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1En 1943, l’historien suisse Edgar Bonjour écrivait : « L’octroi de l’asile est certainement le plus beau fruit de la neutralité. Accorder une sûre retraite à celui qui est persécuté pour des raisons politiques est un droit qui appartient à chaque État. La Suisse n’a fait que suivre une tradition en accordant l’asile avec beaucoup de générosité, et cette pratique nous a valu dans le domaine une réputation toute particulière [...]. En sacrifiant l’asile, nous porterions atteinte à notre sens de l’honneur national, et nous ne nous en remettrions que difficilement. Toute trahison d’un idéal a des conséquences graves. Les devoirs que nous dicte l’amour du prochain inspiré par le christianisme sont une chose qui va de soi, qui ne se discute donc pas. Notre neutralité intégrale nous oblige à être intégralement humain[1]. » Par ces quelques mots, Bonjour liait indissolublement la question de la neutralité à celle du droit d’asile. La référence n’est pas casuelle ; Edgar Bonjour allait, en effet, être mandaté en 1962 par le Conseil fédéral afin de rédiger un rapport sur la politique étrangère de la Suisse pendant la Seconde Guerre mondiale. Cette enquête allait donner lieu à six volumes consacrés à l’Histoire de la neutralité suisse, la neutralité devenant dans cette optique le « véritable étalon de l’évaluation historique[2] ».

2Dans cet ouvrage publié en 1970, Edgar Bonjour consacre un chapitre, d’une trentaine de pages, à la politique face aux réfugiés. Il mentionne que les autorités ont commis des erreurs manifestes. Les difficultés économiques, l’influence paralysante du danger extérieur, les restrictions alimentaires, l’anticommunisme ont contribué à déterminer une politique restrictive. Selon Bonjour, les autorités ne sauraient être les seules accusées : « C’est toute une génération qui a failli, qui porte une part de responsabilité. [...] L’égoïsme qui habite le cœur de chaque citoyen et un antisémitisme latent firent fermer les yeux sur ce qu’il y avait d’inhumain dans certains aspects de la pratique des autorités en matière d’asile. Certes d’aucuns élevèrent leur voix avec courage et émotion, au parlement, dans la presse et dans le public en général, pour donner libre cours à l’expression de leur indignation. Ils ne réussirent cependant pas à décider la majorité silencieuse de la population, qui pensait peut-être comme eux, à sortir de son indolence et à montrer du courage civique[3]. » Depuis 1970, de nombreuses études ont permis d’approfondir les analyses historiques sur la politique face aux réfugiés et sur l’antisémitisme latent en Suisse. La plupart de ces publications portent sur les relations avec l’Allemagne. Il s’agit ici plutôt d’aborder ces questions en mettant l’accent sur les relations avec l’Italie, en particulier sur deux aspects : les regards d’exilés antifascistes et les attitudes antisémites officielles.

Neutralité et droit d’asile : regards d’exilés antifascistes

3En 1943, lorsque l’historien bâlois Bonjour écrit ces quelques lignes consacrées à l’idéal de l’asile, la situation réelle est loin d’être idyllique. En effet, les frontières helvétiques sont encore sous le coup de mesures extrêmement restrictives à l’entrée des réfugiés ; celles-ci ne seront atténuées qu’à partir de l’été 1944 soit une année à peine avant la fin de la guerre [4]. Si Bonjour propage ainsi une vision idéale de l’asile, c’est que le droit et la politique qui en découlent font partie de ces mythes chers à la construction de l’« identité » helvétique. Cette « petite nation » qui vaillamment s’oppose aux grandes puissances pour affirmer haut et fort son droit imprescriptible à la neutralité et sa fonction première de terre d’asile va constituer l’un des topos les plus répandus sur la « Suisse éternelle ».

4Cette représentation est sans doute l’une des plus diffusées dans l’Europe des années 1920 et 1930 tant par les responsables que par les pourfendeurs de la politique d’asile. Pour l’exil antifasciste, en particulier républicain et socialiste, elle se couple par ailleurs à la mémoire de l’accueil réservé aux leaders des batailles pour l’unité italienne et à ceux, plus récents, frappés par les lois liberticides du gouvernement de Francesco Crispi [5]. C’est en partant de cette représentation que les exilés antifascistes vont rendre compte de la politique pratiquée par la Suisse durant l’entre-deux-guerres. Liant, elle aussi, neutralité helvétique et droit d’asile, la presse antifasciste focalisera ainsi son attention sur les signes de l’adaptation toujours plus manifeste des élites helvétiques au Nouvel ordre européen. Ainsi, loin d’offrir un modèle pour la construction de la future Italie républicaine [6], la Confédération va constituer l’un des exemples les plus parlants de ces « pseudodémocraties », prêtes à tout, dénoncées avec vigueur par l’exil laïc et non communiste dès le milieu des années 1930.

5Dans une étude récente consacrée à l’intérêt que portent les Italiens au monde, Raffaele Romanelli note qu’il est fonction de ce que les pays étrangers peuvent apporter à l’Italie tant en termes politiques que sociaux ou culturels. Selon l’historien italien, l’image de l’étranger ne serait donc qu’« une page de l’autobiographie de la nation italienne[7] ». Si le discours s’applique ici aux historiens, il peut tout à fait servir de base à une approche du rapport entretenu par les antifascistes italiens avec la Suisse. Cette relation se fonde essentiellement sur le soutien potentiel de la Confédération helvétique à la lutte antifasciste. Or, très vite, la Suisse est écartée des terrains d’action privilégiés par l’antifascisme organisé ; une trentaine de leaders des partis d’oppositions seulement s’y « installent » durant les années vingt et trente [8].

