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Nouvelle revue de psychosociologie

2009/2 (n° 8)

  • Pages : 232
  • ISBN : 9782749209623
  • DOI : 10.3917/nrp.008.0071
  • Éditeur : ERES

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« L’évaluation d’une politique publique a pour objectif d’apprécier l’efficacité de cette politique en comparant ses résultats aux objectifs assignés et aux moyens mis en œuvre [1][1] Décret du 18 novembre 1998 créant le Conseil national.... » Cette définition qui paraît aller de soi est loin de faire consensus [2][2] Le lecteur peut apprécier la variation de la définition... et les enjeux concernant les préalables à son application sont objet de débats raisonnés ou/et passionnés dans les organisations publiques dès lors que commanditaires et opérateurs doivent s’accorder sur les finalités, les objets, les démarches, le degré de participation des acteurs. L’évaluation est, en réalité, une notion qui, depuis cinquante ans, fait l’objet de joutes idéologiques entre différents courants qui cherchent à s’en approprier la définition et les finalités parce qu’elle est un outil stratégique de jugement utilisable, par ailleurs, pour légitimer ou discréditer des choix de gouvernance.

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L’aggiornamento[3][3] L’aggiornamento désigne un phénomène qui est en adaptation... de l’évaluation en France et de ses orientations pratiques dans le champ de l’action publique, et plus précisément dans celui des politiques sociales, est marqué par une tension irréductible entre deux orientations principales?: l’une, la raison gestionnaire possiblement tentée d’assujettir le débat démocratique au nom de la rationalisation du monde et de la mise en place d’un modèle de gestion réaliste pour l’action?; l’autre, l’exigence démocratique, dont les fins ne peuvent être conditionnées par la raison économique, et qui peut déboucher sur un équilibre incertain, rendant indécidable un modèle de gouvernance pour l’action. Ces deux orientations s’excluent, on le voit, à leurs extrêmes. Si, en théorie, on s’accorde sur le fait que la légitimité de l’évaluation résulte de la juste articulation entre visée démocratique et souci de gestion, une approche socio-historique montre que le travail de hiérarchisation entre ces deux orientations est toujours à l’œuvre, aucune orientation n’étant, à ce jour, définitive. Le travail d’actualisation des hiérarchies résulte, pour partie, de l’influence du contexte socio-économique et politique, et pour une autre partie des choix philosophico-idéologiques des acteurs parties prenantes. C’est dire à quel point l’évaluation est le produit des hommes situés dans un contexte donné et dont les orientations (finalités), comme les prétentions scientifiques de leurs méthodes, sont dépendantes des contextes socio-historiques qui leur donnent jour.

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On peut estimer que notre société démocratique est animée de courants d’évaluation suffisamment contradictoires et légitimes, pour qu’aucun d’entre eux ne puisse établir une totale domination sur un autre. C’est la raison pour laquelle prévaut le modèle de la gestion démocratique, modèle qui tente d’articuler souci de gestion et sens social de l’action. D’ailleurs, une approche consensuelle regrouperait sans doute les quatre courants que nous allons détailler sous l’unique bannière de ce courant qui accole, dans un rapport qu’il espère équilibré, valeurs démocratiques et contraintes gestionnaires. Mais comme nous le verrons aussi, les enjeux politiques diffèrent selon que l’évaluation poursuit une visée plutôt de gestion que de démocratie. Un petit détour par la théorie permet d’entrevoir et de positionner certains de ces enjeux. Max Weber (1995) dégage dans ses travaux quatre types d’action dont deux nous intéressent. La première est celle qu’il définit comme l’action rationnelle en valeurs (Wertrational). Elle est guidée par des valeurs d’ordre éthique, esthétique ou religieux. Elle renvoie à l’action qu’un individu réalise en fonction d’une valeur qu’il considère comme fondamentale (ex.?: c’est le capitaine d’un bateau qui coule avec son navire pour rester fidèle à sa conception de l’honneur). Rapportée au présent travail, cette orientation de l’action correspond à un idéal de la visée démocratique dans la mesure où le sens de l’action l’emporte sur les moyens mis en œuvre. Dans cette visée, la fin ne justifie pas n’importe quel moyen. S’agissant du deuxième type d’action qu’il nomme action rationnelle en finalité (Zweckrational), celui-ci s’apparente à une action instrumentale qui implique de mettre en œuvre des moyens en vue de la réalisation d’une fin. C’est, autrement dit, une action qui est réalisée en fonction d’un but extérieur (et non en rapport à une valeur), clairement défini et qui appelle des moyens spécifiques (ex.?: c’est l’ingénieur qui fait construire un pont et qui combine différents moyens pour parvenir à sa réalisation sans s’interroger pour autant sur la valeur que représente ce pont pour lui). C’est dans cette logique, lorsqu’elle est poussée à l’extrême, que les moyens peuvent se confondre avec la fin notamment lorsque les préoccupations de gestion l’emportent sur des finalités qu’une politique sociale se donne. C’est aussi dans cette optique que Max Weber, et à sa suite Habermas (1987), parle de raison instrumentale. Elle peut être définie comme raison déterminée par des objectifs, une raison pour qui le monde, qu’il soit de nature humaine ou matérielle, est exclusivement un objet de manipulations techniques au service de buts et d’intérêts subjectifs. La finalité n’étant plus fondamentalement sociale et collective mais plutôt matérielle et égoïste. C’est ce qui fait dire à ces différents auteurs que la rationalité instrumentale revêt des caractères irrationnels qui poussent à la destruction de la raison même. La raison devenant le moyen de sa propre fin.

