto des projets de résolutions multilatéraux : c'est le cas du projet préparé par Paris et Londres qui préconisait des sanctions contre des responsables et des organismes syriens liés à l'utilisation d'armes chimiques [16] et qui a été bloqué par la Chine et la Russie en février 2017. Si l'emploi du veto peut être vu, seul, comme un signe de bon fonctionnement des institutions multilatérales, on peut y voir de manière répétée et coordonnée un frein symbolique à son efficacité.

4Plus spécifiquement en matière d'actions militaires, alors que le multilatéralisme était a priori devenu un facteur important de légitimation depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale [17], de plus en plus d'accords de coopération de défense ont fait leur apparition à l'intérieur et en dehors de ces grands cadres formels de coopérations multilatéraux [18] depuis la fin de la Guerre froide. Ceux-ci sont parfois menés en petit groupe [19] mais tout aussi formellement ­ on parlera du niveau « bilatéral » ou « minilatéral » ­, ou sans formalisme ­ on parlera alors de « binational » et de « mininational » [20] pour les niveaux plus restreints et de « multinational » pour le niveau élargi. Différents termes sont d'ailleurs fréquemment employés pour décrire ces accords de coopération : ententes, partenariats, relations privilégiées, amitiés, etc. Ces termes reflètent, selon Olivier Schmitt [21], soit le langage de leur époque, soit les conditions diplomatiques dans lesquelles les coopérations ont été établies. L'objectif recherché de ces coopérations est souvent l'efficacité qui résulte, la plupart du temps, d'une plus grande liberté d'action et d'une réduction des coûts de coordination par rapport aux coopérations multilatérales [22]. Bien que le bi-, le mini- et le multinationalisme/latéralisme en matière de défense ne soient pas choses nouvelles [23] et qu'il existe un intérêt récent au sein de la littérature pour l'articulation entre ces différents modes de coopération [24], l'implication de cette diversification des coopérations de défense n'a pas encore été analysée.

5En raison d'une telle lacune théorique, l'objectif de ce numéro est d'étudier plus en détail ces différentes formes de coopération de défense au XXI^e siècle et d'en proposer une typologie, sous l'angle de leur légitimé et de leur efficacité. Par coopération de défense, nous entendrons ici, au sens large, tout partenariat formel ou informel, fondé ­ ou non ­ sur un accord ou un traité, qui soit de nature militaire (incluant les échanges en matière d'entraînement, les exercices conjoints, le développement, la production et la vente d'équipements de défense, etc.) ou repose sur des questions plus larges, de sécurité traditionnelle (comme le maintien de la paix) ou non traditionnelle (telles que la piraterie et la menace terroriste) [25]. Dans un premier temps, il s'agira de montrer que, si le succès du multilatéralisme en matière de défense ­ en tant que pratique de coopération ­ s'est construit sur la légitimité qui lui est associée, son essoufflement actuel interroge son rapport à l'efficacité. Nous nous intéresserons ensuite à la diversification en cours des modes de coopération, en questionnant son impact sur l'action de défense, en termes d'efficacité et de légitimité. Cette réflexion nous permettra, à partir d'un dilemme apparent, de penser une éventuelle conciliation de ces caractéristiques au sein d'un seul mode opératoire. Nous proposerons finalement une typologie inédite des coopérations de défense au XXI^e siècle, qui servira d'appui aux auteurs de ce numéro dans leurs différents cas d'étude.

Le multilatéralisme en matière de défense : légitime mais peu efficace ?

6Le multilatéralisme est compris plus spécifiquement dans ce numéro, comme nous l'avons déjà vu [26], comme un processus de coopération entre, au minimum, huit États impliquant une forme d'institutionnalisation, souvent dans le cadre de régimes ou d'organisations internationaux dédiés. Cette institutionnalisation régularise juridiquement les objectifs et procédures de la coopération et les soumet ainsi à un contrôle public, ce qui, à son tour, rend légitime l'action collective [27]. D'ordre juridique ou politique, la légitimité se distingue aussi bien à travers l'acteur (auctoritas principis), la cause (causa justa) que l'intention (intentio recta). Par conséquent, la littérature sur les coopérations en distingue principalement deux approches complémentaires, qui permettent aux États de justifier leur action vis-à-vis de [28] leur population et/ou de la communauté internationale [29] : la légitimité politique et la légitimité juridique.

