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Frédéric DEPETRIS Richard Balme, Alain Faure et Albert Mabileau (dirs) (1999), Les nouvelles politiques locales, les dynamiques de l'action publique. Paris, Presses de Sciences Po.

1Cet ouvrage collectif a pour origine un colloque organisé à Lyon en septembre 1997 dont l'objectif principal était de confronter les recherches menées autour de l'action locale aux analyses des politiques publiques. La scène locale est ici considérée comme « un terrain d'observation privilégié pour comprendre les transformations de l'action publique » et les différentes contributions réunies tentent ainsi d'apporter des réponses à la question suivante : en quoi l'analyse de ces « nouvelles politiques locales » permet-elle de mieux comprendre l'évolution actuelle des modes de gouvernement de nos sociétés ?

2Il s'agit de rendre compte, d'une part, de l'innovation politique dont font preuve les collectivités locales à travers des pratiques politiques inédites, et d'autre part de l'influence de ces pratiques innovantes sur le renouvellement théorique des études de politiques publiques.

3Le local ne serait plus seulement l'espace traditionnel de mise en œuvre des politiques publiques mais conforterait l'émergence d'un agenda politique spécifique construit par de nouveaux entrepreneurs politiques locaux soucieux de conforter leur légitimité. Il est dès lors nécessaire de rendre compte de la dimension historique et sociologique de ce processus de cristallisation des relations sociales qui conditionnent l'émergence et le fonctionnement de réseaux de pouvoir et d'échange entre acteurs locaux.

4C'est à ce regard neuf sur l'action publique que nous invite ce livre articulé autour de quatre parties : 1) Considération sur l'analyse de l'action publique locale, 2) Regards européens sur la territorialisation des politiques, 3) Expériences nouvelles du gouvernement local, 4) Recherches de nouveaux savoir-faire.

5Les troisième et quatrième parties mettent tout d'abord en exergue les innovations politiques locales [1] et, conséquemment, les nouveaux schèmes, « savoir-faire » et moyens d'action mobilisés par ces nouvelles politiques, notamment les instruments juridiques et les méthodes de communication.

6Sans pouvoir être exhaustif, on a retenu les contributions de Didier Chabanet sur la politique de la ville à Vaulx-en-Velin ainsi que celles de Christian Le Bart et de Marion Paoletti consacrées aux politiques d'image et de communication des élus locaux, notamment des maires de grandes villes, qui nous semblent illustrer la complémentarité entre ces deux parties. L'étude de l'action locale met en évidence l'étroitesse des liens qui unit élus et territoires. L'élu chercherait en effet à « unifier » le territoire, à gommer les différences existantes entre classes, quartiers ou générations et à prétendre à la représentation légitime de ce territoire au nom de la connaissance du terrain en s'appuyant sur des techniques de communication éprouvées, l'exemple le plus pertinent de cette congruence entre territoires, élus et politiques d'images demeurant celui du maire et de sa commune. Mais il arrive que le social résiste et que la communication ne suffise pas à régler des conflits profonds sur un même territoire. Pour Didier Chabanet, la ville serait ainsi au cœur d'un processus généralisé de recomposition des enjeux sociaux et à ce titre, « l'un des principaux théâtres du conflit social » ce qui pose notamment la question de l'émergence d'un espace local démocratique, susceptible de réguler les inégalités inhérentes à la dynamique urbaine.

7C'est qu'en effet, les recompositions à l'intérieur du monde urbain peuvent modifier sensiblement les masses démographiques, leurs structures sociales et les espaces pertinents de la ville. Or cela n'est pas sans conséquences sur une dimension essentielle du politique, la stabilité du territoire qui permet de s'assurer que les habitants qui subissent les politiques sont aussi les citoyens qui les choisissent.

8Les « regards européens sur la territorialisation des politiques », faiblement développés, croisent en fait deux approches : d'une part une mise en perspective européenne (sans que l'on puisse véritablement parler d'analyse comparative) des politiques territoriales françaises, en particulier des politiques régionales par la présentation d'études empiriques portant sur d'autres pays européens, d'autre part l'analyse de l'influence des politiques communautaires sur les politiques locales qui se traduit par la déstabilisation des groupes d'intérêts liés aux politiques sectorielles, comme celle de l'agriculture analysée par Françoise Gerbaux. Des acteurs, marginalisés jusqu'alors, sont légitimés par les aides européennes et investissent la scène politique locale. Or ces transformations locales ne sont pas sans conséquences sur les autres niveaux politiques et contribuent à ce que d'aucuns nomment la fragmentation de l'action publique.