Nous tenant à l’intérieur de ces deux extrémités théoriques (raison gestionnaire d’un côté et exigence démocratique de l’autre), l’analyse de la mise en place de l’évaluation dans les politiques publiques permet de recenser l’existence d’au moins quatre courants qui peuvent être mis en correspondance avec des situations socio-historiques relativement spécifiques propices à l’émergence de certains courants méthodologiques. Nous les datons plus ou moins arbitrairement par commodité pour la démonstration. De même, si, par facilité, les courants de pensée sont présentés séparément les uns des autres, on aura en tête que l’apparition d’un courant ne se réalise pas indépendamment de l’existence d’un autre et qu’un nouveau courant n’évince pas le précédent. Il peut s’y ajouter ou s’y superposer en une combinatoire complémentaire et parfois conflictuelle comme nous le montrerons en conclusion.

L’avènement de l’évaluation technocratique dont la finalité est le développement égalitaire

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La culture de l’évaluation au sein du système administratif français émerge avec la mise en place de la rationalisation des choix budgétaires (rcb) en 1968. La démarche d’ensemble de la rcb comprend quatre éléments indissociables les uns des autres?: détermination des objectifs et des résultats à atteindre dans un secteur, recensement des ressources, recensement des programmes et des moyens disponibles ou possibles, décision à partir de l’analyse coûts/avantages. La rcb participe au processus de décision via l’étude a priori de l’adéquation entre les finalités proclamées et les moyens proposés, et suggère enfin les mesures permettant d’atteindre les objectifs fixés. La méthode de la rationalisation des choix budgétaires, pilotée par les grands corps scientifiques [4][4] Notamment les polytechniciens (Spenlehauer, 1995)., correspond à une évaluation ex ante (qu’on nomme aujourd’hui «?étude de faisabilité?») dont la fonction est d’instruire, à partir de référents scientifiques et mathématiques, la décision publique. Pour déployer son modèle d’intervention égalitaire sur tout le territoire français, la rcb est amenée à construire ses prévisions, ses anticipations à partir d’attentes qu’elle homogénéise nécessairement.

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Ce processus de gestion, intégré à la démarche de planification, est animé par le souci de définir au niveau de l’administration centrale des indicateurs de performances justes (qui valent pour tous) et scientifiques. La performance peut être économique, mais selon les politiques, elle est aussi sociale. Par exemple, une telle orientation s’exprime dans les travaux préparatoires au VIe plan (1971), qui tentent d’apprécier a priori l’utilité sociale de certains dispositifs d’animation socioculturelle auprès des jeunes habitants des zones urbaines prioritaires (Tellier, 2007) [5][5] Ainsi, dans le courant des années 1960 et 1970, les... dans un souci de prévention de la délinquance et d’anticipation sur le développement démographique. Sans épuiser le commentaire, on peut souligner, à la suite d’autres auteurs (Spenlehauer, 1995?; Perret, 2001), que cette démarche d’expertise apparaît dans un contexte où, en France, la décision politique est très centralisée, technocratisée, et où l’action publique est fortement légitime du fait de la place de l’État dans l’effort de reconstruction d’après-guerre. L’État d’après-guerre, porté par la croissance mais aussi par les acquis du Front populaire et de Mai 68, se doit d’être social et intégrateur. De même, le niveau de l’inflation (autour de 15 %), dans le contexte national de l’époque, profite aux emprunteurs du fait que l’inflation vient toujours couvrir le niveau du remboursement des intérêts des emprunts. Ainsi, dans un contexte de forte croissance économique supposée continue et encore protégée de la concurrence étrangère, l’endettement est un facteur dynamique sur lequel l’État s’appuie pour promouvoir son programme de reconstruction et dont la finalité est, pour partie, le développement égalitaire des services publics sur le territoire national. Nous sommes en pleine période des Trente Glorieuses [6][6] Selon l’expression de J. Fourastié., période favorable à l’émergence d’une évaluation dont la finalité est de prévoir le développement de politiques (ou d’actions) publiques dans un souci d’intégration civique des citoyens à la nation, selon l’accomplissement d’un modèle mathématique, donc supposé neutre, maîtrisé par les élites scientifiques promues par la Cinquième République. Il semble que nous tenons là certaines raisons pour lesquelles l’évaluation ex post ou a posteriori ne s’impose pas à cette période, même si cette orientation est connue et déjà mise en œuvre sur quelques objets.

Rapidement, toutefois, la logique de la rcb, animée plutôt par une logique de développement de grands programmes d’investissements que de gestion, se heurte à la difficulté d’intégrer la nouvelle réalité économique qui s’affirme dès 1973 et semble imposer un effort de rationalisation dans la gestion. La France est, en effet, confrontée à plusieurs faits significatifs?: à la crise du pétrole, à l’ouverture rapide des frontières et par voie de conséquence à l’importation massive de produits à bas prix posant dès lors l’inflation comme problème et non plus comme aubaine, mais aussi à l’émergence du souci de gestion des infrastructures créées et dont les frais vont croissant. La France se trouve face au projet de soutenir une croissance dans un contexte économique qui exerce de plus en plus sa contrainte sur l’élaboration et la conduite des actions publiques. Ce dilemme politique trouve sa traduction dans la lutte que se livrent les grands corps de l’État. La logique de gestion des énarques va s’opposer à la logique d’investissement des x-Ponts ou des x-ensae[7][7] V. Spenlehauer (1995). L’auteur y analyse, pages 26... et la politique de gouvernement par la rcb est abandonnée en 1984. Il ressort de cette confrontation la nécessité de procéder à des évaluations ex post (après l’action) des programmes rcb mis en chantier dans les différents ministères. La démarche d’évaluation, maîtrisée dans un premier temps par les concepteurs de la rcb et mise au service du développement égalitaire, deviendra petit à petit un outil pragmatique au service de la rationalité managériale. Ainsi le modèle de la rationalité globalisante, planificatrice et prévisionnelle est battu en brèche par une conjoncture économique incertaine qui interdit les modélisations définitives, et par des logiques d’acteurs qui n’apprécient plus la pertinence d’une politique à l’aune de la vérité des modèles mathématiques mais à sa capacité à intégrer les contraintes de gestion au regard des évolutions macroéconomiques.