6Les conditions particulièrement restrictives régissant l’accueil sont sans doute l’une des premières raisons du manque patent d’affluence de l’exil antifasciste dans ce pays. Ici, comme partout ailleurs en Europe, la carte et le code ont droit de cité. Les autorités poussent quant à elles, dès la fin de la Première Guerre mondiale et en particulier après 1917, à faire du territoire helvétique une terre de transit ; une recommandation répétée avec insistance après l’arrivée de Mussolini au pouvoir par crainte que les antifascistes ne s’installent dans les cantons limitrophes (en particulier au Tessin). En mars 1931, un nouveau tour de vis est appliqué à la politique d’asile helvétique. À cette date, l’Assemblée fédérale accepte en effet la « loi fédérale sur le séjour et l’établissement des étrangers », qui entrera en vigueur en 1934 [9]. Celle-ci outre à régler les conditions de présence de l’immigration en Suisse, octroie au Conseil fédéral un pouvoir accru en matière d’asile [10]. Il est prévu en effet qu’il puisse statuer en dernière instance en matière de tolérance (permis accordé aux personnes dépourvues de documents), de séjour prolongé et d’établissement des étrangers. Ce nouveau texte de loi place de fait les exilés à la merci des aléas de la politique étrangère helvétique. Prosaïquement, si les antifascistes donnent matière à une plainte officielle ou officieuse de l’État fasciste, ceux-ci peuvent être purement et simplement renvoyés [11]. Avec la loi fédérale sur le séjour et l’établissement des étrangers, « les réfugiés ne sont donc pas considérés comme des êtres humains qui ont un besoin particulier de protection, mais comme des étrangers, la plupart du temps indésirables[12] ».

7En outre, les autorités helvétiques se montrent hostiles à toute organisation antifasciste sur leur territoire. Ainsi, alors qu’en France la création de sections de la Concentration d’action antifasciste (organisation qui rassemble, depuis mai 1927, la configuration large de l’antifascisme laïc et non communiste en exil) est tolérée, en Suisse, même les conférences de propagande de ce cartel sont interdites [13]. Des personnalités reconnues du monde antifasciste, comme l’historien Gaetano Salvemini ou Luigi Campolonghi, sont déclarées persona non grata en territoire helvétique [14]. Cette politique spécifique s’inscrit dans la volonté répétée des autorités suisses de maintenir des rapports « amicaux » avec l’Italie fasciste [15]. En particulier, le conseiller fédéral catholique conservateur, Giuseppe Motta, à la tête du département politique de 1920 à 1940 (c’est-à-dire le ministre suisse des Affaires étrangères), « cultive » les sympathies à l’égard du régime fasciste [16]. Même si, au cours de cette période, les occasions de friction ne manquent pas. Signalons, par exemple, l’irrédentisme latent ou affiché de certains milieux proches du pouvoir fasciste, la présence de faisceaux particulièrement actifs, et la découverte de services d’espionnage fascistes sur territoire suisse [17]. Dans cette configuration particulière, les exilés italiens deviennent une monnaie d’échange à bon marché pour obtenir des contreparties de leur puissant voisin [18].

Dans les cantons, des mouvements nationalists et conservateurs diffusent l’antisémitisme.

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Dans les cantons, des mouvements nationalists et conservateurs diffusent l’antisémitisme.

8Enfin, la Suisse apparaît aux antifascistes en exil par trop éloignée des centres décisifs du pouvoir international ; ils la représentent le plus souvent dans la presse comme une résurgence des Alpes primitives, reculée, un peu lourdaude et de ce fait peu apte à comprendre les enjeux modernes de la lutte. Un article de l’organe de presse de la Concentration d’action antifasciste la dépeint par exemple ainsi en juin 1932 : « La vie dans ce pays semble se dérouler selon un plan préétabli et immuable, sans secousse, sans choc violent, sans imprévus, sans précipitation, à peine sensible à la lente évolution du temps[19]. » Le terrain helvétique ne semble donc favorable ni à l’installation des exilés italiens, ni à l’organisation d’une lutte antifasciste. Seule Genève, siège de la Société des Nations, bénéficie d’une clause d’exception toute relative. En effet, les constantes pressions exercées par les autorités fédérales sur les activités antifascistes ne permettent guère d’envisager une lutte de longue haleine depuis cette ville. Que l’on songe à Carlo Emmanuele A Prato, journaliste accrédité auprès de la SDN, expulsé du territoire helvétique en janvier 1937 [20]. Dans l’entre-deux-guerres, la Confédération demeure ainsi relativement absente des préoccupations de l’antifascisme organisé, à l’exception notable des moments où le droit d’asile vient à être trop ouvertement piétiné.

9Car la tradition humanitaire de la Suisse demeure une « référence morale qui imprègne les comportements des Suisses[21] ». Or, depuis la fin du XIXe siècle, les autorités helvétiques n’ont de cesse de rappeler que le droit d’asile est un droit de l’État souverain et ne constitue en aucun cas une garantie pour chacun de pouvoir trouver refuge en Suisse. Ce leitmotiv de la politique humanitaire sera constamment brandi pour justifier les politiques restrictives en matière d’asile.

10Les exilés antifascistes vont donc jouer sur ces deux niveaux pour dénoncer la politique étrangère helvétique qui, derrière le paravent de la neutralité, semble choisir, selon eux, toujours plus clairement son camp. Ou en d’autres termes, ils vont prendre appui sur les traditions d’accueil de la « Suisse éternelle » pour dénoncer, dans ce qu’ils présentent comme un changement radical, une adaptation d’une partie des élites helvétiques au régime fasciste. En juin 1930 Carlo Rosselli, leader du mouvement Giustizia e Libertà, dans une lettre ouverte à Giuseppe Motta le souligne sans ambages [22]. Expulsé du territoire helvétique pour avoir organisé, depuis le Tessin, le vol de propagande de Giovanni Bassanesi sur Milan, il soutient en effet ceci : « Tous les gouvernements expulsent et tous les exilés au cours du temps ont dû errer de par le monde apportant avec eux leur peine et leur foi. Ce qui soulève la réprobation ce n’est donc pas l’expulsion en soi, mais les circonstances qui l’ont accompagnée ; ce sont les motivations qui l’ont déterminée, les justifications qui y ont été apportées [...]. Nous n’habitons pas en Suisse. L’expulsion perd donc son caractère de mesure concrète de police pour devenir une mesure de police spirituelle. Il s’agit d’une expulsion idéologique préventive, qui n’est pas prise en fonction de faits ou de dangers réels, mais d’idées et de dangers potentiels [...][23]. »

11Et un peu plus loin, Rosselli d’insister sur les caractéristiques fondamentales de la Suisse, bafouées, selon lui, par le gouvernement helvétique : « Nos idées sont pourtant bien celles, écrit-il, que le peuple suisse au long de six siècles d’histoire a imposé à la vénération du monde : justice, liberté, autonomie, respect de soi et des autres. L’État, enfin, non pas fin en soi mais instrument de l’expansion pacifique du monde[24]. » Le leader du mouvement Giustizia e Libertà revient donc sur l’un des aspects de la « Suisse éternelle » chère non seulement au discours public mais aussi à une frange conséquente de la population helvétique. La Suisse y est présentée comme le traditionnel rempart contre les oppressions de toutes sortes ; le droit d’asile constitue dans cette optique le meilleur instrument pour revendiquer la souveraineté nationale, l’indépendance et surtout la neutralité de la Suisse.