7La légitimité juridique évalue les coopérations de défense au regard du droit, des conventions ainsi que des normes acceptées par la communauté internationale. Cette approche tend à s'interroger sur la licéité de l'objectif de la coopération et de la procédure envisagée au regard des valeurs portées par la communauté internationale. La légitimité juridique a notamment été recherchée par les États pour justifier leurs opérations extérieures au XXI^e siècle. En effet, en raison de la multiplication [30] et de l'allongement de ces interventions militaires depuis les années 1990, la plupart d'entre elles ont lieu dans le cadre de coalitions internationales. Le multilatéralisme a ainsi permis aux États d'obtenir le soutien et l'approbation de la communauté internationale à leurs opérations. Outre qu'elles autorisent la coopération militaire multilatérale proprement dite, les instances multilatérales peuvent également légitimer collectivement des interventions initialement envisagées unilatéralement, en intégrant, au niveau moral et/ou matériel, d'autres États au processus de décision et/ou aux moyens mis en œuvre. Par exemple, en réponse au 11 septembre 2001, les États-Unis, alors qu'ils auraient pu agir seuls, ont cherché à conduire une action militaire compatible avec le droit international et la légitime défense pour montrer que le but de l'opération était dans l'intérêt d'une communauté plus large [31]. Ils sont ainsi passés par une résolution du Conseil de sécurité de l'ONU, généralement perçu comme l'organe le plus légitime pour définir une réponse militaire à une menace internationale.

8La légitimité politique est, quant à elle, obtenue grâce au soutien des citoyens nationaux à l'action des États concernés. En effet, les coopérations et leurs dispositifs de gouvernance ont tendance à mieux fonctionner lorsqu'ils ont l'aval des publics concernés [32]. Particulièrement sensible aux opérations extérieures, l'opinion publique devient, depuis les années 1990, une variable majeure de la légitimité des actions militaires sur la scène internationale [33]. Prenons l'exemple de la « guerre contre le terrorisme », nom donné par l'administration du président George W. Bush aux campagnes militaires qui ont suivi les attentats du 11 septembre 2001 que nous venons d'évoquer. Alors que les opérations multilatérales sont appuyées par la résolution 1373 du Conseil de sécurité des Nations unies, le support domestique ne cesse de diminuer dans la plupart des pays engagés. Selon les sondages d'opinion du PEW Research Center, un think-thank américain, la guerre en Afghanistan est soutenue en 2002 par 83 % des Américains, 73 % des Britanniques, 64 % des Français, 61 % des Allemands et 59 % des Italiens [34]. En revanche, en 2006, les partisans de la « guerre contre le terrorisme » font désormais partie de la minorité au Royaume-Uni (49 %), en Allemagne (47 %) et en France (43 %) [35]. La controverse autour de l'invasion et de l'occupation de l'Irak à partir de 2003 a sans doute renforcé cette « fatigue de la guerre » exprimée par l'opinion publique, de plus en plus opposée à l'envoi de troupes au sol dans des environnements où les intérêts nationaux vitaux ne sont pas directement menacés [36]. La couverture médiatique des interventions, devenue désormais systématique, n'est pas étrangère à cette tendance : elle accroît au contraire la dépendance de l'intérêt national à la légitimité politique internationale.

9Les décideurs qui souhaitent mettre en place une coopération internationale doivent donc rechercher ­ et maintenir ensuite ­, pour la justifier, une légitimité juridique exogène, conférée par la communauté internationale, et/ou une légitimité politique endogène, délivrée au niveau national par la population. Cela est particulièrement vrai pour les opérations extérieures, comme nous venons de le voir, mais vaut également pour d'autres domaines de coopération. Pensons, par exemple, à la production et à l'exportation d'équipements de défense. L'exportation des matériels de guerre, pour être jugée légitime, doit notamment être conforme aux engagements internationaux en matière de maîtrise des armements, de désarmement et de non-prolifération, tout en visant un acquéreur considéré comme acceptable par la société civile [37]. C'est ainsi que l'Allemagne a déclaré vouloir cesser ses ventes d'armes vers l'Arabie Saoudite en octobre 2018 : le pays destinataire, fortement dénoncé par l'Europe sur ses valeurs et son comportement au regard des droits de l'homme, était ainsi politiquement devenu illégitime [38].

10Alors que certains États passent par le multilatéralisme pour légitimer leurs actions militaires, d'autres s'engagent dans des coopérations multilatérales principalement pour des raisons stratégiques, opérationnelles et/ou économiques. En effet, les coopérations multilatérales sont susceptibles, d'un point de vue stratégique, d'augmenter le niveau de sécurité internationale. D'une part parce que les effets des efforts communs sont supérieurs à la somme des efforts individuels [39] ; d'autre part parce que les coopérations multilatérales permettent d'influencer les politiques de défense des États tiers [40]. En outre, d'un point de vue opérationnel, les coopérations multilatérales ont vocation sur le long terme à renforcer l'interopérabilité des forces armées, que ce soit sur le plan technique ou culturel [41]. Enfin, d'un point de vue économique, elles incitent à réduire la duplication des compétences et des équipements, facilitent les économies d'échelle et diminuent ainsi les coûts pour les participants grâce au burden sharing [42].