L’avènement de l’évaluation managériale à visée de gestion des contraintes

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Émerge et s’affirme la visée selon laquelle l’évaluation peut être un instrument au service du management et de la gestion [8][8] À cette même période, pousse à l’ombre du modèle managérial,.... Dès 1983, le «?plan de rigueur?» du gouvernement Mauroy fait suite à l’échec du plan de relance de 1982. La crise de 1983 signe la fin de «?l’art de gouverner la France par l’État central?» (Donzelot et Estèbe, 1994). Pour gérer cette mutation profonde et se doter des moyens d’intégrer les effets des conjonctures dans le pilotage des politiques publiques, l’État inscrit l’évaluation de ses politiques comme un des axes forts et incontournables de la future politique de modernisation de l’État. Cette demande d’évaluation s’inscrit dans un contexte large où l’ensemble de l’intervention publique est confronté à des problèmes de rentabilité et de légitimité?: les effets de la crise conduisent les responsables de programmes, d’actions, de services publics à optimiser et à vérifier l’adéquation entre les objectifs poursuivis et les moyens mis en œuvre. Le recours à l’évaluation s’inscrit dans une perspective d’aide à la décision et dans une logique de rationalité financière (Blondel, 1999).

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Simultanément à ce souci de gestion, la notion de service public ne va plus de soi, d’autant plus que la sphère d’intervention de l’État s’est développée dans pratiquement tous les secteurs de la vie sociale. Rapidement, le bien-fondé de l’action des services publics est l’objet d’un débat politique entre les partisans de l’État providence et ceux de l’ultralibéralisme. Les entreprises publiques doivent-elles être gérées comme des entreprises privées avec obligation de résultats financiers?? Les services de l’État, amenés à intégrer la logique du management, participent au développement de services parapublics, privés, marchands ou non marchands avec lesquels ils entrent en concurrence.

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Parallèlement, avec la décentralisation, l’État a reconnu aux collectivités locales la capacité de mettre en œuvre les politiques publiques nationales, et d’en élaborer elles-mêmes, dans un cadre contractuel, les contenus adéquats à leurs territoires. Dorénavant, les élus locaux, devenus pilotes du développement local sont confrontés aux mêmes effets de la crise et, de ce fait, partagent les mêmes préoccupations de rentabilité et de légitimité que l’État?: ils doivent optimiser l’adéquation entre les objectifs poursuivis et les moyens mis en œuvre. Et comme pour l’État, le recours à l’évaluation s’inscrit dans une perspective d’aide à la décision, dans une logique de rationalité financière et de légitimation de leurs actions. Pour certains d’entre eux la demande d’évaluation correspond au besoin de se doter de nouvelles méthodes de gestion.

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Afin de contrôler les risques de dérives liés à la décentralisation (Donzelot, 1991), l’évaluation se voit renforcée du fait que l’État se sépare petit à petit de fonctionnaires dont une des fonctions consistait à le renseigner sur l’état de la demande sociale (ceops/entpe, Plan urbain, 1990). L’État doit conserver ses propres canaux d’accès direct aux informations brutes du terrain s’il ne veut pas être dépendant d’informations réinterprétées comme celles que leur communiquent les acteurs voulant infléchir la réponse à donner aux besoins sociaux territoriaux. Dans ce cadre problématique, l’évaluation est comprise comme outil de communication, de remontée de l’information, de mesure d’effets, utile pour réguler et piloter des politiques de maintien de la cohésion sociale sur le territoire national. Cette orientation managériale se combine avec l’orientation gestionnaire. En quelques années, l’évaluation est devenue un des outils au service de la réforme du pilotage et de la gestion des services et des politiques de l’État.