12Ainsi, Rosselli et bien d’autres antifascistes avec lui ont-ils beau jeu de rappeler les éléments concrets de cette tradition humanitaire [25] ; à commencer par le discours tenu en 1898 par Giuseppe Motta en défense des exilés politiques italiens et partant d’une conception du droit d’asile comme un « élément de civilisation internationale[26]. » La Suisse de l’entre-deux-guerres, abandonnant de fait sa politique humanitaire à la merci des intérêts des grandes puissances, perd, selon eux, l’un de ses atouts fondamentaux dans le concert des nations [27]. Mais pire encore, elle donne des signes patents de la crise bien réelle qui investit l’ensemble des démocraties européennes. Présentée dans la presse exilée, et notamment dans l’organe de la Concentration d’action antifasciste, comme « la démocratie la plus complète, effective et civile du monde », la Suisse et ses affinités supposées avec le régime fasciste italien ne peuvent que laisser entrevoir un avenir sombre pour l’Europe [28] : « En vérité, écrira le républicain Randolfo Pacciardi après son expulsion du territoire helvétique au début de l’année 1933, dans ce déclin inexorable et peu glorieux des démocraties, on ne voit poindre que de petits hommes faibles et niais, tourmentés par la peur de s’échouer sur un rocher, ou des hommes qui sont déjà gagnés au fond de leur cœur à la cause de l’adversaire[29]. »

13Dès le milieu des années 1930, en effet, la conviction qu’aucune démocratie existante ne peut ni ne doit servir de modèle à la bataille antifasciste s’impose petit à petit à la configuration large de l’antifascisme laïc et non communiste. Elle est exprimée au premier chef par Carlo Rosselli et son mouvement, qui en appelle en mai 1935 à créer l’Europe antifasciste [30]. Les illusions quant à l’appui possible des démocraties européennes à la lutte semblent être désormais lettre morte ; un mot d’ordre domine : Révolution [31]. Cette période est marquée, comme on le sait, par la guerre fasciste d’agression de l’Éthiopie, les Fronts populaires, et la guerre civile espagnole. Dans cette seconde phase de la bataille antifasciste, l’analyse de la politique menée par la Confédération helvétique va porter essentiellement sur les étapes du retour à la neutralité intégrale ; celles-ci seront envisagées comme une preuve irréfutable de l’adaptation graduelle de la Suisse au nouvel ordre européen, une évidence d’autant plus incontestable que la Confédération semble jouer en matière de politique étrangère sur le même registre qu’en matière de droit d’asile. Non que la presse antifasciste se soit jusque-là posé de questions sur les contenus différentiés de la neutralité suisse ; ce qui la frappe est le hiatus entre le discours public qui tend à justifier un retour à la neutralité intégrale, au nom de la souveraineté nationale, et la pratique politique qui, elle, finit en définitive par appuyer la politique étrangère des dictatures européennes, fasciste et national-socialiste.

14C’est en particulier Giustizia e Libertà, l’organe du mouvement du même nom, qui mène l’analyse la plus serrée sur les étapes suivies par le gouvernement helvétique dans cette période singulièrement trouble précédant la Seconde Guerre mondiale. Sous le pseudonyme du « Chroniqueur », se cache en effet Fernando Schiavetti, exilé antifasciste républicain, à Zurich depuis 1931 [32]. Sans concession face à ce qu’il considère comme un soutien aux régimes fascistes en Europe, Fernando Schiavetti décrit ainsi, en décembre 1937, le retour à la neutralité intégrale : « En tournant le dos à la SDN et à son idéologie [de paix et d’ordre international], le gouvernement suisse abandonne, l’unique garantie, l’unique espoir de solidarité qu’un petit pays puisse trouver dans le déclenchement du bellum omnium contra omnes, d’une conflagration globale européenne et extra-européenne[33]. »

15Dans sa rubrique « Aventures et événements de politique internationale », l’exilé républicain va en particulier insister sur deux aspects qui permettent selon lui de comprendre les raisons du rapprochement toujours plus manifeste entre « la libre, la fière, l’indépendante Suisse » et le régime « négateur de toute démocratie[34] ». Il mentionne tout d’abord un facteur singulièrement relevé dans la presse antifasciste lorsqu’il était question de la négation du droit d’asile, soit la peur : « Ce que l’on dit sur la Suisse, écrit-il par exemple en 1938, vaut naturellement également pour tous les petits pays, pour tous les pots de terre contraints à voyager, selon l’image de Manzoni, avec les pots de fer[35]. » La Suisse selon lui se plierait aux desiderata des diverses dictatures européennes pour ne pas avoir à faire face à des représailles politiques ou économiques, comme elle s’était pliée aux pressions du régime fasciste en expulsant les exilés un peu trop actifs. Cette même peur nourrit en outre, d’après le Chroniqueur, la sympathie sans borne du fascisme pour la Confédération : « Le dictateur italien préfère en revanche (et qui pourrait lui en vouloir ?), les démocraties des petits pays ou des nations faibles. Toute sa sympathie va à la Suisse : il l’a vraiment prise sous son aile : quelquefois il la gronde ou il la loue ; en d’autres circonstances, il va même jusqu’à lui offrir sa protection paternelle[36]. »