9Ce qui constitue en définitive le point nodal de l'ouvrage est la volonté de reconsidérer (au double sens de revaloriser et de renouveler) l'analyse de l'action publique locale, le local permettant de forger et surtout de tester des concepts relativement récents de l'analyse des politiques publiques, tels que ceux de gouvernance, de réseaux, ou bien encore de processus de régionalisation. On peut notamment renvoyer à la contribution d'Emmanuel Négrier qui reprend le concept « d'échange politique territorialisé » développé dans un ouvrage antérieur [2] et qui souligne ici l'importance de l'analyse des interactions entre les différents niveaux d'action, mais aussi à l'analyse de la gestion de l'incertitude développée par O.Borraz sur le modèle des courants de politiques publiques de Kingdon [3]. Distinguant les courants des « problèmes », des territoires et des organisations, O.Borraz émet l'hypothèse que l'incertitude de l'action publique locale se traduit par un découplage des dynamiques propres à ces trois courants. Ce découplage temporel est alors facteur de recomposition des relations et des légitimités entre acteurs notamment au sein des processus de contractualisation, d'institutionnalisation de l'action collective et de transformation de la gouvernance urbaine qui jalonnent aujourd'hui l'action locale.

10Les faiblesses inhérentes à tout ouvrage collectif, à savoir l'inégalité des contributions et leur hétérogénéité ne doivent pas détourner d'une approche du local à bien des égards stimulante. En effet, longtemps accolé à l'image du conservatisme, le local apparaît aujourd'hui comme un lieu d'innovation politique et sociale. Si l'on parvient à éviter d'hypostasier le local, difficulté toujours présente, on peut alors interroger avec profit la recomposition de l'action publique à travers ce prisme.

Sabine SAURUGGER John Peterson et Elizabeth Bomberg (1999). Decision-Making in tbe European Union. London, MacMillan, The European Union Séries " Peut-on enfin comprendre l'éléphant ? "

11Telle est la question que l'on se pose en lisant l'ouvrage de John Peterson et Elizabeth Bomberg sur la prise de décision dans l'Union européenne. Pour éclairer cette construction hautement complexe qu'est l'Union européenne, les auteurs proposent un cadre conceptuel large qui devrait permettre de comprendre les processus communautaires pris dans leur ensemble et non par petits morceaux. Pour autant, il ne s'agit pas de développer une méta-théorie, si combattue par la science politique française, mais de proposer un cadre conceptuel qui comprenne la plupart des théories actuellement appliquées par la recherche communautaire. Le cadre conceptuel sur les processus politiques de l'Union européenne met l'accent sur l'acteur plutôt que sur les structures communautaires ou nationales.

12Les auteurs affrontent deux défis en liant une contribution théorique originale au désir de rendre compréhensible à un large public un processus hautement complexe. Derision-Making in Ùx Européen Union présente une démarche de recherche original sans se départir d'un effort didactique. L'ouvrage couvre sept domaines politiques (le marché intérieur, la politique du commerce extérieur, la politique agricole commune, la politique de cohésion, la politique environnementale, la politique de recherche et de technologie et la politique étrangère et de sécurité commune) dans le cadre desquels les auteurs testent leur nouveau cadre conceptuel. Très différente de la méthode française « classique » qui consiste à construire des explications générales à partir de l'observation empirique, les auteurs adoptent une approche 'top down' pour analyser des interactions des institutions nationales, supranationales et sub-nationales dans les prises de décision relatives à ces domaines politiques : " Toute politique est le résultat de décisions concernant les questions : 'Que faire ?', 'Comment le faire ?' et 'Comment décider quoi faire ?' "(p.4).

13Dans les deux chapitres introductifs, les auteurs présentent un éventail impressionnant de littérature théorique, rassemblant non seulement des références en anglais et américain mais également des ouvrages importants en langue française et allemande. Pour construire leur cadre conceptuel, Peterson et Bomberg partent de l'hypothèse selon laquelle l'Union européenne est un système de gouvernance à plusieurs niveaux [4]. Us proposent un continuum de trois types de décisions - history making, pdxy setting et pdicy-shaping, et les appliquent à des cas représentatifs de décisions - grandes, petites et intermédiaires. Selon le niveau décisionnel, le type de décision et les acteurs changent. Ainsi les décisions prises au niveau super-systémique à des décisions auraient-elles une portée historique (historymaking) impliquant le Conseil européen, les gouvernements nationaux lors des conférences intergouvernementales et la Cour européenne de justice. Le niveau systémique que les auteurs placent au-dessous, est celui des décisions du " policy-setting " où le Conseil des ministres, le COREPER et le Parlement européen représentent les acteurs centraux. Le niveau le plus bas est celui où les décisions concernant la mise en forme de politique (policy-shaping) sont prises. Les acteurs centraux sont, selon Peterson et Bomberg, la Commission, les groupes de travail du Conseil et les Comités de travail au Parlement européen. Partant d'une brève analyse des différentes " grandes théories " - intergouvernementalisme néolibéral, néo-institutionnalisme et l'analyse des réseaux - les auteurs assignent un cadre conceptuel particulier à chaque niveau décisionnel : l'approche la plus pertinente au niveau super-systémique serait l'intergouvernementalisme néoliberal ; le néo-institutionnalisme s'appliquerait au niveau systémique ; et l'analyse des réseaux aiderait à mieux comprendre le fonctionnement du niveau sous-systémique.