Dans ce mouvement de modernisation de l’État, le critère de l’évaluation s’est déplacé. Dans la période précédente, l’évaluation portait, en effet, prioritairement sur l’efficience. Dans la période des années 1980, elle va porter sur l’efficacité. Dans le vocabulaire de l’évaluation, il est courant de dire que l’évaluation d’efficience consiste à étudier les rapports qu’entretiennent moyens de l’action et action produite. Dans la France des années 1960-début des années 1970, l’évaluation ex ante avait comme préoccupation de prévoir si chaque citoyen pouvait accéder facilement et égalitairement aux services publics, d’où la centration sur le développement des services publics de proximité (développement du réseau sncf, des maternités, de la poste, etc.). Le plus important n’était pas d’apprécier très précisément l’usage (le niveau d’utilisation) du service public mais d’en garantir l’accès au citoyen en cas de besoin. Ainsi, l’évaluation d’efficience vérifie si les services publics, en tant que moyens, sont aisément accessibles et si leur mission peut profiter à tous. La continuité (permanence) et la proximité du service public, la garantie d’une relative égalité de traitement, forment les indicateurs de la qualité des moyens mis à la portée du citoyen [9][9] Il est certain que le critère d’efficience est soumis.... Le référentiel idéologique des années 1960 et 1970 valorise la vision selon laquelle le territoire national est conçu comme un espace civique d’intégration (Muller, 2000). Une évaluation d’efficacité, celle qui apparaît dans les années 1980, consiste prioritairement à étudier le rapport entre objectifs (quantitatifs) assignés à une action et quantité d’actions produites. Le critère d’efficacité introduit nécessairement la notion de ratio (ou de seuil) puisque «?mesurer et juger?» l’efficacité d’une action nécessite au moins l’existence d’indicateurs d’usage qui, eux, sont fondamentalement arbitrairement édictés. En effet, à partir de quel seuil exact d’utilisation peut-on avancer l’efficacité ou l’inefficacité d’un service public de proximité tel qu’une maternité, par exemple?? Il faut, pour procéder à une telle évaluation, définir dans le référentiel d’objectif un seuil (exprimé en nombre de naissances par an ou en nombre de lits occupés sur l’année) en dessous duquel on s’accorde pour statuer sur le fait que la maternité est ou n’est pas efficace, entendue au sens d’arbitrairement rentable, solvable [10][10] La «?solvabilisation?» (néologisme signifiant le processus.... L’évaluation d’efficacité est à la logique du résultat ce que l’évaluation d’efficience est à la logique des moyens. La logique du résultat renvoie fondamentalement à une approche en termes de gestion quantitative, la logique de moyens renvoie, quant à elle, à une approche en termes de gestion qualitative. À chaque fois que l’État exerce un choix entre ces deux approches, il exprime une position politique sur ce qu’il veut prioritairement mesurer et juger dans ses actions publiques. Sans doute que ces orientations sont aussi symptomatiques de la différence entre deux époques, l’une d’expansion, l’autre d’entrée dans la crise. Dans cette dernière orientation, l’évaluation est généralement soit confiée aux grands corps d’inspection, soit sous-traitée à des cabinets externes à l’administration, qui interviennent avec une approche d’expertise. Dans ce modèle, une fois la commande d’évaluation déterminée avec le commanditaire, le déroulement de celle-ci se trouve entièrement placé dans les mains des experts qui en conçoivent la méthode, maîtrisent la collecte des données et proposent une analyse des résultats. Elle est donc conçue en extériorité de l’action, démarche créditée d’une rigueur scientifique au profit de résultats objectifs. La légitimité de l’évaluation proviendrait de la neutralité et de la scientificité de ce dispositif. C’est justement le point de la crédibilité des résultats qui devient l’objet fondamental de critiques développées par le courant démocratique.

L’avènement de l’évaluation participative à visée démocratique

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Parallèlement à ce souci prioritairement gestionnaire, les élus locaux et les pouvoirs publics vont devoir prendre en charge un effet sociologique du durcissement de la crise économique (la France compte deux millions de demandeurs d’emploi en 1982, contre un million en 1977). Le rapport Wresinski (1987) définit une nouvelle catégorie de population?: les «?nouveaux pauvres?». Elle est composée, en réalité, de personnes et de familles auparavant bien insérées mais qui ont basculé dans la précarité du fait de la crise économique. Le rapport établit qu’il existerait une corrélation entre situation économique précaire et auto-exclusion de la participation citoyenne. Pour le rapporteur, il devient urgent pour la cohésion nationale de faire en sorte que ces populations «?disqualifiées?» économiquement réinvestissent leur citoyenneté politique. Cette ambition se traduit par l’affirmation que le bénéficiaire final d’une politique sociale peut, en tant que citoyen, s’exprimer sur la qualité de l’application de ce droit et sur la pertinence de ses objectifs. En 1989, après la réélection de François Mitterrand et sous le gouvernement de Michel Rocard [11][11] Qui est énarque. Le choix d’une orientation dans le..., le rapport dit Viveret (1989) intègre la problématique de la citoyenneté des «?nouveaux pauvres?» et fournit le document le plus argumenté et finalisé quant à l’importance qu’il y a d’instaurer une politique d’évaluation à visée démocratique dans le champ des politiques sociales. En donnant la parole aux destinataires finaux que sont les usagers, l’évaluation démocratique vise stratégiquement trois objectifs?: redéfinir la légitimité du point de vue énoncé dans l’exercice du jugement de valeur (ici la politique du Revenu minimum d’insertion)?; utiliser l’évaluation comme dispositif de relance de la démocratie auprès de ceux qui s’éloignent le plus de son exercice?; et enfin, permettre à la société civile de forger des contre-pouvoirs face à l’évaluation managériale, contrôlée par les experts des grands corps de l’État. Si le rapport Viveret officialise l’existence d’une autre orientation par rapport à l’évaluation managériale, l’orientation démocratique transparaît, cependant, dès les années 1970, et s’affirme au début des années 1980 (Nioche et Poinsard, 1984) bien qu’elle n’ait trouvé, à ce moment-là, de situation socio-politique pour la reconnaître et la légitimer [12][12] 1983 sera l’année du premier colloque sur l’évaluation.... Les orientations dites «?pluralistes?», d’orientation sociologique (Monnier, 1987), et «?dynamiques?», d’orientation psycho-sociologique (Fraisse, Bonetti et Gaulejac, 1987), sont sans doute les deux courants principaux qui reflètent le plus fortement l’intérêt porté aux évaluations dites plus généralement participatives. Ces orientations ont été développées notamment dans le cadre des politiques urbaines, et dès 1975, l’animation des dispositifs «?Habitats et vie sociale?» met en œuvre cette dynamique participative (avec les diagnostics partagés) qui sera plus ou moins généralisée dans le cadre de la politique de Développement social des quartiers (Bonetti, 1991?; Conan et Allen, 1985?; 1991), puis plus largement celui de la politique de la ville.

