CAIRN.INFO : Matières à réflexion

Introduction [1]

1La culture politique n’a pas bonne presse. Et la culture politique territoriale en particulier. Au-delà des critiques, souvent légitimes, dont elle fait l’objet, nous plaidons ici pour un nouvel usage de cette notion. Nous le ferons en prenant la région Occitanie / Pyrénées-Méditerranée comme cadre d’analyse, en nous intéressant à deux variables politiques : les comportements électoraux, d’une part, et l’action publique, d’autre part. Notre objectif est de montrer l’intérêt d’une analyse en termes de culture politique tout en nous écartant d’une lecture culturaliste ou essentialiste d’identités politiques régionales. Elle conduira à un paradoxe : alors que la culture politique a été plus souvent mobilisée pour tenter d’expliquer des invariants électoraux, c’est dans l’analyse de l’action publique qu’elle est sans doute la plus efficace.

2Si peu d’ouvrages, encore moins d’articles évoquent la culture politique territoriale ou l’affichent comme hypothèse explicative, c’est pour plusieurs raisons : le centralisme persistant de l’action politique en France renvoie les particularismes locaux à des résidus ; la standardisation des modes de vie et comportements (d’adhésion et de défiance) les prive de pertinence ; certaines orientations de chercheurs ont pu jeter le soupçon sur le projet intellectuel et politique qu’elles sous-tendaient. En effet, certains n’ont pas hésité à évoquer les cultures politiques comme « des organismes vivants » à la vie « multi-décennale » (Sirinelli, 1994), faisant droit à la critique ancienne d’une fétichisation du local (Sfez, 1977). Cette culture, fortement historicisée, pouvait dans certains cas faire remonter des comportements politiques à de très lointains événements du passé (Secondy, 2015 ; Viard, 2003), courant ainsi le risque d’une double critique. La première est celle du culturalisme dont les sciences sociales italiennes se sont fait souvent l’écho à propos des travaux américains sur le « familisme amoral » sicilien (Banfield, 2006 ; Lupo, Roche, 2008) ou sur la culture civique régionale en Italie (Putnam, 1993 ; Rayner, 1998), étrillés pour leur prétention scientifique fondée sur des idées reçues et de lourds biais méthodologiques. La seconde critique est évidemment celle de ne regarder l’histoire que par le prisme de la reproduction, dans un monde en mutation qui commandait à être au moins autant sensible aux changements.

3Ainsi, depuis la fin des années 1990, les travaux mobilisant ce concept se sont taris. L’un des derniers en date reste le collectif dirigé par Daniel Cefaï (1999), sans véritable postérité. En cause, une nationalisation progressive des comportements politiques, qui pénètrerait des territoires aux comportements autrefois spécifiques. Par exemple, en Occitanie, le « Midi rouge » peine à incarner une réalité tangible face à la montée d’un vote FN (RN) [2], notamment dans sa frange littorale la plus dynamique. En outre, la standardisation de l’action publique semble toucher les institutions : les exécutifs régionaux, les municipalités ont progressivement adopté les mêmes logiques d’action, sous la pression de l’État et de la diffusion du nouveau management public (Bezes, Musselin, 2015). L’heure serait aujourd’hui à l’application de méthodes ayant fait leurs preuves ailleurs, contrôlées dans leur efficacité par un État distant ou des cabinets d’audits incarnant un marché sans territoire.

4Les régions n’ont pour autant pas perdu leur singularité politique, et quatre arguments méritent discussion.

5D’une part, l’évacuation de la culture politique, territoriale en particulier, n’est pas que le produit du changement social ou d’une accumulation de critiques à l’égard du culturalisme. Elle est aussi liée à un changement de focale de la science politique avec en particulier un réinvestissement des méthodes ethnographiques et du travail de terrain (Braconnier, 2012). Ces recherches ayant progressivement zoomé sur des terrains micro, elles ont payé la précision et la richesse de leurs trouvailles d’une distance à la question territoriale. L’étude localisée cherche à figurer un monde. Elle y parvient, mais ne rapporte la politique qu’à l’espace vécu ou à l’échelle nationale.

6Ensuite, les arènes politiques régionales se structurent selon des modalités et rapports de forces spécifiques qui, au sein des partis et entre eux, influent sur les vues et les votes des électeurs. À cet égard, l’implantation, la durée et l’influence de formes distinctes de leadership sont incontestables, si l’on compare la Bretagne et le Languedoc-Roussillon des années 2000 sous Yves Le Drian et George Frêche (Giudicielli, 2011), pour rester dans le même parti. À une autre échelle, l’ère Baudis a profondément influencé la politique toulousaine et a contribué à construire une vie politique toulousaine à certains égards spécifique, notamment liée aux interactions entre pouvoir municipal et presse quotidienne (Lacassagne, 2006). D’une manière générale, l’étude des cultures politiques a laissé la place à une analyse en termes de différenciation territoriale (Faure, 2012), ce qui n’est évidemment pas la même chose.

7En outre, si les comportements électoraux se transforment en région, ils le font de façon en partie spécifique à chacune, incarnant dans le changement la perpétuation d’une culture singulière. Sous la même bannière, le FN (RN) du Midi est-il le même que celui du Nord (Huc, 2017) ? Au bout de 30 ans de présence systématiquement élevée dans certains espaces, ne contribue-t-il pas à une certaine culture politique du Midi ?