16Mais la peur des représailles ne peut expliquer à elle seule les choix de politique étrangère du gouvernement helvétique. Elle se couple selon lui à un autre facteur, si ce n’est plus important, du moins cardinal : l’anticommunisme viscéral d’une frange significative du gouvernement et le philofascisme subséquent d’une partie des élites suisses. « Le regroupement politique qui dirige aujourd’hui la Confédération a sans conteste des sympathies pour le fascisme, inclinations qui correspondent à sa phobie aveugle pour la Russie soviétique », écrira-t-il en décembre 1937 [37]. Cet anticommunisme « inconséquent » pour le futur de la démocratie helvétique est partagé, d’après Fernando Schiavetti, par les « pseudo-démocraties » européennes prêtes à avaler n’importe quelle couleuvre pour ne pas sombrer [38]. La politique étrangère helvétique s’inscrit donc dans la crise plus générale qui touche l’ensemble des démocraties. Une crise liée essentiellement à l’incapacité perçue de « défendre les bourgeois du danger communiste et la classe ouvrière du fascisme[39] ». Le retour à la neutralité intégrale en devenant presque un cas d’école.

17Tout au long des années 1920 et 1930, les exilés antifascistes se placent dans une situation d’extériorité par rapport à la Suisse. Ce pays leur apparaît hostile à la lutte qu’ils mènent, que ce soit du point de vue du rayonnement présumé de cette nation dans le monde, que de celui de sa politique restrictive en matière d’asile. Les articles de la presse antifasciste sur la Confédération sont peu documentés, et il apparaît assez clairement que la plupart d’entre eux passent à côté des véritables enjeux de la politique étrangère helvétique. Ainsi en est-il par exemple des écrits qui insistent sur le « petit État », dépassé par les événements et peu à même de les comprendre. « La Suisse du XXe siècle, comme l’écrivait Hans Ulrich Jost en 1999, n’est pas un petit État, mais un partenaire de taille pour les plus grands États du monde industriel et financier[40] ». Cependant, le regard que posent les exilés antifascistes sur ce pays permet d’ouvrir le débat sur l’interpénétration de ces deux notions « malléables » que sont le droit d’asile et la neutralité dans les années 1930. Qu’elles soient invoquées pour légitimer la politique menée par le gouvernement helvétique ou brandies pour défendre une autre manière de concevoir celle-ci, elles demeurent en effet un indice essentiel de l’adaptation d’une partie des élites suisses à la nouvelle situation politique de l’Europe.

Les autorités suisses face aux réfugiés juifs

18L’insertion spécifique de la Confédération dans l’Europe, alors qu’Hitler et Mussolini augmentent leurs pressions et leurs pouvoirs, implique une politique très restrictive face aux réfugiés juifs. Depuis la Première Guerre mondiale, les pratiques et les discours tendent de plus en plus à restreindre le nombre d’étrangers en Suisse et à limiter la présence juive dans un pays qui n’accorde l’égalité des droits aux Suisses israélites qu’à partir de 1874. À partir de 1914, la « surpopulation étrangère » (ou plutôt l‘Ueberfremdung, mot allemand dont les multiples connotations sont difficiles à traduire en français) constitue, aux yeux des milieux dirigeants, un problème central de la politique et de la société. Des institutions, nouvelles et centralisées, sont mises en place afin de faire baisser le nombre des étrangers et la proportion de Juifs dans la population suisse. Après avoir atteint 14,7 % de la population totale en 1910, la proportion d’étrangers passe de 10,4 % en 1920, à 8,7 % en 1930 et à 5,2 % en 1941. La population juive reste marginale : de 1910 à 1950, elle constitue entre 0,4 % et 0,5 % de la population totale [41]. Le principal artisan de cette politique, Heinrich Rothmund, a, maintes fois, exprimé ses objectifs. Il les réitère notamment en septembre 1942 à l’occasion d’une conférence des directeurs cantonaux des polices des étrangers. Dans un contexte de critiques exprimées contre la politique restrictive qui entraîne des refoulements à la frontière, Heinrich Rothmund retrace, devant ces hauts fonctionnaires rassemblés à huis clos, les grandes lignes de l’évolution opérée : « Jusqu’en 1914, la Suisse a vécu sous la régime de la liberté d’établissement. Si elle n’a pas été israélisée, c’est à la santé de son peuple qu’elle le doit. Dans toutes les couches de la population, le juif a toujours été considéré, chez nous, comme un étranger et il n’a pas été admis que pour autant qu’il consente à s’adapter à nos coutumes, à adopter les mœurs et les méthodes de travail du milieu dans lequel il voulait vivre. En bref, ceux des juifs qui étaient adaptables sont restés en Suisse. Les autres sont partis ou se sont fait énergiquement remettre à l’ordre par la société qu’ils fréquentaient.

19Cette réaction de notre peuple mérite d’être soutenue. Chez nous, comme ailleurs, il n’est pas souhaitable que la population juive dépasse une certaine proportion ; le Suisse n’entend pas se laisser mener par le juif, pas plus qu’il ne voudrait être mené par un étranger quel qu’il soit.

20En 1930, la population juive en résidence chez nous s’élevait à 10 000 personnes ; elle atteignait, avec les séjournants de passage, le chiffre total de 18 000 personnes. Depuis les premières émigrations, cette population s’est accrue d’environ 6 000 réfugiés. L’occupation des pays conquis nous en a récemment amené 2 500 autres ; en fait, pendant les seuls jours du 21 au 23 septembre, 500 juifs ont franchi notre frontière. L’augmentation s’accentue, on le voit, très sensiblement et justifie pleinement les mesures énergiques qui ont été prises, le 13 août dernier, contre l’afflux des réfugiés juifs de Belgique, de Hollande et de France occupée.