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Ces démarches participatives partent de l’hypothèse selon laquelle la «?mesure?» des effets d’une opération de politiques publiques n’a pas de sens si elle est du ressort exclusif d’un groupe d’acteurs spécifique. Dans ce sens, l’évaluation suppose un croisement des points de vue entre les parties prenantes, ce qui, en retour, suppose une socialité des acteurs. Aussi, l’évaluation doit mettre l’accent tout à la fois sur l’apprentissage partagé de la mesure et du jugement par les acteurs (tant centraux que locaux, tant commanditaires que bénéficiaires de la politique considérée), sur la pluridisciplinarité des approches et sur la prise en compte du point de vue des usagers. Tel est l’esprit commun à ces deux courants qui trouvent leur inspiration à la même source anglo-saxonne qu’est la responsive évaluation[13][13] E. Monnier, id., p 106, et J. Fraisse, M. Bonetti,.... Leurs démarches méthodologiques ont comme projet d’intégrer la «?complexité?» et la multidimentionnalité des effets d’une politique publique par la prise en compte de la pluralité des points de vue des acteurs. L’intégration de cette diversité des points de vue doit se faire au plus haut niveau de l’évaluation?: elle doit exister dès la création du dispositif institutionnel d’évaluation afin de permettre «?aux acteurs d’ajuster leurs représentations et leur compréhension des phénomènes sociaux?» à partir d’une démarche collective d’information et de connaissance «?conduisant?» à une meilleure intégration des points de vue politiques, stratégiques et opérationnels (ceops-entpe, 1990, p. 23). Ces deux démarches insistent entre autres sur?: la dimension formative de l’évaluation (elle est conçue comme un dispositif d’apprentissage)?; sur les trois rôles que doit tenir le chargé d’évaluation (être un maïeuticien, un médiateur, un méthodologue)?; la nécessité d’envisager a priori une démarche de communication qui prévoie au plus tôt le statut des résultats de l’évaluation?; la nécessaire transparence de la démarche pour les acteurs externes. Mentionnons encore deux derniers traits [14][14] Qu’elles ont en commun avec la démarche démocratiq... caractéristiques de ces démarches. D’abord, l’évaluation est explicitement considérée comme un enjeu (de pouvoir, de savoir, de techniques) que les différents acteurs négocient pour en faire «?une action collective qui doit s’approprier une commande, définir ses objectifs spécifiques, choisir ses modes de collectes d’informations, interpréter les résultats obtenus et préparer leur réception?» (Lascoumes, 1998, p. 26). À cet enjeu de définition et d’appropriation de la commande et de l’instance d’évaluation, ces deux courants reconnaissent que la démarche méthodologique (méthode-processus) comme la définition des outils méthodologiques (méthode-outil) sont aussi des enjeux qui se stabilisent à la suite de «?négociations en cascade?». Pour ces démarches, il n’existe pas de méthodologie préétablie, adaptée in abstracto à un objet à évaluer. Toute méthodologie doit faire l’objet de négociation. Elle doit donc être envisagée comme «?une construction collective spécifique aux effets imprévisibles?» (Lascoumes, 1998, p. 27).

Enfin, dernier trait commun important, l’intérêt à la mise en place de deux instances différentes dans la conduite d’évaluation. La première, appelée comité de pilotage politique, est composée des acteurs responsables de la «?méthode processus?». C’est au sein de cette instance, garante des objectifs de l’évaluation, que sont proposées, discutées, décidées les grandes orientations. La deuxième, appelée souvent comité technique opérationnel, a en charge la mise en œuvre concrète de l’évaluation. Elle est composée d’opérateurs divers et des chargés d’évaluation qui accompagnent les groupes de travail dans la conception et l’opérationnalisation de méthodologies (la méthode outil).

Pour ces deux courants, le chargé d’évaluation co-construit avec les participants aux groupes de travail une méthodologie «?sur mesure?» à partir de sa maîtrise d’un «?prêt à porter?». La temporalité «?dilatée?» et l’implication forte des acteurs peuvent apparaître comme les limites de l’évaluation à visée démocratique.