8Enfin, à l’heure des fusions régionales, des différences fortes en matière d’action publique, entre les anciennes régions réunies en une, ont été constatées. Elles illustrent le fait que si les politiques publiques se pensent verticalement en secteurs, elles s’éprouvent horizontalement en territoires, laissant percer des différences de substances parfois inattendues.

9Ces quatre points nous amènent à revisiter la notion de culture politique régionale. Le pari consiste à réhabiliter une dimension culturelle de la politique qui n’essentialise pour autant pas les différences physiques ou comportementales constatées. En quel point bascule-t-on d’une analyse de la différenciation territoriale à celle de cultures politiques ? Ce n’est pas dans le courant, toujours controversé en France, de la géopolitique régionale (Lacoste, 1986 ; Giblin, 2006) qu’on trouvera la réponse. L’un et l’autre de ces projets d’analyse systématique des territoires français, à vingt ans d’intervalle, présentent en effet un paradoxe : alors qu’ils accumulent une très grande diversité entre chapitres consacrés à chacune des régions, ils ne la rapportent qu’à l’impact supposé de « leur » géopolitique : une science des « rivalités de pouvoirs sur et pour des territoires » (Giblin, 2006, p. 16). Les nombreuses différences observées ne sont pas mises en relation avec des configurations économiques, des réalités sociologiques ni même, de façon systématique, avec des trajectoires historiques. Seules comptent la rivalité entre pouvoirs et sa capacité, unilatérale, à dire la singularité de telle région. Or, si la dynamique de compétition « sur et pour » des territoires est une constante qui n’est guère contestable pour l’étude de la vie politique régionale, elle se décline très différemment d’une région à l’autre, pour des causes que cette géopolitique n’explicite pas. C’est ici que penser en termes de « culture politique » peut offrir une perspective, à la condition d’en faire un carrefour de causes et non une essence spatiale et politique.

10Nous utilisons ici la « culture politique » comme notion de moyenne portée. Elle désigne l’existence et l’influence de traits spécifiques à un espace, et l’examen des causes de telles spécificités.

11En termes de comportements politiques, ces traits s’expriment par le décalage entre un attendu sociologique de type statistique et la réalité observée.

12En termes de représentation, ils se traduisent par des façons distinctes d’exercer un mandat, d’incarner un espace ou d’articuler plusieurs échelles politiques entre elles.

13D’une manière générale, les partisans d’une lecture culturelle de la politique se chargent plus volontiers de ces deux premières questions. Nous allons tenter de démontrer, dans ce papier, que cette lecture est paradoxalement plus pertinente pour suivre une troisième piste : celle d’une différenciation territoriale dans l’action publique, où la culture politique renvoie à la singularité d’une appropriation des ressources et instruments sectoriels.

Les cultures politiques à l’épreuve du changement électoral

14Dans cette première partie, c’est la culture politique qu’expriment les comportements électoraux qui est en question. L’Occitanie, c’est-à-dire l’ex Languedoc-Roussillon et l’ex Midi-Pyrénées, est ici étudiée dans son ensemble. Les contrastes sont nombreux, notamment depuis les années 1980. Mais si l’on remonte le fil de l’histoire au-delà, on se rend compte que ce grand territoire occitan est marqué par des constantes électorales identifiables : parmi celles-ci l’importance du vote pour les gauches jusqu’aux années 1980, même si l’on a pu noter des persistances d’un « Midi blanc » historique sur le territoire (Secondy, 2006).

15Nous allons montrer toutes les difficultés à penser le vote en termes de culture politique en quatre temps : celui où l’on pouvait attester de certaines singularités ; celui où le changement social et politique semble anéantir toute pertinence de la notion même de culture ; celui pourtant de la persistance de certains comportements, dans des mondes sociaux à l’écart des mutations territoriales ; celui enfin que la stabilisation d’un électorat propre à de nouveaux espaces laisserait envisager l’hypothèse de nouvelles cultures politiques.

Enracinements : la transmission structurante des cultures politiques

16Les départements de l’actuelle région Occitanie sont depuis la IIIe République des points d’ancrage pour les élus radicaux, socialistes puis communistes : d’où l’appellation « Midi rouge ». Cette longue implantation des partis de gauche se fait de façon différenciée. Certains territoires sont des bastions socialistes dès le début du XXe siècle (Hérault, Aude, Tarn et Haute-Garonne), tandis que d’autres le sont pour les radicaux (Lot, Tarn-et-Garonne, Hautes-Pyrénées). Le Parti Communiste Français (PCF) s’implante, lui, dès les années 1930 dans le Gard et les Pyrénées-Orientales (Cabanel, 2016). À ces implantations s’associent de forts ancrages électoraux. Les carrières notabiliaires y sont longues même si les maires des grandes villes ne sont parfois pas de la même tendance politique que leur département, tels Pierre Baudis à Toulouse ou François Delmas à Montpellier. La gauche s’implante d’ailleurs plus nettement dans les campagnes. Les grandes villes, quant à elles, demeurent longtemps les fiefs d’une bourgeoisie moyenne plutôt conservatrice. Plus tard, l’implantation de maires de droite n’est pas incompatible avec un fort vote pour la gauche aux scrutins nationaux : Toulouse vote à 65 % pour François Mitterrand en 1965, mais élira Pierre Baudis en 1971 (Puech, 2002). Les villes moyennes, quant à elles, sont gouvernées par la gauche de longue date, comme Nîmes qui élit un maire PCF dès 1945. Foix est à gauche depuis 1965 tandis que Montauban l’est de 1965 à 2001.