11Malgré ces avantages, le multilatéralisme semble s'essouffler [43], surtout en matière de sécurité et de défense [44]. Ce mode de fonctionnement rend notamment difficile l'obtention d'un consensus au sein de coopérations parfois très élargies [45] qui mettent en lumière des inégalités réelles entre les États membres, en termes de volonté politique, de représentativité [46] et de moyens économiques, comme l'illustre le cas de l'OTAN dans le cadre de son élargissement. Ce constat n'est pas sans poser difficulté du point de vue de la légitimité du modèle, porté à ces départs par le principe de non-discrimination. L'instrumentalisation du multilatéralisme [47] bloque souvent les mécanismes de travail et contribue ainsi à une lenteur institutionnelle qui, en retour, freine la réactivité des organisations face aux crises internationales [48]. L'évaluation faussée de l'action multilatérale des organisations internationales contribue d'ailleurs à masquer leur manque de légitimité [49]. D'autant que d'autres limites viennent se greffer pour le cas spécifique des coopérations sur les questions de sécurité et de défense : 1) une perception nuancée du risque et de la menace ; 2) des priorités politiques très différentes, soutenues par l'opinion publique et débouchant sur des contraintes budgétaires spécifiques ; 3) la concurrence internationale en matière d'industrie de défense ; et 4) le caractère « stratégique » de certains secteurs sensibles [50].

12Ces limites favorisent à la fois l'opportunisme et le free-riding au sein des coopérations multilatérales, notamment si celles-ci comprennent un nombre important d'États membres. Les coopérations multilatérales sont ainsi rarement basées sur des règles de financement justes et équitables  [51] et doivent, par conséquent, faire face à un partage disproportionné des charges [52]. C'est ainsi que les coopérations de défense multilatérales, bien qu'elles recherchent la légitimité à travers l'action collective, peuvent s'avérer contreproductives [53]. En outre, l'obtention du consensus, qui donne lieu à la légitimité, se fait tout d'abord au prix d'une efficacité réduite [54]. La complexité de la codécision augmente notamment avec le nombre de partenaires, demandant, dans le cas des opérations extérieures par exemple, une coordination des forces et des équipements ainsi qu'une interopérabilité exigeante et souvent utopique entre les parties. Lors de l'intervention de l'OTAN au Kosovo, en 1999, le manque d'interopérabilité entre les alliés et les États-Unis se pose largement au niveau aérien [55]. Le risque de redondance ensuite dans les actions, comme de dilution de la responsabilité entre les partenaires, s'est souvent posé lors d'interventions au niveau multilatéral, montrant les limites de ce modèle.

13D'un point de vue plus théorique d'ailleurs, l'efficacité et la portée sur le long terme d'une telle gestion des affaires internationales s'avèrent relatives. La vision anarchique du système mondial par les réalistes classiques place notamment l'intérêt national au centre de la rationalité étatique, par essence égoïste. Ainsi, le modèle de coopération multilatérale n'est pas exclu par ce courant mais admis, au moins temporairement, sous la forme de mécanismes de régulation sans autorités centrales [56]. Cependant, il reste un instrument au service de l'État et de ses intérêts à un instant donné : son utilisation, soumise à la difficile conciliation des intérêts propres d'un État avec ceux des autres États parties [57] ­ déjà peu évidente en format réduit de coopération ­, n'apparaît ainsi pas viable sur le long terme. Les néoréalistes tenteront néanmoins d'expliquer la contradiction existante entre égoïsme des États et mécanismes de coopération à grande échelle entre eux, par la théorie des régimes internationaux [58] et la structuration du système international. En rapport à la pratique, Richard Haass évoque, dans le sens de la précarité de ce mode de gestion commune, « le multilatéralisme à la carte [59] » des Américains, qui usent à leur gré tantôt du multilatéralisme, tantôt de l'unilatéralisme.

14Souvent accusé de nuire à l'efficacité des coopérations [60], le nombre important de partenaires et le formalisme induits par le multilatéralisme en matière de défense et de sécurité semble ainsi se réduire au profit de la formation de groupes plus souples et moins institutionnalisés, parfois restreints. Ceux-ci apparaissent potentiellement plus adaptés pour faire face aux défis du XXI^e siècle [61].