L’avènement de l’évaluation à visée de performance

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Au cours de la décennie 1990-2000, la France entre de plain-pied dans la globalisation européenne puis mondiale. L’action publique française se conçoit comme coordonnée avec les instances européennes dans un contexte d’accentuation de la crise économique, de libéralisation des secteurs publics et de pénétration massive de la logique entrepreneuriale dans le management des services publics. Dans ce contexte de raréfaction des ressources et de concurrence exacerbée entre les services publics et les services parapublics et marchands, apparaît la nécessité d’accentuer l’effort de rationalisation dans la gestion de l’action publique, cela dans le but de la rendre plus performante [15][15] Par exemple, le slogan de l’ump pour les élections.... Cette orientation renvoie à celle étudiée plus haut (l’évaluation managériale), mais en diffère sur trois points fondamentaux. Le premier est que, finalement, on assiste au fléchissement d’une certaine approche pragmatique au profit d’une approche normative standardisée. Par exemple, on peut relever que dans l’évaluation à visée de performance, le résultat [16][16] L’approche par le résultat, terme qui pourrait être... à atteindre n’est pas défini par les organisations elles-mêmes dans une logique de progression entre une situation de départ et une situation d’arrivée, mais en fonction d’un étalon dont la définition, construite en extériorité des logiques des organisations, résulte d’une analyse comparative entre différentes institutions du même champ d’intervention et dont les résultats seraient réputés comparables sous certaines conditions de normalisation. Le travail d’étalonnage, ou de parangonnage, consiste à extraire les indicateurs des meilleures pratiques évaluées et de les construire comme références à atteindre. L’évaluation porte donc fondamentalement moins sur ce qui a été réalisé que sur le chemin qui reste à parcourir pour être conforme, voire dépasser le modèle. Cette approche comparative, communément appelée benchmarking, est le fruit d’une exportation de techniques utilisées dans le management des entreprises japonaises, puis américaines (Bruno, 2008), l’objectif étant d’imiter les modes de production parvenant aux meilleurs résultats. Le deuxième trait fondamental concerne le déplacement de la modalité de stimulation par laquelle le management tend les équipes de travail vers l’objectif d’excellence. Dans les périodes précédentes, bureaucratiques et tayloriennes, il s’agissait, dans une optique productiviste, de se plier au commandement par les ordres. Dans le nouveau modèle, c’est la recherche de la satisfaction de l’usager-client qui devient moteur de l’action, le client semblant imposer ses exigences de qualité dans un marché concurrentiel. Enfin, le troisième trait fondamental concerne la conscience aiguë des acteurs sur le fait que les systèmes d’actions évoluent dans des contextes complexes, mouvants, et que la qualité des résultats de leurs actions repose sur la bonne coopération de tous. Aussi, ce mode de management prend acte de l’interdépendance d’acteurs amenés à coopérer pour résoudre des situations complexes tout en étant simultanément en concurrence pour être les meilleurs. Cette technique de management, appelée «?coopétition?» (contraction de coopération et de compétition), a la caractéristique de ne pas avoir besoin de s’appuyer sur une quelconque réglementation pour stimuler ou «?faire avancer?» les équipes (Bruno, 2008). La simple création d’un dispositif d’information interne de confrontation des performances permet, dans les organisations où l’interdépendance est forte, de mettre les uns et les autres en situation simultanément de coopération et de compétition. Ce mode de gouvernance n’a plus besoin du droit pour réguler la course vers la performance et pour orchestrer la refonte du management dans le secteur public. Celle-ci est censée s’animer d’elle-même par la force de contrainte ou d’émulation, c’est selon, contenue dans le dispositif même. Ce management permet de dépasser la gestion bureaucratique des hommes grâce à une évaluation qui porte dorénavant plus sur les résultats que sur le respect des procédures. Et comme on peut valablement considérer qu’à chaque fois que les résultats de l’action s’approchent de la conformité à l’étalon, celui-ci se déplace d’autant par le simple fait qu’il est par définition un modèle utopique, donc inatteignable, on débouche ainsi sur l’idée qu’atteindre l’excellence est un travail aussi infini que celui de vouloir visser, une fois pour toutes, une vis sans fin. Ce modèle de management contient comme hypothèse que l’excellence trouve à s’étayer sur la stimulante compétition avec autrui, ce dont les individus auraient naturellement le goût. Dans cette logique de compétition, la pratique permanente de l’auto-évaluation devient un atout, car «?qui veut s’améliorer doit se mesurer, qui veut être le meilleur doit se comparer?» (Camp, 1992). Cette vision compétitive du monde invite à la production d’un système de hiérarchisation dans lequel les places sont toujours fragiles puisqu’un «?meilleur?» est toujours à venir. Ainsi, qui veut rester dans le peloton de tête doit s’astreindre à une motivation et une discipline permanentes. À cet endroit, on peut se demander si cette méthode de travail ne correspond pas plus à la mise en place d’un management visant la réforme des services de l’État qu’à une orientation visant l’évaluation de la pertinence des politiques publiques. D’ailleurs, plusieurs auteurs s’accordent pour souligner que la mise en place de la Loi organique relative aux lois de finances (lolf) procède fondamentalement de cette perspective (Perret, 2008 ; Casteigts, Blais, Cotten et Trosa, 2008).

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Au terme de cette exploration, il est difficile de trancher sur la question de savoir si, finalement, d’un courant à l’autre, on désigne le même objet lorsqu’on parle de l’évaluation. S’il s’agit bien toujours de mesurer et de juger de la valeur d’une action à partir de référents explicites et selon des méthodes prédéfinies, on se rend bien compte qu’on ne mesure ni ne juge la même chose selon les finalités et les objets assignés à l’évaluation.