17Ainsi, en Occitanie, plus que l’importance du vote de gauche, c’est la faiblesse de la droite traditionnelle qu’il faut souligner, sauf dans quelques bastions comme dans les Hautes-Pyrénées pour la démocrate-chrétienne ou dans le Massif central (Lozère et Haut-Aveyron) pour la droite gaulliste. Le poujadisme lui dispute fugacement les suffrages dans le Lot où il naît et dans quelques autres départements où il dépasse parfois 16 % des suffrages en 1956 : l’Hérault, le Gard, Tarn, et Aveyron (Souillac, 2007). Son implantation ne recoupe qu’imparfaitement celle du FN (RN) trente ans plus tard, lequel prolongera un peu artificiellement une hégémonie de la gauche (Jourda, Négrier, 2008), par l’impossibilité à en faire, pour la droite, un allié officiel.

18Cette stabilité des clivages partisans doit être expliquée par plusieurs facteurs intervenant simultanément. D’une part, des constantes sociologiques et économiques expliquent l’implantation d’une gauche dans toute l’Occitanie : en tête à l’Est l’importance du milieu viticole ancré à gauche (Ferras, 1986). En Midi-Pyrénées, le patronat local n’étant pas parvenu à assurer une modernisation qui lui eût permis, du XIXe au XXe siècle, de perpétuer son leadership urbain, c’est une bourgeoisie de fonction, souvent issue des classes moyennes et populaires, qui le conquiert. Or, celle-ci, fortement imprégnée de la méritocratie républicaine, est nettement orientée à gauche. Cependant, cette gauche – bourgeoise – est bien plus modérée que celle qu’on identifie au Midi rouge, à l’Est (collectif Pambenel, 1986 ; Négrier, 2001), en dehors de quelques secteurs précocement industrialisés qui voient émerger des leaders d’une gauche plus radicale. Ces derniers fédèrent les ouvriers locaux autour d’un socialisme de lutte : c’est le cas de Castres où Jean Jaurès est élu dès 1898, ou des Cévennes gardoises où Frédéric Desmons, protestant radical, est élu député dès 1876. Dans ce département, la gauche s’adosse à une culture protestante progressiste de longue date, en opposition avec d’autres territoires d’une culture politique catholique forte (Aveyron, Lozère). On observe sur ces territoires comme dans la plupart des départements de l’Occitanie une transmission intergénérationnelle des cultures politiques d’autant plus forte que les mouvements de populations sont à l’époque faibles. Ces transmissions se font tant au niveau des acteurs politiques, des luttes dont l’histoire est transmise, que par la socialisation familiale (Percheron, 1997).

Ruptures : la reformulation politique des mutations sociodémographiques et foncières

19Les années 1970 et 1980 sont pour ce qui sera la future Occitanie des moments de profonds changements. Ceux-ci sont d’abord économiques, urbains et sociologiques, puis politiques. Dans les territoires languedociens, l’investissement des espaces littoraux longtemps délaissés entraine de nombreux bouleversements, par les effets de la Mission Racine (Delpous-Darnige, 2017). L’économie s’oriente de plus en plus vers le tourisme. L’Occitanie, des faubourgs de Toulouse à l’ensemble du cordon littoral et urbain languedocien, montre une forte attractivité résidentielle. Sa périurbanisation a peu d’équivalents en France, car cette attractivité résulte du cumul de stratégies résidentielles d’autochtones et de celles de nouveaux habitants, parmi lesquels une mention spéciale doit être accordée aux rapatriés d’Afrique du Nord. Elle a été facilitée par une disponibilité et une modicité relative des ressources foncières, induites par la crise de surproduction viticole. De ce fait, le lien entre questions foncière et politique a été, en Occitanie, plus qu’ailleurs, un lien fort, qui a produit des effets politiques importants [3]. Certaines villes d’Occitanie ont ainsi vu leurs populations décupler. Cette explosion démographique est allée de pair avec une évolution rapide de la sociologie traditionnelle de ces lieux, le tout sur fond de profonde mutation des équilibres économiques locaux. Ces changements ont profondément perturbé les ancrages politiques existants, et remis en question les solidarités et transmissions politiques villageoises, ainsi que leur représentation (Charmes, 2011). Le fameux contrôle social villageois et la culture politique qui y prospérait se sont délités devant une anomie périurbaine croissante, et des échanges politiques fondés sur d’autres valeurs (Le Bras, Todd, 2013).

20Plus que la victoire municipale de la droite en 1983, c’est l’ascension du FN (RN) qui a été le bouleversement principal de cette scène politique. Elle épouse initialement les territoires entamant la transition dont nous avons parlé : principalement sur les côtes. On observe dès 1986 en Languedoc-Roussillon des résultats départementaux largement supérieurs à la moyenne nationale de Jean-Marie Le Pen. Il obtient ainsi plus de 20 % des suffrages exprimés dans le Gard, L’Hérault, et les Pyrénées-Orientales. Les départements de l’ex-Midi-Pyrénées lui sont largement moins favorables, sauf le Tarn et le Tarn-et-Garonne. Au fil des élections, le FN (RN) va durablement s’implanter dans les départements languedociens (Lozère exceptée). Marine Le Pen arrive en tête dans le Gard en 2012. En 2017, au premier tour, elle est en tête dans six départements de l’Occitanie, les quatre départements méditerranéens, le Tarn et le Tarn-et-Garonne. Avec une intensité plus élevée, mais comme ailleurs, l’implantation du FN (RN) se fait en périphérie des grandes villes. Difficile de trouver à ces espaces aussi disparates des causes similaires de ce vote. On y trouve des espaces périurbains-types, mais également des espaces ruraux dans le Tarn-et-Garonne et anciennement industriels dans le Tarn.