Vers des coopérations plus efficaces, mais moins légitimes ?

15Des coopérations de défense plus restreintes et parfois plus informelles apparaissent effectivement, dans un mouvement général de diversification des modes de coopération. Ces partenariats sont de formes très variées : ils sont permanents ou temporaires, formels ou informels (on parlera ainsi comme évoqué plus haut de « latéral » ou de « national »), avec une approche ­ ou non ­ militaire. Souvent mis en place en dehors de tout accord multilatéral [62], ils peuvent néanmoins être observés dans le cadre de partenariats déjà institutionnalisés. Visant principalement plus d'efficacité ­ malgré leur précarité ­, l'utilisation simultanée de ces modes de coopération à l'emploi du multilatéralisme pourrait être une solution aux défauts qui y sont habituellement rencontrés ­ comme l'uniformité décisionnelle en cas de préférences et de besoins hétérogènes, le free-riding ou les coûts de coordination élevés.

16En effet, depuis la fin de la Guerre froide, le nombre de partenariats en petit groupe ne cesse d'augmenter [63]. Alors que l'institutionnalisme libéral des années 1980 promeut la gestion multilatérale des affaires internationales dans leur ensemble, le bilatéralisme est parfois employé sans contrevenir à ces idéaux [64]. Ce mode restreint de coopération par excellence est reconnu pour sa plus grande flexibilité [65]. Au cours du XX^e siècle, le bilatéralisme est notamment utilisé, en parallèle du multilatéralisme, en matière commerciale. John Gerard Ruggie évoque, pour expliquer l'usage concomitant de ce mode de coopération au niveau économique notamment, l'adaptation au cas par cas qu'il permet, que ce soit dans le choix du partenaire mais également dans le contenu des accords [66]. Il explique son intérêt évident lorsque les coûts de transactions associés à l'action sont suffisamment bas ­ ils ne nécessitent pas d'en répartir la charge entre plus de membres ­ et que le coût ressenti pour chaque participant supplémentaire s'avère élevé [67]. Dans le domaine plus spécifique de la défense, l'utilité du bilatéralisme est principalement mise en pratique par les États-Unis après la Seconde Guerre mondiale, dans le but de maintenir la sécurité régionale de certaines zones ­ dont l'Asie fait partie ­ et de renforcer leur hégémonie mondiale par la même occasion. C'est ainsi qu'un traité de défense mutuelle sera signé en 1951 avec le Japon dans le cadre du système d'alliances bilatérales connu sous le nom de San Francisco System [68].

17Mais cette souplesse du bilatéralisme par rapport au multilatéralisme peut être plus largement décernée aux coopérations mises en place en petit groupe de manière formelle (minilatéralisme) ou aux coopérations plus informelles, quelle que soit leur ampleur (bi-, mini- ou multinationalisme). Le mininationalisme et le minilatéralisme notamment, qui ne comptent qu'un nombre limité de participants (entre trois et sept) et ne nécessitent pas forcément d'institutions (permanentes) dédiées, répondent à des objectifs très diversifiés qui expliquent en partie leur géométrie variable [69]. Certaines de ces négociations en petit groupe ont notamment été initiées dans le contexte de la non-prolifération ­ ce fut le cas pour les « pourparlers à six » au sujet de la Corée du Nord [70], lancés en 2003 entre la Corée du Nord, la Chine, les États-Unis, le Japon, la République de Corée et la Russie ­ ou encore dans celui de la résolution de conflits [71] ­ comme le format « Normandie » mis en place pour la guerre en Ukraine à partir de 2014 entre la Russie, l'Ukraine, l'Allemagne et la France. D'autres coopérations en petit groupe ont commencé à se formaliser davantage : on peut notamment penser à la Coopération de défense nordique (NORDEFCO), basée sur un protocole d'accord depuis 2009 et visant à renforcer les capacités de défense des pays membres ­ à savoir le Danemark, la Finlande, l'Islande, la Norvège et la Suède. Le caractère restreint de ces modèles de gouvernance implique cependant qu'ils apparaissent généralement comme moins légitimes [72].