Pour conclure, l’exemple des attendus de l’évaluation dans la loi de 2002-2 dite de rénovation du secteur médico-social et sanitaire illustre à merveille les enjeux que recouvre la définition des finalités, des objets et des méthodes. Deux articles de la loi relatifs à l’évaluation peuvent retenir l’attention?: l’article L. 312-8 est directement relatif à l’évaluation et l’article L. 313-1 concerne l’agrément et le renouvellement des autorisations d’ouverture de la grande majorité des établissements et services œuvrant dans le champ de la loi. L’article 312-8 stipule que l’évaluation procède en deux temps. Tous les cinq ans, les structures doivent procéder à l’évaluation de leurs prestations et, pour ce faire, peuvent être assistées par un consultant extérieur de leur choix?; et tous les sept ans elles doivent être évaluées par un cabinet extérieur habilité et figurant sur une liste arrêtée par le ministre chargé de l’action sociale. Cette liste est établie après avis du Conseil national de l’évaluation sociale et médico-sociale, conseil qui n’est autre que l’instance d’élaboration du cahier des charges, défini par décret, que le cabinet extérieur devra appliquer. On peut valablement faire l’hypothèse avec Camille Desmarais [17][17] L’auteur avance qu’il y existerait une anthropologie... (2001) que la culture actuelle des professionnels du secteur éducatif et médico-social les dispose à retenir des pratiques d’évaluation pluralistes ou participatives, alors que celle des financeurs est plutôt tournée, actuellement, vers une pratique d’évaluation comparative à visée de performance. En traduisant notre propos dans le langage communément utilisé dans le champ du médico-éducatif et social, on avancera que les évaluations participatives sont pressenties du fait qu’elles poursuivent des finalités qualitative et démocratique parce qu’elles s’intéressent fondamentalement au sens que les uns et les autres (usagers compris) confèrent à l’action (l’usager est le «?client?» de l’institution) alors que les évaluations à visée performative s’intéressent fondamentalement à l’impact quantitatif des actions au regard des standards quantitatifs préétablis (le financeur est le «?client?» de l’institution). L’évaluation à visée de performance et l’évaluation participative se distinguent l’une de l’autre encore sur leur rapport au contexte de l’action, et sans doute, d’un point de vue épistémologique, est-ce là leur plus profonde distinction. En effet, l’évaluation participative, du fait même que le jugement de valeur sur l’action est co-construit par les acteurs parties prenantes de l’action, confère une place centrale aux contextes dans lesquels les acteurs produisent l’action et lui donnent sens, notamment lorsque l’action porte sur le lien social. Le travail de contextualisation de la production d’une action sociale se caractérise par la prise en compte de la «?culture locale?» des acteurs, ce qui revient à comprendre, à interpréter et à expliquer avec eux, la manière dont les uns et les autres intègrent l’état des rapports de forces locaux, à comprendre le type de socialisation qu’acteurs et partenaires construisent, au travers des instances (de coordination) censées réguler les différentes logiques de métiers, pour faire progresser l’action, et à intégrer en quoi la dynamique générale de l’action est influencée, et parfois déterminée, par les caractéristiques du public accompagné. L’évaluation participative tente d’intégrer dans son analyse la complexité des relations que les acteurs nouent entre eux avec l’objectif de répondre à la mission qui leur est confiée et de satisfaire leur motivation personnelle. Pour ce qui est de l’évaluation à visée de performance, on peut remarquer que la contextualisation de la production de l’action est réalisée par la substitution d’un contexte théorique (la coopétition comme environnement général aux acteurs agissants) au contexte réel. On a affaire à une contextualisation artificielle et réductrice qui procède d’une décontextualisation des rapports réels de production de l’action. Il ne s’agit donc pas tant de contextualiser l’évaluation à partir de la réalité des rapports sociaux que de postuler la situation de coopétition comme variable déterminante de la qualité de la production de l’action dans laquelle sont pris les acteurs, quels que soient la culture locale, l’environnement organisationnel, les identités professionnelles et les caractéristiques du public accompagné. D’ailleurs cette approche d’évaluation mesure une prestation de service plus qu’elle n’intègre la qualité du lien comme composante de la qualité de la prestation (Blondel, 2002). La relation à l’usager est mise sur le même plan qu’une relation d’objet, il y a disjonction entre le «?problème?» à traiter et la qualité du lien construit avec la personne (client, usager) vivant le «?problème?» dans sa dimension existentielle (Blondel, 2000), ce qui n’interdit aucunement d’exiger que la prestation, et non la relation, soit de qualité. Si ces hypothèses se confirmaient, nous serions bien là, au regard des cultures et des pratiques à l’œuvre dans le champ du médico-social d’une part et dans le champ du politico-administratif et gestionnaire d’autre part, en présence de deux orientations d’évaluation aussi différentes (on laisse le soin au lecteur de les penser comme complémentaires ou contradictoires) que les modèles d’action que nous propose Max Weber. Les enjeux de l’évaluation dans le champ du médico-social et du sanitaire se voient redoubler du fait que, d’une part, et sauf erreur, aucune modalité de débat n’est actuellement prévue entre ces deux courants, et d’autre part que l’article L. 313-1 stipule expressément que «?le renouvellement (de l’autorisation de fonctionnement), total ou partiel, est exclusivement subordonné aux résultats de l’évaluation externe mentionnée au deuxième alinéa de l’article L. 312-8?».

Cet exemple revêt une portée générale si l’on observe le processus de mise en œuvre de l’évaluation dans les secteurs de la santé et de la recherche. L’idée de mettre en place, par exemple, une évaluation comparative à visée de performance à partir d’indicateurs des meilleures pratiques internationales de recherches (la classification de Shanghai) (Garcia, 2008) ne vient-elle pas percuter, voir dénier, les systèmes d’évaluation déjà là?? Comme nous avons tenté de le montrer, l’enjeu actuel dans le champ de l’évaluation semble bien être de mettre en discussion et d’articuler des orientations, nous semble-t-il, complémentaires dans la théorie mais fondamentalement inconciliables dans la réalité.


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Notes

[*]

Frédéric Blondel, maître de conférences, université Paris VII-Denis Diderot, Laboratoire de changement social, ufr de sciences sociales.

frederic. blondel@ univ-paris-diderot. fr

[1]

Décret du 18 novembre 1998 créant le Conseil national de l’évaluation.

[2]

Le lecteur peut apprécier la variation de la définition du même objet en l’espace de seulement dix ans?: «?Évaluer les politiques publiques consiste à mesurer les effets qu’elles engendrent et à chercher si les moyens juridiques, administratifs et financiers mis en œuvre produisent les effets qu’on en attend.?» Décret n° 90-82 du 22 janvier 1990 relatif à l’évaluation des politiques publiques.