21Les mutations récentes du vote mettent à mal l’idée d’une culture politique fondée sur la permanence. La nationalisation des comportements électoraux semble avoir fait son œuvre sur le territoire de la région Occitanie [4] à la faveur de cinq phénomènes : les changements démographiques avec un renouvellement considérable de la population ; les transformations des bases économiques de la vie sociale ; la crise des loyautés politiques affectant des formations jadis hégémoniques dans des espaces importants de la région (radicalisme, communisme) ; l’émergence d’une nouvelle force politique s’inscrivant notamment dans les zones typiques de ces renouvellements (le FN [RN] en périurbain), mais aussi et enfin l’inégale pénétration de ces logiques au sein des territoires de l’Occitanie. À cet égard, l’élection présidentielle de 2017 est parfaitement représentative, avec, ici comme ailleurs, un espace métropolitain où dominent les votes Macron et de gauche, un espace périurbain où le vote FN (RN) exerce un leadership, à de rares exceptions près, et un milieu rural qui parvient à conserver des cultures politiques locales très diverses (les bastions) en dépit de son dépeuplement et de l’avancée, plus récente, du vote FN (RN) dans ces espaces (Huc, Négrier, Volle, Coursière, 2018).

Disparition ? Des votes persistants

22Les cultures politiques que l’on pouvait identifier auparavant ont-elles pour autant entièrement disparu sur ce territoire ? En d’autres termes, à quel point la nationalisation du vote et l’atomisation sociale ont-elles mis à mal des constantes électorales et leurs modes de transmission ? Deux dynamiques opposées retiennent notre attention. C’est d’une part la persistance de certains votes dans les territoires aux marges des mobilités résidentielles. D’autre part, au sein des espaces à forte mobilité démographique et résidentielle, c’est la stabilisation d’un comportement électoral qui interroge.

23Premièrement, on peut remarquer dans certains territoires « en marge », notamment dans les massifs (Lot, Haut-Aveyron, Cévennes gardoises, Lozère) des persistances politiques fortes, dans ce qu’on appelle communément des fiefs ou des bastions (Négrier, 2001). En effet, si les partis politiques ont changé depuis les années 1950, on trouve toujours dans les communes au nord du Gard un vote particulièrement élevé pour les partis de gauche, du PCF d’hier à la France Insoumise (FI) aujourd’hui. Ces votes ne s’expliquent plus par les spécialisations économiques et la sociologie majoritaire des villes. En effet, les emplois industriels y ont fortement régressé, leur sociologie a profondément muté (vieillissement, tertiarisation …) et un même vote traduit aujourd’hui des conditions socio-économiques radicalement différentes. La perpétuation de ce vote passe ici par une structuration de l’offre partisane, par une transmission intergénérationnelle d’une culture de gauche, enfin par l’ancrage et le travail des élus locaux et de militants des formations dominantes. Il s’explique également par une adaptation des partis dominants, ici le PCF, aux mutations socioéconomiques par une adaptation du discours et des enjeux. Hier était défendue la condition ouvrière, aujourd’hui le maintien de l’emploi local notamment. On peut faire le même raisonnement à propos de la stabilité des comportements électoraux dans le Lot dont l’orientation à gauche remonte au-delà même du radicalisme de Maurice Faure, dans les années 1960 (Pambenel, 1986). Enfin, en au nord de l’Aveyron et en Lozère, la persistance d’un vote de droite depuis les années 1960 est manifeste et s’appuie sur le maintien des équilibres économiques et la transmission d’une culture agricole très différente de celle associée à la gauche viticole, dans la plaine languedocienne. Ainsi, ces différents éléments semblent soutenir l’idée d’une persistance de « cultures politiques ». En effet, on trouve dans ces espaces la reproduction d’un même comportement, de générations en générations, alors même que les bases objectives qui les induisaient ont quasiment disparu. Néanmoins, ces espaces, stables ou en déclin, sont démographiquement marginalisés aujourd’hui. À titre d’exemple, l’arrondissement d’Alès, cœur des « Cévennes rouges », ne représente plus aujourd’hui que 20 % de la population du Gard contre 32 % en 1962. La persistance d’une culture politique dans ces espaces fait donc figure d’exception face à une logique générale de désaffiliation politique et de nationalisation des comportements sur le reste du territoire occitan. C’est ce qui rend un peu « rétroactives » les visions régionales de cultures politiques fondées sur les structures familiales, agricoles et religieuses, mises en avant par Hervé Le Bras et Olivier Todd (2013, p. 258 et s.).

Périurbanisation : un nouvel enracinement culturel ?