21Le peuple suisse a très violemment protesté contre ces mesures, moins par sympathie pour les juifs que parce qu’il condamne leurs persécuteurs. M. le Docteur Rothmund juge ces réactions saines, parce qu’elles prouvent que notre pays a résisté, jusqu’ici, au virus de l’antisémitisme. Il ne faut cependant pas que de telles protestations nous détournent de l’aspect réel du problème. La pire des contre-réactions serait à craindre si les réfugiés juifs étaient autorisés à se répandre dans tout le pays. Il ne faut pas non plus oublier que nombre d’entre eux sont des sujets dangereux pour nos institutions, des individus qui ont vécu longtemps dans des pays désorganisés ou mal ravitaillés dans lesquels on vit d’expédients. Ils se sont habitués à des conditions dans lesquelles l’instinct affairiste du juif a tendance à se donner libre cours. Ceux d’entre eux qui ont été formés à cette école présentent un contraste frappant avec les éléments qui se sont établis chez nous et que nous apprécions à juste titre[42]. »

22Cette longue citation atteste que la politique suisse face aux réfugiés de 1933 à 1945 résulte à la fois des effets de la montée et de la domination du national-socialisme en Europe, mais aussi d’une politique suisse qui s’affirme, après la césure de 1914, au cours de l’entre-deux-guerres. Ces facteurs exogènes et endogènes déterminent les autorités à affirmer dès 1933 que la Confédération ne saurait être qu’un pays de transit pour les réfugiés qui fuient l’Allemagne nazifiée. Ces restrictions sont encore aggravées après l’Anschluss, après le retour à la « neutralité intégrale » et l’échec de la Conférence d’Évian en juillet 1938.

23Au cours de l’été 1938, les autorités suisses ferment la frontière et engagent des négociations avec les Allemands afin de limiter l’afflux de réfugiés. Tandis que les nazis pratiquent la politique d’émigration forcée, les autorités suisses s’efforcent de contenir l’arrivée des Juifs tout en préservant les relations habituelles de voisinage et d’échanges économiques avec l’Allemagne et l’Autriche. Cependant qu’Heinrich Rothmund préconise le visa généralisé, ni les Allemands, ni les milieux d’affaires ne sont prêts à accepter un dispositif qui aurait entravé trop lourdement la circulation des personnes. Les Suisses proposent alors de distinguer les « Aryens » et les « non-Aryens ». Au terme de négociations à Berlin en septembre 1938, un accord est conclu qui prévoit l’instauration d’un tampon avec un « J » rouge sur les passeports des Juifs du Reich. Malgré les réserves de Heinrich Rothmund qui craint des effets négatifs sur les Juifs suisses dans l’éventualité d’une demande allemande de réciprocité, le gouvernement suisse ratifie à l’unanimité cet accord en demandant à Heinrich Rothmund de « tranquilliser les petits scrupules qu’il avait encore » comme l’écrit le chef de la diplomatie Motta [43].

24Comme l’a écrit en 1995 André Lasserre, cet accord constitue une « capitulation morale et politique qui soumettait la Confédération aux lois allemandes et l’assujettissait aux critères du nouveau droit [c’est-à-dire aux] lois de Nuremberg qui définissaient le Juif. [Les dirigeants suisses] ont tous la même préoccupation : détourner les Juifs d’une Suisse qui devient un cul-de-sac[44] ».

25Par la suite, ni la « Nuit de Cristal » ni la législation antisémite en Italie ne motivent une politique plus ouverte des autorités suisses. En réponse à ceux qui reprochent à celles-ci d’aggraver le sort tragique des victimes du nazisme, Heinrich Rothmund écrit que la Confédération lutte depuis plus de vingt ans contre la « surpopulation étrangère », en particulier contre « l’enjuivement » et qu’elle ne va pas se laisser détourner de ses objectifs par des réfugiés [45]. Ce très haut fonctionnaire, qui rédige de nombreuses décisions gouvernementales, est souvent cité comme l’instigateur principal de cette politique, mais son rôle primordial ne saurait occulter les responsabilités des autres dirigeants à Berne et dans les cantons. Les recherches récentes de Christian Luchessa ont montré que les autorités du canton italophone refusent l’asile à « des éléments foncièrement inassimilables », car elles déclarent la nécessité de « protection du patrimoine ethnique » et de « défense de l’italianité du Tessin[46] ».

Heinrich Rothmund a dirigé la politique face aux étrangers et aux réfugiés de 1919 à 1954.

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Heinrich Rothmund a dirigé la politique face aux étrangers et aux réfugiés de 1919 à 1954.

26Dans cette perspective, le représentant diplomatique de la Suisse en Italie, Paul Ruegger, adresse un rapport très urgent et alarmiste à Berne le 10 décembre 1938 afin que des mesures énergiques « de précaution » soient prises pour limiter, au strict minimum, l’entrée en Suisse d’Israélites venant d’Italie, qu’ils soient italiens, allemands, ex-autrichiens ou apatrides [47]. En effet, les diplomates suisses croient savoir que la police italienne a l’intention de « faire passer ces personnes en Suisse de nuit, afin de s’en débarrasser d’une manière pratique et peu coûteuse, ainsi que l’ont fait un certain temps à la frontière nord les autorités de la Gestapo[48] ». Les diplomates préconisent des mesures rapides en Suisse, car des négociations « avec les autorités italiennes en vue de l’apposition éventuelle d’un signe spécial sur les passeports des Israélites, [...] dureraient certainement des semaines sinon des mois, sans qu’il soit certain qu’une proposition soit acceptée par le ministère de l’Intérieur » ; et les diplomates de poursuivre : « pendant cette époque, des éléments dont nous ne désirons pas augmenter la présence en Suisse pourraient s’y rendre sur la base de leur passeport italien et nous aurions ensuite peine à assurer leur acheminement vers un autre pays ». Dans ces conditions, la Légation de Rome attire « la sérieuse attention » des autorités fédérales pour que Berne prenne des mesures urgentes et sévères « afin d’éviter les inconvénients de réclamations ultérieures lorsque le mal sera déjà fait ». Il s’agit de mettre en place un dispositif strict qui « éviterait des discriminations souvent pénibles et humiliantes, qui provoquent dans la presse les commentaires que la Suisse est entrée dans la voie du racisme, refuse l’entrée aux émigrés israélites et fait des discriminations dans le sens des théories appliquées actuellement en Allemagne et en Italie[49] ».

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En 1933, le Nebelspalter souligne le contraste entre le marché suisse innondé de journaux allemands et l’expulsion des journalistes suisses trop critiques du IIIe Reich.