18Le renforcement actuel du modèle de coopération de défense et de sécurité plus restreint s'explique cependant par une recherche d'efficacité qui n'est pas propre aux armées mais concerne l'ensemble des politiques publiques [73]. Dans le passé, la logique de l'action militaire semblait très souvent répondre à la notion d'un intérêt général « quasi irréductible à une quelconque efficacité [74] », c'est-à-dire que le financement de la défense obéissait « seulement à la satisfaction des besoins exprimés par les armées [75] ». Cette tendance s'est peu à peu inversée. Les États recherchent donc l'efficacité militaire non seulement en (co)produisant des résultats favorables (modernisation des armées, coordination des politiques de défense, etc.), mais aussi en employant au mieux les ressources [76]. La logique sous-jacente devient celle de performance. L'efficacité recherchée à travers des formats plus restreints n'est donc pas seulement organisationnelle (avec des coûts de transactions moins élevés que pour les coopérations multilatérales) mais aussi budgétaire. Plusieurs explications peuvent être proposées à ce sujet.

19Depuis la fin de la Guerre froide tout d'abord, une réduction des budgets de défense ­ consécutive à la fois aux dividendes de la paix ainsi qu'à la recherche de l'équilibre budgétaire ­ est venue modifier les contraintes opérationnelles, incitant ainsi à la coopération de défense. En effet, les efforts drastiques de diminution des dépenses publiques, qui passent très souvent par la réduction du budget de défense [77] (secteur considéré comme peu productif), entraînent notamment une diminution du personnel et des équipements, c'est-à-dire une baisse des ressources à disposition ­ ou capacités d'intervention. La réduction des moyens de défense est d'ailleurs renforcée par les avancées technologiques qui conduisent à une sophistication des équipements militaires et à leur obsolescence rapide, provoquant ainsi une augmentation brutale de leur coût [78]. Ces contraintes économiques favorisent la gestion commune des politiques publiques et ainsi la coopération, dans la mesure où l'autonomie stratégique n'est plus envisageable pour la majorité des pays. Les coopérations industrielles de défense illustrent particulièrement cette réalité. Le développement commun de l'hélicoptère NH-90 par l'Allemagne, la Belgique, la France, l'Italie et les Pays-Bas a ainsi permis de partager les coûts de développement de cet équipement pour faire face aux restrictions budgétaires [79]. Par ailleurs, le développement massif de l'information et ses conséquences en matière d'accès à la connaissance de la société civile n'y sont pas étrangers. Le processus de transparence et de participation des citoyens à la vie politique, qui s'est progressivement accru dans les démocraties, a renforcé l'influence de l'opinion publique sur la nature des dépenses publiques [80]. Les citoyens questionnent non seulement la légitimité politique de l'action collective, déjà mentionnée ci-dessus, mais aussi l'allocation des budgets publics, dont ceux de la défense et de la sécurité. Cette allocation semble être optimisée dans le cas des coopérations bi ou mini, ayant vocation à minimiser les coûts des négociations et le free-riding.

20Ainsi, au-delà de la notion de légitimité politique et juridique jusque-là attendue des coopérations, la recherche d'une allocation juste des ressources en amont renforce a posteriori le jugement citoyen sur l'efficacité des politiques publiques. Cette exigence nouvelle renvoie à une nécessité supplémentaire de légitimité de la coopération par ses résultats. Le citoyen, ayant participé au processus décisionnel et à l'effort budgétaire ciblé, attend désormais de la politique publique une certaine concrétisation de son action. Cet impératif nouveau de résultat renvoie à la définition élaborée par Ernst Haas de la coopération [81]. Pour ce néofonctionnaliste, les institutions internationales, pour être reconnues, doivent répondre à deux éléments essentiels :

21

• ­ un processus de coopération ouvert, conforme aux normes internationales et acceptées démocratiquement, servant d'unité de mesure pour la légitimité de la coopération de défense (légitimité) ;
• ­ un résultat, mesuré par la réalisation des objectifs fixés et servant l'intérêt national de chaque État participant, témoin de l'efficacité de la coopération de défense (efficacité).

22Ce modèle de pensée dissocie ainsi le processus de la coopération et son résultat. Ces deux aspects, qui permettent d'obtenir respectivement la légitimité et l'efficacité de la coopération internationale, insistent donc sur la tension théorique a priori existante entre efficacité et légitimité, que l'on perçoit ici en matière de sécurité et de défense. Cette opposition semble justement correspondre au passage progressif que nous venons d'observer du multilatéralisme, jugé plus légitime, vers de nouvelles formes diversifiées de coopération, jugées plus efficaces.

Légitime et efficace : l'idéal-type d'une coopération réussie ?

23Dans la mesure où les solutions nationales semblent inefficaces dans un contexte transnational et interdépendant [82], les États se retrouvent donc face au choix de coopérer avec un ou plusieurs partenaires, perdant ainsi une partie de leur autonomie. Or, si les États restreignent de fait leur autonomie en choisissant de coopérer, ils doivent également pondérer, malgré eux, la légitimité de leur action avec l'efficacité de leurs politiques [83]. Dans un environnement international en mutation, il s'agit donc de trouver un équilibre délicat entre autonomie nationale, légitimité de l'action et efficacité politique. Ce dilemme est illustré dans la figure 1, à l'aide de trois entrées.