24Au-delà de ces survivances, l’opposition ville/extra-urbanité rend compte d’un phénomène politique nouveau. Certes, il était déjà possible au XIXe siècle de distinguer les comportements politiques des villes et des campagnes, mais aujourd’hui la polarisation semble se faire aussi entre la ville et un troisième espace : le périurbain. C’est ici que se sont jouées les mutations majeures des comportements électoraux. Le clivage entre ces deux espaces a rendu populaire la thèse d’un vote « périphérique » opposé à un vote « central » (Guilluy, 2014 ; Alidières, 2018). Cette thèse nous apparaît trop grossière et ne rend pas compte de la diversité des urbanités et des périphéries (Chalard, 2009 ; Huc, 2017). Néanmoins, il ne faut pas nier les différences de vécu et de perception du monde entre les habitants de l’extra-urbain (Mabilon-Bonfils, Saadoun, 2002). Le mouvement des gilets jaunes de novembre 2018 a manifesté cette fracture philosophique, sociologique et politique entre ces deux espaces. Les mobilisations y ont été extrêmement suivies dans de nombreux espaces périurbains, mais faibles dans le monde urbain (Leroy, 2018) [5]. Les comportements de vote qui ont émergé depuis les années 1980 sur certains espaces périurbains sont depuis particulièrement constants : en Bas-Languedoc une partie du périurbain vote aujourd’hui pour le FN (RN) depuis 1986 [6]. Dans ce territoire périurbain, ce vote se développe sur les mêmes espaces où il a vu ses premiers succès, mais engrange au fil des élections : 20 %, 30 %, voire aujourd’hui 50 % des suffrages exprimés. Ainsi, à Frontignan, bastion socialiste de longue date entre Sète et Montpellier, Marine Le Pen obtient 51,21 % des suffrages exprimés au second tour de l’élection présidentielle de 2017.

25Il pourrait être tentant de voir dans cette transformation, dont les origines remontent à plus de trente ans sur les mêmes territoires, l’émergence d’une nouvelle culture politique régionale. Ce qui la justifierait toucherait, au-delà de la reproduction et de l’extension du même vote, au fait que ce vote ne peut être rapporté à une simple causalité sociologique. Sa pénétration, selon les territoires, au-delà du cercle désormais connu d’une sociologie périurbaine de « petits moyens », vers un vote populaire, mais aussi vers le vote jeune, tout en progressant auprès des ménages plus aisés ou plus âgés, montre un effet d’extension/enracinement spatial du vote FN (RN). Enfin, on y voit apparaître des leaders qui, d’un scrutin l’autre, incarnent le courant et se notabilisent. Nous retrouvons donc trois conditions (permanence, singularité spatiale en regard de causalités sociologiques, incarnation représentative) de la présence d’une culture politique frontiste. Cependant, il y manque des ingrédients essentiels. D’une part, du côté idéologique, l’identification à une cause, portée par des aspects programmatiques, fait largement défaut. Or, il est difficile de parler de « culture politique » lorsque le niveau d’intérêt pour la politique, chez ces électeurs occasionnels ou fidèles, reste très limité. La « culture politique » supposerait un minimum de passion, largement absente des horizons quotidiens des individus concernés. Ensuite, cette orientation électorale n’est nullement soutenue par des réseaux de pratiques, des organismes associatifs, des événements collectifs fédérateurs qui enrôlent les électeurs et sympathisants vers un « monde » qui leur serait propre. Une culture politique supposerait une autre densité de passions, d’intérêts et d’implications collectives, touchant au-delà des rares militants des cohortes de sympathisants et compagnons de route. De ce point de vue, l’expérience récente de villes frontistes (Béziers, Beaucaire) n’est ni assez ancienne ni suffisamment probante pour attester d’une culture politique locale en constitution. Plutôt assis sur les divisions et déclins des forces de droite et de gauche, le succès frontiste y est plus facile à expliquer par l’opposition à celles-là que par l’adhésion à celui-ci.

26La science politique avait abandonné toute référence à des cultures politiques territoriales dès les années 1990 alors que cette variable explicative semblait pertinente ailleurs, en Italie par exemple. En France, la notion de culture politique permet d’expliquer, dans certains cas, la résistance de certains schémas électoraux issus du passé et préservés des mutations en cours, en particulier dans ce qu’on appelle « les bastions ». En somme, et particulièrement en Occitanie, elle permet de montrer combien la fusion entre deux anciennes régions se conjugue au pluriel, non seulement de la nouvelle entité, mais aussi des deux anciennes. Cependant, en faire un concept expliquant telle ou telle appropriation différentielle du politique nous semble voué à l’échec. Dans l’ordre électoral contemporain, elle manque tout simplement de la chair nécessaire (régularité, leadership, extension sociale, pratiques sociales, idéologie incorporée) pour incarner une passion politique orientée. Cette prudence est enfin plus conforme à l’heure où la politisation des sociétés régionales se heurte à la désaffiliation, la crise des pratiques partisanes, la distanciation voire la défiance à l’égard de l’offre politique.

L’action publique à l’épreuve de cultures régionales

27Tandis qu’au plan électoral, la culture politique régionale est moins identifiable qu’attendu, même si elle se recompose au pluriel, l’action publique régionale est le théâtre de raisonnements inverses : on y parie davantage sur la standardisation des modèles, des professions, des paradigmes de politique publique. En suivant cette logique, la fusion des régions devait s’imposer de façon relativement aisée, n’ayant pas à assumer de gros écarts entre pratiques ex-régionales. Celles-ci devaient être d’autant plus similaires qu’à la standardisation managériale s’ajoutait l’identité de couleur politique entre anciens exécutifs régionaux, et ce depuis plus de dix ans. Puisque politics et policy promettaient la convergence, l’hypothèse d’une culture politique régionale devenait logiquement improbable. Or, et c’est tout l’intérêt de suivre cette fusion en cours, des différences inattendues émergent de nos analyses [7]. Nous allons ici présenter quelques enseignements tirés d’une analyse touchant à un secteur déjà enquêté : celui des politiques culturelles. Nous examinerons ensuite les différentes causes qui se présentent pour expliquer les contrastes constatés, et proposerons d’établir, à partir de là, l’intérêt du recours à la notion de culture politique régionale.