27La continuité de la politique d’asile ressort d’une lettre de Heinrich Rothmund qui écrit au Département politique le 23 novembre afin de protester contre une augmentation des visas accordés par les consulats de Suisse en Italie du Nord : « [...] Il est tout à fait inadmissible que, sans tenir compte des instructions précises qui leur avaient été données, ces consulats aient simplement délivré à tort et à travers des visas à des émigrants d’Autriche très souvent, comme nous avons pu le constater, sans s’être renseigné de manière quelque peu précise ni sur leurs intentions, ni sur leurs moyens d’existence, ni sur la possibilité qu’ils avaient de passer dans un autre pays. On nous a même signalé, et nous avons pu le vérifier dans un cas, que des émigrants juifs, qui n’avaient pas réussi à se faire délivrer un visa par notre consulat général à Vienne, l’ont obtenu de notre consulat à Venise, par l’intermédiaire d’une agence de voyages de Vienne et sans même être allés en Italie. [...] Les faits exposés ci-dessus dénotent chez certains fonctionnaires de nos consulats à Trieste, Venise et Milan une telle incurie (on peut se demander s’ils ont jamais lu attentivement les instructions de notre Département) et un tel dédain des intérêts de notre pays ou alors une telle incapacité, qu’à notre avis des mesures s’imposent. En agissant comme ils l’ont fait, ils ont non seulement causé un grand surcroît de travail aux polices fédérale et cantonales des étrangers, occasionné des frais supplémentaires à ces administrations et aux organisations qui s’occupent de l’aide aux réfugiés, mais surtout ils ont contribué à aggraver les difficultés dans lesquelles notre pays se trouve, du fait de la présence d’un trop grand nombre d’émigrants juifs sur notre territoire[50]. » Rothmund demande donc de « prendre les sanctions qui s’imposent contre les fonctionnaires ou employés fautifs[51] ».

28On sait que des sanctions frappèrent le commandant de la police de Saint-Gall qui sauva d’innombrables personnes en les laissant entrer en Suisse en 1938 et 1939. Resté fidèle à la tradition libérale de l’État fédéral du XXe siècle, Paul Grüninger est suspendu de ses fonctions en mars 1939, licencié six semaines plus tard. En 1940, le tribunal du district de Saint-Gall le condamne à une amende pour falsification de documents et manquement aux devoirs de sa charge [52].

29Pour la Fédération suisse des communautés israélites, les violences de novembre 1938, lors de la « Nuit de Cristal », vont entraîner des charges supplémentaires afin de secourir les réfugiés qui parviennent à venir en Suisse, malgré les multiples obstacles [53]. En effet, le financement de l’asile est alors à la charge des organisations religieuses et politiques [54]. Pour les organisations juives, très minoritaires en Suisse, le fardeau deviendra de plus en plus lourd.

30Pour paraphraser Hans Ulrich Jost, les autorités suisses ajustent leur politique interne et internationale aux événements ; une adaptation progressive mais non moins volontaire qui soulève le problème de « l’ambivalence de la conscience suisse » et de sa pratique politique dans ses relations avec l’Allemagne national-socialiste et l’Italie fasciste [55]. Ainsi, comme tendent à le montrer les deux exemples pris en considération le dogme brandi de la neutralité, inséparable d’une représentation de la Suisse indépendante, libre et humanitaire, cache de fait dans les années 1930 et 1940 des affinités électives entre la « constellation » large de la droite et de l’extrême droite en Suisse et le nouvel ordre européen incarné par les fascismes. L’anticommunisme et l’antisémitisme d’une frange non négligeable des milieux dirigeants facilitent les relations économiques avec l’Axe. Avec précision, la montre suisse a suivi le mouvement et, sans pause ni retard, continué d’indiquer l’heure, malgré les tragédies en cours.

Le journal Le Pilori est un des vecteurs de la propagande antisémite.

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Le journal Le Pilori est un des vecteurs de la propagande antisémite.