Figure 1. Le choix politique de la coopération

Figure 1. Le choix politique de la coopération

24La figure 1 montre qu'il n'existe pas un seul modèle de coopération de défense qui soit efficace et légitime. Au contraire, la variété des approches répond à la diversité du phénomène de coopération. Le dilemme initial entre légitimité et efficacité des coopérations semble faire écho à la définition de la coopération donnée par le courant néofonctionnaliste que nous avons abordée un peu plus haut.

25Or, dans la recherche d'un idéal de coopération de sécurité et de défense au XXI^e siècle, nous nous interrogeons, dans cet article, sur la possibilité de concilier ces deux objectifs dans une même perspective. Il nous faut pour cela questionner le fondement même de la légitimité recherchée par les États et les moyens de l'obtenir. La légitimité, au-delà de la vision par le processus, peut être vue comme une conséquence de l'efficacité des politiques (output legitimacy) [84]. Ainsi, la légitimité d'une action politique ne tient plus seulement à la participation des citoyens à la politique publique (input legitimacy) ­ le processus ­, mais également à la manière dont l'action répond aux attentes des citoyens ­ son degré d'efficacité. Considérée comme un produit, la légitimité devient alors un résultat de l'action, non plus une simple donnée d'entrée (voir figure 2). Elle s'acquiert par la concrétisation des objectifs matériels fixés par l'action et/ou le constat de leur performance technique [85]. Cette approche a été développée par Bastian Giegerich et Eva Gross en 2006 pour analyser la coopération de défense au sein de l'UE [86].

Figure 2. Légitime car efficace ?

Figure 2. Légitime car efficace ?

26Ainsi, les coopérations de défense peuvent devenir légitimes parce que leur résultat est efficace et que les gouvernements et les citoyens sollicitent cette efficacité. En adoptant cette vision de la légitimité, la conciliation théorique entre efficacité et légitimité d'une coopération de défense apparaît possible.

VERS UNE TYPOLOGIE DES COOPÉRATIONS DE DÉFENSE DU XXI^e siècle

27Au XXI^e siècle, les coopérations de sécurité et de défense peuvent être temporaires ou permanentes, établies dans le cadre d'alliances ou hors de ce cadre, être formelles ou informelles, institutionnalisées ou non [87], exister en période de crise et/ou en temps de paix [88], et avoir des objectifs très diversifiés : la légitimité et/ou l'efficacité de l'action militaire. Devant une telle diversification des coopérations de défense, il convient de proposer une typologie de celles-ci. L'effort conceptuel envisagé ne servirait pas seulement à classer les différentes formes de coopération, mais permettrait également de dégager un fil conducteur [89] afin d'explorer davantage sous quelles conditions un État ou une organisation internationale n'aurait plus à arbitrer entre deux des données initiales, à savoir l'efficacité et la légitimité.

28Peu de travaux ont, à ce jour, produit une typologie des coopérations de défense, la majorité datant des années 1950, 1960 et 1970 et se limitant aux cas des alliances militaires. Ainsi, Hans-Joachim Morgenthau propose une classification dans laquelle il distingue les alliances : 1) mutuelles ou unilatérales ; 2) temporaires ou permanentes ; 3) opérationnelles ou inopérantes (concernant leur capacité à coordonner les politiques de leurs membres) ; 4) générales ou limitées dans leur répartition des avantages ; 5) complémentaires, identiques ou idéologiques dans leur domaine d'intérêt [90]. Kalevi J. Holsti, quant à lui, dans sa typologie des alliances, identifie quatre facteurs d'importance : 1) la situation dans laquelle les engagements pris deviennent opérationnels ; 2) le type d'engagements pris ; 3) le degré de coopération ou d'intégration militaire ; 4) la portée géographique de l'accord [91]. Edwin H. Fedder, pour qui une alliance est une coalition, propose une typologie basée sur 1) le nombre d'États ; 2) les limitations géographiques ; 3) la durée ; 4) la répartition relative du pouvoir parmi les membres ; 5) l'orientation active ou passive ; 6) la nature unilatérale ou mutuelle de la garantie ; 7) le mécanisme de sécurité [92]. Bruce M. Russet, enfin, souligne des facteurs assez similaires, à savoir 1) les relations avec le système international ; 2) la nature de l'engagement ; 3) la durée prévue ; 4) les relations hiérarchiques entre les membres de l'alliance ; 5) les liens que ces membres avaient avant de coopérer [93].