Politiques culturelles : le grand écart régional

28Parce qu’elles ont été très soutenues par le partenariat avec l’État (ministère de la Culture), les politiques culturelles régionales semblaient devenir de plus en plus convergentes au fur et à mesure qu’elles se professionnalisaient (Négrier, Teillet, 2014). Mais derrière le cadrage partenarial et bureaucratique, on réalise à l’occasion de la fusion que ces politiques étaient restées très différentes, sur quatre critères majeurs (Négrier, Simoulin, 2018).

29Le premier est l’intensité de ces politiques, en part du budget régional : le pourcentage affecté à la Culture est double du côté Languedoc-Roussillon par rapport à Midi-Pyrénées. Le deuxième concerne les priorités d’intervention, avec un intérêt plus marqué pour les arts vivants à l’Est, et pour le patrimoine à l’Ouest. Le troisième touche à la structuration territoriale de l’intervention, très présente en Midi-Pyrénées avec le développement de projets culturels de territoire et un partenariat assez poussé avec les départements. De l’autre côté, la politique culturelle est davantage structurée à partir de filières que de territoires, et le partenariat région-département y est moins intégré. Le quatrième critère est de nature instrumentale : en Midi-Pyrénées, l’intervention régionale s’opère en direct, en s’entourant au besoin d’un comité d’experts. En Languedoc-Roussillon, la même intervention a généré la création d’agences, incarnations du partenariat avec l’État, d’une part, et symbole de l’action par filière, d’autre part. Il s’agit là, toutes proportions gardées, de modèles d’action publique que l’on rattache, pour l’un, à la culture d’administration directe « à la française », tandis que l’autre est plus caractéristique d’une tradition dite « at arms’ lenght » anglo-saxonne (Gray, 1996). La culture politique territoriale, de ce point de vue, consiste en une appropriation spécifique à un territoire de normes d’action publique. Elle est culturelle en ce qu’elle s’inscrit dans le long terme, qu’elle constitue un socle d’adaptation à l’innovation, et qu’elle échappe en partie à la conscience stratégique des acteurs. La fusion en apporte la preuve avec la surprise générale des protagonistes dont aucun n’anticipait un tel niveau de divergence.

30À ces constats on pourrait opposer trois réfutations.

31- La première tient au fait même d’observer une fusion entre institutions de même type : tout nous pousse à scruter les divergences, tandis que la comparaison entre institutions opposées nous inciterait à repérer davantage les similarités. Mais nos constats touchent à des différences portant non pas sur les détails de l’action publique, mais sur des aspects centraux de leur financement, de leur structuration sectorielle et de leur déploiement territorial. Cette réfutation n’est donc pas consistante.

32- La deuxième réfutation tendrait à montrer que ces variations ne touchent que les organes politiques régionaux, et pas l’État qui, par définition, déploierait ses politiques sectorielles de façon homogène sur le territoire. La fusion nous montre à quel point cette vision est pourtant fausse : l’harmonisation des politiques de l’État en région a été au moins aussi difficile que celle des régions, pour la raison que les Directions Régionales des Affaires Culturelles (DRAC) elles-mêmes avaient des logiques d’organisation administrative et d’action territoriale très différentes, et depuis longtemps.

33- La troisième réfutation concerne enfin le secteur des politiques culturelles qui, parce qu’il touche à la culture, serait nécessairement différencié, en tout cas plus que les autres politiques publiques menées par la région dans d’autres secteurs. Nos premiers constats sur d’autres domaines (la recherche), ceux issus des travaux de Sylvain Barone sur les transports (Barone, 2011) et ceux qui émergent des comparaisons en cours sur l’éducation, l’agriculture ou l’environnement, montrent qu’il n’y a pas d’exception culturelle à ces constats de différenciations territoriales.

Trois causes

34Pourquoi ces différences d’action publique sont-elles aussi sensibles et, surtout, aussi inattendues ? Nous touchons ici à la pertinence, mais aussi à la combinatoire intrinsèquement liée à la notion de culture politique.

35La première explication touche à l’impact de la structuration territoriale sur la configuration des politiques publiques. Entre deux régions aussi différemment composées, notamment vis-à-vis de leur hiérarchie urbaine [8], la mise en œuvre de l’action publique ne peut se déployer de façon identique. L’opposition entre une capitale concentrique et historiquement évidente, Toulouse, et huit départements aux préfectures de petite taille, a conduit la région à composer sa politique avec les départements, tout en contractualisant avec les territoires, le plus souvent ruraux, mais aussi la capitale régionale. À l’inverse, la région languedocienne hérite d’un réseau de villes relativement équilibré, où Montpellier se hisse au statut de capitale sans disposer d’une centralité équivalente à Toulouse. La région ne peut ni ignorer la capitale ni en sous-estimer la dynamique, dans un contexte mouvant et conflictuel. Ses politiques se déploient donc sans capacité de coopération politique stable. Ainsi peut s’expliquer le choix d’asseoir la légitimité de l’action culturelle sur des filières plus que sur des territoires. Ici, la culture politique territoriale met l’accent sur l’influence de l’espace (social et physique) sur la construction de l’action publique.

36Mais cette explication par les territoires, sans en envisager la dimension politique, ne livre qu’un cadre sur lequel pèsent des stratégies, des visions spécifiques du rapport entre politique publique et pouvoir politique.