Notes

  • [1]
    Cf. Edgar Bonjour, Die Schweizerische Neutralität: Ihre geschichtliche Wurzel und gegenwärtige Funktion, Berne, Lang, 1943 ; cité dans Id., Histoire de la neutralité suisse, vol. IV, Neuchâtel, La Baconnière, 1970, p. 35. Je tiens ici à remercier Marc Perrenoud pour toutes les informations qu’il m’a fournies concernant la partie consacrée à l’antisémitisme latent des autorités fédérales.
  • [2]
    Sur cet aspect, cf. Hans Ulrich Jost, Le salaire des neutres. Suisse 1938-1948, Paris, Denoël, 1999, p. 346.
  • [3]
    E. Bonjour, Histoire de la neutralité..., vol. VI, op. cit., pp. 36-37.
  • [4]
    Cf. Commission indépendante d’experts Suisse-Seconde Guerre mondiale (CIE), La Suisse et les réfugiés à l’époque du national-socialisme, Berne, 1999. Ce rapport intermédiaire et la synthèse du rapport final, publié en 2002, peuvent être consultés en ligne et téléchargés intégralement sur le site de la Commission, www.uek.ch.
  • [5]
    Cf. Maurizio degl’Innocenti (dir.), L’esilio nella storia del movimento operaio e l’emigrazione economica, Manduria Bari, Piero Lacaita, 1992.
  • [6]
    Cf. par exemple Elisa Signori, La Svizzera e i fuorusciti italiani ; aspetti e problemi dell’emigrazione politica (1943-1945), Milan, Franco Angeli, 1983.
  • [7]
    Cf. Raffaelle Romanelli, « Introduzione », in Agostino Giovagnoli, Giorgio del Zanna (dir.), Il mondo visto dall’Italia, Milan, Angelo Guerini, 2004, p. 32. Toutes les citations ont été traduites de l’italien au français par mes soins.
  • [8]
    Cf. Mauro Cerutti, Le Tessin, la Suisse et l’Italie de Mussolini (1921-1935), Lausanne, Payot, 1988, pp. 235-244.
  • [9]
    Cf. « Loi fédérale sur le séjour et l’établissement des étrangers (26 mars 1931) », Recueil systématique des lois et ordonnances 1848-1947, vol. XI, Berne, 1953, pp. 113-122.
  • [10]
    Gérald et Silvia Arlettaz, La Suisse et les étrangers. Immigration et formation nationale (1848-1933), Lausanne, Antipodes, 2005, pp. 71-119.
  • [11]
    Cf., parmi d’autres publications, Marc Vuilleumier, Immigrés et réfugiés en Suisse ; aperçu historique, Zurich, Pro Helvetia, 1989, p. 70.
  • [12]
    Cf. CIE, La Suisse et les réfugiés..., op. cit., pp. 55-56.
  • [13]
    Cf. Mauro Cerutti, Le Tessin, la Suisse..., op. cit., p. 284.
  • [14]
    Sur le cas Gaetano Salvemini, cf. ibid., pp. 337-351 ; pour Luigi Campolonghi, cf., parmi d’autres documents, « Rapport de police cantonale, Genève, 4 décembre 1931 ». In Archives Fédérales Berne (AFB), E 4320 (B), 1975/40, Bd. 57, C. 8. 512, Giuseppe Chiostergi.
  • [15]
    Sur les relations bilatérales entre la Suisse et l’Italie, cf. Dario Gerardi, La Suisse et l’Italie 1923-1950. Commerce, finance et réseaux, Neuchâtel, Alphil, 2007.
  • [16]
    Cf. Hans Ulrich Jost, « Menace et repliement », in Jean-Claude Favez (dir.), Nouvelle histoire de la Suisse et des Suisses, tome III, Lausanne, Payot, 1983, pp. 688-689.
  • [17]
    Sur les faisceaux en Suisse, cf., parmi d’autres publications, Claude Cantini, « Per una storia del fascismo a Losanna », Italia contemporanea, n° 119, avril-juin 1975 [pp. X-XI]. Sur l’irrédentisme, cf. Cerutti, Le Tessin, la Suisse., op. cit. ; ainsi que Pierre Codiroli, Tra fascio e balestra, Locarno, Dadò, 1992.
  • [18]
    Peut en témoigner, par exemple, le cas de l’expulsion du communiste italien Enrico Vismara. À ce sujet, « Le ministre à Berne Pignatti au ministre des Affaires étrangères Mussolini, 30 mai 1928 », in Documenti diplomatici italiani. Settima serie (1922-1935), vol. VI (1 gennaio 1923-23 settembre 1928), Rome, 1953.
  • [19]
    Cf. Vir d’A, « Caratteri spirituali e realtà economiche », La Libertà, 30 juin 1932.
  • [20]
    Sur le cas de Carlo Emmanuele A Prato, je me permets de renvoyer à Stéfanie Prezioso, « Fuoruscitismo et relations internationales : la diplomatie (1927-1934) », in Jean-Claude Favez, Hans Ulrich Jost, Francis Python (dir.), Les relations internationales et la Suisse, Lausanne, Antipodes, 1998 (Histoire et société contemporaine), pp. 203-229.
  • [21]
    CIE, La Suisse et les réfugiés..., op. cit., p. 44.
  • [22]
    Sur le mouvement Giustizia e Libertà et son leader, cf. notamment Aldo Garosci, Vita di Carlo Rosselli, 2 vol., Florence, Valecchi, 1973 (1ère éd. 1945) ; Emilio Lussu, « Giustizia e Libertà dall’emigrazione al Partito d’Azione », in : Valdo Spini (dir.), Nel nome dei Rosselli. Quaderni del Circolo Rosselli, n° 1, 1991, pp. 127-143, ainsi que Costanzo Casucci, « Introduzione », in Carlo. Rosselli, Scritti dell’esilio. “Giustizia e Libertà” e la Concentrazione antifascista, vol. I, Turin, Einaudi, 1988 ; sur l’affaire Bassanesi, cf. Mauro Cerutti, op. cit., ainsi que plus récemment à Giuseppe Butti et al., Il caso Bassanesi e il Ticino, Bellinzone, Fondation Pellegrini-Canevascini, 2002.
  • [23]
    Cf. Carlo Rosselli, Alberto Tarchiani, « Una lettera di Rosselli e Tarchiani all’On. Motta », La Libertà, 5 décembre 1930.
  • [24]
    Ibid.
  • [25]
    Cf. notamment, « La Svizzera e il diritto d’asilo », La Libertà, 14 février & 21 juillet 1932 ; « Vasta reazione dell’opinione svizzera contro la minaccia al diritto d’asilo », La Libertà, 2 février 1932.
  • [26]
    Cf. par exemple, « Il governo federale cede al ricatto fascista calpestando le tradizioni di libertà e l’indipendenza della Svizzera », La Libertà, 9 février 1933.
  • [27]
    « È necessario che il diritto d’asilo sia garantito da leggi internazionali », La Libertà, 23 février 1933.
  • [28]
    Cf. Vir d’A, « Caratteri spirituali e realtà economiche », La Libertà, 30 juin 1932.
  • [29]
    Randolfo Pacciardi, in « Le emigrazioni politiche e l’ordine internazionale », La Libertà, 17 mars 1933.
  • [30]