29Bien que ces différentes typologies aient une série de facteurs en commun (à savoir un engagement militaire entre un certain nombre d'États pour une certaine durée), elles ne reflètent pas la diversité des coopérations de défense d'aujourd'hui. Nous proposons donc une nouvelle typologie descriptive [94] et empirique [95], propre aux coopérations de défense du XXI^e siècle (voir figure 3). Déduite à partir de l'observation des formes passées et actuelles de coopération [96], elle permet d'identifier et de décrire le phénomène étudié [97] (ici la diversification des modèles de coopération). Nous classons donc les coopérations de défense au XXI^e siècle en fonction de 1) leur niveau de coopération (bi-, mini- ou multi-) ; 2) leurs objectifs (particulier ou général) ; 3) leur durée (temporaire ou permanente) ; 4) leur domaine (fonctionnement ou investissement) ; 5) leur cadre (institutionnalisé ou non).

Figure 3. Typologie des coopérations de défense au XXI^e siècle

Figure 3. Typologie des coopérations de défense au XXI^e siècle

30Cette typologie insiste sur les nuances qui existent entre les différents niveaux de coopération ­ bi-, mini-, multi- ­ tout en laissant une liberté concernant les objectifs, la durée, le domaine et le cadre de la coopération en question. Les États ne vont en effet pas opter pour un seul modèle de manière ferme et définitive. Au contraire, une imbrication des différents types de coopération est souvent pratiquée. Prenons l'exemple de la France. La Revue stratégique de défense et de sécurité nationale de 2017 souligne que « [l]a coopération est d'ores et déjà une réalité pour les armées [françaises] [98] ». La France contribue en effet à de nombreux dispositifs, avec un ou plusieurs partenaires, dont certains reposent sur des institutions dédiées alors que d'autres sont beaucoup plus informels et ponctuels. Au niveau européen notamment, la France « soutient la combinaison optimale des différents formats de coopération [99] » : elle coopère étroitement au niveau bilatéral avec l'Allemagne et le Royaume-Uni dans les domaines opérationnel, capacitaire et industriel. Ces deux grandes relations bilatérales de défense sont complétées par une attention de la France à ses autres partenaires européens, au niveau mininational ­ comme le triangle de Weimar qui regroupe de manière informelle l'Allemagne, la France et la Pologne, visant ainsi un rapprochement politico-militaire très général ­ et minilatéral ­ comme les projets structurels et particuliers dans le domaine des drones MALE élaborés en coopération avec l'Allemagne, l'Italie et l'Espagne, au travers de l'Organisation conjointe de coopération en matière d'armement (OCCARr) et de l'Agence européenne de défense (AED). En outre, la Revue stratégique de 2017 met en avant l'indispensabilité des partenariats stratégiques ­ avec, entre autres, l'Australie, le Brésil, l'Inde, le Japon, le Koweït, la Malaisie, le Qatar, Singapour et plusieurs partenaires africains tels que la Tunisie, le Maroc et l'Égypte ­ ainsi que l'importance d'un cadre multilatéral renforcé : ONU, OTAN, Union africaine (UA), UE, etc.

31Le cas de la France ­ qui sera analysé davantage dans la partie « Forum » de ce numéro, avec des contributions de la DGRIS du ministère des Armées, de la Direction de la coopération de sécurité et de défense (DCSD) du ministère de l'Europe et des Affaires étrangères (MEAE), de la Commission de la défense nationale et des forces armées de l'Assemblée nationale, de MBDA et de La Voix du Nord ­ montre l'intérêt d'une approche à plusieurs niveaux de la coopération ­ qui sera par ailleurs mise en perspective au niveau mondial par le Conseil européen des relations internationales (ECFR). En effet, l'utilisation simultanée des différents modes de coopération, également appelée « flexilatéralisme », permettrait notamment de gagner en efficacité. Ce concept, développé par Samuel B. H. Faure, définit la politique par laquelle « un État mobilise simultanément différents types de coopération internationale pour répondre à un problème public [100] ». Étant donné la diversification actuelle des domaines dans lesquels s'exercent aujourd'hui les activités de coopération de défense, certains champs d'action sont-ils plus à même que d'autres de générer simultanément la légitimité et l'efficacité ? Certains types spécifiques de coopération peuvent-ils permettre de concilier davantage ces deux caractéristiques ?