37La deuxième explication tient donc à l’inscription du pouvoir régional dans un jeu multiniveaux qui en conditionne les orientations. La politique de filière, qui consiste à cadrer les problèmes d’action culturelle par secteur plutôt que par territoire, s’éclaire d’un jour nouveau. Sa véritable affirmation remonte aux années 2000, lorsque le cumul des mandats (présidence de région et de la communauté d’agglomération de Montpellier) fait de Georges Frêche l’un des plus puissants chefs d’exécutif territorial en France. La logique de filière exprime un rapport de force qui ne peut que conforter les acteurs montpelliérains et placer le dialogue territorial avec d’autres espaces (départements, intercommunalités, villes) dans un rapport hiérarchique favorable. Cette logique très imprégnée de rapports de force et défavorable à la coopération n’est pas l’apanage des années 2004-2015. Auparavant, mais pour des raisons qui tiennent cette fois aux majorités construites par la droite de Jacques Blanc avec le FN (RN), nous constations déjà une action régionale « sans coopération politique » (Négrier, 1998). La culture politique territoriale, ici, exprime la singularité d’un échange politique entre niveaux, ressources et acteurs, dans la mise en œuvre d’une action publique.

38Mais cette explication par les ressources pêche à son tour par la question des origines de telles interactions politiques, et de la configuration des passions politiques, aussi différentes que possible entre l’Est et l’Ouest de la nouvelle région. Comme l’indique un fonctionnaire du secteur de la formation qui a quitté la région Languedoc-Roussillon pour une autre, « les premiers mois, on se demande où sont cachés les « couteaux » », une manière de désigner une certaine brutalité des échanges politiques qui finit par devenir une clef de lecture des acteurs languedociens, et pas seulement au niveau régional. Cette brutalité est peut-être liée au fait que la politique occupe une place singulière en Languedoc, compte tenu du sous-développement de l’industrie et de la dépendance historique des secteurs privés dominants (viticulture, tourisme, bâtiment) à l’égard des décisions publiques. La ressource politique, dans cette région pauvre par ailleurs, compte davantage. À certains égards, cette clef de lecture, que l’on retrouve dans les travaux de Yves Pourcher (2004), perdure d’autant plus qu’elle se reproduit selon un sentier de dépendance qui échappe à la conscience immédiate. Elle fait partie d’un répertoire de comportement politique qui prescrit des rôles. Ceux-ci ne sont certes pas subis (Lagroye, 1997), mais ils ne sont pas non plus inventés à partir de rien. Surtout, ils diffèrent largement de ceux qui ont cours dans la région voisine, où l’art du compromis et la relative stabilité des jeux politiques imposent d’autres répertoires d’action. Un exemple parmi d’autres : en 1998, tandis que Jacques Blanc sauve sa présidence de région par un accord avec le FN (RN), Marc Censi, du même bord politique que lui, se refuse à rester à la tête de la région s’il faut en passer par ce type d’accord. Au-delà de l’anecdote, cela révèle des pratiques différentes qui se retrouvent aussi dans les rapports entre élite régionale et élite nationale. Ce n’est ainsi pas un hasard si la nationalisation (bien réelle) de la vie politique languedocienne s’opère depuis des décennies sur le mode de la défiance réciproque. Très peu de dirigeants influents au niveau national dans les partis, au gouvernement ; rattachement des élus à des courants minoritaires, avec des dirigeants en délicatesse avec leurs représentants nationaux. En Midi-Pyrénées, au contraire, l’intégration à la vie politique nationale s’opère selon un compromis plus favorable : chefs de partis, ministres, auteurs de rapports qui comptent sont aussi courants à l’Ouest que rares à l’Est. La culture politique territoriale, pour l’action publique, résulte donc de trois interactions : la représentation spatiale de l’action publique désirable, la production de l’action publique comme ressource politique et la construction historique des passions politiques.

Conclusion

39La recherche d’une culture politique régionale aboutit à un paradoxe. Alors qu’elle est souvent référée à une régularité remarquable du comportement politique, nous avons montré qu’elle est peut-être plus utile pour l’analyse des irrégularités de l’action publique. La fusion nous donne une occasion rêvée de tester des hypothèses descriptives (quant aux différences), analytiques (quant à la cohérence régionale des paradigmes d’action publique), et explicatives (quant à l’explication des écarts observés entre trajectoires et actualisation des politiques publiques). La culture politique en Occitanie est donc un cadre d’échanges politiques en devenir, qui résulte de la confrontation entre des cultures politiques préexistantes.

40Au plan électoral, ces cultures ne dessinent que difficilement les contours des anciennes régions. En réalité, comme nous l’avons montré, chacune est traversée par des subcultures plus localisées : la Lozère et l’Aveyron, par exemple, sont typiquement des contre-exemples aux tendances dominantes qui ont eu cours depuis des décennies dans les autres départements. De même, certaines villes présentent des rapports spécifiques à la politique, sur une durée relativement longue, comme Narbonne, par exemple. Il faut moins regarder ces cultures comme des invariants que comme des représentations soumises à des transformations liées aux changements démographiques, urbanistiques et sociaux, plus forts à l’Est qu’à l’Ouest de la nouvelle région. La pénétration du FN (RN), sur des terres aussi différentes que le périurbain jadis de droite ou de gauche, les terres anciennement communistes ou radicales, montre assez cette malléabilité. Cependant, parler de cultures politiques ne renvoie pas qu’au vote, une pratique au demeurant intermittente, et de plus en plus détachée de ce qui faisait « société » par la politique. Cela renvoie aussi à une façon de vivre le rapport à la politique dans tel ou tel espace. Au-delà d’alternances possibles, des styles de leadership politique peuvent se reproduire dans le temps.