    Carlo Rosselli, « Europeismo o fascismo », Giustizia e Libertà, 17 mai 1935, in Id., Scritti dell’esilio. Dallo scioglimento della Concentrazione antifascista alla guerra di Spagna, vol. II, Turin, Einaudi, 1992, pp. 165-171. Voir également, Stéfanie Prezioso, « “Aujourd’hui en Espagne, demain en Italie” : l’exil antifasciste italien et la prise d’armes révolutionnaire », Vingtième Siècle. Revue d’histoire, n° 93, 2007, pp. 79-92.
  • [31]
    Cf. C. Rosselli, « Rivincita di Baraba », Giustizia e Libertà, 13 décembre 1935, in Ibid., p. 249.
  • [32]
    Sur Fernando Schiavetti, cf. Stéfanie Prezioso, Itinerario di un « figlio del 1914 ». Fernando Schiavetti dalla trincea all’antifascismo, Manduria-Bari-Rome, Lacaita, 2004.
  • [33]
    Cf. Il Cronista (Fernando Schiavetti), « La paura cattiva consigliera », Giustizia e Libertà, 31 décembre 1937.
  • [34]
    Cf. Il Cronista (Fernando Schiavetti), L’ideologia della SDN, Giustizia e Libertà, 31 décembre 1937.
  • [35]
    Cf. Il Cronista (Fernando Schiavetti)« Il groviglio danubiano », Giustizia e Libertà, 28 janvier 1938.
  • [36]
    Cf. Il Cronista (Fernando Schiavetti), « Le democrazie preferite del Duce », Giustizia e Libertà, 7 janvier 1938.
  • [37]
    Cf. Il Cronista (Fernando Schiavetti), « La paura cattiva consigliera », Giustizia e Libertà, 31 décembre 1937.
  • [38]
    Cf. Il Cronista (Fernando Schiavetti), « La Svizzera e la SDN », Giustizia e Libertà, 28 janvier 1938.
  • [39]
    Cf. Gianpasquale Santomassino, « La democrazia negata e la guerra civile spagnola », Passato e Presente, n° 65, mai-août 2005 [pp.X-XI], p. 25.
  • [40]
    Cf. Hans Ulrich Jost, « Ausblick. Mit den alten Schweizer Mythen in die Zukunft », Berner Zeitung, 2 octobre 1999, maintenant in Hans Ulrich Jost, À tire d’ailes. Contribution de Hans Ulrich Jost à une histoire critique de la Suisse, Lausanne, Antipodes, 2005, p. 553.
  • [41]
    Pour des statistiques, cf. par exemple l’article « Judaïsme » du Dictionnaire historique de la Suisse, http://www.hls-dhs-dss.ch/index.php.
  • [42]
    « Conférence annuelle des chefs des polices cantonales des étrangers tenue à Montreux, les 25 et 26 septembre 1942 ». Ce procès-verbal est disponible en ligne, DoDIS-14255, dans la base de données www.dodis.ch. On y trouve aussi d’innombrables informations sur les personnes et organisations citées dans cet article.
  • [43]
    Cf. CIE, La Suisse et les réfugiés..., op. cit., p. 83.
  • [44]
    André Lasserre, Frontières et camps - Le refuge en Suisse de 1933 à 1945, Lausanne, Payot, 1995, p. 62 et 64.
  • [45]
    Lettre du chef de la division de police du département de Justice et Police, H. Rothmund, au ministre de Suisse à La Haye, A. de Pury, 27 janvier 1939, Documents diplomatiques suisses (DDS), vol. XIII (1939-1940), Berne, Benteli, 1991, p. 22. La première série des DDS (1848-1945) est disponible en ligne, cf. http://www.amtsdruckschriften.bar.admin.ch/setLanguage.do?lang=FR&currWebPage=searchHome.
  • [46]
    Christian Luchessa, « Un cas d’espèce : les réfugiés juifs au Tessin (1933-1943) », Actes de la Société jurassienne d’émulation, 2002, pp. 289-301. Il s’agit des actes du colloque organisé à Porrentruy, le 25 mai 2002, par le Cercle d’études historiques sur « Les réfugiés en Suisse durant la Seconde Guerre mondiale : perspectives régionales ».
  • [47]
    Sur les recherches récentes, cf. Gruppo di ricerca dell’Archivio di Stato e del Fondo nazionale svizzero della ricerca scientifica, La Svizzera e la persecuzione degli ebrei in Italia, 1938-1945. Guida alla mostra, Bellinzona, 2007.
  • [48]
    Lettre du ministre de Suisse à Rome, P. Ruegger, au chef de la division des Affaires étrangères du Département politique, P. Bonna, 10 décembre 1938, DDS, vol. XII (1937-1938), Berne, Benteli, 1994, p. 1084.
  • [49]
    Ibidem, p. 1085.
  • [50]
    Lettre du chef de la division de police du département de Justice et Police, H. Rothmund, au chef de la division des Affaires étrangères du Département politique, P. Bonna, 23 novembre 1938, ibidem, pp. 1047-1048.
  • [51]
    Cf. François Wisard, Les Justes suisses : des actes de courage méconnus au temps de la Shoah, Genève, Éd. Cicad, 2007, p. 15.
  • [52]
    Cf. Stefan Keller, Délit d’humanité. L’affaire Grüninger (préf. de Ruth Dreifuss ; tr. par Ursula Gaillard) Lausanne, Éd. d’En Bas, 1994 (édition originale : Grüningers Fall. Geschichte von Flucht und Hilfe, Zürich, 1993).
  • [53]
    Cf. Stefan Mächler, La Fédération suisse des communautés israélites et la persécution nazie, 1933-1945, Coédition avec la FSCI. Lausanne, Éd. d’En Bas, 2007, 592 p. (édition originale : Hilfe und Ohnmacht. Der Schweizerische Israelitische Gemeindebund und die nationalsozialistische Verfolgung 1933-1945, Zürich, Chronos, 2005).
  • [54]
    Sur la solidarité antifasciste des organisations suisses, cf. Marc Vuilleumier et Charles Heimberg (éd.), L’autre Suisse : 1933-1945. Syndicalistes, socialistes, communistes: solidarité avec les réfugiés, Lausanne, Éditions d’en bas, Genève, Université ouvrière de Genève, 2003 (Les cahiers de l’UOG, n° 2).
  • [55]
    Cf. Hans Ulrich Jost, « Cinéma et politique en Suisse (1991) », in Hans Ulrich Jost, À tire d’ailes..., op. cit., p. 508.
Français

Résumé

La neutralité, notion malléable, est à bien des égards indissolublement liée à la définition du droit d’asile, du moins est-ce ainsi qu’au cours des années 1930, elle est envisagée tant par les autorités fédérales que par les exilés politiques. Le mythe d’une Suisse indépendante, libre et humanitaire est alors inséparable du dogme brandi de la neutralité. Cependant, entre égoïsme national, anticommunisme et antisémitisme latent, neutralité et droit d’asile s’apparenteront toujours plus à une adaptation graduelle au nouvel ordre européen fasciste.

Stéfanie Prezioso
Professeure assistante à l’Université de Lausanne.
Dernière publication diffusée sur Cairn.info ou sur un portail partenaire
Mis en ligne sur Cairn.info le 01/12/2011
Pour citer cet article
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