14L'argument central de Peterson et Bomberg est que le défi que représente l'étude de l'Union européenne ne peut être relevé de manière satisfaisante que si l'on examine les prises de décision sur plusieurs niveaux de gouvernance, en utilisant différents cadres conceptuels. Deux contrastes, expliquant la nécessité d'utiliser les cadres conceptuels proposés, peuvent être mis en avant : d'une part des acteurs et des facteurs différents façonnent chaque type de prise de décision. D'autre part, il existe d'énormes différences entre les multiples domaines politiques.

15L'ouvrage est d'une grande richesse documentaire et théorique. La dextérité avec laquelle les auteurs citent et utilisent nombre de références et théories est impressionante, et l'on se demande parfois si les concepts de path-dependency [5], Windows of opporturày ou encore la théorie de la fusion n'auraient pas mérité un traitement plus approfondi pour permettre au lecteur " non-spécialisé " de mieux les appréhender ces concepts (p.6-30). Néanmoins, l'ouvrage a l'énorme avantage de lier dans un impressionnant tour de force les approches théoriques à l'information empirique, ce que très peu d'ouvrages, et encore moins de manuels, ont jusqu'à présent tenté [6]. Ne se contentant pas de développer une autre approche théorique en vue de comprendre " l'éléphant " qu'est l'Union européenne, les auteurs analysent à travers leurs propres recherches, menées pendant quatre ans auprès des différents acteurs - communautaires et nationaux, sept domaines politiques différents en étudiant les processus de décisions aux trois différents niveaux d'analyse.

16Peterson et Bomberg analysent les actions non seulement des gouvernements nationaux ou de la Commission mais aussi de tous les acteurs impliqués, allant du chef d'Etat ou de gouvernement au groupe d'intérêt, et soulignent en même temps ce qui les différencie en termes de poids politique et représentatif et de ressources. Lorsque les auteurs discutent les prises de décision au niveau des réseaux, malgré un court détour par une discussion classique du déficit démocratique, ils mettent en avant l'idée de l'agencement national, en le positionnant dans une structure nationale : " Au moins formellement, seuls les Etats membres de 1UE ont du pouvoir à chaque niveau de prise de décision et dans chaque secteur politique. Par conséquent, il est évident que les réseaux politiques ne peuvent préparer le terrain pour le policy setting qu'en offrant une représentation adéquate des intérêts nationaux. " (p.270). En réponse aux critiques antérieures dont leur cadre conceptuel a fait l'objet [7], les auteurs conviennent que si l'analyse des réseaux n'explique que peu les processus formels de prise de décision, l'approche permet de comprendre comment les processus formels se transforment parfois en négociations informelles. Ce niveau de mise en forme (shaping) est extrêmement important pour comprendre pourquoi un choix l'emporte sur un autre dans le processus que nous devons considérer comme un " jeu continu ..., qui offre régulièrement des prix, mais pas de victoire finale " (Middlemas 1995, xii).

17Malgré le mérite incontesté qu'ont les auteurs à prendre en compte la panoplie des acteurs, leur pouvoir, leurs ressources et leur influence à différents niveaux de prise de décision, nous pouvons avancer deux sortes de critiques. D'une part, comme nous l'avons déjà mentionné, la richesse du matériel théorique exposé génère l'impression de superficialité. Dans le chapitre " Institutions, Rules, Norms ", nous retrouvons la notion de normes dont les différents sous-chapitres nous semblent être choisis d'une manière un peu anarchique. Soft Law, negoùated enjbrr&nent, waitingjbr a policy mndow, punctuated equilibrium, package dealing, 'subsidiarité', les prises de décision informelles' et le consensus à tout prix' (p.53-58) ne nous semblent être que quelques exemples de normes définies comme 'principes de bonnes actions qui servent à guider, contrôler et réguler le comportement acceptable d'un groupe'. De même, la notion de subsidiarité méritait-elle un traitement spécifique, en particulier parce que les auteurs lui accordent une place constitutionnelle, et donc au-delà d'une simple norme informelle.