41L’autre dimension que nous avons soulevée fait le lien entre ces styles de leadership et le contenu de l’action publique. En privilégiant l’échelon régional, on peut ainsi distinguer deux cultures politiques qui, dans le cadre de l’observation qu’est la fusion, montrent toutes leurs divergences. Ces cultures expriment l’influence de l’espace sur l’action, les interactions spécifiques entre policy et politics et entre niveaux d’action, ainsi que l’effet de formes distinctes de politisation (conflit/compromis) sur les politiques mises en œuvre. À travers ces influences, la culture politique s’apparente à une matrice de réception et d’interprétation des changements, et non à un levier de résistance ou de blocage, auquel elle est trop souvent assimilée. En ce sens, rien n’indique une capacité supérieure d’adaptation aux changements de cultures orientées vers le compromis par rapport à celles valorisant le conflit comme forme d’identification politique. C’est au fond une manière de rendre compte des limites de la standardisation de l’action ou des comportements politiques. L’apport d’une analyse en termes de culture politique est aussi, plus prosaïquement, de mettre en évidence les difficultés qu’entraîne une fusion institutionnelle, difficultés qui ne peuvent donc se limiter à des défis de management ou des redéfinitions stratégiques. Elle permet de réconcilier le caractère synchronique et conscient des stratégies, auquel est adaptée la notion de capacité régionale (Pasquier, 2012) avec le caractère diachronique et sous-jacent des rapports au politique.

42Il faudra approfondir les implications de la dichotomie à laquelle nous parvenons. D’un côté, un personnel politico-administratif, plus ou moins professionnalisé, qui se reconnaît dans un système d’allégeances, de rivalités, de « cultures de la politique » à la fois enracinées et actualisées dans l’exercice quotidien des mandats. Sa capacité à transmettre une telle culture dans l’espace social contemporain est en péril, tandis qu’elle pèse de tout son poids dans l’action publique. De l’autre côté, des électeurs dont la culture politique s’écarte de ce qui la rattachait aux représentants, sans pour autant en produire une nouvelle, quand bien même leur orientation politique serait stable. Cette disjonction cognitive est lourde de sens pour qualifier le malaise de nos démocraties régionales, et en imaginer la recomposition éventuelle.

Notes

  • [1]
    Les auteurs tiennent à remercier Alain Faure et Christophe Roux pour leur lecture attentive et critique de précédentes versions de ce texte.
  • [2]
    Dans cet article, nous faisons référence au Front National, dont la récente transformation en Rassemblement National nous oblige à jouer sur les deux dénominations. C’est pourquoi nous avons opté pour la mention FN (RN) dans la mesure où nos analyses remontent souvent à la période antérieure à la mutation en « Rassemblement National ».
  • [3]
    Nous renvoyons le lecteur au n° 42 de la revue Pôle Sud : Sous le foncier, la politique, 2015/1.
  • [4]
    Déjà en 1986, les auteurs du collectif Pambenel posaient cette question : « La région Midi-Pyrénées n’est-elle pas sur la voie d’une homogénéisation politique, signe d’une intégration dans l’ensemble national ? » (Collectif Pambenel, 1986, op. cit.).
  • [5]
    Néanmoins, dans le cas des gilets jaunes, comme dans celui du vote FN (RN), l’opposition d’une périphérie abandonnée à des centralités métropolitaines privilégiées est contestée. Au contraire, c’est plutôt une opposition socio-spatiale plutôt que simplement spatiale qu’il faut analyser (Grémion, Reungoat, Schnatterer, 2018).
  • [6]
    En ce sens, il convient de ne pas sous-estimer le renouvellement électoral et les trajectoires croisées des électeurs dont certains peuvent se mettre à voter FN (RN) au moment où d’autres abandonnent ce vote.
  • [7]
    Dans le cadre de ce papier, l’espace nous manque pour détailler les effectués ou à venir. Il sera bientôt plus facile d’y faire référence, à l’appui d’un projet de recherche en cours, codirigé avec Vincent Simoulin, débouchant sur un ouvrage en 2021.
  • [8]
    Cf. l’article de Philippe Estèbe et Marie-Christine Jaillet dans ce même numéro de Pôle Sud.
Français

La notion de culture politique a progressivement disparu de la science politique depuis les années 1990. En cause, des critiques fondées, conséquences des multiples excès dans l’usage de ce concept : essentialisme ici, caricature là. Cet article a pour objectif de montrer que la notion de culture politique, épurée de ces écueils, peut toujours être utile en science politique. Néanmoins, plus que dans la sociologie électorale où le concept de culture politique peut expliquer certaines persistances, c’est dans l’analyse des politiques publiques que ce dernier semble le plus pertinent pour analyser les différences d’actions publiques de régions qui ont emprunté des parcours différents dans la gestion de certaines politiques : ici, dans le domaine de la culture.

  • culture politique
  • politiques publiques
  • vote
  • Occitanie

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Arnaud Huc
CEPEL, Université de Montpellier
Emmanuel Négrier
CEPEL, Université de Montpellier
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Mis en ligne sur Cairn.info le 08/07/2019
https://doi.org/10.3917/psud.050.0049
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