Être légitime et efficace : un défi pour les coopérations du XXI^e siècle

32À la lumière des éléments précédents, ce numéro des Champs de Mars a donc pour objectif de traiter des compromis qui peuvent et ­ dans certains cas ­ doivent être réalisés entre légitimité et efficacité concernant les coopérations de défense au XXI^e siècle. Les articles présentés dans ce dossier couvrent non seulement différents formats de coopération ­ entre États, au sein ou en dehors d'une instance internationale et avec des organisations régionales et internationales ­, mais également des zones géographiques variées permettant ainsi de renforcer la validité de la typologie tout en prenant en compte les spécificités régionales des cas d'études [101]. Ils montreront que différents modèles peuvent générer à la fois efficacité et légitimité, même si ces questions ne se posent pas toujours au même moment et de la même manière. Plus spécifiquement, les cas analysés dans ce numéro mettent en exergue des coopérations que l'on pourrait appeler « multicouches [102] » : un noyau dur correspondant à un format de coopération central pour un pays ou une zone donnée (par exemple, le bilatéralisme avec les États-Unis pour le Japon ; l'UE pour la France), auquel vient s'ajouter, en fonction des objectifs et des besoins, des coopérations diversifiées, plus informelles ou restreintes. Pour se faire, les auteurs ont adopté les deux définitions suivantes :

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• ­ une coopération de défense est jugée légitime si elle est établie avec un ou plusieurs partenaires disposant d'une certaine reconnaissance sur la scène internationale, ou que l'action que vise la coopération est jugée suffisamment juste qualitativement ­ elle est notamment soutenue par la population ­ ou quantitativement ­ elle est approuvée par un nombre suffisant de partenaires ­, ou encore qu'elle est jugée efficace a posteriori  ;
• ­ une coopération de défense est efficace si elle permet aux acteurs engagés dans la coopération d'atteindre les objectifs politiques qu'ils se sont fixés et/ou si le gain retiré du partenariat est supérieur à celui supposé si l'acteur avait agi de manière unilatérale.

34Béatrice Hainaut analyse dans un premier temps les coopérations bilatérales mises en place au sein de partenariats multilatéraux déjà existants. Elle étudie plus spécifiquement la coopération de défense franco-américaine dans le domaine de l'espace extra-atmosphérique : si les États-Unis affichent une démarche politique d'ordre multilatéral, ils usent en parallèle d'une pratique informelle en petits groupes. En prenant l'exemple de la coopération bilatérale transatlantique, B. Hainaut montre que le but de ces coopérations techniques et spécifiques est de promouvoir des normes de comportement dans l'espace à l'échelle internationale. Bien que cette coopération apparaisse légitime politiquement, sa légitimité juridique n'est pas encore acquise. Elle conclut par conséquent que seule l'adoption de normes partagées à l'international pourra légitimer juridiquement les discussions franco-américaines, rendant ainsi la coopération efficace.

35Delphine Deschaux-Dutard s'intéresse ensuite au renforcement des coopérations bilatérales, en analysant plus particulièrement le cas de l'Europe. Elle étudie les initiatives franco-allemandes en faveur de la défense européenne depuis 2016 et montre que le couple franco-allemand connaît actuellement un regain de vitalité. Alors que le contexte politique actuel semble ouvrir une fenêtre d'opportunité inédite pour la politique de défense de l'UE, ce couple, légitime à être le moteur de cette dynamique, ne pourra en être le seul porteur, au risque d'être inefficace sur le long terme. D. Deschaux-Dutard constate ainsi que la France et l'Allemagne doivent veiller à convaincre leurs partenaires tant au Sud (Italie, Espagne) qu'à l'Est (Pologne, pays baltes notamment) de la nécessité de relancer la défense européenne afin que cette cause devienne commune et gagne à la fois en légitimité et en efficacité.

36Enfin, Céline Pajon montre que le Japon a mis en place, dans sa politique de défense, une approche « multicouche » de la coopération depuis la fin de la Guerre froide : autour du socle clé que constitue son alliance avec les États-Unis, le Japon a opté pour la mise en place et le renforcement des partenariats stratégiques peu institutionnalisés au niveau bilatéral et minilatéral ainsi que pour une participation dans les instances de coopération multilatérale. Alors que la légitimité des coopérations japonaises repose sur le partage de valeurs libérales et l'engagement commun à défendre un ordre mondial fondé sur des règles, C. Pajon précise que leur efficacité doit être mesurée à l'aune de leur principal objectif : la normalisation militaire de Tokyo. Elle parvient ainsi à démontrer que le Japon est aujourd'hui un acteur politico-militaire légitime avec un large réseau de partenaires.