[3]

L’aggiornamento désigne un phénomène qui est en adaptation permanente à la réalité du moment, ce qui nous permet de dire que sa définition est en advenir permanent.

[4]

Notamment les polytechniciens (Spenlehauer, 1995).

[5]

Ainsi, dans le courant des années 1960 et 1970, les politiques d’équipements socioculturels (des maisons des jeunes, des centres sociaux, des 1?000 clubs) seront développées au regard des fonctions sociales qu’elles sont censées remplir (finalités) et techniquement à partir de ratios?: taille des quartiers/nombre d’habitants/type d’habitat (Tellier, 2007).

[6]

Selon l’expression de J. Fourastié.

[7]

V. Spenlehauer (1995). L’auteur y analyse, pages 26 à 43, le processus d’institutionnalisation de l’évaluation en mettant en valeur l’importance des conflits corporatistes.

[8]

À cette même période, pousse à l’ombre du modèle managérial, son contre-modèle que nous étudierons à la section suivante.

[9]

Il est certain que le critère d’efficience est soumis actuellement à des réinterprétations qui frisent parfois l’argumentation démagogique. En effet, les procédures qualités et les orientations données aux évaluations supposées les apprécier se disent centrées sur ce qui est communément nommé l’«?optimisation des moyens?». Mais ce qui apparaît comme une évaluation d’efficience masque simplement que la fameuse optimisation des moyens est étudiée sous l’angle des résultats quantitatifs à produire au regard d’une norme abstraite et non référée à leur contexte d’utilisation (qu’il s’agisse de l’environnement sociopolitique, de l’état de la concurrence, des profils des publics, des compétences disponibles et des types de management…).

[10]

La «?solvabilisation?» (néologisme signifiant le processus par lequel l’État cherche in fine la solvabilité à terme) des services publics se réalise en général par l’accroissement de la participation financière demandée à l’usager (via les montants des forfaits, des restants à charge, etc.), choix qui peut se combiner avec la recherche de gains de productivité des services, en demandant à ces derniers d’accroître, via une politique de management par objectifs, le nombre de prestations rendues au regard de moyens constants, ou à maintenir un niveau de prestations en supportant une baisse de moyens. L’objectif de la solvabilisation est que tout maintien ou accroissement d’activité produise le moins de conséquence négative sur le montant de l’imposition du contribuable. Le processus de solvabilisation correspond fondamentalement à une recherche du moindre coût pour le contribuable.

[11]

Qui est énarque. Le choix d’une orientation dans le champ de l’évaluation n’est donc pas uniquement lié à la corporation.

[12]

1983 sera l’année du premier colloque sur l’évaluation des politiques publiques en France qui donnera lieu à des actes retranscrits dans L’évaluation des politiques publiques, J.-P. Nioche et R. Poinsard, Économica, 1984. En effet, pour être complet, il faut mentionner que c’est à l’initiative de Michel Rocard, alors ministre de l’Agriculture, et de Jacques Delors, ministre de l’Économie, que se tient ce premier colloque.

[13]

E. Monnier, id., p 106, et J. Fraisse, M. Bonetti, V. de Gaulejac, id., 1987, p. 66.

[14]

Qu’elles ont en commun avec la démarche démocratique.

[15]

Par exemple, le slogan de l’ump pour les élections européennes de 2009 a été «?Pour une Europe efficace?».

[16]

L’approche par le résultat, terme qui pourrait être perçu comme péjoratif à l’égard de cette orientation centrée sur la performance, revient en réalité à parler, dans la terminologie de l’évaluation, de référentiel d’objectifs mesurables et quantifiables.

[17]

L’auteur avance qu’il y existerait une anthropologie implicite à l’œuvre dans l’exercice de recrutement des cabinets de consultants. Selon lui, le profil d’études des consultants ne serait pas sans rapport avec celui des commanditaires.

Résumé

Français

Cet article de synthèse propose d’identifier les principaux courants idéologiques actuellement à l’œuvre dans le champ de l’évaluation, à partir de l’étude des orientations données aux évaluations dans le cadre de politiques et d’actions publiques. Il en dresse succinctement la genèse et met en évidence que l’innovation dans les démarches d’évaluation est étroitement liée à des contextes socio-politiques en perpétuels changements qui stimulent, en retour, un perpétuel travail de reformulation des conceptions et les approches évaluatives. Leur passage en revue montre que le choix d’une démarche d’évaluation est étroitement lié aux finalités politiques poursuivies.

Mots-clés

  • évaluation
  • expertise
  • démarche participative
  • politique publique

English

The aggiornamento of evaluation within the field of public policy : between management rationale and the demands of democracyThis essay identifies the main current ideological strands in the field of evaluation, based on the study of the direction given to the evaluations in policy and public action. It succinctly describes its genesis and emphasizes the fact that innovation within evaluation measures is closely linked to constantly changing socio-political contexts, which in turn stimulate a constant effort of reformulation of conceptions and evaluative approaches. Their review highlights the fact that the choice of an evaluation effort is closely correlated to specific political purposes.

Keywords

  • evaluation
  • expertise
  • participatory approach
  • public policy

Plan de l'article

  1. L’avènement de l’évaluation technocratique dont la finalité est le développement égalitaire
  2. L’avènement de l’évaluation managériale à visée de gestion des contraintes
  3. L’avènement de l’évaluation participative à visée démocratique
  4. L’avènement de l’évaluation à visée de performance

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