18D'autre part, la différenciation en trois niveaux distincts de prise de décision et le fait de "tester' cette hypothèse de la tripartition dans sept études de cas suggèrent qu'il y ait effectivement trois niveaux toujours formellement identifiables. Toutefois, en prenant un sujet que nous connaissons mieux - l'élargissement de l'Union européenne à l'Est - cette différenciation ne nous paraît pas aussi nette que les auteurs la présentent. Dans le cas précis de l'agriculture (et ceci non seulement dans le cas de l'élargissement), nous pouvons observer un va-et-vient de certains syndicats agricoles entre les différents niveaux. Ils sont aussi impliqués dans les négociations dites 'historiques' au niveau des chefs d'Etat et de gouvernement par leurs actions, en particulier au niveau national [8], que dans les négociations sur les décisions du pdicy-shaping à travers les comités consultatifs. D'ailleurs, dans le chapitre 4, les auteurs évoquent eux-mêmes le cas des accords d'association dans lesquels les producteurs européens ont demandé la protection contre les importations est-européennes et discutent le cas de l'industrie automobile européenne (p.92-93) ou des négociations de l'Uruguay Round (97-100 ; 132). Nous ne sommes donc pas entièrement convaincus que toutes les décisions transformationnelles sont les purs résultats de choix politiques au niveau le plus élevé pour tous les domaines politiques (p.260). [9] D'autant plus que les auteurs avouent que les négociations intergouvernementales qui précédent les prises de décision " historiques " n'ont pas lieu dans un environnement dépourvu de contraintes structurelles (ibid.), ce qui contredit d'une certaine manière leur postulat initial suivant lequel l'étude des processus communautaires nécessite forcement une approche centrée sur l'acteur.

19Les auteurs ont eu le courage de dépasser les travaux qui appréhendent l'éléphant' par le biais d'analyses sectorielles et nous livrent au contraire une recherche stimulante qui couvre une grande partie des processus communautaires. Le livre, bien que s'adressant à un public " non-initié ", nous invite à relancer les discussions sur le lien entre théorie et recherche empirique, afin de peut-être pouvoir dépasser le discours actuel considérant que seules les micro-études permettent une analyse pertinente du fonctionnement de 1TJE sans toujours les placer dans leur contexte historique et politique.

Notes

  • [1]
    De la gestion des problèmes locaux à l'invention d'un territoire, comme le « Pays Cathare » analysé par William Genieys.
  • [2]
    Négrier Emmanuel et Jouve Bernard (dirs) (1998), Q<e gouvernent les régions d'Europe t, Paris, L'Harmattan. Cet ouvrage collectif, construit autour de la référence commune aux travaux sur l'échange politique d'A. Pizzorno, B. Marin et L. Parri, analysait ce concept à partir de l'étude des processus de légitimation que chaque territoire construit historiquement à travers la mobilisation de ses réseaux internes et ses échanges avec d'autres territoires.
  • [3]
    John W. Kingdon (1984), Agendas, Alternatives and Public Polkies, Boston, Litde Brown and Compagny.
  • [4]
    Les auteurs ont le grand mérite de définir leur' concept de gouvernance comme " the imposition of overall direction and control on the allocation of valued resources " (p.4)
  • [5]
    Surtout parce que la notion de patb-dependency est d'une énorme importance pour les auteurs au niveau systémique. Ici le processus est plus important que le résultat, et les acteurs agissent selon le modèle de la path-dependency (cf. p. 267)
  • [6]
    II importe toutefois de citer les travaux de Guillaume Devin et Guillaume Courty (1996). L'Europe politique. Paris, La Découverte et Keith Middlemas (1995), Oïdxstratmg Europe. The informai pohtks of the European Union, 1973-1995. London, Fontana, qui, également centrés sur les acteurs, lancent le même défis, mais s'approchent des processus communautaires d'une manière historique.
  • [7]
    Cf. Peterson John et Bomberg Elizabeth (1997). " Rationality, Structure and Power in EU Governance : A process dominant approach ". Intervention présentée lors de la 1997 Fifth Biermial ECSA Conférence, Seattle, Washington
  • [8]
    Comme l'on a pu l'observer lors des négociations de la réforme de la Politique agricole commune suite à l'Agenda 2000.
  • [9]
    Une comparaison entre le secteur de la Politique agricole commune et celui de la Politique étrangère et de sécurité commune montrent que les acteurs centraux mentionnés par Peterson et Bomberg peuvent différer au sein des différentes niveaux de prise de décision, en fonction du domaine politique étudié (p. 90 - 119 et 228 - 251). Les auteurs le disent eux-mêmes : « Pour les non-initiés, la Communauté européenne et l'Union européenne sont des termes interchangeables pour une seule et même organisation. Pour les chercheurs sérieux dans le domaine de la prise de décision, ils sont pourtant des animaux entièrement différents » (p.228).
Mis en ligne sur Cairn.info le 01/09/2009
https://doi.org/10.3917/poeu.001.0138
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